Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (oсми състав)
25 април 2024 година(*)
„Преюдициално запитване — Въздушен транспорт — Летищни такси — Директива 2009/12/ЕО — Член 11, параграф 5 — Финансиране на независимия надзорен орган — Вноска на ползвателите на летища — Критерии за облагане“
По дело C‑204/23
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с акт от 24 март 2023 г., постъпил в Съда на 28 март 2023 г., в рамките на производство по дело
Autorità di regolazione dei trasporti
срещу
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo,
при участието на:
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: N. Piçarra (докладчик), председател на състава, N. Jääskinen и M. Gavalec, съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd и Lufthansa Cargo, от F. L. Arrigoni, avvocato,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от M. De Vergori и S. L. Vitale, avvocati dello Stato,
– за Европейската комисия, от P. A. Messina и B. Sasinowska, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 11, параграф 5 от Директива 2009/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 година относно летищните такси (ОВ L 70, 2009 г., стр. 11).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Autorità di regolazione dei trasporti (Орган за контрол на транспорта, Италия) (наричан по-нататък „надзорният орган“), от една страна, и Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd и Lufthansa Cargo (наричани по-нататък заедно „съответните ползватели на летища“), от друга страна, относно валидността на решение на надзорния орган, с което се определят размерът и редът и условията за плащане на вноската, предназначена за финансирането на този орган за 2019 г.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображение 12 от Директива 2009/12 гласи:
„За да се гарантират безпристрастност на решенията и подходящо и ефективно прилагане на настоящата директива, във всяка държава членка следва да се създаде независим надзорен орган. Органът следва да притежава всички необходими ресурси, като персонал, експертен опит и финансови средства, за изпълнение на своите задачи“.
4 Член 2 от Директивата предвижда:
„За целите на настоящата директива:
[…]
2) „управляващ летището орган“ означава всеки орган, който, в зависимост от случая, в съчетание или не с други дейности, има за цел съгласно националните законови и подзаконови актове или договори администрирането и управлението на инфраструктурите на летището или на летищната мрежа, и съгласуването и контрола на дейностите на различните оператори, действащи на съответните летища или мрежи от летища;
3) „ползвател на летище“ означава всяко физическо или юридическо лице, отговарящо за превоза на пътници, поща и/или товари по въздух до или от съответното летище;
4) „летищна такса“ означава налог, който се събира в полза на управляващия летището орган и се заплаща от ползвателите на летището за използването на съоръженията и услугите, които се предоставят изключително от управляващия летището орган и които са свързани с кацане, излитане, светотехническо осигуряване и паркиране на въздухоплавателните средства, както и с обработката на пътници и товари;
[…]“.
5 Съгласно член 3 от посочената директива, озаглавен [„Недопускане на дискриминация“], „[д]ържавите членки гарантират, че летищните такси не дискриминират ползвателите на летището в съответствие с общностното право“.
6 Член 11 от същата директива е озаглавен „Независим надзорен орган“ и предвижда в параграфи 3 и 5:
„3. Държавите членки гарантират независимостта на независимия надзорен орган, като осигуряват неговата правна обособеност и функционална независимост от всякакъв управляващ летището орган и въздушен превозвач. Държавите членки, които запазват собственост или контрол над летища, управляващи летищата органи или въздушни превозвачи, гарантират, че функциите, свързани с тази собственост или с този контрол, не се прехвърлят на независимия надзорен орган. Държавите членки гарантират, че независимият надзорен орган упражнява правомощията си безпристрастно и при пълна прозрачност.
[…]
5. Държавите членки могат да създадат механизъм за финансиране на независимия надзорен орган, който може да включва събиране на такси от потребители и управляващи летища органи“.
