Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 6. juni 2024(1)
Forenede sager C-256/23 og C-290/23
Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA)
mod
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.
procesdeltager:
Regierung von Niederbayern
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (forvaltningsdomstolen for Bayern i Regensburg, Tyskland))
og
Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA)
mod
B. GmbH
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for delstaten Sachsen-Anhalt, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EF) nr. 1907/2006 (REACH) – Kommissionens forordning (EF) nr. 340/2008 – gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) – afgørelse fra ECHA, der pålægger en administrationsafgift – tvangsfuldbyrdelse – artikel 299 TEUF«
I. Indledning
1. Hvad sker der, hvis et EU-agentur træffer en afgørelse om at pålægge en privat part en afgift, og denne part nægter at betale? Kan EU-agenturet tvangsfuldbyrde sit pengekrav ved domstolene på grundlag af denne afgørelse og i bekræftende fald på hvilken måde?
2. Dette er i det væsentlige de problemer, som opstår på grundlag af de spørgsmål, der er forelagt af to tyske domstole i de foreliggende sager.
II. Sagernes faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
A. ECHA og REACH-rammen vedrørende gebyrer og afgifter
3. De foreliggende sager udspringer af tvister, der er anlagt ved to forskellige tyske forvaltningsdomstole, hvori Det Europæiske Kemikalieagentur (herefter »ECHA«) søger at tvangsfuldbyrde sine pengekrav over for to forskellige selskaber.
4. ECHA er et af de mere end 30 decentrale EU-agenturer, der deltager i gennemførelsen af EU’s politikker. Det blev oprettet i henhold til REACH-forordningen (2), som udgør en omfattende lovgivning om regulering af kemikalier i Den Europæiske Union. Det er en uafhængig enhed, der har til opgave at sikre en effektiv forvaltning af visse administrative, tekniske og videnskabelige aspekter af denne forordning (3).
5. I henhold til REACH-forordningens bestemmelser er producenter og importører forpligtet til at indgive registreringer af kemiske stoffer til ECHA. De skal i denne forbindelse betale de nødvendige gebyrer som specificeret i Kommissionens forordning nr. 340/2008, der gennemfører REACH-forordningen (4).
6. Ifølge denne ramme findes der nedsatte gebyrer for mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder (herefter »SMV’er«), og ECHA kontrollerer SMV-status med henblik på at afgøre, om betingelserne for at opnå en gebyrnedsættelse baseret på denne status er opfyldt.
7. Når en person med urette har hævdet at være berettiget til gebyrnedsættelse for SMV’er, træffer ECHA bestemmelse om, at personen ikke er berettiget til en sådan nedsættelse, og pålægger denne person det fulde gebyr sammen med en administrationsafgift.
8. Den relevante bestemmelse, der giver ECHA beføjelse til at opkræve de udestående gebyrer og administrationsafgifter, er artikel 13, stk. 4, i forordning nr. 340/2008 (5), som det relevante sted bestemmer:
»Kan en fysisk eller juridisk person, der hævder at være berettiget til gebyr- eller afgiftsnedsættelse eller gebyrfritagelse, ikke dokumentere sin ret til en sådan nedsættelse eller fritagelse, opkræver agenturet det fulde gebyr eller den fulde afgift med tillæg af en administrationsafgift
Har en fysisk eller juridisk person, der hævdede at være berettiget til nedsættelse uden at kunne dokumentere det, allerede betalt et nedsat gebyr eller en nedsat afgift, opkræver agenturet restbeløbet op til det fulde gebyr eller den fulde afgift med tillæg af en administrationsafgift.«
9. ECHA’s afgørelse om betaling af en sådan administrationsafgift er bindende for adressaten, som kan anfægte den ved et annullationssøgsmål ved Unionens retsinstanser (6). Hvis søgsmålet ikke anlægges rettidigt, bliver afgørelsen endelig, og betalingsforpligtelsens gyldighed kan ikke længere anfægtes.
