Zadeva T‑219/13

Pietro Ferracci

proti

Evropski komisiji

„Državne pomoči – Občinski davek na nepremičnine – Oprostitev, odobrena nekomercialnim subjektom, ki opravljajo posebne dejavnosti – Prečiščeno besedilo o davkih od dohodka – Oprostitev enotnega občinskega davka – Sklep, s katerim je v enem delu ugotovljen neobstoj državne pomoči, v drugem delu pa pomoč razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom – Ničnostna tožba – Predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov – Neposredno nanašanje – Dopustnost – Absolutna nezmožnost vračila – Člen 14(1) Uredbe (ES) št. 659/1999 – Obveznost obrazložitve“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 15. septembra 2016

1.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Neposredno nanašanje – Sklep Komisije o ustavitvi postopka na področju pomoči – Podjetje, ki je konkurenčno podjetju, upravičenemu do pomoči – Pravica do vložitve tožbe/pravnega sredstva – Pogoji

(člen 108(2) in (3), PDEU in člen 263, četrti odstavek, PDEU)

2.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pojem predpisa v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU – Vsi splošni akti razen zakonodajnih aktov – Sklep Komisije o razglasitvi državne pomoči, v obliki davčne oprostitve, ki jo določa nacionalna zakonodaja splošnega pomena, za nezdružljivo z notranjim trgom – Pravni učinki za splošno in abstraktno kategorijo oseb – Vključitev

(člen 107 PDEU in člen 263, četrti odstavek, PDEU)

3.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Predpisi, ki potrebujejo ali ne potrebujejo izvedbenih ukrepov – Pojem – Pravna sredstva zoper te akte – Pogoji za uporabo ugovora nezakonitosti ali vprašanja za predhodno odločanje za presojo veljavnosti (člen 263, četrti odstavek, PDEU in 267 PDEU)

4.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Regulativni akti – Akti, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov in ki se neposredno nanašajo na tožečo stranko (PDEU 236) – Pojem izvedbenih ukrepov – Merila – Sklep Komisije o razglasitvi državne pomoči, v obliki davčne oprostitve, ki jo določa nacionalna zakonodaja splošnega pomena, za nezdružljivo z notranjim trgom – Sklep, na podlagi katerega naslovnik ne sprejme nobenega izvedbenega ukrepa – Akt, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov

(člen 107 PDEU in člen 263, četrti odstavek)

5.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Vračilo nezakonite pomoči – Absolutna nemožnost izpolnitve – Možnost ugotoviti to nemožnost že v fazi upravnega postopka, pred sprejetjem sklepa – Obveznost Komisije in države članice, da sodelujeta pri iskanju rešitve v skladu s Pogodbo

(člen 4(3) PEU, člen 107(1) PDEU in člen 108(2) PDEU; Uredba št. 659/1999, uvodna izjava 13 in člen 14(1))

6.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Nespoštovanje obveznosti povračila nezakonitih pomoči – Absolutna nemožnost izpolnitve – Merila presoje

(člen 4(3) PEU, člen 108(2) PDEU)

7.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Vračilo nezakonite pomoči – Pomoč, dodeljena v obliki davčne oprostitve – Absolutna nemožnost izpolnitve – Razlogi – Nemožnost države, da pridobi informacije, potrebne za opredelitev upravičencev do pomoči

(člen 107(1) PDEU)

8.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Sklep Komisije o ugotovitvi nezdružljivosti pomoči z notranjim trgom in o naložitvi njenega vračila – Možnost Komisije, da svojo odločbo utemelji z razpoložljivimi podatki – Meje – Obveznost Komisije, da opre svoje odločbe na zanesljive in povezane elemente

(člen 107(1) PDEU)

9.      Pomoči, ki jih dodelijo države – Določbe Pogodbe – Področje uporabe – Subjekti, ki opravljajo gospodarske dejavnosti na nekomercialni podlagi – Izključitev

(člen 107(1) PDEU)

10.    Konkurenca – Pravila Unije – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti

(člen 107(1) PDEU)

11.    Pomoči, ki jih dodelijo države – Sklep Komisije o ugotovitvi nezdružljivosti pomoči z notranjim trgom, ne da bi bilo naloženo njeno vračilo in ugotovljen neobstoj pomoči – Obveznost obrazložitve – Obseg – Neobstoj kršitve

(člen 296 PDEU)

1.      Glej besedilo odločbe.

(glej točke 40, 44 in od 46 do 48.)

2.      Predpisi v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU so splošni akti razen zakonodajnih aktov. V zvezi s tem je sklep Komisije na področju državnih pomoči, ki se uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupino oseb, ki so določene splošno in abstraktno, splošen.

V zvezi z naravo pristojnosti, ki jo ima Komisija v skladu z določbami Pogodbe glede državnih pomoči, tak sklep odraža, tudi če ima le enega naslovnika, obseg nacionalnih instrumentov, ki so predmet preučitve te institucije, bodisi za odobritev, ki je potrebna za izvedbo ukrepa pomoči, bodisi za navedbo posledic, ki izhajajo iz njegove morebitne nezakonitosti ali nezdružljivosti s skupnim trgom. Vendar imajo zadevni instrumenti splošen obseg, ker so gospodarski subjekti, ki spadajo na njihovo področje uporabe, opredeljeni na splošno in abstraktno.

Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da ima sklep Komisije, ki glede sistema davčne oprostitve na eni strani za en del tega sistema ugotavlja nezdružljivost pomoči z notranjim trgom in na drugi strani v okviru drugega dela istega sistema neobstoj pomoči, splošen pomen glede, prvič, dejstva, da Komisija ni odredila zagotovitve vračila državnih pomoči, za katere je štela, da so nezakonite in nezdružljive glede zadevne davčne oprostitve, in drugič, dejstva, da je menila, da del tega sistema ne pomeni državnih pomoči v smislu člena 107 PDEU. Zato je tak sklep, ki je splošni, vendar ne zakonodajni akt, predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.

(glej točke 50 in od 52 do 55.)

3.      Glej besedilo odločbe.

(glej točke od 56 do 59.)

4.      Za ugotovitev, v okviru preučitve dopustnosti ničnostne tožbe, ali izpodbijani akt potrebuje izvedbene ukrepe, se je treba, v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, omejiti izključno na predmet tožbe.

Kadar Komisija v sklepu s področja državnih pomoči ugotovi, da bi bilo glede na posebnosti zadeve absolutno nemogoče, da bi zadevna država zagotovila vračilo nezakonitih pomoči, dodeljenih v okviru sheme oprostitve davčne pomoči, in tako odloči, da tej državi ne naloži obveznosti, da od vsakega prejemnika zagotovi vračilo zneskov, dodeljenih v skladu z navedeno shemo, nacionalni organi niso zavezani sprejeti ukrepa, zlasti glede tožeče stranke, za izvedbo izpodbijanega sklepa.

Izpodbijani sklep ne potrebuje izvedbenih ukrepov glede tožeče stranke in je tožbo treba tako razglasiti za dopustno v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU.

(glej točke 60, 61, 64 in 70.)

5.      Absolutna nezmožnost vračila nezakonitih pomoči se sicer na splošno nanaša na primere, v katerih zadevna država članica uveljavlja tako nezmožnost po sprejetju sklepa o vračilu in v okviru njegove izvedbe, vendar niti iz upoštevnih predpisov niti iz sodne prakse Sodišča ne izhaja, da v fazi izvajanja sklepa Komisije na področju državnih pomoči, predvsem kot obrambo v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, ni mogoče ugotoviti absolutne nezmožnosti med upravnim postopkom, v katerem je sprejet sklep Komisije.

Poleg tega je edina obveznost, ki jo imata zadevna država članica in Komisija v primeru morebitne absolutne nezmožnosti vračila nezakonite pomoči vzpostavitev lojalnega sodelovanja, v skladu s katerim mora država članica Komisiji v presojo predložiti razloge za tako nezmožnost, Komisija pa mora podrobno preučiti navedene razloge. Glede na navedeno lahko sodelovanje med državo članico in Komisijo poteka pred sprejetjem končnega sklepa Komisije, če je absolutno nezmožnost mogoče ugotoviti že v formalnem postopku preiskave. Poleg tega, če Komisija v okviru te preiskave ugotovi, da ne obstajajo drugačni načini za zagotovitev vračila nezakonite pomoči ali da tudi delno vračilo pomoči ni mogoče, nič ne nasprotuje temu, da Komisija absolutno nezmožnost prizna celo, preden naloži vračilo navedenih pomoči. Komisija na področju državnih pomoči ne sme nalagati obveznosti, ki bi jih bilo od njihovega nastanka objektivno in absolutno nemogoče izvršiti.

(glej točke 80, od 84 do 86 in 90.)

6.      Glej besedilo odločbe.

(glej točke od 94 do 96.)

7.      Komisija ni storila napake pri presoji, ko je v sklepu o državni pomoči menila, da je vračilo nezakonitih pomoči s strani zadevnih nacionalnih organov absolutno in objektivno nemogoče, ker ni mogoče ugotoviti, ali imajo dejavnosti, ki jih opravljajo subjekti upravičenci v nepremičninah, ki so predmet davčne oprostitve, gospodarsko ali negospodarsko naravo, na podlagi katere ta oprostitev pomeni ali ne pomeni državne pomoči, nezdružljive z notranjim trgom, ker na podlagi katastrskih zbirk podatkov na eni strani in zbirk davčnih podatkov na drugi strani ni mogoče niti opredeliti vrste dejavnosti, ki se opravlja v nepremičninah, katerih lastniki so navedeni subjekti, niti objektivno izračunati zneska davka, ki ga je treba vrniti.

Ker namreč katastrski sistemi omogočajo iskanje nepremičnin na podlagi njihovih objektivnih značilnosti, zlasti njihovih fizičnih elementov in njihove strukture, ni mogoče ugotoviti vrste gospodarskih ali negospodarskih dejavnosti, ki jih opravljajo nekomercialni subjekti v svojih nepremičninah, da bi bilo mogoče ugotoviti, ali so bili navedeni subjekti nezakonito upravičeni do zadevne davčne oprostitve, in če bi bilo tako, opredeliti znesek, ki ga bi bilo treba vrniti zadevnim organom.

Enako velja, ko na podlagi davčnih zbirk podatkov ni mogoče za nazaj ugotoviti vrste dejavnosti, ki jo opravljajo subjekti, upravičeni do navedene oprostitve, v svojih nepremičninah, niti izračunati zneska nezakonito pobranih oprostitev.

(glej točke 98, 101 in 106.)

8.      Glej besedilo odločbe.

(glej točko 109.)

9.      V okviru preučitve obstoja državnih pomoči in morebitne kršitve člena 107(1) PDEU torej nacionalna zakonodaja o oprostitvi občinskega davka na nepremičnine ‐ ki izrecno izključuje s področja uporabe te oprostitve dejavnosti, ki so po svoji naravi konkurenčne dejavnostim drugih udeležencev na trgu, ki izvajajo pridobitne dejavnosti – omejuje to oprostitev na subjekte, ki opravljajo gospodarske dejavnosti na nekomercialni podlagi in jih ni mogoče šteti za podjetja za namene uporabe prava Unije.

Poleg tega morajo nacionalni organi v posamičnem primeru določiti izvajanje te sheme in, še natančneje, obstoj ali neobstoj konkurenčnega razmerja med dejanskim upravičencem do te oprostitve in drugimi gospodarskimi subjekti zadevnega sektorja, zainteresirana stranka pa lahko uporabi nacionalna pravna sredstva, če se shema, kot jo je odobrila Komisija, ne bi pravilno uporabljala.

V teh pogojih navedena zakonodaja ne spada na področje uporabe člena 107 PDEU.

(glej točke 132, 140, 145 in 149.)

10.    Glej besedilo odločbe.

(glej točke od 134 do 136.)

11.    Glej besedilo odločbe.

(glej točke od 153 do 157.)