ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)
25 de abril de 2024 (*)
«Reenvio prejudicial — Transportes aéreos — Taxas aeroportuárias — Diretiva 2009/12/CE — Artigo 11.o, n.o 5 — Financiamento da autoridade supervisora independente — Contribuição dos utilizadores dos aeroportos — Critérios de tributação»
No processo C‑204/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por Decisão de 24 de março de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 28 de março de 2023, no processo
Autorità di regolazione dei trasporti
contra
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo,
sendo interveniente:
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),
composto por: N. Piçarra (relator), presidente de secção, N. Jääskinen e M. Gavalec, juízes,
advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd e Lufthansa Cargo, por F. L. Arrigoni, avvocato,
– em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por M. De Vergori e S. L. Vitale, avvocati dello Stato,
– em representação da Comissão Europeia, por P. A. Messina e B. Sasinowska, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009, relativa às taxas aeroportuárias (JO 2009, L 70, p. 11).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Autorità di regolazione dei trasporti (Autoridade Supervisora dos Transportes, Itália) (a seguir «Autoridade Supervisora») à Lufthansa Linee Aeree Germaniche, à Austrian Airlines, à Brussels Airlines, à Swiss International Air Lines Ltd e à Lufthansa Cargo (a seguir, em conjunto, «utilizadores dos aeroportos em causa») a respeito da validade de uma decisão da Autoridade Supervisora que fixa o montante e as modalidades de pagamento da contribuição destinada ao financiamento desta autoridade a título do ano de 2019.
Quadro jurídico
Direito da União
3 O considerando 12 da Diretiva 2009/12 enuncia:
«A fim de garantir decisões imparciais e a aplicação adequada e efetiva da presente diretiva, deverá ser criada uma autoridade supervisora independente em cada Estado‑Membro. A autoridade supervisora independente deverá dispor de todos os recursos necessários em termos de pessoal, de competências e de meios financeiros para o desempenho das suas funções.»
4 O artigo 2.o desta diretiva dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
2. “Entidade gestora aeroportuária”: a entidade à qual, em conjunto ou não com outras atividades, compete, nos termos da legislação nacional, da regulamentação ou de contratos, a administração e a gestão das Infraestruturas de um aeroporto ou de uma rede de aeroportos e a coordenação e o controlo das atividades dos vários operadores presentes no aeroporto ou na rede de aeroportos em causa;
3. “Utilizador do aeroporto”: uma pessoa singular ou coletiva que transporte passageiros, correio e/ou carga por via aérea de ou para esse aeroporto;
4. “Taxa aeroportuária”: uma contrapartida financeira cobrada em proveito da entidade gestora aeroportuária, paga pelos utilizadores do aeroporto pela utilização das instalações disponibilizadas e pelos serviços prestados exclusivamente pela entidade gestora aeroportuária, relacionados com a aterragem, descolagem, iluminação e estacionamento das aeronaves e com o processamento de passageiros e carga;
[…]»
5 Nos termos do artigo 3.o da referida diretiva, epigrafado «Não discriminação», «[o]s Estados‑Membros asseguram que as taxas aeroportuárias não estabeleçam discriminações entre os utilizadores do aeroporto, em conformidade com o direito comunitário».
6 O artigo 11.o da mesma diretiva, epigrafado «Autoridade supervisora independente», dispõe, nos seus n.os 3 e 5:
«3. Os Estados‑Membros garantem a independência da autoridade supervisora independente, assegurando que esta seja juridicamente distinta e funcionalmente independente de qualquer entidade gestora aeroportuária e de qualquer transportadora aérea. Os Estados‑Membros que mantêm a propriedade dos aeroportos, das entidades gestoras aeroportuárias ou das transportadoras aéreas, ou o controlo das entidades gestoras aeroportuárias ou das transportadoras aéreas, asseguram que as funções relativas a essa propriedade ou a esse controlo não sejam atribuídas à autoridade supervisora independente. Os Estados‑Membros asseguram que a autoridade supervisora independente exerça as suas competências com imparcialidade e transparência.
[…]
5. Os Estados‑Membros podem criar um mecanismo de financiamento para a autoridade supervisora independente, o qual pode incluir a cobrança de uma taxa aos utilizadores dos aeroportos e às entidades gestoras aeroportuárias.»
