Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 25 kwietnia 2024 r.(1)
Sprawa C‑228/23
Association AFAÏA
przeciwko
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
przy udziale:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja)]
Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Produkcja ekologiczna – Rozporządzenie (UE) 2018/848 – Stosowanie nawozów, środków poprawiających właściwości gleby i odżywek w produkcji ekologicznej – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2021/1165 – Załącznik II – Pojęcia „chowu przemysłowego” i „chowu bez gruntów rolnych” – Kryteria uznania chowu za „przemysłowy” w rozumieniu załącznika II do rozporządzenia wykonawczego (UE) 2021/1165
1. W ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego zwrócono się do Trybunału o dokonanie wykładni pojęcia „chowu przemysłowego”(2) zawartego w rozporządzeniu (UE) 2018/848(3) i rozporządzeniu wykonawczym (UE) 2021/1165(4).
2. Postępowanie główne wpisuje się w kontekst wzrostu produkcji ekologicznej(5), który znajduje odzwierciedlenie w prawie Unii. Jedną z rozpatrywanych kwestii jest kwestia dotycząca nawożenia gruntów przeznaczonych na tę produkcję(6), której prawodawca europejski nie uregulował jeszcze z niezbędną dokładnością.
3. Rozporządzenie 2018/848 i rozporządzenie wykonawcze 2021/1165 zezwalają, na zasadzie wyjątku i pod pewnymi warunkami, na stosowanie w rolnictwie ekologicznym nieekologicznego obornika(7) pochodzącego z chowu konwencjonalnego(8). Głównym ograniczeniem, jakie przepisy tych rozporządzeń nakładają w odniesieniu do stosowania takiego obornika, jest to, że nie może on pochodzić z chowu przemysłowego. Odesłanie prejudycjalne ma właśnie na celu ustalenie znaczenia tego ostatniego wyrażenia.
I. Ramy prawne: prawo Unii
A. Rozporządzenie 2018/848
4. Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Cele”:
„W produkcji ekologicznej dąży się do osiągnięcia następujących ogólnych celów: […] b) utrzymywanie długotrwałej żyzności gleby; […] d) znaczne przyczynianie się do utrzymania nietoksycznego środowiska; e) przyczynianie się do wysokich norm dobrostanu zwierząt oraz – w szczególności – do zaspokajania potrzeb behawioralnych charakterystycznych dla danego gatunku zwierząt […]”.
5. Artykuł 5 („Zasady ogólne”) stanowi:
„Produkcja ekologiczna to zrównoważony system zarządzania oparty na następujących zasadach ogólnych:
a) poszanowanie naturalnych systemów i cykli oraz utrzymanie i polepszanie stanu gleby, wody i powietrza, zdrowia roślin i zwierząt oraz równowagi pomiędzy nimi;
[…]
d) produkcja szerokiej gamy wysokiej jakości żywności i innych produktów rolnych i produktów akwakultury, zaspokajających zapotrzebowanie konsumentów na towary produkowane przy wykorzystaniu procesów niestanowiących zagrożenia dla środowiska, zdrowia ludzi, zdrowia roślin ani dla zdrowia i dobrostanu zwierząt;
[…]
g) ograniczenie stosowania środków zewnętrznych, w przypadku gdy wymagane są środki zewnętrzne lub nie istnieją odpowiednie praktyki i metody zarządzania, o których mowa w lit. f), środki zewnętrzne ograniczają się do:
(i) środków pochodzących z produkcji ekologicznej, przy czym w przypadku materiału rozmnożeniowego roślin należy dać pierwszeństwo odmianom wyselekcjonowanym ze względu na ich zdolność zaspokojenia konkretnych potrzeb i realizacji celów rolnictwa ekologicznego;
(ii) substancji naturalnych lub substancji będących ich pochodnymi;
(iii) wolnorozpuszczalnych nawozów mineralnych;
[…]
j) zapewnianie wysokiego poziomu dobrostanu zwierząt z uwzględnieniem potrzeb specyficznych dla danego gatunku”.
6. Artykuł 9 („Ogólne przepisy dotyczące produkcji”) stanowi w ust. 3:
„Do celów i zastosowań, o których mowa w art. 24 i 25 oraz w załączniku II, jedynie produkty i substancje dopuszczone zgodnie z tymi przepisami mogą być stosowane w produkcji ekologicznej, pod warunkiem że ich stosowanie w produkcji nieekologicznej zostało dopuszczone zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa unijnego oraz, w stosownych przypadkach, zgodnie z przepisami krajowymi opartymi na prawie unijnym.
[…]”.
7. Zgodnie z art. 12 („Przepisy dotyczące produkcji roślinnej”) ust. 1:
„Podmioty produkujące rośliny lub produkty roślinne przestrzegają w szczególności szczegółowych przepisów zawartych w załączniku II część I”.
8. Artykuł 14 („Przepisy dotyczące produkcji zwierzęcej”) stanowi w ust. 1:
„Podmioty utrzymujące zwierzęta gospodarskie przestrzegają w szczególności szczegółowych przepisów dotyczących produkcji zawartych w załączniku II część II oraz w aktach wykonawczych, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu”.
9. Artykuł 24 („Dopuszczanie produktów i substancji stosowanych w produkcji ekologicznej”) ma następujące brzmienie:
„1. Komisja może dopuścić niektóre produkty i substancje do stosowania w produkcji ekologicznej – i umieścić wszelkie takie dopuszczone produkty i substancje w ograniczonych wykazach – w następujących celach:
[…]
b) jako nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki;
[…]
3. Dopuszczanie produktów i substancji, o których mowa w ust. 1, do stosowania w produkcji ekologicznej odbywa się zgodnie z zasadami ustanowionymi w rozdziale II i następującymi kryteriami ocenianymi całościowo:
[…]
d) w przypadku produktów, o których mowa w ust. 1 lit. b), ich stosowanie ma podstawowe znaczenie dla osiągnięcia lub utrzymania żyzności gleby lub dla spełnienia szczegółowych wymogów odżywczych danej uprawy lub określonych celów w zakresie nawożenia gleby;
[…]”.
10. W załączniku II część I („Przepisy dotyczące produkcji roślinnej”) wskazano:
„W uzupełnieniu przepisów dotyczących produkcji ustanowionych w art. 9–12 przepisy ustanowione w niniejszej części stosuje się do ekologicznej produkcji roślinnej.
1. Wymogi ogólne
[…]
1.9. Gospodarowanie glebą i nawożenie
[…]
1.9.2. Żyzność i aktywność biologiczna gleby jest utrzymywana i zwiększana:
[…]
c) we wszystkich przypadkach – poprzez stosowanie obornika lub materii organicznej, w obu przypadkach najlepiej przekompostowanych, pochodzących z produkcji ekologicznej.
1.9.3. W przypadku gdy potrzeby żywieniowe roślin nie mogą być zaspokojone przy pomocy środków przewidzianych w pkt 1.9.1 i 1.9.2, można używać – tylko w koniecznym zakresie – wyłącznie nawozów i środków poprawiających właściwości gleby dopuszczonych do stosowania w produkcji ekologicznej na podstawie art. 24.
[…]”.
11. W załączniku II część II („Przepisy dotyczące produkcji zwierzęcej”) wskazano:
„W uzupełnieniu przepisów dotyczących produkcji ustanowionych w art. 9, 10, 11 i 14 przepisy ustanowione w niniejszej części stosuje się do ekologicznej produkcji zwierzęcej.
1. Wymogi ogólne
1.1. Z wyjątkiem przypadku pszczelarstwa zabrania się produkcji zwierzęcej bez gruntów rolnych, w przypadku gdy rolnik zamierzający prowadzić ekologiczną produkcję zwierzęcą nie gospodaruje gruntami rolnymi ani nie zawarł pisemnej umowy o współpracy z innym rolnikiem, jeżeli chodzi o stosowanie ekologicznych jednostek produkcyjnych lub jednostek produkcyjnych w okresie konwersji dla tych zwierząt gospodarskich.
[…]
1.4.2.1. […] zwierzęta ekologiczne są wypasane na gruntach ekologicznych […]
1.6.3. Obsada zwierząt gospodarskich w budynkach zapewnia im komfort i dobrostan oraz spełnienie specyficznych dla danego gatunku potrzeb, oraz zależą w szczególności od gatunku, rasy i wieku zwierząt. […]
[…]
1.6.8. W wychowie żadnego z gatunków zwierząt stosowanie klatek, boksów i płaskich podestów nie jest dopuszczone.
[…]”.
B. Rozporządzenie wykonawcze 2021/1165
12. Artykuł 2 tego rozporządzenia stanowi:
„Do celów art. 24 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) 2018/848 w produkcji ekologicznej jako nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki stosowane w żywieniu roślin […] można stosować wyłącznie produkty i substancje wymienione w załączniku II do niniejszego rozporządzenia, pod warunkiem że są one zgodne z odpowiednimi przepisami prawa Unii […]”.
13. Załącznik II do tego rozporządzenia stanowi:
„Nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki […] wymienione w niniejszym załączniku mogą być stosowane w produkcji ekologicznej, pod warunkiem że są zgodne z:
– odpowiednimi przepisami unijnymi i krajowymi dotyczącymi produktów nawozowych, w szczególności, w stosownych przypadkach, rozporządzeniem (WE) nr 2003/2003 i rozporządzeniem (UE) 2019/1009; oraz
[…]
Mogą być one stosowane wyłącznie zgodnie ze specyfikacjami i ograniczeniami stosowania tych odpowiednich przepisów unijnych i krajowych. Bardziej restrykcyjne warunki stosowania w produkcji ekologicznej zostały określone w prawej kolumnie tabel.
Nazwa
Produkty złożone lub produkty zawierające jedynie materiały wymienione poniżej | Opis oraz warunki i ograniczenia szczególne |
Nawóz naturalny | Produkt zawierający mieszaninę odchodów zwierzęcych i materii roślinnej (ściółka dla zwierząt i materiał paszowy). Zakazane są produkty pochodzące z chowu przemysłowego. |
Suchy nawóz naturalny i odwodniony nawóz od drobiu | Zakazane są produkty pochodzące z chowu przemysłowego. |
Kompostowane odchody zwierzęce, w tym nawóz od drobiu i przekompostowany nawóz naturalny | Zakazane są produkty pochodzące z chowu przemysłowego. |
Płynne odchody zwierzęce | Używane po kontrolowanej fermentacji lub odpowiednim rozcieńczeniu. Zakazane są produkty pochodzące z chowu przemysłowego. |
[…]”.
II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
14. Institut national de l’origine et de la qualité (krajowy instytut ds. pochodzenia i jakości, Francja, zwany dalej „INAO”) jest podmiotem publicznym, który pod nadzorem właściwego ministerstwa jest odpowiedzialny za realizację polityki tego państwa członkowskiego w zakresie oficjalnych znaków identyfikujących jakość i pochodzenie produktów rolnych i rolno-spożywczych.
