Esialgne tõlge
EUROOPA KOHTU OTSUS (kaheksas koda)
25. aprill 2024(*)
Eelotsusetaotlus – Lennutransport – Lennujaamatasud – Direktiiv 2009/12/EÜ – Artikli 11 lõige 5 – Sõltumatu järelevalveasutuse rahastamine – Lennujaama kasutajatelt maksete kogumine – Tasu kehtestamise kriteeriumid
Kohtuasjas C‑204/23,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 24. märtsi 2023. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 28. märtsil 2023, menetluses
Autorità di regolazione dei trasporti
versus
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo,
menetluses osales:
Presidenza del Consiglio dei ministri,
EUROOPA KOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: koja president N. Piçarra (ettekandja), kohtunikud N. Jääskinen ja M. Gavalec,
kohtujurist: M. Campos Sánchez-Bordona,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd ja Lufthansa Cargo, esindaja: avvocato F. L. Arrigoni,
– Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistasid avvocati dello Stato M. De Vergori ja S. L. Vitale,
– Euroopa Komisjon, esindajad: P. A. Messina ja B. Sasinowska,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2009. aasta direktiivi 2009/12/EÜ lennujaamatasude kohta (ELT 2009, L 70, lk 11) artikli 11 lõiget 5.
2 Taotlus on esitatud ühelt poolt Autorità di regolazione dei trasporti (transpordiamet, Itaalia; edaspidi „järelevalveasutus“) ning teiselt poolt Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlinesi, Brussels Airlinesi, Swiss International Air Lines Ltd ja Lufthansa Cargo (edaspidi koos „asjaomased lennujaama kasutajad“) vahelises kohtuvaidluses selle üle, kas järelevalveasutuse otsus, millega määrati kindlaks selle asutuse rahastamiseks 2019. aastal ette nähtud makse suurus ja tasumise kord, on kehtiv.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3 Direktiivi 2009/12 põhjenduses 12 on märgitud:
„Selleks et tagada otsuste erapooletus ning käesoleva direktiivi nõuetekohane ja tõhus kohaldamine, tuleks igas liikmesriigis luua sõltumatu järelevalveasutus. Kõnealusel asutusel peaksid olema oma ülesannete täitmiseks kõik vajalikud vahendid, s.t töötajad, ekspertteadmised ja rahalised vahendid.“
4 Direktiivi artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
2) „lennujaama juhtorgan“ – asutus, kelle ainuülesandeks või lisaülesandeks – olenevalt olukorrast – on riiklike õigus- või haldusaktide või lepingute alusel lennujaama või lennujaamade võrgustiku infrastruktuuri haldamine ja juhtimine ning asjaomases lennujaamas või lennujaamade võrgustikus tegutsevate eri käitajate tegevuse koordineerimine ja kontrollimine;
3) „lennujaama kasutaja“ – iga füüsiline või juriidiline isik, kes vastutab õhu kaudu toimuva reisijate-, posti- ja/või kaubaveo eest kõnealusesse lennujaama või kõnealusest lennujaamast;
4) „lennujaamatasu“ – tasu, mida kogutakse lennujaama juhtorgani huvides ja mida maksavad lennujaama kasutajad vahendite ja teenuste kasutamise eest, mida pakub üksnes lennujaama juhtorgan ja mis on seotud õhusõiduki maandumise, õhkutõusmise, valgustamise ja parkimisega ning reisijate ja kauba käitlemisega;
[…]“.
5 Direktiivi artiklis 3 „Mittediskrimineerimine“ on sätestatud, et „[l]iikmesriigid tagavad vastavalt ühenduse õigusele, et lennujaamatasud ei diskrimineeri lennujaama kasutajaid“.
6 Direktiivi artikli 11 „Sõltumatu järelevalveasutus“ lõigetes 3 ja 5 on sätestatud:
„3. Liikmesriigid tagavad sõltumatu järelevalveasutuse sõltumatuse kindlustades, et see on igast lennujaama juhtorganist ja lennuettevõtjast õiguslikult eraldiseisev ning oma tegevuses neist sõltumatu. Liikmesriigid, kes säilitavad omandiõiguse lennujaamade, lennujaama juhtorganite või lennuettevõtjate suhtes, või kes säilitavad kontrolli lennujaama juhtorganite või lennuettevõtjate üle, tagavad, et sellise omandiõiguse või kontrolliga seotud ülesandeid ei ole antud sõltumatule järelevalveasutusele. Liikmesriigid tagavad, et sõltumatu järelevalveasutus teostab oma volitusi erapooletult ja läbipaistvalt.