Direito italiano
7 O artigo 37.o, n.o 6, alínea b), do decreto legge n. 201 — Disposizioni urgenti per la crescita, a equità e il consolidação dei conti pubblici (Decreto Lei n.o 201, que aprova Disposições Urgentes para o Crescimento, a Equidade e a Consolidação das Contas Públicas), de 6 de dezembro de 2011 (GURI n.o 284, de 6 de dezembro de 2011 — Suplemento Ordinário n.o 251), convertido em lei, com alterações, pela legge n. 214 (Lei n.o 214), de 22 de dezembro de 2011 (GURI n.o 300, de 27 de dezembro de 2011, Suplemento Ordinário n.o 276), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei n.o 214/2011»), dispõe:
«O exercício das competências previstas no n.o 2 e as atividades previstas no n.o 3, bem como o exercício das restantes competências e as restantes atividades atribuídas pela lei, são assegurados do seguinte modo:
[…]
b) mediante uma contribuição paga pelos operadores económicos que atuam no setor dos transportes e em relação aos quais a Autoridade [Supervisora] tenha iniciado, em concreto, no mercado no qual os mesmos atuam, o exercício das competências ou o cumprimento das atividades legalmente previstas, até ao máximo de 1/1000 do volume de negócios resultante do exercício das suas atividades realizado no último exercício, estando previstos limiares de isenção que tenham em conta a importância do volume de negócios. O cálculo do volume de negócios é efetuado de modo a evitar duplicação de contribuições. O montante da contribuição é determinado anualmente por ato da Autoridade [Supervisora], sujeito à aprovação do presidente do Conselho de Ministros, em acordo com o ministro da Economia e das Finanças. Podem ser dirigidas, no prazo de 30 dias, observações à Autoridade [Supervisora], que com se conforma com as mesmas. Na falta de observações, o ato é considerado aprovado.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
8 Em 19 de dezembro de 2018, a Autoridade Supervisora adotou, com fundamento no artigo 37.o, n.o 6, alínea b), da Lei n.o 214/2011, uma decisão que fixava o montante e as modalidades de pagamento da contribuição devida a essa autoridade pelos utilizadores dos aeroportos a título do ano de 2019.
9 Os utilizadores dos aeroportos em causa interpuseram recurso dessa decisão para o Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Administrativo Regional do Piemonte, Itália).
10 Tendo este órgão jurisdicional dado provimento ao recurso, a Autoridade Supervisora interpôs recurso para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio, alegando, por um lado, que os operadores económicos no setor dos transportes pertencem ao círculo das entidades obrigadas a pagar a contribuição prevista no artigo 37.o, n.o 6, alínea b), da Lei n.o 214/2011 e, por outro, que, no setor da aviação, regulado pela Diretiva 2009/12, o exercício das competências da Autoridade Supervisora é dirigido tanto às entidades gestoras aeroportuárias como aos utilizadores dos aeroportos.
11 Por sua vez, os utilizadores dos aeroportos em causa sustentam que a contribuição, baseada no volume de negócios, de que são devedores por força da referida decisão da Autoridade Supervisora, constitui um imposto geral não vinculado à prestação de um serviço específico, contrariamente à taxa prevista no artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12. Por conseguinte, consideram que a regulamentação italiana é contrária a este artigo 11.o, n.o 5, na medida em que prevê uma contribuição destinada a cobrir todos os custos desta autoridade, sem estar ligada aos custos de exploração reais. Além disso, se todos os utilizadores do aeroporto, e não apenas os estabelecidos no Estado‑Membro da Autoridade Supervisora em causa ou constituídos em conformidade com o direito desse Estado‑Membro, fossem obrigados a contribuir para o financiamento das autoridades supervisoras em vários Estados‑Membros, isso causar‑lhes‑ia uma multiplicação de custos anormal e contrária ao espírito desta diretiva.
12 O órgão jurisdicional de reenvio considera que o artigo 37.o, n.o 6, alínea b), da Lei n.o 214/2011 não é, à primeira vista, contrário ao direito da União, na medida em que, por força do artigo 11.o, n.os 3 e 5, da Diretiva 2009/12, os Estados‑Membros podem assegurar o financiamento das autoridades supervisoras impondo aos utilizadores dos aeroportos uma contribuição para esse financiamento.