15. W 2020 r. INAO zmienił swój „przewodnik”(9) dotyczący przepisów europejskich, aby w szczególności dokonać interpretacji zawartego w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 889/2008(10) zakazu stosowania na gruntach ekologicznych nawozów i środków poprawiających właściwości gleby, które pochodzą od zwierząt „z chowu przemysłowego”.
16. Zgodnie z przewodnikiem wyklucza się obornik „uzyskany z chowu z wykorzystaniem systemu podłóg z listew (szczelinowych) lub w całości z krat i przekraczającego progi określone w załączniku I do dyrektywy 2011/92/UE” oraz obornik „z chowu klatkowego, przekraczającego” te same progi.
17. Stowarzyszenie AFAÏA(11) wniosło o uchylenie tej części przewodnika, ale INAO oddalił jego wniosek w dniu 4 lutego 2020 r.
18. AFAÏA wniosła do Conseil d’État (rady stanu, Francja) o stwierdzenie nieważności decyzji INAO z dnia 4 lutego 2020 r.(12). Jej zdaniem INAO nie jest uprawniony do przyjmowania dodatkowych środków do rozporządzenia (WE) nr 834/2007(13) i rozporządzenia nr 889/2008, a w przewodniku nie uwzględniono znaczenia i zakresu tych rozporządzeń. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpisuje się w ten spór.
19. Zdaniem sądu odsyłającego przepisami, które musi on zastosować, są przepisy obowiązujące w chwili wydania wyroku, a mianowicie rozporządzenie 2018/848 i rozporządzenie wykonawcze 2021/1165. Po wejściu w życie obu tych rozporządzeń INAO zaktualizował przewodnik, lecz nie zmienił jego treści w odniesieniu do definicji chowu przemysłowego(14).
20. Zdaniem sądu odsyłającego:
– Istnieją rozbieżności w różnych wersjach językowych(15) dotyczące pojęcia chowu przemysłowego, które nie jest zdefiniowane ani w rozporządzeniu wykonawczym 2021/1165, ani w rozporządzeniu 2018/848, ani też we wcześniej obowiązujących aktach prawnych dotyczących rolnictwa ekologicznego.
– Pojęcie to jest interpretowane odmiennie w poszczególnych państwach członkowskich, ponieważ w niektórych z nich nadal utożsamia się je z pojęciem produkcji (zwierzęcej) bez gruntów rolnych, podczas gdy w innych rozróżnia się te dwa pojęcia i definiuje chów przemysłowy poprzez odniesienie do wymogów technicznych, progów w zakresie liczby zwierząt i wymogów w zakresie żywienia.
21. W powyższym kontekście sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy załącznik II do rozporządzenia […] 2021/1165 […] należy interpretować w ten sposób, że pojęcie »chowu przemysłowego«, które się w nim znajduje, jest równoważne z »pojęciem chowu bez gruntów rolnych«?
2) Jeżeli pojęcie »chowu przemysłowego« jest odrębne od pojęcia »chowu bez gruntów rolnych«, jakie kryteria należy wziąć pod uwagę w celu ustalenia, czy dany chów należy uznać za przemysłowy w rozumieniu załącznika II do rozporządzenia 2021/1165?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
22. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 12 kwietnia 2023 r.
23. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez AFAÏA, rządy fiński i francuski oraz przez Komisję Europejską.
24. W rozprawie, która odbyła się w dniu 21 lutego 2024 r., udział wzięły AFAÏA, rząd francuski i Komisja.
IV. Ocena
A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego: różnica między „chowem przemysłowym” a „produkcją (zwierzęcą) bez gruntów rolnych”
25. Zgodnie z akapitem pierwszym załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165 „[n]awozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki […] wymienione w niniejszym załączniku mogą być stosowane w produkcji ekologicznej, pod warunkiem że są zgodne z:
– odpowiednimi przepisami unijnymi i krajowymi dotyczącymi produktów nawozowych, w szczególności, w stosownych przypadkach, rozporządzeniem (WE) nr 2003/2003 i rozporządzeniem (UE) 2019/1009; oraz
– przepisami Unii dotyczącymi produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w szczególności rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009 i rozporządzeniem (UE) nr 142/2011, w szczególności załącznikami V i XI”.
26. W akapicie trzecim wspomnianego załącznika II uściślono, że nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki „[m]ogą być […] stosowane wyłącznie zgodnie ze specyfikacjami i ograniczeniami stosowania tych odpowiednich przepisów unijnych i krajowych”. W dołączonej tabeli dodano restrykcyjne warunki dotyczące produkcji ekologicznej.
27. W szczególności w tabeli tej wskazano, że w produkcji ekologicznej „[z]akazane są produkty pochodzące z chowu przemysłowego” w odniesieniu do następujących produktów: nawozu naturalnego(16); suchego nawozu naturalnego i odwodnionego nawozu od drobiu; kompostowanych odchodów zwierzęcych, w tym nawozu od drobiu i przekompostowanego nawozu naturalnego; oraz płynnych odchodów zwierzęcych(17).
28. Jak zaznaczył sąd odsyłający, ani w rozporządzeniu wykonawczym 2021/1165, ani w rozporządzeniu 2018/848, ani w żadnym innym akcie prawa Unii nie istnieje definicja „chowu przemysłowego”.