[…]
5. Liikmesriigid võivad kehtestada sõltumatu järelevalveasutuse jaoks rahastamismehhanismi, mis võib hõlmata lennujaama kasutajatele ja lennujaama juhtorganitele tasu kehtestamist.“
Itaalia õigus
7 6. detsembri 2011. aasta dekreetseaduse nr 201 „Kiireloomulised meetmed majanduskasvu, võrdsuse ja avaliku sektori raamatupidamisaruannete konsolideerimise tagamiseks“ (decreto legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici; GURI nr 284, 6.12.2011, regulaarne lisa nr 251), mis koos muudatustega kinnitati seadusena 22. detsembri 2011. aasta seadusega nr 214 (legge n. 214; GURI nr 300, 27.12.2011, regulaarne lisa nr 276) (edaspidi „seadus nr 214/2011“), artikli 37 lõike 6 punktis b on sätestatud:
„Lõikes 2 nimetatud volitusi ja lõikes 3 nimetatud tegevusi ning muid seaduses ette nähtud volitusi ja tegevusi kasutatakse või viiakse läbi järgmiselt:
[…]
b) makse abil, mida tasuvad transpordisektoris tegutsevad ettevõtjad, kelle puhul on amet konkreetselt turul, kus nad tegutsevad, kasutanud seaduses ette nähtud volitusi või viinud läbi seaduses ette nähtud tegevusi, ning seda määral, mis ei ületa ühte tuhandikku viimase majandusaasta tegevuse käibest, kusjuures nähakse ette tasumisest vabastamise piirid, mille puhul on võetud arvesse käibe suurust. Käive arvutatakse viisil, mis väldib topeltmakset. Makse suurus määratakse igal aastal kindlaks [järelevalve]asutuse aktiga, mille kiidab heaks peaminister kokkuleppel majandus- ja rahandusministriga. Märkusi võib 30 päeva jooksul esitada [järelevalve]asutusele, kes võtab need arvesse. Märkuste puudumisel loetakse õigusakt heakskiidetuks.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
8 Järelevalveasutus võttis 19. detsembril 2018 seaduse nr 214/2011 artikli 37 lõike 6 punkti b alusel vastu otsuse, millega määrati kindlaks lennujaama kasutajatelt sellele asutusele 2019. aasta eest nõutava makse suurus ja tasumise kord.
9 Asjaomased lennujaama kasutajad esitasid selle otsuse peale kaebuse Tribunale amministrativo regionale per il Piemontele (Piemonte maakonna halduskohus, Itaalia).
10 Kuna see kohus rahuldas nende kaebuse, esitas järelevalveasutus apellatsioonkaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, väites esiteks, et transpordisektori ettevõtjad kuuluvad nende üksuste hulka, kes on kohustatud tasuma seaduse nr 214/2011 artikli 37 lõike 6 punktis b ette nähtud makset, ja teiseks, et lennundussektoris, mida reguleeritakse direktiiviga 2009/12, on järelevalveasutuse pädevuse teostamine suunatud nii lennujaama juhtorganitele kui ka lennujaama kasutajatele.
11 Kõnealused lennujaama kasutajad omakorda väidavad, et käibel põhinev makse, mida nad peavad tasuma nimetatud järelevalveasutuse otsuse alusel, kujutab endast üldist maksu, mis ei ole seotud konkreetse teenuse osutamisega, vastupidi tasule, millele viidatakse direktiivi 2009/12 artikli 11 lõikes 5. Järelikult on Itaalia õigusnormid vastuolus selle artikli 11 lõikega 5, kuna kõnealustes õigusnormides on ette nähtud makse, mis peab katma kõik selle asutuse kulud, sidumata seda tegelike tegevuskuludega. Lisaks, kui kõik lennujaama kasutajad – mitte ainult need, kes asuvad asjaomase järelevalveasutuse liikmesriigis või on asutatud selle liikmesriigi õiguse alusel – oleksid kohustatud panustama järelevalveasutuste rahastamisse mitmes liikmesriigis, tooks see nende jaoks kaasa kulude tavapäratu suurenemise, mis on vastuolus selle direktiivi mõttega.
12 Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et esmapilgul ei ole seaduse nr 214/2011 artikli 37 lõike 6 punkt b liidu õigusega vastuolus, kuna direktiivi 2009/12 artikli 11 lõigete 3 ja 5 alusel on liikmesriikidel õigus tagada järelevalveasutuste rahastamine, kohustades lennujaama kasutajaid selleks panustama.
13 Mööndes, et lennujaamatasu erineb konkreetse teenusega seotud maksetest, kuna see on vastutasu teenuse osutamise eest, märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et artikli 11 lõikes 5 ette nähtud rahastamismehhanism, „mis võib hõlmata tasu kehtestamist“, ei välista konkreetsest vastusooritusest sõltumatut rahastamisvormi. Igal juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et riigisisene praktika võtab seaduse nr 214/2011 artikli 37 lõike 6 punktis b kehtestatud mitmeetapilise menetluse raames arvesse seost vaidlusaluse makse summa ja järelevalveasutuse tegevuskulude vahel.
14 Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et direktiivis 2009/12 ette nähtud lennujaamatasude ühise raamistiku kehtestamise eesmärk on tagada mitte ainult Euroopa Liidu lennujaamade juhtorganite, vaid ka niisuguste lennujaama kasutajate nagu lennuettevõtjate ühetaoline kohtlemine. Ta järeldab sellest, et vaidlusaluse makse võimalik piiramine nendele lennujaama kasutajatele, kelle asukoht on liikmesriigi territooriumil, võib konkurentsi moonutada.
15 Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2009/12/EÜ artikli 11 lõiget 5 – mis käsitleb lennujaamasektorit – tuleb tõlgendada nii, et [järelevalveasutuse] rahastamine peab toimuma ainult lennujaamatasude kehtestamisega, või nii, et seda tohib teha ka muude rahastamisvormide abil, näiteks makse kehtestamine ([Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu)] arvab, et niisugune [järelevalveasutuse] rahastamiseks mõeldud summade kogumine lennujaamatasude abil on lihtsalt liikmesriigi õigus)?
2. Kas tasu või makse, mille võib järelevalveasutuse rahastamiseks [direktiivi 2009/12] artikli 11 lõike 5 alusel kehtestada, peab olema seotud üksnes konkreetsete teenuste ja kuludega – mida ei ole küll [selles] direktiivis nimetatud – või piisab sellest, et see on seotud [järelevalveasutuse] tegevuskuludega, mis kajastuvad riigiasutustele edastatud ja nende poolt kontrollitud eelarves?
3. Kas [direktiivi 2009/12] artikli 11 lõiget 5 tuleb tõlgendada nii, et tasud võib kehtestada üksnes isikutele, kes on residendid või asutatud selle riigi õiguse alusel, kes on asutanud [järelevalveasutuse], ning kas see on nii ka [selle asutuse] toimimiseks kehtestatud maksetega?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene ja teine küsimus
16 Esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2009/12 artikli 11 lõiget 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt rahastatakse sõltumatut järelevalveasutust nii, et lennujaama kasutajatele kehtestatakse makse, mille suurus ei ole seotud selle asutuse osutatud teenuste maksumusega.
17 Direktiivi 2009/12 artikli 11 lõikes 5 on sätestatud, et „[l]iikmesriigid võivad kehtestada sõltumatu järelevalveasutuse jaoks rahastamismehhanismi, mis võib hõlmata lennujaama kasutajatele ja lennujaama juhtorganitele tasu kehtestamist“.
18 Esimesena tuleb märkida, et selles sättes nimetatud „tasu“ ei tohi segi ajada „lennujaamatasuga“ selle direktiivi artikli 2 punkti 4 tähenduses. Nimelt, ühelt poolt kogutakse seda lennujaamatasu „lennujaama juhtorgani huvides“, nagu on määratletud artikli 2 punktis 2, samas kui selle direktiivi artikli 11 lõikes 5 nimetatud „tasu“ võib muu hulgas kehtestada lennujaama juhtorganitele. Teiselt poolt on nimetatud artikli 2 punkti 4 tähenduses „lennujaamatasu“ ette nähtud „vahendite ja teenuste kasutamise eest, mida pakub üksnes lennujaama juhtorgan ja mis on seotud õhusõiduki maandumise, õhkutõusmise, valgustamise ja parkimisega ning reisijate ja kauba käitlemisega“. Nende teenuste osutamine ei kuulu seega sama direktiivi artiklis 11 nimetatud „sõltumatu järelevalveasutuse“ pädevusse.
19 Teisena nähtub direktiivi 2009/12 artikli 11 lõike 5 sõnastusest selgelt, et järelevalveasutuste rahastamismehhanismi kehtestamine on lihtsalt liikmesriikide õigus, mitte kohustus. Sama kehtib ka selleks rahastamiseks tasu kogumise kohta lennujaamade kasutajatelt, nagu on määratletud selle direktiivi artikli 2 punktis 3.
20 Sellest järeldub, et kui liikmesriigid otsustavad vastavalt direktiivi 2009/12 artikli 11 lõikele 5 kehtestada oma järelevalveasutuste rahastamismehhanismi, ei ole nad kohustatud looma seost ühelt poolt lennujaama kasutajatele ja lennujaama juhtorganitele kehtestatud makse suuruse ning teiselt poolt järelevalveasutuse osutatud teenuste maksumuse vahel.