13 Ao mesmo tempo que admite que uma taxa aeroportuária se distingue das contribuições não ligadas a um serviço específico, na medida em que essa taxa constitui a contrapartida de uma prestação, esse órgão jurisdicional salienta que o mecanismo de financiamento que «pode incluir a cobrança de uma taxa», previsto nesse artigo 11.o, n.o 5, não exclui uma forma de financiamento independente de uma contraprestação específica. De qualquer modo, segundo o referido órgão jurisdicional, a prática nacional tem em conta, no âmbito do procedimento em várias fases instituído pelo artigo 37.o, n.o 6, alínea b), da Lei n.o 214/2011, a correlação entre o montante da contribuição em causa e os custos de funcionamento da Autoridade Supervisora.
14 O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que a introdução de um quadro comum para as taxas aeroportuárias, previsto pela Diretiva 2009/12, visa assegurar um tratamento uniforme não só entre as entidades gestoras de aeroportos da União Europeia mas também entre os utilizadores dos aeroportos, como as transportadoras aéreas. Daí deduz que uma eventual limitação da contribuição em causa aos utilizadores dos aeroportos que tenha a sua sede no território nacional poderia criar uma distorção da concorrência.
15 Foi nestas condições que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve o artigo 11.o, n.o 5, da [Diretiva 2009/12] — disposição relativa ao setor aeroportuário — ser interpretado no sentido de que o financiamento da Autoridade [Supervisora] deve ser efetuado unicamente através da cobrança de taxas aeroportuárias ou pode ser igualmente efetuado através de outras formas de financiamento, como a cobrança de uma contribuição (o [Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional)] considera que a cobrança dos montantes destinados ao financiamento da Autoridade mediante taxas aeroportuárias constitui uma mera faculdade do Estado‑Membro)?
2) Devem as taxas ou a contribuição que podem ser cobradas para o financiamento da Autoridade Supervisora, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 5, da [Diretiva 2009/12], respeitar unicamente a prestações e custos específicos — os quais, em qualquer caso, não são indicados na diretiva — ou é suficiente a sua relação com os custos de funcionamento da Autoridade [Supervisora] resultantes dos orçamentos transmitidos e controlados pelas autoridades governamentais?
3) Deve o artigo 11.o, n.o 5, da [Diretiva 2009/12] ser interpretado no sentido de que as taxas só podem ser cobradas às entidades residentes ou constituídas de acordo com a legislação do Estado que criou a Autoridade [Supervisora] e de que o mesmo acontece no caso de contribuições cobradas com vista ao funcionamento [dessa] autoridade?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e segunda questões
16 Com a sua primeira e segunda questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o financiamento da autoridade supervisora independente é assegurado através da cobrança, aos utilizadores dos aeroportos, de uma contribuição cujo montante não está correlacionado com o custo dos serviços prestados por essa autoridade.
17 Nos termos do artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12, «[o]s Estados‑Membros podem criar um mecanismo de financiamento para a autoridade supervisora independente, o qual pode incluir a cobrança de uma taxa aos utilizadores dos aeroportos e às entidades gestoras aeroportuárias».
18 Em primeiro lugar, importa salientar que a «taxa», referida nesta disposição, não se confunde com a «taxa aeroportuária» na aceção do artigo 2.o, ponto 4, desta diretiva. Com efeito, por um lado, esta taxa aeroportuária é cobrada «em proveito da entidade gestora aeroportuária», definida no ponto 2 desse artigo 2.o, ao passo que uma «taxa» referida no artigo 11.o, n.o 5, da referida diretiva pode, nomeadamente, ser cobrada às entidades gestoras aeroportuárias. Por outro lado, a contrapartida da «taxa aeroportuária», na aceção do referido artigo 2.o, ponto 4, é constituída pela «pela utilização das instalações disponibilizadas e pelos serviços prestados exclusivamente pela entidade gestora aeroportuária, relacionados com a aterragem, descolagem, iluminação e estacionamento das aeronaves e com o processamento de passageiros e carga». A prestação destes serviços não é, portanto, da competência da «autoridade supervisora independente», referida no artigo 11.o da mesma diretiva.
19 Em segundo lugar, resulta claramente da redação do artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12 que a criação de um mecanismo de financiamento das autoridades supervisoras constitui uma simples faculdade e não uma obrigação para os Estados‑Membros. O mesmo é válido no que respeita à cobrança, para efeitos desse financiamento, de uma taxa aos utilizadores dos aeroportos, conforme definidos no artigo 2.o, ponto 3, desta diretiva.