29. Ponadto różne wersje językowe rozporządzenia wykonawczego 2021/1165 również nie są zbieżne w odniesieniu do stosowania terminu „chowu przemysłowego”, ponieważ w niektórych z nich użyto zamiast tego wyrażenia pojęcia „produkcji (zwierzęcej) bez gruntów rolnych”(18).
30. Okoliczności te doprowadziły do powstania niejednolitej praktyki: w niektórych państwach członkowskich utożsamia się chów przemysłowy z chowem bez gruntów rolnych, a w innych definiuje się chów przemysłowy poprzez odniesienie do różnych wymogów technicznych, progów w zakresie liczby zwierząt i wymogów w zakresie żywienia.
31. Różnice te powodują zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym i mają negatywny wpływ na podmioty gospodarcze, których to dotyczy, a także na dostawców nawozów, środków poprawiających właściwości gleby i odżywek.
32. Rozporządzenie wykonawcze 2021/1165 nie odsyła również do krajowych porządków prawnych państw członkowskich, jeśli chodzi o określenie tego, co należy rozumieć pod pojęciem „chowu przemysłowego”. Wynika z tego, że Trybunał musi dokonać wykładni tego wyrażenia w sposób autonomiczny i jednolity(19), stosując zwykłe kryteria wykładni(20).
1. Wykładnia językowa
33. Akapit trzeci załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165 nie zawiera żadnej wskazówki co do znaczenia wyrażenia „chów przemysłowy” ani co do tego, czy jest ono zbieżne z pojęciem „produkcji (zwierzęcej) bez gruntów rolnych”, czy też różni się od niego. Nie czyni tego również rozporządzenie 2018/848.
34. Zastosowanie kryterium językowego jest szczególnie trudne, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – istnieją znaczne rozbieżności między wersjami językowymi akapitu trzeciego załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165.
35. Z porównania tych wersji wynika, że w 21 z nich jest mowa o chowie, produkcji lub gospodarstwie, które są określone jako przemysłowe(21), intensywne(22) lub na dużą skalę(23). Terminy te można by uznać za równoważne i, jak już wskazałem, zdecydowałem się na użycie terminu „chowu przemysłowego”. Natomiast w wersjach duńskiej, niderlandzkiej i portugalskiej użyto pojęcia „produkcji (zwierzęcej) bez gruntów rolnych”(24).
36. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału różne wersje językowe należy interpretować w sposób jednolity(25). Żadnej z nich nie można przypisywać pierwszeństwa wobec innych wersji językowych(26).
37. Zgodnie z jej zwykłym znaczeniem działalność hodowlana, w której zwierzęta gospodarskie są na ogół trzymane w oborach, w warunkach stworzonych i kontrolowanych w sposób sztuczny, ma charakter przemysłowy. Zwierzęta gospodarskie są hodowane przy użyciu metod właściwych dla przemysłu, to znaczy mających na celu maksymalizację produkcji w jak najkrótszym czasie.
38. Chów przemysłowy zazwyczaj wymaga znacznych inwestycji, wykorzystania wzbogaconej żywności i prewencyjnego stosowania antybiotyków, a także cechuje się wysoką wydajnością, lecz może prowadzić do znacznego zanieczyszczenia środowiska. Szczególna ochrona dobrostanu zwierząt niekoniecznie jest jednym z jego priorytetów(27).
39. Pojęcie „chowu bez gruntów rolnych” nie jest również zdefiniowane w rozporządzeniu wykonawczym 2021/1165 ani w żadnym innym akcie prawa Unii. Wspomniano o nim w części II pkt 1.1 załącznika II do rozporządzenia 2018/848, w którym wskazano, że „produkcja zwierzęca bez gruntów rolnych” jest w określonych okolicznościach zabroniona(28).
40. Chów bez gruntów rolnych odpowiada zatem prowadzonej w sztucznych pomieszczeniach produkcji zwierzęcej, w której żywność nie pochodzi z obszaru, na którym znajduje się gospodarstwo, a z której odchody odprowadzane są poza gospodarstwo(29).
41. Pod względem językowym chów przemysłowy obejmuje chów bez gruntów rolnych, ale jest to pojęcie szersze. Mogą istnieć gospodarstwa hodowlane, które ze względu na ich cechy uznaje się za przemysłowe, mimo iż posiadają grunty(30).
42. Wykładnia językowa prowadzi zatem do uznania, że nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki, których stosowanie w rolnictwie ekologicznym jest zabronione na mocy załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165, pochodzą z chowu przemysłowego, a nie tylko z chowu bez gruntów rolnych. W pewnym sensie chów bez gruntów rolnych jest najbardziej skrajną, lecz nie jedyną formą chowu przemysłowego.
2. Wykładnia historyczna i systemowa
43. Rozbieżność między wersjami językowymi rozporządzenia wykonawczego 2021/1165 istniała już w przepisach obowiązujących przed obecnie obowiązującymi przepisami (rozporządzenie nr 834/2007 i rozporządzenie nr 889/2008).
44. W art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 834/2007 pozwolono na stosowanie nawozów i środków poprawiających właściwości gleby dopuszczonych przez Komisję, oprócz nawozów i środków poprawiających właściwości gleby pochodzenia biologicznego. W załączniku I do rozporządzenia nr 889/2008 Komisja dopuściła stosowanie tych samych produktów, z wyjątkiem produktów pochodzących z „chowu przemysłowego” (większość wersji) lub „chowu bez gruntów rolnych” (mniejszość wersji), nie definiując tych pojęć.