21 Niisuguse mehhanismi loomisel peavad liikmesriigid siiski järgima liidu õiguse üldpõhimõtteid, nagu proportsionaalsuse põhimõte ja diskrimineerimiskeelu põhimõte (vt analoogia alusel 23. aprilli 2009. aasta kohtuotsus Angelidaki jt, C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punktid 83 ja 85, ning 5. mai 2011. aasta kohtuotsus Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading, C‑201/10 ja C‑202/10, EU:C:2011:282, punkt 37).
22 Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei või liikmesriigi õigusnormid, millega rakendatakse rahastamismehhanismi järelevalveasutuse jaoks direktiivi 2009/12 artikli 11 lõike 5 alusel, minna kaugemale sellest, mis on vajalik selles sättes nimetatud eesmärgi saavutamiseks (vt selle kohta 8. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika) ehk selleks, nagu nähtub artikli 11 lõikest 3 koostoimes direktiivi põhjendusega 12, et tagada sellele asutusele töötajad, eksperditeadmised ja rahalised vahendid, mis võimaldavad tal täita oma ülesandeid erapooletult, läbipaistvalt ja täiesti sõltumatult.
23 Mis puudutab lennujaama kasutajate diskrimineerimise keeldu, siis see on sätestatud direktiivi 2009/12 artiklis 3 seoses lennujaamatasudega selle direktiivi artikli 2 punkti 4 tähenduses ning tuleneb otseselt diskrimineerimiskeelu põhimõttest seoses lennujaama kasutajatele nimetatud direktiivi artikli 11 lõike 5 alusel kehtestatud tasude või maksetega.
24 Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2009/12 artikli 11 lõiget 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt rahastatakse sõltumatut järelevalveasutust nii, et lennujaama kasutajatele kehtestatakse makse, mille suurus ei ole seotud selle asutuse osutatud teenuste maksumusega, tingimusel et need õigusnormid on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega, eelkõige proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõtetega.
Kolmas küsimus
25 Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2009/12 artikli 11 lõiget 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tagatakse sõltumatu järelevalveasutuse rahastamine lennujaama kasutajatelt maksete kogumisega, isegi kui lennujaama kasutajate asukoht ei ole selle järelevalveasutuse liikmesriigis või nad ei ole asutatud selle liikmesriigi õiguse alusel.
26 Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et direktiivi 2009/12 artikli 11 lõike 5 sõnastuses ei ole sõltumatu järelevalveasutuse rahastamismehhanismi kohaldamine piiratud teatavate lennujaama kasutajate kategooriatega sõltuvalt sellest, kas nende asukoht on asjaomases liikmesriigis või nad on asutatud selle liikmesriigi õiguse alusel.
27 Teiseks, nagu sisuliselt märkisid nii eelotsusetaotluse esitanud kohus kui ka Euroopa Komisjon oma kirjalikes seisukohtades, võib see, kui liikmesriigi sõltumatu järelevalveasutuse rahastamiseks kehtestatud makseid kogutakse üksnes niisugustelt lennujaama kasutajatelt, kelle asukoht on selle liikmesriigi territooriumil – kuna see vabastab niisuguste maksete tasumisest need lennujaama kasutajad, kelle asukoht on teises liikmesriigis, isegi kui nad kasutavad esimese liikmesriigi lennujaamu –, moonutada konkurentsi nende kahe lennujaama kasutajate kategooria vahel.
28 Eeltoodut arvesse võttes tuleb kolmandale küsimusele vastata, et direktiivi 2009/12 artikli 11 lõiget 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tagatakse sõltumatu järelevalveasutuse rahastamine lennujaama kasutajatelt maksete kogumisega, isegi kui lennujaama kasutajate asukoht ei ole selle järelevalveasutuse liikmesriigis või nad ei ole asutatud selle liikmesriigi õiguse alusel.
Kohtukulud
29 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2009. aasta direktiivi 2009/12/EÜ lennujaamatasude kohta artikli 11 lõiget 5
tuleb tõlgendada nii, et
sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt rahastatakse sõltumatut järelevalveasutust nii, et lennujaama kasutajatele kehtestatakse makse, mille suurus ei ole seotud selle asutuse osutatud teenuste maksumusega, tingimusel et need õigusnormid on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega, eelkõige proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõtetega.
2. Direktiivi 2009/12 artikli 11 lõiget 5
tuleb tõlgendada nii, et
sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tagatakse sõltumatu järelevalveasutuse rahastamine lennujaama kasutajatelt maksete kogumisega, isegi kui lennujaama kasutajate asukoht ei ole selle järelevalveasutuse liikmesriigis või nad ei ole asutatud selle liikmesriigi õiguse alusel.
Allkirjad