Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
25 päivänä huhtikuuta 2024 (1)
Asia C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
vastaan
Land Baden-Württemberg,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Freistaat-Bayern
(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgericht Sigmaringen (Sigmaringenin hallintotuomioistuin, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettava rahoitus – Tuet alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita – Vuoristoalueet – Korvaus – Tukea ei saa niiden maa-alueiden osalta, jotka sijaitsevat toiseen hallintoalueeseen kuuluvalla naapurialueella
I Johdanto
1. Vuoden 2024 alkajaisiksi viljelijät osoittivat mieltään ja tukkivat liikenteen useissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa.(2) He vaativat yhdenvertaisia kilpailuolosuhteita unionin viljelijöiden välille sekä palkkioehtojensa parantamista, mutta he toivat esille myös useita hallinnollisia hidasteita, joiden vuoksi erityisesti yhteisen maatalouspolitiikan alalla luvatut tuet jäävät saamatta riittävän ajoissa.
2. Nyt käsiteltävä asia havainnollistaa jälleen, millaisia käytännön vaikeuksia maanviljelijät voivat kohdata.
3. Asetuksella (EU) N:o 1305/2013(3) otetaan käyttöön maaseudun kehittämisen tukijärjestelmä, ja siinä säädetään, että jäsenvaltiot voivat päättää maksaa korvauksia viljelijöille, joiden maat sijaitsevat alueilla, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita. Saksa on päättänyt maksaa korvauksia, mutta tukikelpoisuuden edellytysten määrittäminen ja niiden täyttymisen tarkistaminen on annettu osavaltioiden tehtäväksi. Yhdelläkään osavaltiolla ei ole toimivaltaa myöntää tukea sellaisen maan osalta, joka ei sijaitse osavaltion rajojen sisäpuolella, ja jokainen osavaltio päättää sen alueelliseen toimivaltaan kuuluvien maa-alueiden osalta maksettavista tuista.
4. Tilanteessa on jotain kafkamaista silloin, kun viljelijän kaikki maatalousmaat ovat tukikelpoisia – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – koska ne täyttävät kummassakin asiaankuuluvassa osavaltiossa määritellyt kyseisen korvauksen aineelliset edellytykset, mutta viljelijä ei saa korvausta siitä osasta maitaan, joka ei sijaitse osavaltiossa, jossa viljelijän maatilayrityksellä on kotipaikka, eikä tukihakemusta voi tehdä muussa osavaltiossa kuin siinä, jossa tämä kotipaikka sijaitsee.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Asetus N:o 1305/2013
5. Asetuksen N:o 1305/2013 johdanto-osan 7, 9 ja 26 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(7) Maaseudun kehittämisohjelmien välittömän käynnistämisen ja tehokkaan toteutuksen varmistamiseksi maaseuturahaston tuen olisi perustuttava vankan hallintokehyksen sisältäviin ehtoihin. Jäsenvaltioiden olisi sen vuoksi arvioitava tiettyjen ennakkoehtojen sovellettavuus ja täyttyminen. Kunkin jäsenvaltion olisi valmisteltava koko alueensa käsittävä kansallinen maaseudun kehittämisohjelma, joukko alueellisia ohjelmia tai sekä kansallinen ohjelma että joukko alueellisia ohjelmia. Kussakin ohjelmassa olisi täsmennettävä strategia maaseudun kehittämistä koskeviin unionin prioriteetteihin liittyvien tavoitteiden saavuttamiseksi ja tätä varten valitut toimenpiteet. Ohjelmatyön olisi oltava maaseudun kehittämistä koskevien unionin prioriteettien mukaista, mutta samalla sen olisi mukauduttava kansalliseen toimintaympäristöön ja täydennettävä unionin muita politiikkoja, erityisesti maatalouden markkinapolitiikkaa, koheesiopolitiikkaa ja yhteistä kalastuspolitiikkaa. Joukon alueellisia ohjelmia valinneiden jäsenvaltioiden olisi valmisteltava myös kansallinen kehys, jolle ei ole olemassa erillistä talousarviomäärärahaa, helpottaakseen alueiden välistä koordinointia, kun kyseessä ovat maanlaajuiset haasteet.
– –
(9) Maaseudun kehittämisohjelmissa olisi täsmennettävä kohdealueen tarpeet ja esitettävä yhtenäinen strategia niiden täyttämiseksi maaseudun kehittämistä koskevien unionin prioriteettien mukaan. Tämän strategian tulisi perustua tavoitteiden asettamiseen. Havaittujen tarpeiden, asetettujen tavoitteiden ja niiden täyttämiseksi valittujen toimenpiteiden väliset yhteydet olisi määriteltävä. Maaseudun kehittämisohjelmien olisi myös sisällettävä kaikki tiedot, joita tarvitaan arvioitaessa, ovatko ohjelmat tämän asetuksen vaatimusten mukaisia.
– –
(26) Unionin varojen tehokkaan käytön ja unionin kaikkien viljelijöiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi vuoristoalueet ja luonnonoloista johtuvista tai muista erityisrajoitteista kärsivät alueet olisi määriteltävä puolueettomin perustein. Kun kyseessä ovat luonnonoloista johtuvista rajoitteista kärsivät alueet, näiden perusteiden olisi oltava biofyysisiä, ja niiden tueksi olisi esitettävä vankka tieteellinen näyttö. Olisi säädettävä siirtymäjärjestelyistä, jotta helpotetaan tukien asteittaista lakkauttamista alueilla, joita ei mainittujen perusteiden soveltamisen seurauksena enää pidetä luonnonoloista johtuvista rajoitteista kärsivinä alueina.”
6. Asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan yleiset säännöt maaseudun kehittämiseen myönnettävälle unionin tuelle, joka rahoitetaan [yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksella (EU) N:o 1306/2013 [(EUVL 2013, L 347, s. 549)] perustetusta [maaseuturahastosta]. Siinä määritetään tavoitteet, joihin maaseudun kehittämispolitiikalla on pyrittävä, ja niihin liittyvät maaseudun kehittämistä koskevat unionin prioriteetit. Siinä esitetään maaseudun kehittämispolitiikan strateginen sisältö ja määritellään maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanemiseksi hyväksyttävät toimenpiteet. Lisäksi siinä vahvistetaan säännöt, joita sovelletaan ohjelmatyöhön, verkostoitumiseen, hallinnointiin, seurantaan ja arviointiin jäsenvaltioiden ja komission välisen vastuunjaon perusteella, ja säännöt maaseuturahaston ja muiden unionin välineiden koordinoinnin varmistamiseksi.”
7. Kyseisen asetuksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan 4 alakohdan a alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Maaseudun kehittämisen tavoitteet, jotka edistävät älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevan Eurooppa 2020 ‑strategian toteuttamista, pyritään saavuttamaan toteuttamalla seuraavat kuusi maaseudun kehittämistä koskevaa unionin prioriteettia, jotka vastaavat yhteisen strategiakehyksen asianmukaisia temaattisia tavoitteita:
– –
4) maa- ja metsätalouteen liittyvien ekosysteemien ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen erityisesti seuraavilla aloilla:
a) biologisen monimuotoisuuden, mukaan luettuina Natura 2000 ‑alueet ja alueet, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita, ja luonnonarvoltaan arvokkaan maataloustuotannon sekä Euroopan maisemien tilan ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen”.
8. Saman asetuksen 6 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltio voi toimittaa joko koko alueensa käsittävän yhden ohjelman tai joukon alueellisia ohjelmia taikka asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa kansallisen ohjelman yhdessä alueellisten ohjelmien kanssa. Jos jäsenvaltio toimittaa kansallisen ohjelman ja joukon alueellisia ohjelmia, toimenpiteiden ja/tai tukitoimien tyyppien ohjelmasuunnittelusta on huolehdittava kansallisesti tai alueellisesti, ja kansallisen ohjelman ja alueellisten ohjelmien strategioiden keskinäinen johdonmukaisuus on varmistettava.”
9. Asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Tuet, jotka on tarkoitettu viljelijöille vuoristoalueilla ja muilla alueilla, joilla on luonnonolosuhteista johtuvia tai muita erityisrajoitteita, myönnetään vuosittain hehtaarilta maatalousmaata, ja niiden tarkoituksena on korvata kokonaan tai osittain viljelijöille aiheutuneet lisäkustannukset ja tulonmenetykset, jotka johtuvat maataloustuotannon rajoitteista kyseisillä alueilla.
– –
2. Tuet myönnetään viljelijöille, jotka sitoutuvat jatkamaan maataloustoimintaansa 32 artiklan mukaisesti nimetyillä alueilla ja ovat asetuksen (EU) N:o 1307/2013[(4)] 9 artiklassa, sellaisena kuin sitä sovelletaan asianomaisessa jäsenvaltiossa, tarkoitettuja aktiiviviljelijöitä.”
10. Asetuksen N:o 1305/2013 32 artiklan sanamuoto on seuraava:
”1. Jäsenvaltioiden on nimettävä 2, 3 ja 4 kohdan perusteella alueet, joille voidaan myöntää 31 artiklassa säädettyjä tukia, noudattaen seuraavia luokkia:
a) vuoristoalueet;
b) muut alueet kuin vuoristoalueet, joilla on luonnonolosuhteista johtuvia huomattavia rajoitteita;
c) muut alueet, joilla on erityisrajoitteita.
2. Jotta vuoristoalueille voitaisiin myöntää 31 artiklan mukaisia tukia, niille on oltava ominaista huomattavat rajoitukset maankäyttömahdollisuuksissa ja tuotantokustannusten oleellinen nousu, jotka johtuvat
a) alueen korkean sijainnin vuoksi erittäin vaikeista ilmasto-olosuhteista, jotka lyhentävät kasvukautta merkittävästi;
b) alemmissa korkeuksissa suurimmassa osassa kyseistä aluetta olevista jyrkistä rinteistä, jotka estävät koneiden käytön tai edellyttävät erittäin kalliiden erityislaitteiden käyttöä, taikka näiden kahden tekijän yhteisvaikutuksesta silloin kun molemmista erillisenä aiheutuvat rajoitteet ovat merkityksettömämpiä, edellyttäen että yhteisvaikutuksesta aiheutuu vastaavia rajoitteita.
– –
3. Muilla alueilla kuin vuoristoalueilla on katsottava olevan luonnonoloista johtuvia huomattavia rajoitteita ja niille voidaan myöntää 31 artiklan mukaisia tukia, jos vähintään 60 prosenttia maatalousmaasta täyttää vähintään yhden liitteessä III luetelluista perusteista mainitulla kynnysarvolla.
Näiden edellytysten täyttyminen on varmistettava LAU 2 ‑tasolla tai sellaisen selkeästi rajatun paikallisen hallinnollisen yksikön tasolla, joka kattaa yhden selkeästi erottuvan maantieteellisen alueen, joka on taloudellisesti ja hallinnollisesti määriteltävissä.
– –”.
2. Asetus N:o 1307/2013
11. Asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Suoria tukia ei myönnetä sellaiselle luonnolliselle tai oikeushenkilölle taikka luonnollisten tai oikeushenkilöiden ryhmälle, jonka maatalousmaa koostuu pääosin aloista, jotka pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla, ja joka ei harjoita kyseisillä aloilla jäsenvaltion 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti määrittelemiä vähimmäistoimia.”
B Saksan oikeus
1. Liittovaltion oikeus
12. Tukijärjestelmien ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän täytäntöönpanosta liittovaltion valtiovarainministeriön sekä talous- ja energiaministeriön suostumuksella 24.2.2015 annetun liittovaltion elintarvike- ja maatalousministeriön asetuksen (Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems)(5) 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Jollei tämän asetuksen muissa pykälissä tai 1 §:n 1 momentin 4–6 kohdassa toisin säädetä, sen osavaltion, jossa viljelijän maatilayrityksellä on kotipaikka, lain mukaan toimivaltaisilla osavaltion elimillä (jäljempänä osavaltion toimivaltaiset elimet) on alueellinen toimivalta tämän asetuksen sekä edellä 1 §:n 1 momentissa tarkoitettujen säännösten täytäntöönpanossa.
2. Osavaltion toimivaltaisen elimen määrittämisen kannalta merkityksellinen maatilayrityksen kotipaikka on paikkakunta, joka sijaitsee sen veroviranomaisen toimialueella, jolla on toimivalta määrätä asianomaisen viljelijän tulojen verottamisesta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta toimivallan siirtymistä jäljempänä 3 momentin mukaisesti. Oikeushenkilöiden, luonnollisten tai oikeushenkilöiden ryhmien ja varallisuusmassojen osalta toimivaltainen on sen osavaltion elin, jonka alueella niiden johto sijaitsee.
3. Jos viljelijällä on yksi ainoa tila, joka sijaitsee toisessa osavaltiossa kuin siinä, jossa maatilayrityksellä on kotipaikka, sen osavaltion elin, jonka alueella kyseinen tila sijaitsee, voi edellä olevan 2 momentin nojalla alueellisesti toimivaltaisen osavaltion elimen hyväksynnän sekä viljelijän suostumuksensa saatuaan tulla toimivaltaiseksi tämän asetuksen soveltamisalalla; tällöin maatilayrityksen kotipaikka on tilan sijaintipaikka.
– –”
2. Baden-Württembergin osavaltion oikeus
13. Vuoristoalueilla ja tietyillä alueilla, joilla on rajoitteita, sijaitsevien maatilojen tukemisesta 6.11.2019 annetun maaseutuministeriön hallinnollisen ohjeen (Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft)),(6) sellaisena kuin se on muutettuna 15.11.2021 annetulla hallinnollisella ohjeella (Verwaltungsvorschrift; jäljempänä VwV AZL),(7) 1.1 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Tuen tarkoituksena on varmistaa tietyillä alueilla, joilla on rajoitteita (voimassa olevassa aluerekisterissä mainitut vuoristoalueet sekä muut alueet kuin vuoristoalueet, joilla on luonnonoloista johtuvia huomattavia rajoitteita, tai muut alueet, joilla on muita erityisrajoitteita (ks. [(VwV AZL:n)] 4 kohta), maatalousmaiden kestävä käyttö maatiloilla ja edistää siten maisemanhoitoa sekä ylläpitää ja edistää kestävän maatalouden toimenpiteitä.”
14. VwV AZL:n 2.1 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Tukea voivat saada vain asetuksen [N:o 1307/2013] 9 artiklassa tarkoitetut aktiiviviljelijät, jotka harjoittavat itse toimintaa maatalousmaillaan, jotka sijaitsevat Baden-Württembergin vasta nimetyillä alueilla, joilla on rajoitteita. Tukea voidaan myöntää vain viljelijöille, joiden maatilayrityksellä on InVeKoSV:n 2 §:ssä tarkoitettu kotipaikka Baden-Württembergissä ja jonka yrityksen kotipaikka on unionin jäsenvaltiossa.”
15. VwV AZL:n 3.2.1 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Korvaus myönnetään vain sellaisen maan osalta, joka sijaitsee tukikelpoiseksi vasta nimetyllä Baden-Württembergin alueella (ks. 4.2 kohta).”
16. VwV AZL:n 4.2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Seuraavat alueiden ryhmät (alueet, joilla on rajoitteita) merkitään aluerekisteriin – –, ja ne ovat merkityksellisiä:
vuoristoalueet
muut alueet kuin vuoristoalueet, joilla on luonnonoloista johtuvia huomattavia rajoitteita;
muut alueet, joilla on erityisrajoitteita.”
3. Baijerin osavaltion oikeus
17. Asetuksessa N:o 1305/2013 tarkoitetun korvauksen myöntämisestä alueille, joilla on rajoitteita, 1.3.2019 annettujen Baijerin elintarvike-, maatalous- ja metsätalousministeriön ohjeiden (Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013, jäljempänä AGZ)(8) mukaan korvaus voidaan myöntää sellaisten maatalousmaiden osalta, jotka sijaitsevat Baijerin alueilla, joilla on rajoitteita. Tuen saaminen edellyttää, että viljelijä harjoittaa toimintaa Baijerissa sijaitsevalla maatalousmaalla, jolla on rajoitteita ja jonka pinta-ala on vähintään kolme hehtaaria, ja että maatilayrityksen kotipaikka on Baijerissa.
III Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
18. Pääasiassa kantajana oleva Karl und Georg Anwander Güterverwaltung on lypsykarjatila, joka sijaitsee Baden-Württembergin ja Baijerin osavaltioiden välisellä raja-alueella Saksassa. Sen kotipaikka on Baden-Württembergin osavaltiossa. Tilaan kuuluvista maista noin 100 hehtaaria sijaitsee Baden-Württembergin osavaltiossa ja noin 27 hehtaaria Baijerin osavaltiossa. Ne ovat kokonaan vuoristoaluetta.
19. Baden-Württembergin osavaltion viranomaiset ovat luokitelleet kyseisen osavaltion alueella sijaitsevat kantajan maatilaan kuuluvat 100 hehtaaria maa-alueiksi, joiden osalta voidaan maksaa korvaus niiden luonnonoloista johtuvien rajoitteiden vuoksi. Baijerin osavaltion viranomaiset ovat antaneet saman luokituksen Baijerissa sijaitseville maatilaan kuuluville 27 hehtaarille.
20. Kantaja sai vuoteen 2018 asti Baden-Württembergin osavaltion toimivaltaisen viranomaisen maksamaa korvausta kaikkien maatilaan kuuluvien maiden eli myös Baijerin osavaltiossa sijaitsevien maiden osalta.
21. Kantaja haki edellä mainitulta viranomaiselta 8.5.2019 korvausta vuodelta 2019 kaikkien tukikelpoisten maidensa osalta.
22. