Zadeva T‑112/22
Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
in
Länsförsäkringar Bank AB
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (četrti razširjeni senat) z dne 17. aprila 2024
„Državne pomoči – Švedska davčna zakonodaja – Davek za sistemsko tveganje kreditnih institucij – Sklep o nenasprotovanju – Selektivnost – Cilj ukrepa – Odstopanje od referenčnega sistema“
1. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled s strani Komisije – Faza predhodne preučitve in kontradiktorna faza – Obveznost Komisije, da uvede kontradiktorni postopek v primeru resnih težav – Okoliščine, ki omogočajo potrditev obstoja takih težav – Sodni nadzor – Dokazno breme
(člen 107 in 108 PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 4(3) in (4))
(Glej točke od 21 do 26.)
2. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Ukrep, s katerim se podeljuje davčna ugodnost – Referenčni okvir za ugotavljanje obstoja ugodnosti – Vsebinska razmejitev – Ukrep, ki je lasten referenčni okvir – Pogoji – Jasno razmejena davčna ureditev, s katero se uresničujejo posebni cilji
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 30 do 32, 46 in 47.)
3. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Ukrep, s katerim se podeljuje davčna ugodnost – Davek za sistemsko tveganje kreditnih institucij – Davek, katerega namen je zagotoviti proračunsko rezervo za obvladovanje prihodnjih finančnih kriz – Davčna osnova, ki temelji na dolgovih kreditnih institucij – Davčna osnova, določena v skladu s ciljem tega davka – Komisija lahko sklepa, da davek ni selektiven, ne da bi začela formalni postopek preiskave
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 56 do 61.)
4. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Ukrep, s katerim se podeljuje davčna ugodnost – Davek za sistemsko tveganje kreditnih institucij – Davek, katerega namen je zagotoviti proračunsko rezervo za obvladovanje prihodnjih finančnih kriz – Institucije, ki so ta davek zavezane plačati – Kreditne institucije, ki se jim je nakopičil obseg dolgov, ki presega prag, določen v zakonu – Opredelitev davčnih zavezancev in določitev praga za obdavčitev, ki sta v pristojnosti države članice – Opredelitev davčnih zavezancev in določitev praga za obdavčitev, izvedeni v skladu s ciljem tega davka – Komisija lahko sklepa, da davek ni selektiven, ne da bi začela formalni postopek preiskave
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 71 do 82 in od 88 do 99)
5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Ukrep, s katerim se podeljuje davčna ugodnost – Davek na sistemsko tveganje kreditnih institucij – Davek, katerega namen je zagotoviti proračunsko rezervo za upravljanje prihodnjih finančnih kriz – Institucije, ki so ta davek zavezane plačati – Kreditne institucije, ki se jim je nakopičil obseg dolgov, ki presega prag, določen v zakonu – Upoštevanje dolgov podružnic pri preverjanju navedenega praga – Dopustnost – Komisija lahko sklepa, da davek ni selektiven, ne da bi začela formalni postopek preiskave
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 103 do 106.)
6. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Odstopanje od splošne davčne ureditve – Razlikovanje med podjetji, ki so v primerljivem dejanskem in pravnem položaju – Merila presoje – Primerjava glede na cilj, ki mu sledi skupni davčni sistem kot celota
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 116 do 124 in 127.)
Povzetek
Splošno sodišče, ki je odločalo v razširjeni sestavi, je zavrnilo ničnostno tožbo, vloženo zoper sklep Evropske komisije, s katerim je ta odločila, da švedski davek za sistemsko tveganje, ki ga morajo plačati kreditne institucije, ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU(1). S tem je Splošno sodišče podrobno preučilo sklep Komisije, v skladu s katerim ta davek ne izpolnjuje merila selektivnosti iz te določbe.
Kraljevina Švedska je leta 2021 Komisijo uradno obvestila o osnutku zakona o davku za sistemsko tveganje kreditnih institucij (v nadaljevanju: davek), ki ga morajo plačati vse švedske kreditne institucije, katerih vsota dolgov presega prag 150 milijard švedskih kron (SEK) za davčna leta, ki se začnejo leta 2022. Za davčna leta, ki se začnejo leta 2023 ali pozneje, se ta prag pomnoži s faktorjem. Priglašeni osnutek poleg tega določa obdavčitev tujih kreditnih institucij, če imajo te dolgove, ki jih je mogoče pripisati poslovnim dejavnostim švedske podružnice in katerih vsota presega vrednost zgoraj navedenih pragov. Skupno dolgovi devetih kreditnih institucij presegajo navedene pragove.
Davčna stopnja za davčno leto 2022 je bila določena na 0,05 % vsote dolgov kreditnih institucij, ki so zavezane za plačilo tega davka. Za davčno leto 2023 naj bi se ta davčna stopnja zvišala na 0,06 %.
Komisija je, ne da bi začela formalni postopek preiskave, menila, da ta davek ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, z obrazložitvijo, da ne izpolnjuje merila selektivnosti.
Ker sta švedsko združenje bank in finančni subjekt, ki je član tega združenja, menila, da je Komisija s tem, da je sprejela ta sklep, ne da bi začela formalni postopek preiskave, kršila njune procesne pravice, sta pri Splošnem sodišču vložila ničnostno tožbo.
Presoja Splošnega sodišča
Tožeči stranki trdita, da bi Komisija, ker je zavezana začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU, če glede na informacije, pridobljene v fazi predhodne preučitve, še vedno obstajajo resne težave pri presoji priglašenega ukrepa glede na člen 107(1) PDEU, morala imeti takšne resne težave v zvezi s presojo selektivnosti dajatve.
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora Komisija za to, da bi nacionalni davčni ukrep opredelila kot „selektiven“, na prvem mestu opredeliti referenčni sistem, in sicer „običajno“ davčno ureditev, ki se uporablja v zadevni državi članici, in na drugem mestu dokazati, da zadevni davčni ukrep odstopa od tega referenčnega sistema, ker se z njim uvaja razlikovanje med subjekti, ki so glede na cilj, ki se uresničuje s tem referenčnim sistemom, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju. Na tretjem mestu pa mora preveriti, ali je uvedeno razlikovanje upravičeno, ker izhaja iz narave ali sistematike ureditve, v katero spada.
V zvezi s prvima dvema fazama, navedenima zgoraj, je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da je Komisija referenčni sistem neizpodbitno opredelila kot omejen na ta davek.
Na podlagi tega je ugotovila, na eni strani, da referenčni sistem ni bil zasnovan očitno diskriminatorno in, na drugi strani, da dejstvo, da se nekatere vrste gospodarskih subjektov ali gospodarski subjekti, katerih skupni dolgovi so bili pod pragom, določenim v osnutku zakona, ne obdavčijo, ne pomeni odstopanja od referenčnega sistema.
Tožeči stranki v utemeljitev tožbe izpodbijata to ugotovitev Komisije.
Splošno sodišče je, na prvem mestu, kar zadeva ugotovitev Komisije, da referenčni sistem in posledično davek nista bila zasnovana očitno diskriminatorno, zavrnilo več trditev tožečih strank, v skladu s katerimi bi morala Komisija naleteti na resne težave v zvezi s tem, ker parametri davka očitno niso bili združljivi s ciljem davka.
Splošno sodišče je v zvezi s tem najprej pojasnilo, da je iz osnutka švedskega zakona razvidno, da je cilj tega davka okrepiti javne finance, da se zagotovi rezerva za obvladovanje prihodnjih finančnih kriz z naložitvijo plačila davka velikim kreditnim institucijam, katerih propad ali resna motnja njihovega delovanja bi posamično ter zaradi njihove velikosti in pomena za delovanje finančnega sistema pomenila sistemsko tveganje in bi zelo negativno vplivala na navedeni sistem in gospodarstvo na splošno, kar bi povzročilo velike posredne stroške za družbo.
Splošno sodišče je s tem pojasnilom zavrnilo, prvič, trditve, da je bila odločitev švedskega zakonodajalca, da za osnovo za odmero davka določi dolgove kreditnih institucij, v nasprotju s ciljem tega davka. V zvezi s tem je Splošno sodišče poudarilo, da je namen tega davka okrepiti nacionalne javne finance, da se zagotovi rezerva za obvladovanje prihodnjih finančnih kriz, pri čemer velja, da večja ko je raven dolgov kreditne institucije, večje je tveganje za finančni sistem. Iz tega izhaja, da je določitev davčne osnove na podlagi višine dolga institucij, ki so zavezane plačati ta davek, da bi se razlikovalo med kreditnimi institucijami glede na to, ali je njihov vpliv na finančni sistem večji ali manjši, skladna z zastavljenim ciljem.
Drugič, Splošno sodišče je zavrnilo trditve tožečih strank, s katerimi ti izpodbijata določitev institucij, zavezanih za plačilo tega davka.
Ker sta se tožeči stranki v tem okviru sklicevali na neskladnost med določitvijo institucij, zavezanih za plačilo tega davka, in ureditvama, uvedenima z Direktivo 2014/59(2) oziroma Uredbo št. 575/2013(3), je Splošno sodišče poudarilo, da se cilji, ki se uresničujejo s tema ureditvama, razlikujejo od cilja, ki se uresničuje s priglašenim davkom.
Po mnenju Splošnega sodišča kritike glede izbire institucij, zavezanih za plačilo tega davka, ki izhajajo iz konkurenčnega okolja švedskega finančnega sektorja in dejstva, da številne finančne institucije, ki niso zavezane za plačilo tega davka in ki konkurirajo kreditnim institucijam, ki so zavezane za plačilo tega davka, prav tako povzročajo posredne stroške za družbo, tudi niso prepričljive.
Splošno sodišče je v zvezi s tem opozorilo, na eni strani, da je Kraljevina Švedska lahko z izvajanjem lastnih pristojnosti na področju neposrednega obdavčenja ter ob upoštevanju svoje davčne avtonomije in prava Unije določila obdavčljivi dogodek in davčno osnovo za ta davek. Na drugi strani pa tožeči stranki nista izpodbijali, da lahko zgolj velike kreditne institucije s svojim propadom posamično povzročijo sistemsko tveganje, zelo negativno vplivajo na finančni sistem in gospodarstvo na splošno ter povzročijo znatne posredne stroške za družbo. Poleg tega tudi nista dokazali, da bi imel propad institucij, ki niso zavezane za plačilo tega davka, čeprav skupaj, enake posledice.
Tretjič, Splošno sodišče meni, da tožeči stranki tudi nista navedli nobenih argumentov, na podlagi katerih bi bilo mogoče prag, ki je določen glede obveznosti kreditne institucije za plačilo tega davka, šteti za očitno neprimernega glede na cilj tega davka.
Ker določitev ravni davčnega praga in podrobnih pravil za izračun davčne osnove prav tako spada v diskrecijo nacionalnega zakonodajalca, Kraljevini Švedski ni mogoče preprečiti, da po eni strani uvede davek z davčnim pragom in po drugi strani vzpostavi mehanizem prilagajanja, ki lahko vodi do oprostitve kreditnih institucij, ki so pod tem pragom, če ti elementi niso v nasprotju s ciljem tega davka. Vendar je po mnenju Splošnega sodišča prag 150 milijard SEK, ki ni očitno diskriminatoren, v skladu s ciljem tega davka, zlasti ker uporaba tega praga zagotavlja, da zavezanci za plačilo tega davka predstavljajo 90 % celotne skupne bilance stanja vseh kreditnih institucij na Švedskem. Poleg tega je iz spisa razvidno, da ni obstajala nobena kreditna institucija, ki ni bila zavezana za plačilo tega davka in katere višina dolgov je bila blizu praga 150 milijard SEK.
Četrtič, Splošno sodišče je zavrnilo trditve tožečih strank, s katerimi ti izpodbijata mehanizem konsolidacije za položaje znotraj skupine, na podlagi katerega se dolgovi podružnic upoštevajo pri izračunu praga obdavčitve kreditnih institucij. Ker so podružnice švedske kreditne institucije povezane s to institucijo in ker naj bi zato njihov propad imel posledice tudi na Švedskem, ni mogoče šteti, da bi Komisija morala dvomiti o tem mehanizmu.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je v zvezi z ugotovitvijo Komisije, da dejstvo, da se nekatere vrste gospodarskih subjektov ali gospodarski subjekti, katerih skupni dolgovi so bili pod pragom 150 milijard SEK, ne obdavčijo, ne pomeni odstopanja od referenčnega sistema, opozorilo, da davek ni selektiven, če so razlike v obdavčitvi in ugodnosti, ki lahko iz tega izhajajo, posledica tega, da se zgolj uporabi „običajna“ ureditev, ki se izvaja brez izjem, če se primerljivi položaji obravnavajo primerljivo in če ti mehanizmi o prilagoditvah ne kršijo cilja zadevnega davka.
Glede dejstva, da se kreditne institucije, katerih dolgovi so bili pod pragom 150 milijard SEK, ne obdavčijo, pa Splošno sodišče poudarja, da tožeči stranki nista uspeli dokazati obstoja sklenjenega kroga indicev, s katerimi bi bilo mogoče dokazati, da so bile kreditne institucije, katerih dolgovi so presegali ta prag, glede na cilj tega davka v dejanskem in pravnem položaju, primerljivem s položajem kreditnih institucij, katerih dolgovi niso presegli tega praga. Splošno sodišče je glede neobdavčitve drugih finančnih institucij, kot so hipotekarni skladi, poleg tega poudarilo, da zgolj konkurenčno razmerje ne more voditi k ugotovitvi, da so te institucije glede na cilj tega davka v dejanskem in pravnem položaju, ki je primerljiv s položajem kreditnih institucij, ki so zavezane za plačilo tega davka.
Zato na podlagi trditev tožečih strank v zvezi z obstojem odstopanj od referenčnega sistema ni mogoče dokazati, da bi Komisija morala pri presoji v zvezi s tem imeti resne težave.
Glede na vse zgornje presoje je Splošno sodišče ugotovilo, da tožeči stranki nista dokazali, da bi Komisija morala dvomiti o opredelitvi tega davka v smislu člena 107(1) PDEU, zaradi česar bi morala začeti formalni postopek preiskave. Zato je tožbo v celoti zavrnilo.