Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 25. aprila 2024(*)
„Predhodno odločanje – Zračni promet – Letališke pristojbine – Direktiva 2009/12/ES – Člen 11(5) – Financiranje neodvisnega nadzornega organa – Prispevek uporabnikov letališč – Merila za naložitev“
V zadevi C‑204/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbo z dne 24. marca 2023, ki je na Sodišče prispela 28. marca 2023, v postopku
Autorità di regolazione dei trasporti
proti
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo,
ob udeležbi
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi N. Piçarra (poročevalec), predsednik senata, N. Jääskinen in M. Gavalec, sodnika,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd in Lufthansa Cargo F. L. Arrigoni, avvocato,
– za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z M. De Vergori in S. L. Vitalom, avvocati dello Stato,
– za Evropsko komisijo P. A. Messina in B. Sasinowska, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 11(5) Direktive 2009/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 o letaliških pristojbinah (UL 2009, L 70, str. 11).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Autorità di regolazione dei trasporti (regulativni organ za promet, Italija) (v nadaljevanju: nadzorni organ) na eni strani ter družbami Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd in Lufthansa Cargo (v nadaljevanju skupaj: zadevni uporabniki letališč) na drugi strani glede veljavnosti odločbe nadzornega organa o določitvi zneska in načinov plačila prispevka za financiranje tega organa za leto 2019.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 V uvodni izjavi 12 Direktive 2009/12 je navedeno:
„Da bi zagotovili nepristranskost odločitev ter ustrezno in učinkovito uporabo te direktive, bi bilo treba v vsaki državi članici ustanoviti neodvisen nadzorni organ. Ta organ bi moral imeti za izvajanje svojih nalog na voljo vse potrebne vire, kar zadeva zaposlovanje, strokovno znanje in izkušnje ter finančna sredstva.“
4 Člen 2 te direktive določa:
„V tej direktivi:
[…]
2. ,upravni organ letališča‘ pomeni organ, katerega naloga je, na podlagi nacionalne zakonodaje, predpisov ali pogodb, po potrebi skupaj z drugimi dejavnostmi ali brez njih, upravljati letališko infrastrukturo ali infrastrukturo letaliških omrežij in poslovati z njo ter usklajevati in nadzirati dejavnosti različnih izvajalcev na zadevnih letališčih ali zadevnih omrežjih letališč;
3. ,uporabnik letališča‘ pomeni vsako fizično ali pravno osebo, ki je odgovorna za prevoz potnikov, pošte in/ali tovora po zraku do ali od zadevnega letališča;
4. ,letališka pristojbina‘ pomeni pristojbino, obračunano v korist upravnega organa letališča, ki jo plačajo uporabniki letališča za uporabo objektov, naprav in sredstev ter storitev, ki jih zagotavlja izključno upravni organ letališča in ki so povezane s pristankom, vzletom, osvetlitvijo in parkiranjem zrakoplova ter sprejemom in odpremo potnikov in tovora;
[…].“
5 V skladu s členom 3 navedene direktive, naslovljenim „Nediskriminacija“, „[d]ržave članice zagotovijo, da pri letaliških pristojbinah v skladu z zakonodajo Skupnosti ni razlikovanja med uporabniki letališča“.
6 Člen 11 iste direktive, naslovljen „Neodvisni nadzorni organ“, v odstavkih 3 in 5 določa:
„3. Države članice zagotovijo neodvisnost neodvisnega nadzornega organa tako, da zagotovijo njegovo pravno ločenost in funkcionalno neodvisnost od vseh upravnih organov letališč in letalskih prevoznikov. Države članice, ki ohranijo lastništvo nad letališči, upravnimi organi letališč ali letalskimi prevozniki ali prevladujoč vpliv v upravnih organih letališč ali pri letalskih prevoznikih, zagotovijo, da se funkcije, povezane s takim lastništvom ali nadzorom, ne prenesejo na neodvisen nadzorni organ. Države članice zagotovijo, da neodvisen nadzorni organ izvaja svoja pooblastila nepristransko in pregledno.
[…]
5. Države članice lahko za potrebe neodvisnega nadzornega organa vzpostavijo mehanizem financiranja, ki lahko vključuje obračunavanje pristojbine uporabnikom letališč in upravnim organom letališč.“
Italijansko pravo
7 Člen 37(6)(b) decreto legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (uredba-zakon št. 201 o nujnih določbah za rast, pravičnost in konsolidacijo javnih financ) z dne 6. decembra 2011 (GURI št. 284 z dne 6. decembra 2011, redni dodatek št. 251), ki je bila s spremembami preoblikovana v legge n. 214 (zakon št. 214) z dne 22. decembra 2011 (GURI št. 300 z dne 27. decembra 2011, redni dodatek št. 276), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon št. 214/2011), določa:
„Izvajanje pristojnosti iz odstavka 2 in dejavnosti iz odstavka 3 ter izvajanje drugih pooblastil in dejavnosti, določenih z zakonom, se zagotovi:
[…]
b) s prispevkom, ki ga plačujejo gospodarski subjekti, ki delujejo v sektorju prometa in za katere je [nadzorni] organ na trgu, na katerem delujejo, dejansko začel izvajati pristojnosti ali opravljati dejavnosti, ki jih določa zakon, in sicer v višini, ki ne presega ene tisočinke prometa od opravljenih dejavnosti, doseženega v zadnjem proračunskem letu, pri čemer se določijo pragovi za oprostitev, ki upoštevajo obseg prometa. Izračun prometa se izvede tako, da se prepreči podvajanje prispevka. Znesek prispevka se vsako leto določi z aktom [nadzornega] organa, ki ga potrdi predsednik sveta ministrov v soglasju z ministrom za gospodarstvo in finance. Pripombe se lahko v 30 dneh pošljejo [nadzornemu] organu, ki ravna v skladu z njimi. Če pripomb ni, se šteje, da je akt potrjen.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
8 Nadzorni organ je 19. decembra 2018 na podlagi člena 37(6)(b) zakona št. 214/2011 sprejel odločbo o določitvi zneska in načinov plačila prispevka, ki ga morajo uporabniki letališč plačati temu organu za leto 2019.
9 Zadevni uporabniki letališč so pri Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče za Piemont, Italija) vložili tožbo zoper to odločbo.
10 Ker je to sodišče njihovi tožbi ugodilo, je nadzorni organ vložil pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki je predložitveno sodišče, pri čemer je trdil, prvič, da gospodarski subjekti v sektorju prevoza spadajo v krog subjektov, ki morajo plačati prispevek iz člena 37(6)(b) zakona št. 214/2011, in drugič, da je v letalskem sektorju, ki ga ureja Direktiva 2009/12, izvajanje pristojnosti nadzornega organa naslovljeno tako na upravne organe letališč kot na uporabnike letališč.
11 Zadevni uporabniki letališč pa navajajo, da prispevek, ki temelji na prometu in ki ga morajo plačati na podlagi navedene odločbe nadzornega organa, pomeni splošno dajatev, ki ni povezana z opravljanjem specifične storitve, kar je v nasprotju s pristojbino iz člena 11(5) Direktive 2009/12. Zato naj bi bila italijanska ureditev v nasprotju s tem členom 11(5), ker naj bi določala prispevek, ki je namenjen kritju vseh stroškov tega organa, ne da bi ga vezala na dejanske stroške delovanja. Poleg tega, če bi morali vsi uporabniki letališč, in ne le tisti, ki imajo sedež v državi članici zadevnega nadzornega organa ali so ustanovljeni v skladu s pravom te države članice, prispevati k financiranju nadzornih organov v več državah članicah, bi to zanje povzročilo neobičajno multiplikacijo stroškov, ki je v nasprotju z duhom te direktive.
12 Predložitveno sodišče meni, da člen 37(6)(b) zakona št. 214/2011 na prvi pogled ni v nasprotju s pravom Unije, ker imajo države članice na podlagi člena 11(3) in (5) Direktive 2009/12 pravico zagotoviti financiranje nadzornih organov tako, da uporabnikom letališč naložijo prispevek za to financiranje.
13 Čeprav to sodišče priznava, da se letališka pristojbina razlikuje od prispevkov, ki niso povezani z določeno storitvijo, ker je protidajatev za storitev, pa poudarja, da mehanizem financiranja, „ki lahko vključuje pobiranje pristojbine“ iz tega člena 11(5), ne izključuje oblike financiranja, ki je neodvisna od določene protistoritve. Po mnenju navedenega sodišča se v nacionalni praksi v okviru večfaznega postopka, uvedenega s členom 37(6)(b) zakona št. 214/2011, vsekakor upošteva povezava med zneskom zadevnega prispevka in stroški delovanja nadzornega organa.
14 Predložitveno sodišče dodaja, da je namen uvedbe skupnega okvira za letališke pristojbine, ki ga določa Direktiva 2009/12, zagotoviti enotno obravnavo ne le upravnih organov letališč Evropske unije, ampak tudi uporabnikov letališč, kot so letalski prevozniki. Iz tega sklepa, da bi morebitna omejitev zadevnega prispevka na uporabnike letališč s sedežem na nacionalnem ozemlju lahko povzročila izkrivljanje konkurence.
15 V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 11(5) [Direktive 2009/12] – določba, ki se nanaša na letališki sektor – razlagati tako, da se mora [nadzorni] organ financirati samo z obračunavanjem letaliških pristojbin, ali pa se lahko financira tudi z drugimi oblikami financiranja, kot je uvedba prispevka ([Consiglio di Stato (državni svet)] meni, da je zbiranje sredstev, namenjenih financiranju [nadzornega] organa, z letališki pristojbinami zgolj možnost za državo članico)?
2. Ali se morajo pristojbine ali prispevek, ki se lahko obračunajo za financiranje nadzornega organa v smislu člena 11(5) [Direktive 2009/12], nanašati le na konkretne storitve in stroške – ki sicer niso določeni v [tej] direktivi – ali pa zadostuje, da se nanašajo na stroške poslovanja [nadzornega] organa, ki so razvidni iz računovodskih izkazov organa, predloženih vladnim organom in revidiranih s strani teh organov?
3. Ali je treba člen 11(5) [Direktive 2009/12] razlagati tako, da se lahko pristojbine obračunajo le osebam, ki imajo sedež ali so ustanovljene po pravu države, ki je ustanovila [nadzorni] organ, in ali to velja tudi za prispevke, obračunane za delovanje [tega] organa?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in drugo vprašanje
16 Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 11(5) Direktive 2009/12 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se financiranje neodvisnega nadzornega organa zagotavlja tako, da se uporabnikom letališč zaračuna prispevek, katerega znesek ni povezan s stroški storitev, ki jih opravlja ta organ.
17 Člen 11(5) Direktive 2009/12 določa, da „[d]ržave članice lahko za potrebe neodvisnega nadzornega organa vzpostavijo mehanizem financiranja, ki lahko vključuje obračunavanje pristojbine uporabnikom letališč in upravnim organom letališč“.
18 Na prvem mestu, poudariti je treba, da se „pristojbina“ iz te določbe ne enači z „letališko pristojbino“ v smislu člena 2, točka 4, te direktive. Na eni strani se namreč ta letališka pristojbina pobira „v korist upravnega organa letališča“, ki je opredeljen v točki 2 tega člena 2, medtem ko se lahko „pristojbina“ iz člena 11(5) navedene direktive med drugim pobira pri upravnih organih letališča. Na drugi strani je protidajatev za „letališko pristojbino“ v smislu navedenega člena 2, točka 4, „uporab[a] objektov, naprav in sredstev ter storitev, ki jih zagotavlja izključno upravni organ letališča in ki so povezane s pristankom, vzletom, osvetlitvijo in parkiranjem zrakoplova ter sprejemom in odpremo potnikov in tovora“. Opravljanje teh storitev torej ne spada v pristojnost „neodvisnega nadzornega organa“ iz člena 11 te direktive.
19 Na drugem mestu, iz besedila člena 11(5) Direktive 2009/12 je jasno razvidno, da je vzpostavitev mehanizma financiranja nadzornih organov zgolj možnost, in ne obveznost držav članic. Enako velja za pobiranje pristojbine za namene tega financiranja od uporabnikov letališč, kot so opredeljeni v členu 2, točka 3, te direktive.
20 Iz tega izhaja, da kadar se države članice v skladu s členom 11(5) Direktive 2009/12 odločijo vzpostaviti mehanizem financiranja svojih nadzornih organov, jim ni treba vzpostaviti povezave med zneskom prispevka, ki ga naložijo uporabnikom letališč in upravnim organom letališč, na eni strani in stroški storitev, ki jih opravlja tak organ, na drugi.
21 Vendar morajo države članice pri vzpostavitvi takega mehanizma spoštovati splošna načela prava Unije, kot sta načelo sorazmernosti in načelo prepovedi diskriminacije (glej po analogiji sodbi z dne 23. aprila 2009, Angelidaki in drugi, od C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, točki 83 in 85, in z dne 5. maja 2011, Ze Fu Fleischhandel in Vion Trading, C‑201/10 in C‑202/10, EU:C:2011:282, točka 37).
22 V skladu z načelom sorazmernosti nacionalna ureditev, s katero se izvaja mehanizem financiranja za nadzorni organ na podlagi člena 11(5) Direktive 2009/12, ne sme presegati tega, kar je potrebno za dosego cilja iz te določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 8. februarja 2018, Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, točka 32 in navedena sodna praksa), in sicer, kot je razvidno iz odstavka 3 tega člena 11 v povezavi z uvodno izjavo 12 te direktive, da se temu organu zagotovijo osebje, tehnična znanja in finančna sredstva, ki mu omogočajo nepristransko, pregledno in neodvisno izvajanje njegovih nalog.
23 Prepoved diskriminacije med uporabniki letališč je določena v členu 3 Direktive 2009/12 glede letaliških pristojbin v smislu člena 2, točka 4, te direktive in izhaja neposredno iz načela prepovedi diskriminacije glede pristojbin ali prispevkov, ki so tem uporabnikom naloženi na podlagi člena 11(5) navedene direktive.
24 Glede na zgoraj navedene razloge je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 11(5) Direktive 2009/12 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se financiranje neodvisnega nadzornega organa zagotavlja tako, da se od uporabnikov letališč pobere prispevek, katerega znesek ni povezan s stroški storitev, ki jih opravlja ta organ, če je taka ureditev v skladu s splošnimi načeli prava Unije, zlasti z načeloma sorazmernosti in prepovedi diskriminacije.
Tretje vprašanje
25 Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 11(5) Direktive 2009/12 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se financiranje neodvisnega nadzornega organa zagotavlja s pobiranjem prispevka od uporabnikov letališč, tudi če ti nimajo sedeža v državi članici tega organa ali niso ustanovljeni v skladu s pravom te države članice.
26 V zvezi s tem je treba na prvem mestu poudariti, da besedilo člena 11(5) Direktive 2009/12 ne omejuje uporabe mehanizma financiranja neodvisnega nadzornega organa na nekatere kategorije uporabnikov letališč, glede na njihov sedež v zadevni državi članici ali njihovo ustanovitev v skladu z pravom te države članice.
27 Na drugem mestu, kot sta v bistvu navedla predložitveno sodišče in Evropska komisija v pisnem stališču, bi omejitev prispevkov, naloženih iz naslova financiranja neodvisnega nadzornega organa države članice, le na uporabnike letališč s sedežem na njenem ozemlju, ker bi takih prispevkov oprostila uporabnike letališč s sedežem v drugi državi članici, čeprav ti uporabniki uporabljajo letališča prve države članice, lahko izkrivila konkurenco med tema kategorijama uporabnikov letališč.
28 Glede na navedeno je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 11(5) Direktive 2009/12 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se financiranje neodvisnega nadzornega organa zagotavlja s pobiranjem prispevka od uporabnikov letališč, tudi če ti nimajo sedeža v državi članici tega organa ali niso ustanovljeni v skladu s pravom te države članice.
Stroški
29 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:
1. Člen 11(5) Direktive 2009/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 o letaliških pristojbinah
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se financiranje neodvisnega nadzornega organa zagotavlja tako, da se od uporabnikov letališč pobere prispevek, katerega znesek ni povezan s stroški storitev, ki jih opravlja ta organ, če je taka ureditev v skladu s splošnimi načeli prava Unije, zlasti z načeloma sorazmernosti in prepovedi diskriminacije.
2. Člen 11(5) Direktive 2009/12
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se financiranje neodvisnega nadzornega organa zagotavlja s pobiranjem prispevka od uporabnikov letališč, tudi če ti nimajo sedeža v državi članici tega organa ali niso ustanovljeni v skladu s pravom te države članice.
Podpisi