45. Wcześniej rozporządzenie (EWG) nr 2092/91(31), uchylone rozporządzeniem nr 834/2007, stanowiło, jak następuje:
– Stosowanie „obornika” oraz „suchego obornika i odwodnionego nawozu kurzego” ograniczało się do „[p]ochodzące[go] z ekstensywnej gospodarki rolnej i wyłącznie w rozumieniu art. 6 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2328/91”(32). Produkty te nie mogły zatem być stosowane jako nawóz w rolnictwie ekologicznym, jeżeli pochodziły z chowu przemysłowego.
– Stosowanie „kompostowanych odchodów zwierzęcych, w tym nawozu kurzego i przekompostowanego obornika” oraz „płynnych odchodów zwierzęcych” nie było dozwolone, jeżeli pochodziły one z chowu przemysłowego („[z]akazane [były] produkty pochodzące z hodowli przemysłowej” lub „chów bez gruntów rolnych” w niektórych wersjach).
46. Zmiany legislacyjne świadczą o tym, że pojęcie „chowu przemysłowego” było najczęściej stosowanym pojęciem w przepisach prawa Unii przed przyjęciem rozporządzenia wykonawczego 2021/1165. Podobnie wskazują one, że pojęcie „chowu bez gruntów rolnych” jest objęte zakresem szerszego pojęcia „chowu przemysłowego”.
3. Wykładnia celowościowa
47. Przepisy prawa Unii dotyczące produkcji ekologicznej opierają się na różnych celach, z których najistotniejsze są w niniejszej sprawie ochrona dobrostanu zwierząt i podtrzymanie zaufania konsumentów do produktów znakowanych jako ekologiczne.
48. Z brzmienia motywów 1(33) i 2(34) rozporządzenia 2018/848 oraz art. 4 tego rozporządzenia wynika, że ochrona dobrostanu zwierząt jest jednym z celów tych przepisów, zgodnym z art. 13 TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem Unia i państwa członkowskie „w pełni uwzględniają wymagania w zakresie dobrostanu zwierząt jako istot zdolnych do odczuwania” przy formułowaniu i wykonywaniu swoich polityk(35).
49. Trybunał orzekł, że „[p]odkreślając kilkakrotnie chęć zapewnienia wysokiego poziomu dobrostanu zwierząt w kontekście rolnictwa ekologicznego, prawodawca Unii zamierzał zwrócić uwagę na to, że ta metoda produkcji rolnej charakteryzuje się przestrzeganiem zaostrzonych norm w dziedzinie dobrostanu zwierząt we wszystkich miejscach i na wszystkich etapach produkcji, w przypadku których można jeszcze bardziej poprawić ten dobrostan”(36).
50. Ochrona dobrostanu zwierząt w produkcji ekologicznej przemawia za ograniczeniem stosowania odchodów pochodzących z chowu przemysłowego. Natomiast chów ekstensywny odpowiada wysokiemu poziomowi dobrostanu zwierząt, nawet jeśli nie jest ekologiczny.
51. Motyw 6 rozporządzenia 2018/848 wskazuje, że ramy prawne produkcji ekologicznej mają w szczególności na celu „podtrzymani[e] i uzasadnieni[e] zaufania konsumentów do produktów znakowanych jako ekologiczne”.
52. Uzasadnione oczekiwania konsumentów w odniesieniu do produktów ekologicznych są lepiej chronione, jeżeli środki produkcji w rolnictwie ekologicznym pochodzą ze źródeł ekologicznych (lub, w przypadku gdy nie są one wystarczające, jeżeli stosowane są środki produkcji nieekologiczne, ale wyraźnie dopuszczone przez Komisję w celu wykluczenia w jak największym stopniu zanieczyszczeń). W przypadku nawozów wykluczenie tych pochodzących z chowu przemysłowego odzwierciedla tę samą logikę.
53. Wpływ tych dwóch celów na wykładnię pojęcia „chowu przemysłowego” pokrywa się z wykładnią wynikającą z zastosowania kryteriów językowego i historycznego. Ponadto wykładnia ta jest zgodna z częścią I pkt 1.9.2 lit. c) i pkt 1.9.3 załącznika II do rozporządzenia 2018/848, które przewidują jako zasadę preferencyjne stosowanie obornika lub materii organicznej pochodzących z produkcji ekologicznej w rolnictwie ekologicznym.
54. Artykuł 24 ust. 4 lit. d) rozporządzenia 2018/848 może mieć zastosowanie jedynie w drodze odstępstwa, w przypadku gdy żyzność gleby i wymogi odżywcze roślin nie mogą zostać zapewnione przy użyciu obornika lub materii organicznej pochodzących z produkcji ekologicznej. Zgodnie z tym przepisem dozwolone jest stosowanie (i tylko w niezbędnym zakresie) (nieekologicznych) nawozów, środków poprawiających właściwości gleby i odżywek wyraźnie dopuszczonych przez Komisję, to znaczy tych, które nie pochodzą z chowu przemysłowego, zgodnie z akapitem trzecim załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165.
55. To odstępstwo od zasady ogólnej należy interpretować w sposób ścisły, zgodnie z celami uregulowania dotyczącego rolnictwa ekologicznego(37).
56. Gdyby natomiast zakaz stosowania w rolnictwie ekologicznym był ograniczony jedynie do obornika pochodzącego z chowu bez gruntów rolnych, prowadziłoby to do uprzywilejowania zbyt ścisłej wykładni ograniczenia przewidzianego w akapicie trzecim załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165.
57. Na rozprawie AFAÏA słusznie broniła tej szerokiej wykładni, twierdząc, że zapewnia to dostępność obornika dla stale rozwijającego się rolnictwa ekologicznego i pozwala uniknąć stosowania nawozów chemicznych, które są bardziej szkodliwe dla środowiska i żyzności gleby w perspektywie długoterminowej. Jednakże zgodnie z danymi przedstawionymi przez rząd francuski na rozprawie wykładnia ta nie jest obecnie konieczna w celu zapewnienia wystarczającej dostępności obornika w rolnictwie ekologicznym(38).
58. Pragnę powtórzyć, że cele ochrony dobrostanu zwierząt i spełnienia uzasadnionych oczekiwań konsumentów co do produktów ekologicznych są lepiej realizowane, jeżeli uzna się, iż obornikiem pochodzącym z chowu konwencjonalnego (którego stosowanie dopuszcza się w rolnictwie ekologicznym) jest obornik niepochodzący z chowu przemysłowego. To ostatnie pojęcie obejmuje oczywiście produkcję zwierzęcą bez gruntów rolnych, lecz również inne sposoby produkcji, takie jak produkcja prowadzona na niewystarczających i ograniczonych gruntach.
59. Podsumowując, uważam, że prawidłowa wykładnia akapitu trzeciego załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165 prowadzi do stwierdzenia, iż pojęcie „produkcji (zwierzęcej) bez gruntów rolnych” jest węższe i nie jest równoważne pojęciu chowu przemysłowego. To ostatnie pojęcie obejmuje pojęcie chowu bez gruntów rolnych, w związku z czym nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki pochodzące z chowu przemysłowego, a nie tylko z chowu bez gruntów rolnych, są niedopuszczalne w produkcji ekologicznej.
B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
60. Sąd odsyłający formułuje pytanie drugie na wypadek (które to stanowisko podzielam), gdyby pojęcie „chowu przemysłowego” było odrębne od pojęcia „produkcji zwierzęcej bez gruntów rolnych”. Poprzez to pytanie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, jakie kryteria należy wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, czy daną produkcję zwierzęcą należy określić jako przemysłową w rozumieniu załącznika II do rozporządzenia 2021/1165.
61. Jak już przypomniałem, prawodawca Unii nie zdefiniował, co rozumie pod pojęciem chowu przemysłowego do celów stosowania rozporządzenia wykonawczego 2021/1165. Pomimo tego braku uregulowania Trybunał może przedstawić sądowi odsyłającemu wskazówki dotyczące wykładni tego pojęcia, przy czym nie oznacza to sprawowania funkcji prawodawczych(39).
62. Dwa dokumenty informacyjne sporządzone, odpowiednio, przez Komisję i grupę powołanych przez nią ekspertów, dostarczają pewnych wyjaśnień w tym względzie.
1. Wytyczne Komisji z 1995 r.
63. W wytycznych dotyczących stosowania rozporządzenia nr 2092/91, opracowanych przez Komisję w 1995 r.(40), wyjaśniono, że uregulowanie Unii wykluczało stosowanie odchodów pochodzących z przemysłowych gospodarstw hodowlanych ze względu na stosowane techniki intensywnej hodowli oraz obecność w tych odchodach niepożądanych pozostałości(41).
64. W wytycznych uznano, że brak jest ujednoliconej definicji „chowu przemysłowego” w prawie Unii oraz że określenie zakresu stosowania tego pojęcia należy do państw członkowskich. Jednakże Komisja zaproponowała objęcie tym pojęciem gospodarstw, które łączą:
– po pierwsze, obiekt uniemożliwiający zwierzętom ruch w zakresie 360 stopni lub utrzymujący je w przeważającej mierze w ciemności lub bez możliwości leżenia, w tym systemy chowu klatkowego w przypadku drobiu lub innych zwierząt, oraz jednostki brojlerów o obsadzie przekraczającej 25 kg na metr kwadratowy;
– po drugie, brak gruntów przeznaczonych na roślinną produkcję rolną, umożliwiających rozrzucanie obornika.
2. Nota grupy ekspertów z 2021 r.
65. W 2021 r. Komisja powołała grupę ekspertów między innymi w celu określenia kryteriów ograniczenia stosowania nawozów z określonych miejsc pochodzenia, co wiąże się z wyjaśnieniem zakresu pojęcia „chowu przemysłowego”. W nocie opublikowanej przez tę grupę(42) stwierdzono, że eksperci nie potrafili wskazać dokładnej definicji, lecz że zastosowanie tego pojęcia jest możliwe w oparciu o zbiór wskaźników lub kryteriów oznaczających istnienie chowu przemysłowego.
66. W nocie EGTOP 2021 wymieniono między innymi następujące kryteria świadczące o istnieniu chowu przemysłowego: chów klatkowy zwierząt (drobiu, królików itp.); systemy uniemożliwiające zwierzętom ruch w zakresie 360 stopni; systemy chowu bez gruntów rolnych; zwierzęta futerkowe; obsada zwierząt w obiektach, w których zwierzęta są karmione (poidła), przewyższająca określony limit; warunki związane z dobrostanem zwierząt (systemy pomieszczeń, lita podłoga, oświetlenie itp.); gospodarstwa, które wiążą się z transportem na duże odległości; zapobiegawcze stosowanie antybiotyków; stosowanie pasz zawierających organizmy modyfikowane genetycznie.
67. W nocie EGTOP 2021 wymieniono następujące kryteria uznania, że dane gospodarstwo konwencjonalne nie prowadzi chowu przemysłowego: chów z wolnym wybiegiem; zgodność z systemami jakości (takimi jak Label Rouge, Compassion in World Farming, krajowe systemy jakości itp.) lub systemami sprzedaży w gospodarstwach i certyfikacji terytorialnej (chroniona nazwa pochodzenia, chronione oznaczenie geograficzne); ograniczone stosowanie antybiotyków w podobny sposób jak w hodowli ekologicznej; obecność ściółki pochodzenia roślinnego w celu zwiększenia zawartości organicznej w glebie; ograniczenie obsady zwierząt w stacjach paszowych i poidłach; zgodność z przepisami prawa Unii dotyczącymi dobrostanu zwierząt; stosowanie surowców pochodzenia lokalnego.
3. Inne teksty i podejście do odpowiedzi Trybunału
68. Oprócz dwóch poprzednich tekstów istnieją przepisy prawa Unii, które odnoszą się do przemysłowych gospodarstw hodowlanych. Dotyczy to art. 4 dyrektywy 2011/92/UE(43), zgodnie z którym ocenie oddziaływania na środowisko podlegają przedsięwzięcia wymienione w załączniku I, wśród których znajdują się (pkt 17) niektóre „urządzenia do intensywnej hodowli drobiu lub świń”(44).
69. Jak wskazano na rozprawie, powyższe przepisy dyrektywy 2011/92 mają zastosowanie do procedur ocen oddziaływania na środowisko, lecz mogą stanowić (przybliżone) wskazówki w celu ustalenia przemysłowego charakteru odnośnych gospodarstw(45).
70. Na podstawie tych elementów odniesienia Trybunał może przedstawić sądowi odsyłającemu pewne wskazówki o charakterze orientacyjnym co do tego, które odchody z hodowli są dopuszczalne w rolnictwie ekologicznym ze względu na to, że nie pochodzą one z gospodarstwa przemysłowego.
71. Można wyróżnić trzy rodzaje odchodów: a) pochodzące z chowu ekologicznego; b) pochodzące z chowu konwencjonalnego, ekstensywnego lub nieprzemysłowego; oraz c) pochodzące z chowu przemysłowego.
a) Odchody pochodzące z chowu ekologicznego
72. Rozporządzenie 2018/848 wymaga w odniesieniu do rolnictwa ekologicznego preferencyjnego stosowania obornika i innych nawozów pochodzących z chowu ekologicznego [załącznik II część I pkt 1.9.2 lit. c)].
73. Taki obornik i takie nawozy nie mogą pochodzić z chowu przemysłowego, którego nie można uznać za ekologiczną produkcję zwierzęcą zgodnie z rozporządzeniem 2018/848 i przepisami wykonawczymi do niego.
b) Odchody pochodzące z chowu konwencjonalnego, ekstensywnego lub nieprzemysłowego
74. Jak już wyjaśniłem, art. 24 ust. 1 rozporządzenia 2018/848 zezwala Komisji, na zasadzie wyjątku, na dopuszczenie niektórych produktów i substancji jako nawozów, środków poprawiających właściwości gleby i odżywek do stosowania w produkcji ekologicznej przy użyciu systemu ograniczonych wykazów.
75. W załączniku II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165 wymieniono te produkty i substancje. W akapicie trzecim tego załącznika uściślono, że jedne i drugie „[m]ogą być […] stosowane wyłącznie zgodnie ze specyfikacjami i ograniczeniami stosowania tych odpowiednich przepisów unijnych i krajowych”. Dodano w nim, jako dodatkowe ograniczenie dotyczące rolnictwa ekologicznego, brak możliwości stosowania odchodów pochodzących z chowu przemysłowego.
76. Podsumowując, w wykazie tym zezwolono na stosowanie w ekologicznej produkcji roślinnej nawozów i obornika pochodzących z nieprzemysłowego chowu konwencjonalnego (nieekologicznego).
77. Nie mam wątpliwości, że nieprzemysłowy chów konwencjonalny obejmuje swoim zakresem ekstensywny chów konwencjonalny, w związku z czym odchody z tego chowu mogą być stosowane na podstawie załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165.
78. W celu ustalenia, jak należy rozumieć chów ekstensywny, użyteczne są wytyczne Komisji z 1995 r., które odsyłają w odniesieniu do bydła do art. 6 ust. 5 rozporządzenia nr 2328/91(46), a także kryteria wymienione przez Komisję w odniesieniu do innych rodzajów zwierząt zgodnie z różnymi rozporządzeniami Unii.
79. Bardziej złożone jest określenie kryteriów mających zastosowanie do pojęcia „nieprzemysłowego chowu konwencjonalnego”. Pojęcie to zostanie wywiedzione a contrario z pojęcia „chowu przemysłowego”, zważywszy, że każdy chów przemysłowy jest konwencjonalny, ponieważ nie spełnia wymogów ekologicznej produkcji zwierzęcej.
c) Odchody pochodzące z chowu przemysłowego
80. Pragnę powtórzyć, że załącznik II do rozporządzenia 2021/1165 zakazuje stosowania w ekologicznej produkcji roślinnej obornika pochodzącego z chowu przemysłowego. W celu dokonania wykładni tego ostatniego wyrażenia w świetle wytycznych Komisji z 1995 r. i noty EGTOP 2021 istotne są następujące kryteria jakościowe, których wyliczenie nie jest wyczerpujące:
– System chowu zwierząt. Chów w klatkach, boksach i płaskich podestach jest cechą specyficzną chowu przemysłowego(47), a chów z wolnym wybiegiem co do zasady wskazuje na to, że produkcja zwierzęca nie ma charakteru przemysłowego.
– Umożliwienie zwierzętom ruchu. Stosowanie systemów uniemożliwiających zwierzętom ruch w zakresie 360 stopni jest kolejnym elementem charakterystycznym dla chowu przemysłowego. Oczywiście w produkcji przemysłowej nie wykorzystuje się ani wypasu, ani wypasu sezonowego, które to praktyki są właściwe dla chowu ekstensywnego i produkcji ekologicznej.
– Dostępność gruntów w gospodarstwie hodowlanym. W przypadku gdy nie ma dodatkowych gruntów poza gruntami znajdującymi się na terenie gospodarstwa, będzie to produkcja zwierzęca bez gruntów rolnych, która ze swej natury ma charakter przemysłowy, ponieważ żywność dla zwierząt jest dostarczana spoza gospodarstwa, a odchody zwierzęce nie mogą być bezpiecznie wchłaniane przez glebę. Aby gospodarstwo hodowlane z gruntami rolnymi nie miało charakteru przemysłowego, musi ono przestrzegać minimalnej powierzchni przypadającej na zwierzę. Oczywiście obsada różni się w zależności od gatunku i musi zapewniać możliwość uzyskania części żywności dla zwierząt oraz wykorzystania części odchodów zwierzęcych jako nawozu.
– Praktyki hodowlane oraz warunki dotyczące terenu gospodarstwa hodowlanego. Znaczenie mają dostępność poideł i stacji paszowych na sztukę zwierząt gospodarskich oraz warunki dotyczące dobrostanu zwierząt (systemy pomieszczeń, lita podłoga, oświetlenie itp.). Stosowanie krat i listew zamiast litej podłogi wskazuje na chów przemysłowy, podobnie jak brak suchych podłóg i ściółki pochodzenia roślinnego dla odpoczynku zwierząt(48).
– Sposób żywienia zwierząt gospodarskich. Żywność pochodząca spoza gospodarstwa, w której wykorzystuje się paszę, jest charakterystyczna dla chowu przemysłowego, podobnie jak brak dostępu do pastwisk lub zielonki jako żywności.
– Systemy profilaktyki. Powszechne stosowanie profilaktycznych metod leczenia w oparciu o niektóre weterynaryjne produkty lecznicze wskazuje na chów przemysłowy, w którym występuje zbyt duża obsada hodowanych zwierząt, a ryzyko epidemii jest większe.
– Równie powszechne stosowanie substancji stymulujących wzrost lub produktywność, hormonów lub podobnych substancji w celu kontroli rozmnażania lub w innych celach(49).
81. W odróżnieniu od tego, co proponuje rząd francuski, kryterium ilościowe liczby zwierząt, które nie jest związane z powierzchnią gospodarstwa, co do zasady nie wydaje mi się odpowiednie w celu zdefiniowania chowu przemysłowego. Liczba zwierząt może wskazywać na chów przemysłowy, ale nie może być kryterium stosowanym odrębnie i niezależnie od wyżej wymienionych kryteriów jakościowych.
82. Niewątpliwie w pkt 17 załącznika I do dyrektywy 2011/92 ustanowiono progi dotyczące liczby zwierząt w celu objęcia intensywnych gospodarstw hodowlanych brojlerów i świń oceną oddziaływania na środowisko. Jednakże duże rozmiary gospodarstwa hodowlanego niekoniecznie oznaczają, że ma ono charakter przemysłowy, choć musi ono dysponować gruntami o dużej powierzchni, aby nie posiadało takiego charakteru(50). W każdym razie duże gospodarstwo hodowlane może mieć duży wpływ na środowisko i dlatego dyrektywa 2011/92 wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko, co nie ma miejsca w przypadku małego, choć intensywnego gospodarstwa.
V. Wnioski
83. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby udzielił Conseil d’État (radzie stanu, Francja) następującej odpowiedzi:
Akapit trzeci załącznika II do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2021/1165 z dnia 15 lipca 2021 r. zezwalającego na stosowanie niektórych produktów i substancji w produkcji ekologicznej oraz ustanawiającego ich wykazy
należy interpretować w ten sposób, że:
– pojęcie „produkcji (zwierzęcej) bez gruntów rolnych” jest węższe od pojęcia „chowu przemysłowego” i nie jest równoznaczne z tym pojęciem, które obejmuje owo poprzednie pojęcie; nawozy, środki poprawiające właściwości gleby i odżywki pochodzące z chowu przemysłowego, ani tym bardziej pochodzące z produkcji (zwierzęcej) bez gruntów rolnych, nie mogą być stosowane w ekologicznej produkcji roślinnej;
– w celu uznania chowu za „przemysłowy” w rozumieniu akapitu trzeciego załącznika II do rozporządzenia wykonawczego 2021/1165 można stosować między innymi następujące kryteria jakościowe: system chowu zwierząt, umożliwienie zwierzętom ruchu, dostępność gruntów w gospodarstwie hodowlanym i obsada zwierząt na tych gruntach, praktyki hodowlane i warunki dotyczące terenu gospodarstwa hodowlanego, sposób żywienia zwierząt gospodarskich, systemy profilaktyki i stosowanie substancji chemicznych w celu zwiększenia wzrostu lub kontroli rozmnażania.