Италианското право
7 Член 37, параграф 6, буква b) от decreto legge n. 201 — Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Декрет-закон № 201 — Неотложни мерки растеж, справедливо разпределение и консолидиране на публичните финанси) от 6 декември 2011 г. (GURI, бр. 284 от 6 декември 2011 г., редовна притурка, бр. 251), преобразуван след измененията в закон с legge n. 214 (Закон № 214) от 22 декември 2011 г. (GURI, бр. 300 от 27 декември 2011 г., редовна притурка, бр. 276), в редакцията, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „Закон № 214/2011“), предвижда:
„Упражняването на правомощията по параграф 2 и на дейностите по параграф 3, както и упражняването на други възложени със закон правомощия и дейности се осигурява, както следва:
[…]
b) чрез вноска, заплащана от икономическите оператори, осъществяващи дейност в транспортния сектор, за които [надзорният] орган конкретно е започнал на пазара, на който те осъществяват дейност, упражняването на правомощията или извършването на дейностите, предвидени в закона, в размер, който не надвишава 1 на хиляда от оборота, произтичащ от упражняването на извършените дейности, получен през последната финансова година, като се предвиждат прагове за освобождаване, отчитащи размера на оборота. Изчисляването на оборота се извършва по такъв начин, че да се избегне дублиране на вноските. Размерът на вноската се определя ежегодно с акт на [надзорния] орган, който се одобрява от председателя на Министерския съвет със съгласието на министъра на икономиката и финансите. В срок от 30 дни могат да се отправят бележки до [надзорния] орган, който се съобразява с тях. При липса на забележки актът се счита за одобрен“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
8 На 19 декември 2018 г. на основание член 37, параграф 6, буква b) от Закон № 214/2011 надзорният орган приема решение, с което определя размера и реда и условията за плащане на вноската, дължима на този орган за 2019 г. от ползвателите на летища.
9 Заинтересованите ползватели на летища сезират Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт, Италия) с жалба срещу това решение.
10 След като тази юрисдикция уважава жалбата им, надзорният орган подава въззивна жалба до запитващата юрисдикция — Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), като изтъква, от една страна, че икономическите оператори в транспортния сектор попадат в кръга на субектите, задължени да плащат вноската, предвидена в член 37, параграф 6, буква b) от Закон № 214/2011, и от друга страна, че в уредения от Директива 2009/12 сектор на въздухоплаването надзорният орган упражнява правомощията си както спрямо управляващите летищата органи, така и спрямо ползвателите на летища.
11 От своя страна заинтересованите ползватели на летища органи твърдят, че основаната на оборота вноска, която дължат на основание на посоченото решение на надзорния орган, представлява обща такса, която не е свързана с предоставянето на конкретна услуга, противно на таксата, посочена в член 11, параграф 5 от Директива 2009/12. Ето защо италианската правна уредба била в противоречие с член 11, параграф 5, доколкото предвиждала вноска, предназначена да покрие всички разходи на посочения орган, без да я обвързва с действителните експлоатационни разходи. Освен това, ако всички ползватели на летища, а не само установените в държавата членка на съответния надзорен орган или учредените съгласно правото на тази държава членка, бяха длъжни да участват във финансирането на надзорните органи в няколко държави членки, това би породило за тях необичайно увеличаване на разходите и би било в противоречие с духа на тази директива.
12 Запитващата юрисдикция счита, че член 37, параграф 6, буква b) от Закон № 214/2011 на пръв поглед не противоречи на правото на Съюза, тъй като съгласно член 11, параграфи 3 и 5 от Директива 2009/12 държавите членки имат право да осигурят финансирането на надзорните органи, като задължат ползвателите на летища да участват в него.
13 Макар да признава, че доколкото представлява насрещна престация за услуга, летищна такса се различава от вноските, които не са свързани с конкретна услуга, тази юрисдикция отбелязва, че механизмът на финансиране, „който може да включва събиране на такси“, предвиден в посочения член 11, параграф 5, не изключва форма на финансиране, която е независима от конкретна насрещна престация. При всички положения според посочената юрисдикция в рамките на установената в член 37, параграф 6, буква b) от Закон № 214/2011 процедура, която протича на няколко етапа, националната практика взема предвид връзката между размера на разглежданата вноска и оперативните разходи на надзорния орган.