10. Hvis registreringsgebyrerne ikke betales, afviser ECHA registreringen (7).
11. Den EU-retlige ramme siger imidlertid intet om konsekvenserne af den manglende betaling af administrationsafgiften.
12. Ud over at være finansieret over det almindelige EU-budget finansieres ECHA delvist af sådanne gebyrer og afgifter (8).
13. Hverken REACH-forordningen eller forordning nr. 340/2008 indeholder bestemmelser om tvangsfuldbyrdelse af ECHA’s afgørelse under omstændigheder, hvor den private part hverken anfægter afgørelsen for Unionens retsinstanser eller betaler administrationsafgiften. I sådanne situationer har ECHA derfor forsøgt at tvangsfuldbyrde sit pengekrav, baseret på en endelig afgørelse om pålæggelse af en administrationsafgift, ved de nationale retsinstanser.
14. Det er netop det, der er sket i de foreliggende sager. I de følgende afsnit vil jeg kort redegøre for de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for de to sager.
B. Sag C-256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (herefter »Hallertauer«) er et tysk selskab. I 2010 indsendte selskabet en registrering af et kemisk stof til ECHA og anmodede om nedsættelse af gebyret som mikrovirksomhed.
16. I 2013 foretog ECHA en kontrol af Hallertauers SMV-status og anmodede dette selskab om at fremlægge dokumentation (9). Hallertauer undlod at fremlægge den nævnte dokumentation. Hallertauer fremsendte imidlertid efterfølgende en erklæring til ECHA om, at selskabet fejlagtigt havde angivet sin størrelse som mikro, og at den korrekte størrelseskategori var stor.
17. Senere i 2013 traf ECHA en afgørelse om SMV-kontrol i forhold til Hallertauer (10). I denne afgørelse konkluderede ECHA, at dette selskab ikke var berettiget til nedsættelse af gebyret for SMV’er, og at det skulle betale restbeløbet af det almindelige registreringsgebyr samt en administrationsafgift på 9 950 EUR. Denne afgørelse indeholdt ligeledes information vedrørende retten til at anfægte afgørelsen ved et annullationssøgsmål for Unionens retsinstanser.
18. Hallertauer hverken betalte administrationsafgiften eller anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Unionens retsinstanser. ECHA’s afgørelse blev således endelig med hensyn til betalingsforpligtelsen.
19. I 2019 har ECHA anlagt sag ved Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (forvaltningsdomstolen for Bayern i Regensburg, Tyskland), som er den forelæggende ret, med påstand om, at Hallertauer tilpligtes at betale administrationsafgiften.
20. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om et sådant søgsmål henhører under Unionens retsinstansers kompetence i henhold til REACH-forordningens artikel 94, stk. 1. Denne ret ønsker ligeledes subsidiært oplyst, om ECHA’s afgørelse er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 299 TEUF. I bekræftende fald ønsker den forelæggende ret oplyst, om henvisningen til den borgerlige retsplejes regler i denne bestemmelse skal fortolkes bredt, således at den ikke alene omfatter gennemførelsen af tvangsfuldbyrdelsesproceduren, men også de regler, der gælder for den instans, som er kompetent med hensyn til tvangsfuldbyrdelse.
21. På den baggrund har Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Regensburg (forvaltningsdomstolen for Bayern i Regensburg) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal [REACH-forordningens] artikel 94, stk. 1, [...] hvorefter en sag kan indbringes for Retten til prøvelse af en afgørelse truffet af agenturet, fortolkes således, at også eksigibiliteten af agenturets afgørelser kan gøres til genstand for et søgsmål?
2) Såfremt det første spørgsmål skal besvares benægtende, skal artikel 299, stk. 1, TEUF da fortolkes således, at denne bestemmelse ikke kun finder anvendelse på retsakter, som er vedtaget af Rådet, Kommissionen eller Den Europæiske Centralbank, men også på afgørelser truffet af [ECHA], hvorved der er blevet pålagt en administrationsafgift?
3) Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, skal artikel 299, stk. 2, TEUF da fortolkes således, at henvisningen til den borgerlige retsplejes regler i medlemsstaten ikke kun vedrører de processuelle bestemmelser, men også kompetencereglerne?«
C. Sag C-290/23
22. B. GmbH (herefter »B«) er et tysk selskab. I 2010 indsendte selskabet en registrering af et kemisk stof til ECHA og anmodede om nedsættelse af gebyret som SMV-virksomhed.
23. I 2013 foretog ECHA en kontrol af B’s SMV-status og anmodede dette selskab om at fremlægge dokumentation (11). B fremlagde dokumenter som svar på denne anmodning.
24. I 2014 anmodede ECHA B om yderligere dokumenter. ECHA modtog imidlertid ikke noget svar på denne anmodning.
25. Senere i 2016 traf ECHA en afgørelse om SMV-kontrol i forhold til B (12). I denne afgørelse konkluderede ECHA, at dette selskab ikke var berettiget til nedsættelse af gebyret for SMV’er, og at det skulle betale restbeløbet af det almindelige registreringsgebyr samt en administrationsafgift på 17 437 EUR. Denne afgørelse indeholdt ligeledes information om retten til at anlægge sag ved Unionens retsinstanser.
26. B hverken betalte administrationsafgiften eller anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Unionens retsinstanser. ECHA’s afgørelse blev således endelig med hensyn til betalingsforpligtelsen.
27. ECHA anlagde i 2019 sag ved Verwaltungsgericht Halle (forvaltningsdomstolen i Halle, Tyskland) med påstand om, at B blev tilpligtet at betale administrationsafgiften. Denne ret afviste sagen, idet den fandt, at det ikke var muligt at anlægge den nævnte sag ved forvaltningsdomstolen.
28. ECHA har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for delstaten Sachsen-Anhalt, Tyskland), som er den forelæggende ret.
29. Den forelæggende ret er i modsætning til retten i første instans af den opfattelse, at ECHA kan tvangsfuldbyrde sit krav ved forvaltningsdomstolene, idet der er tale om en offentligretlig tvist. Den forelæggende ret ønsker ikke desto mindre oplyst, om ECHA’s afgørelse er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 299 TEUF. Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, om artikel 13, stk. 4, tredje afsnit, i forordning nr. 340/2008, sammenholdt med denne forordnings artikel 11, stk. 3, andet afsnit, udtømmende fastsætter følgerne af manglende betaling af gebyrer og afgifter og således kan anses for at forhindre ECHA i at anlægge sag ved en domstol med henblik på tvangsinddrivelse af administrationsafgiften.
30. På denne baggrund har Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for delstaten Sachsen-Anhalt) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 299, stk. 1, første sætningsdel, [TEUF] fortolkes således, at denne bestemmelse udelukkende finder anvendelse på afgørelser, som er truffet af Rådet, Kommissionen eller Den Europæiske Centralbank, eller gælder bestemmelsen også for afgørelser truffet af [ECHA], hvorved der er opkrævet en administrationsafgift som omhandlet i artikel 13, stk. 4, i [forordning nr. 340/2008]?
2) Såfremt en afgørelse truffet af [ECHA] om opkrævning af en sådan administrationsafgift ikke kan tvangsfuldbyrdes:
Skal artikel 13, stk. 4, tredje afsnit, [i forordning nr. 340/2008,] sammenholdt med [forordningens] artikel 11, stk. 3, andet afsnit, da fortolkes således, at et fuldbyrdelsessøgsmål (»Leistungsklage«), hvorved der nedlægges påstand om betaling af administrationsafgiften, er udelukket?«
III. Retsforhandlingerne for retten
31. Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 28. juni 2023 er sagerne C-256/23 P og C-290/23 P blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del og den afgørelse, hvorved sagernes behandling afsluttes.
32. Der er indgivet skriftlige indlæg til Domstolen af ECHA, Hallertauer, den græske og den polske regering samt Europa-Kommissionen.
33. Der blev afholdt et retsmøde den 20. marts 2024, hvor ECHA, den græske regering og Kommissionen afgav mundtlige indlæg.
IV. Bedømmelse
34. De to forelæggende retter i de foreliggende sager er i tvivl om, hvorvidt tvangsfuldbyrdelsen af ECHA’s pengekrav henhører under deres kompetence. De har derfor forelagt Domstolen flere præjudicielle spørgsmål.
35. I overensstemmelse med Domstolens anmodning vil mit forslag til afgørelse kun behandle spørgsmålet om fortolkningen af artikel 299 TEUF (det andet spørgsmål i sag C-256/23 og det første spørgsmål i sag C-290/23).
36. Med disse spørgsmål ønskes det nærmere bestemt oplyst, om artikel 299 TEUF finder anvendelse på ECHA (13).
37. Min bedømmelse er struktureret som følger. Jeg vil først fremsætte nogle indledende bemærkninger om artikel 299 TEUF (A). Dernæst vil jeg redegøre for grundene til, at artikel 299 TEUF skal fortolkes således, at den kun omfatter de tre EU-institutioner, der udtrykkeligt er nævnt i bestemmelsen (B). Herefter vil jeg se nærmere på den bredere kontekst for den afledte EU-ret med henblik på fortolkningen af artikel 299 TEUF (C). Endelig vil jeg fremsætte nogle få kommentarer om, hvorfor den fortolkning af artikel 299 TEUF, som jeg foreslår, ikke er til hinder for tvangsfuldbyrdelsen af ECHA’s pengekrav (D).
A. Artikel 299 TEUF’s rolle inden for rammerne af traktaten
38. Artikel 299 TEUF har været en del af traktatrammen siden oprettelsen af Den Europæiske Union for mere end 70 år siden (14). På trods af dens alder synes den at føre en »skyggeeksistens«, således som en kommentator har anført (15). Den optræder stort set ikke i Domstolens praksis og har hidtil fået meget begrænset opmærksom i den juridiske litteratur.
39. Det fulde indhold af artikel 299 TEUF lyder således:
»De af Rådets, Kommissionens eller Den Europæiske Centralbanks retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes.
Tvangsfuldbyrdelsen sker efter den borgerlige retsplejes regler i den medlemsstat, på hvis område den finder sted. Fuldbyrdelsespåtegning skal efter en prøvelse, der kun omfatter ægtheden af det pågældende fuldbyrdelsesgrundlag, påføres af den nationale myndighed, som hver af medlemsstaternes regeringer har udpeget og anmeldt for Kommissionen og Den Europæiske Unions Domstol.
Når disse formkrav er opfyldt på rekvirentens begæring, kan denne lade tvangsfuldbyrdelsen udføre ved indbringelse direkte for den myndighed, der ifølge den nationale lovgivning er kompetent hertil.
Tvangsfuldbyrdelsen kan kun udsættes efter beslutning af Domstolen. Prøvelsen af fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed falder dog inden for de nationale dømmende myndigheders kompetence.«
40. Selv om der kan opstå en vis tvivl, når man læser den engelske version(16), indebærer artikel 299 TEUF efter min opfattelse ikke, at pengekrav, der er omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde, kan tvangsfuldbyrdes, men denne bestemmelse vedrører snarere, hvordan sådanne krav skal fuldbyrdes (17).
41. Denne forståelse er meget klarere, hvis man ser på andre sprogversioner af artikel 299 TEUF. I den franske version anvendes således f.eks. udtrykket »titre exécutoire«, mens der i den nederlandske version anvendes udtrykket »executoriale titel« (18). Disse sprogversioner taler for en umiddelbar tvangsfuldbyrdelse i den forstand, at sådanne krav kan tvangsfuldbyrdes uden yderligere betingelser.
42. I denne henseende er artikel 299 TEUF begrænset til at lette og fremskynde tvangsfuldbyrdelse af de retsakter, der er omfattet af dens anvendelsesområde, ved at gøre dem umiddelbart eksigible, uden at der kræves yderligere anerkendelse i medlemsstaterne (19).
43. Generaladvokat Kokott anførte ligeledes i sit forslag til afgørelse i sagen ADR Center mod Kommissionen (20), at »[f]ormålet med denne bestemmelse er nemlig [...] udelukkende at sikre, at de retsakter, som Unionens institutioner vedtager i henhold til artikel 288 TEUF, og som indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes omgående. Dermed er artikel 299 TEUF en bestemmelse, der tilsigter at gøre fuldbyrdelsen lettere, hvilket i betragtning af kravene om effektiv gennemførelse af Unionens institutioners opgaver og beskyttelse af Unionens finansielle interesser er velbegrundet«.
44. Det følger heraf, at artikel 299 TEUF skal forstås således, at den indfører en særlig procedure, der har til formål at muliggøre en hurtig og mere effektiv tvangsfuldbyrdelse af EU-retsakter, der pålægger private parter finansielle forpligtelser (21).
45. Dette forklarer imidlertid ikke, hvorfor kun tre EU-institutioner (Rådet for Den Europæiske Union, Kommissionen og ECB) er nævnt i artikel 299 TEUF. Jeg er ikke desto mindre af den opfattelse, at der er flere grunde, der taler for, at denne bestemmelse skal fortolkes således, at den er begrænset til disse tre institutioners pengekrav.
B. Artikel 299 TEUF bør fortolkes således, at den kun vedrører de tre institutioner, som udtrykkeligt er nævnt deri.
46. Før Lissabontraktaten henviste den bestemmelse, der i dag er artikel 299 TEUF, til Rådets og Kommissionens afgørelser (22).
47. Efter Lissabontraktaten nævner artikel 299 TEUF Rådets, Kommissionens og ECB’s retsakter (23), men resten af denne bestemmelse er forblevet den samme.
48. Ordlyden af artikel 299 TEUF er forholdsvis enkel, og tilblivelseshistorien for ændringerne til EUF-traktaten tyder ikke på, at denne bestemmelse skal fortolkes bredere.
49. Som Kommissionen har anført, kunne traktaternes ophavsmænd have ændret artikel 299 TEUF, således at den finder anvendelse på andre EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer og ‑agenturer inden for rammerne af Lissabontraktaten. Denne bestemmelse er i stedet blevet ændret ved denne traktat alene med henblik på at tilføje en henvisning til ECB.
50. Ingen af de øvrige EU-institutioner, herunder Europa-Parlamentet, blev tilføjet, og der var ingen henvisninger til EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer. Samtidig blev andre traktatbestemmelser ændret ved Lissabontraktaten for at medtage en sådan henvisning til EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer (24).
51. Grunden til dette kan ikke være, at traktaternes ophavsmænd fandt, at andre EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer og ‑agenturer ikke kan have pengekrav mod private parter. Det er f.eks. indlysende, at Parlamentet kan have pengekrav mod sine (tidligere) medlemmer eller ansatte. Parlamentet er imidlertid ikke nævnt i artikel 299 TEUF. I en række sager har Retten fastslået, at Europa-Parlamentet ikke er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde (25).
52. Kommissionen har anført, at traktaternes ophavsmænd med artikel 299 TEUF tilsigtede, at muligheden for umiddelbar tvangsfuldbyrdelse er begrænset til retsakter, der er vedtaget af EU-institutioner, som har udøvende beføjelser eller beføjelser, der generelt er forbundet med pålæggelsen af økonomiske forpligtelser over for privatpersoner, samt, efter artikel 280 TEUF, domme afsagt af Unionens retsinstanser.
53. I dag har mange af EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer imidlertid udøvende beføjelser og kan pålægge privatpersoner finansielle forpligtelser, som det fremgår af de foreliggende sager. Kommissionens forklaring, der er baseret på udøvende beføjelser, synes derfor ikke at være nyttig.