20 Daqui resulta que, quando os Estados‑Membros decidem, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12, criar um mecanismo de financiamento das suas autoridades supervisoras, não são obrigados a estabelecer uma correlação entre, por um lado, o montante da contribuição que impõem aos utilizadores do aeroporto e às entidades gestoras aeroportuárias e, por outro, o custo dos serviços prestados por essa autoridade.
21 Todavia, ao criar esse mecanismo, os Estados‑Membros devem respeitar os princípios gerais do direito da União, como o princípio da proporcionalidade e o princípio da não discriminação (v., por analogia, Acórdãos de 23 de abril de 2009, Angelidaki e o., C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250, n.os 83 e 85, e de 5 de maio de 2011, Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, C‑201/10 e C‑202/10, EU:C:2011:282, n.o 37).
22 Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, a regulamentação nacional que aplica um mecanismo de financiamento para a autoridade supervisora, nos termos do artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12, não deve ir além do que é necessário para alcançar o objetivo referido nesta disposição (v., neste sentido, Acórdão de 8 de fevereiro de 2018, Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, n.o 32 e jurisprudência referida), a saber, como resulta do n.o 3 deste artigo 11.o, lido à luz do considerando 12 desta diretiva, dotar essa autoridade de recursos em pessoal, em competências técnicas e em meios financeiros capazes de lhe permitir exercer as suas funções de forma imparcial, transparente e com total independência.
23 Quanto à proibição de discriminação entre os utilizadores de aeroportos, ela está enunciada no artigo 3.o da Diretiva 2009/12, no que respeita às taxas aeroportuárias, na aceção do artigo 2.o, ponto 4, desta diretiva, e resulta diretamente do princípio da não discriminação tratando‑se das taxas ou das contribuições impostas a esses utilizadores ao abrigo do artigo 11.o, n.o 5, da referida diretiva.
24 Atentos os fundamentos que precedem, há que responder à primeira e segunda questões que o artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o financiamento da autoridade supervisora independente é assegurado através da cobrança, aos utilizadores dos aeroportos, de uma contribuição cujo montante não está correlacionado com o custo dos serviços prestados por essa autoridade, desde que essa regulamentação seja conforme com os princípios gerais do direito da União, nomeadamente com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
Quanto à terceira questão
25 Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o financiamento da autoridade supervisora independente é assegurado através da cobrança de uma contribuição aos utilizadores dos aeroportos, mesmo que estes não estejam estabelecidos no Estado‑Membro a que pertence essa autoridade ou não estejam constituídos em conformidade com o direito desse Estado‑Membro.
26 A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que a redação do artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12 não limita a aplicação do mecanismo de financiamento da autoridade supervisora independente a determinadas categorias de utilizadores dos aeroportos, em função do seu estabelecimento no Estado‑Membro em causa ou da sua constituição em conformidade com o direito deste.
27 Em segundo lugar, como salientaram, em substância, tanto o órgão jurisdicional de reenvio como a Comissão Europeia nas suas observações escritas, uma limitação das contribuições impostas a título de financiamento da autoridade supervisora independente de um Estado‑Membro apenas aos utilizadores dos aeroportos com sede no território deste, uma vez que isenta dessas contribuições os utilizadores dos aeroportos com sede noutro Estado‑Membro, ainda que que esses utilizadores utilizem os aeroportos do primeiro Estado‑Membro, seria suscetível de falsear a concorrência entre essas duas categorias de utilizadores dos aeroportos.
28 Em face do exposto, há que responder à terceira questão que o artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o financiamento da autoridade supervisora independente é assegurado através da cobrança de uma contribuição aos utilizadores dos aeroportos, mesmo que estes não estejam estabelecidos no Estado‑Membro a que pertence essa autoridade ou não estejam constituídos em conformidade com o direito desse Estado‑Membro.
Quanto às despesas
29 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:
1) O artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009, relativa às taxas aeroportuárias,
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o financiamento da autoridade supervisora independente é assegurado através da cobrança, aos utilizadores dos aeroportos, de uma contribuição cujo montante não está correlacionado com o custo dos serviços prestados por essa autoridade, desde que essa regulamentação seja conforme com os princípios gerais do direito da União, nomeadamente com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
2) O artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2009/12
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o financiamento da autoridade supervisora independente é assegurado através da cobrança de uma contribuição aos utilizadores dos aeroportos, mesmo que estes não estejam estabelecidos no Estado‑Membro a que pertence essa autoridade ou não estejam constituídos em conformidade com o direito desse Estado‑Membro.
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