14 Запитващата юрисдикция добавя, че предвиденото в Директива 2009/12 въвеждане на обща рамка за летищните такси има за цел да се осигури еднакво третиране не само между управляващите летищата органи в Европейския съюз, но и между ползвателите на летища, каквито са въздушните превозвачи. От това тя заключава, че евентуалното ограничаване на разглежданата вноска до ползвателите на летища, които имат седалище на националната територия, би могло да доведе до нарушаване на конкуренцията.
15 При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 11, параграф 5 от [Директива 2009/12] — разпоредба, отнасяща се до летищния сектор — да се тълкува в смисъл, че финансирането на [надзорния] орган трябва да се извършва само чрез събиране на летищни такси или то може да се извършва и чрез други форми на финансиране, като например въвеждане на такса ([Consiglio di Stato (Държавен съвет)] счита, че събирането на сумите, предназначени за финансиране на [надзорния] орган чрез летищни такси, е просто възможност за държавата членка)?
2. Трябва ли таксите или вноските, които могат да се събират за финансиране на надзорния орган съгласно член 11, параграф 5 от [Директива 2009/12/ЕО], да се отнасят само до конкретни услуги и разходи, които във всички случаи не са посочени в директивата, или тяхната връзка с оперативните разходи на [надзорния] орган съгласно бюджетите, представени и проверени от държавните органи, е достатъчна?
3. Трябва ли член 11, параграф 5 от [Директива 2009/12] да се тълкува в смисъл, че таксите могат да се събират само от лица, които са местни или са учредени съгласно правото на държавата, която е създала [надзорния] орган, и може ли това да се прилага и в случай на вноски, събирани за дейността на органа?“.
По преюдициалните въпроси
По първия и втория въпрос
16 С първия и втория си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 11, параграф 5 от Директива 2009/12 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, по силата на която финансирането на независимия надзорен орган се осигурява чрез събирането от ползвателите на летища на вноска, чийто размер не е свързан с разходите за предоставяните от посочения орган услуги.
17 Съгласно член 11, параграф 5 от Директива 2009/12 „[д]ържавите членки могат да създадат механизъм за финансиране на независимия надзорен орган, който може да включва събиране на такси от потребители и управляващи летища органи“.
18 На първо място, важно е да се отбележи, че посочената в тази разпоредба „такса“ се различава от „летищната такса“ по смисъла на член 2, точка 4 от Директивата. Всъщност, от една страна, летищната такса се събира „в полза на управляващия летището орган“, определен в член 2, точка 2, докато „такса“ по член 11, параграф 5 от посочената директива може да се събира по-специално от управляващи летища органи. От друга страна, насрещната престация за „летищната такса“ по смисъла на посочения член 2, точка 4 се състои в „използването на съоръженията и услугите, които се предоставят изключително от управляващия летището орган и които са свързани с кацане, излитане, светотехническо осигуряване и паркиране на въздухоплавателните средства, както и с обработката на пътници и товари“. Следователно предоставянето на тези услуги не е от компетентността на „независимия надзорен орган“, посочен в член 11 от същата директива.
19 На второ място, от текста на член 11, параграф 5 от Директива 2009/12 ясно следва, че въвеждането на механизъм за финансиране на надзорните органи представлява само възможност, а не задължение за държавите членки. Същото се отнася и за събирането на такса за целите на това финансиране от ползватели на летища, определени в член 2, точка 3 от тази директива.
20 От това следва, че когато в съответствие с член 11, параграф 5 от Директива 2009/12 държавите членки решат да въведат механизъм за финансиране на своите надзорни органи, те не са длъжни да установят връзка между, от една страна, размера на вноската, която събират от ползвателите на летища и управляващите летища органи, и от друга страна, разходите за предоставяните от такъв орган услуги.