54. Kommissionen har endvidere anført, at den omstændighed, at EU-institutionernes retsakter umiddelbart kan tvangsfuldbyrdes på en medlemsstats område, udgør et indgreb i udøvelsen af offentlig myndighed. Denne argumentation kan ganske vist forklare hensigten om at begrænse antallet af enheder, der kan påberåbe sig sådanne beføjelser. Dette forklarer imidlertid stadig ikke valget af de tre institutioner, der udtrykkeligt er nævnt i artikel 299 TEUF, navnlig Rådet, som sjældent udøver udøvende beføjelser eller pålægger privatpersoner økonomiske forpligtelser (26).
55. ECHA, Hallertauer, den polske regering og Kommissionen har indtaget det standpunkt, at artikel 299 TEUF er begrænset til de tre institutioner, der udtrykkeligt er nævnt heri. Kun den græske regering har argumenteret, at artikel 299 TEUF kan fortolkes således, at den finder anvendelse på ECHA.
56. Den græske regering har i denne forbindelse anført, at artikel 299 TEUF kan udvides til også at omfatte retsakter fra andre EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer og ‑agenturer på tre betingelser: For det første skal enheden udøve udøvende funktioner og vedtage forvaltningsakter, der forfølger mål af almen interesse, for det andet skal pengekravene bidrage til disse udøvende funktioner, og for det tredje skal der være fastsat en retsbeskyttelse for de berørte fysiske og juridiske personer. Ifølge denne medlemsstat er dette standpunkt i overensstemmelse med Domstolens »short selling«-dom (27), der fortolker retspraksis i Meroni-dommen (28), og understøttes desuden af forøgelsen af EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer efter Lissabontraktaten, de mål af almen interesse, som disse forfølger, og den omstændighed, at der i den afledte EU-ret er indført bestemmelser, der svarer til artikel 299 TEUF, således som det illustreres af bestemmelserne vedrørende Den Europæiske Unions Kontor for Intellektuel Ejendomsret (EUIPO) og Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen).
57. Meroni-doktrinen kan efter min opfattelse ikke danne grundlag for at udvide ordlyden af artikel 299 TEUF. Denne doktrin er udviklet for at håndtere grænserne for delegationen af skønsmæssige beføjelser i Den Europæiske Union (29). I de foreliggende sager er det imidlertid ubestridt, at ECHA har kompetence til at pålægge privat parter økonomiske forpligtelser. Spørgsmålet er snarere, om et sådant pengekrav, når det ikke længere kan anfægtes med hensyn til realiteten, kan tvangsfuldbyrdes umiddelbart i en medlemsstat, uden at der skal indledes en anerkendelsesprocedure ved en ret eller en anden kompetent myndighed.
58. Sammenfattende lader den klare ordlyd af og tilblivelseshistorien for artikel 299 TEUF formode, at henvisningen til de tre institutioner i denne bestemmelse er udtømmende (30). ECHA kan således ikke støtte sig på denne bestemmelse med henblik på at tvangsfuldbyrde sine pengekrav.
C. Bredere retlige rammer
59. Den fortolkning, som jeg foreslår, og som begrænser artikel 299 TEUF til de tre institutioner, der udtrykkeligt er nævnt deri, understøttes af den bredere retlige kontekst, som jeg nu vil behandle.
60. Kommissionen er af den opfattelse, at det begrænsede anvendelsesområde for artikel 299 TEUF påvises af den omstændighed, at artikel 100, stk. 2, i finansforordning 2018/1046 (31) under særlige omstændigheder tillader andre EU-institutioner, der ikke selv kan vedtage afgørelser, der kan tvangsfuldbyrdes under artikel 299 TEUF, at anmode Kommissionen om at vedtage sådanne afgørelser på deres vegne for visse krav. Ifølge Kommissionen ville denne bestemmelse være unødvendig, hvis disse andre institutioner var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 299 TEUF.
61. Jeg er i denne henseende tilbøjelig til at tilslutte mig generaladvokat Kokott, som i sit forslag til afgørelse i sagen ADR Center mod Kommissionen (32) fandt, at artikel 100, stk. 2, i finansforordning 2018/1046 er uklar (33). Det fremgår af bestemmelsens første afsnit, at en »EU-institution« kan inddrive et beløb fra private parter ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes som omhandlet i artikel 299 TEUF, mens bestemmelsens andet afsnit bestemmer, at Kommissionen under særlige omstændigheder kan vedtage en sådan afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, til fordel for »de øvrige EU-institutioner« efter deres anmodning med hensyn til krav, som opstår i forbindelse med ansatte eller i forhold til medlemmer eller tidligere medlemmer. Den brede definition af begrebet »institution« i denne forordning (34) synes at rejse spørgsmålet om, hvorfor andet afsnit er nødvendigt, hvis første afsnit omhandler disse »de øvrige institutioner« under alle omstændigheder.
62. Det forekommer mig rimeligt at antage, at artikel 100, stk. 2, i finansforordning 2018/1046 skal forstås sådan, at disse »øvrige EU-institutioner« er dem, der ikke er nævnt i artikel 299 TEUF, eftersom bestemmelserne i den afledte EU-ret skal læses i lyset af den primære EU-ret og ikke omvendt. Denne forståelse synes også have støtte i institutionelle dokumenter (35).
63. Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at en fortolkning af artikel 299 TEUF, således at bestemmelsen omfatter alle EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer og ‑agenturer, ville føre til, at muligheden for »de øvrige EU-institutioner« i artikel 100, stk. 2, andet afsnit, i finansforordning 2018/1046 for at anmode Kommissionen om at vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF, ikke ville have nogen mening.
64. Artikel 100, stk. 2, i finansforordning 2018/1046 taler således for at fortolke artikel 299 TEUF således, at denne bestemmelse er begrænset til de tre institutioner, der udtrykkeligt er nævnt heri.
65. Det samme gælder afledte EU-retsakter vedrørende andre EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer end ECHA.
66. Det fremgår navnlig, at når der er tale om tvangsfuldbyrdelse af bøder og tvangsbøder, der er pålagt af visse EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer (36), findes der undertiden bestemmelser i den relevante EU-lovgivning, der svarer til artikel 299 TEUF.
67. F.eks. for så vidt angår Afviklingsinstansen bestemmer artikel 41, stk. 3, i forordning nr. 806/2014 (37):
»Bøder og tvangsbøder, der er pålagt i henhold til artikel 38 og 39, kan tvangsfuldbyrdes.
Tvangsfuldbyrdelsen sker efter de gældende retsplejeregler i den deltagende medlemsstat, på hvis område den finder sted. Fuldbyrdelsespåtegning skal uden andre formaliteter end en prøvelse af ægtheden af det pågældende fuldbyrdelsesgrundlag, påføres afgørelsen af den myndighed, som hver af de deltagende medlemsstaters regeringer har udpeget, og som den skal underrette Afviklingsinstansen og Domstolen om.
Når disse formkrav er opfyldt på rekvirentens begæring, kan denne lade tvangsfuldbyrdelsen udføre ved indbringelse direkte for det organ, der ifølge den nationale lovgivning er kompetent hertil.
Tvangsfuldbyrdelsen kan kun udsættes efter en afgørelse truffet af Domstolen. Prøvelsen af fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed hører dog under den berørte deltagende medlemsstats domstoles kompetence« (38).
68. Den omstændighed, at EU-lovgiver i forhold til visse EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer har medtaget sådanne bestemmelser, der er udformet efter artikel 299 TEUF, tyder på, at deres retsakter, der pålægger private parter økonomiske forpligtelser, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 299 TEUF, da det, hvis de gjorde det, ikke ville være nødvendigt at gengive sådanne bestemmelser i EU-retten.
69. Når det drejer sig om at tvangsfuldbyrde de gebyrer og afgifter, der skal betales til visse EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer, synes EU-retten derimod generelt ikke at indeholde bestemmelser, der er udformet efter artikel 299 TEUF. I stedet synes de relevante bestemmelser at være rettet i mod at tage de nødvendige juridiske skridt til at opnå betaling og gøre det muligt for det pågældende EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur at indstille visse aktiviteter for at fremme en sådan betaling.
70. F.eks. for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagentur bestemmer artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 297/95 (39): »Hvis et gebyr i henhold til denne forordning ikke betales til tiden, kan eksekutivdirektøren, uden at dette berører agenturets mulighed for at indlede retsforfølgning som omhandlet i artikel 71 i forordning (EF) nr. 726/2004, beslutte ikke at yde de tjenester, der anmodes om, eller at suspendere alle igangværende tjenester og procedurer, indtil gebyret er betalt [...]« (40).
71. Hvad er forklaringen på denne forskel i behandlingen af bøder og tvangsbøder på den ene side og af gebyrer og afgifter på den anden side? Det er muligt, at bøder og tvangsbøder typisk vil blive tilført det almindelige EU-budget (41), således at bestemmelser, der kopierer artikel 299 TEUF, kan betragtes som et middel til at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser, mens gebyrer og afgifter allokeres direkte til de berørte EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer.
72. Under alle omstændigheder synes denne tilgang i EU-retten snarere at udgøre en yderligere støtte til en fortolkning af artikel 299 TEUF således, at bestemmelsen er begrænset til at omfatte de tre institutioner, der udtrykkeligt er nævnt heri.
D. ECHA kan gøre sine pengekrav gældende
73. Den omstændighed, at ECHA’s pengefordringer ikke er omfattet af artikel 299 TEUF, betyder ikke, at de ikke kan tvangsfuldbyrdes. Tvangsfuldbyrdelsen skal i stedet gennemføres i henhold til de sædvanlige procedurer i medlemsstaternes retssystemer.
74. I henhold til REACH-forordningen har ECHA status som juridisk person og har den mest vidtgående rets- og handleevne i medlemsstaterne (42).
75. Når EU-retten ikke fastsætter passende procedurer, som det er tilfældet for så vidt angår tvangsfuldbyrdelse af ECHA’s pengekrav, tilkommer det medlemsstaterne at gøre dette.
76. Medlemsstaterne har i forbindelse med fastsættelsen af passende tvangsfuldbyrdelsesprocedurer procesautonomi under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet (43). I henhold til ækvivalensprincippet skal de i princippet gøre det muligt for ECHA at tvangsfuldbyrde sine pengekrav på samme måde, som tilsvarende krav ville blive tvangsfuldbyrdet i national ret, og de må ikke behandle sådanne krav mindre gunstigt end tilsvarende nationale krav. I overensstemmelse med effektivitetsprincippet må de desuden ikke gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for ECHA at tvangsfuldbyrde sine pengekrav.
77. Det tilkommer derfor de forelæggende retter at fastlægge, hvad der ville være den tilsvarende situation i national ret, og på dette grundlag at afgøre, om disse retter eller andre former for retsinstanser har kompetence til at påkende ECHA’s økonomiske krav.
78. Den omstændighed, at ECHA i henhold til EU-retten ikke kan forblive uden tvangsfuldbyrdelsesmuligheder i medlemsstaterne, udgør en yderligere grund til, at det ikke er nødvendigt at udvide ordlyden af artikel 299 TEUF til at omfatte ECHA. Der findes ganske enkelt ikke en begrundelse for en sådan kreativ fortolkning, fordi den effektive beskyttelse af ECHA’s rettigheder allerede er sikret i Unionens retsorden.
V. Forslag til afgørelse
79. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det andet præjudicielle spørgsmål, som Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (forvaltningsdomstolen for Bayern i Regensburg, Tyskland) har forelagt, og det første præjudicielle spørgsmål, som Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for delstaten Sachsen-Anhalt, Tyskland) har forelagt, således:
»Artikel 299 TEUF
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse udelukkende finder anvendelse på retsakter, som er vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union, Europa-Kommissionen og Den Europæiske Centralbank, og ikke på retsakter vedtaget af Det Europæiske Kemikalieagentur, hvorved der er pålagt en administrationsafgift i henhold til artikel 13, stk. 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 340/2008 af 16. april 2008 om gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH).«