21 При въвеждането на такъв механизъм обаче държавите членки трябва да спазват общите принципи на правото на Съюза, като принципа на пропорционалност и принципа на недопускане на дискриминация (вж. по аналогия решения от 23 април 2009 г., Angelidaki и др., C‑378/07—C‑380/07, EU:C:2009:250, т. 83 и 85, както и от 5 май 2011 г., Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading, C‑201/10 и C‑202/10, EU:C:2011:282, т. 37).
22 В съответствие с принципа на пропорционалност националната правна уредба, с която на основание член 11, параграф 5 от Директива 2009/12 се въвежда механизъм за финансиране на надзорния орган, не трябва да надхвърля необходимото за постигането на целта, посочена в тази разпоредба (вж. в този смисъл решение от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 32 и цитираната съдебна практика), а именно, както следва от член 11, параграф 3 във връзка със съображение 12 от посочената директива, на този орган да се предоставят всички необходими ресурси, като персонал, експертен опит и финансови средства, за да изпълнява своите задачи безпристрастно и при пълна прозрачност.
23 Що се отнася до забраната за дискриминация между ползвателите на летища, тя е прогласена в член 3 от Директива 2009/12 за летищните такси по смисъла на член 2, точка 4 от тази директива и произтича пряко от принципа на недопускане на дискриминация по отношение на таксите или налозите, събирани от тези ползватели на основание член 11, параграф 5 от посочената директива.
24 С оглед на изложените съображения на първия и втория въпрос следва да се отговори, че член 11, параграф 5 от Директива 2009/12 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, по силата на която финансирането на независимия надзорен орган се осигурява чрез събирането от ползвателите на летища на вноска, чийто размер не е свързан с разходите за предоставяните от посочения орган услуги, доколкото тази правна уредба е в съответствие с общите принципи на правото на Съюза, и по-специално с принципите на пропорционалност и на недопускане на дискриминация.
По третия въпрос
25 С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 11, параграф 5 от Директива 2009/12 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, по силата на която финансирането на независимия надзорен орган се осигурява чрез събирането на вноска от ползвателите на летища, дори те да не са установени в държавата членка на този орган или не са учредени съгласно правото на тази държава членка.
26 В това отношение е важно да се отбележи, на първо място, че текстът на член 11, параграф 5 от Директива 2009/12 не ограничава прилагането на механизма за финансиране на независимия надзорен орган до определени категории ползватели на летища в зависимост от това дали са установени в съответната държава членка, или са учредени съгласно нейното право.
27 На второ място, както по същество отбелязват запитващата юрисдикция и Европейската комисия в писмените си становища, ограничаването на вноските, събирани за финансиране на независимия надзорен орган на държава членка, само до ползвателите на летища, които имат седалище на нейна територия, тъй като би довело до освобождаването от такива вноски на ползвателите на летища със седалище в друга държава членка, дори когато използват летищата в първата държава членка, би могло да наруши конкуренцията между тези две категории ползватели на летища.
28 По изложените съображения на третия въпрос следва да се отговори, че член 11, параграф 5 от Директива 2009/12 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, по силата на която финансирането на независимия надзорен орган се осигурява чрез събирането на такса от ползвателите на летища, дори те да не са установени в държавата членка на този орган или не са учредени съгласно правото на тази държава членка.
По съдебните разноски
29 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:
1) Член 11, параграф 5 от Директива 2009/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 година относно летищните такси
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска национална правна уредба, по силата на която финансирането на независимия надзорен орган се осигурява чрез събирането от ползвателите на летища на вноска, чийто размер не е свързан с разходите за предоставяните от посочения орган услуги, доколкото тази правна уредба е в съответствие с общите принципи на правото на Съюза, и по-специално с принципите на пропорционалност и на недопускане на дискриминация.
2) Член 11, параграф 5 от Директива 2009/12
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска национална правна уредба, по силата на която финансирането на независимия надзорен орган се осигурява чрез събирането на такса от ползвателите на летища, дори те да не са установени в държавата членка на този орган или не са учредени съгласно правото на тази държава членка.
Подписи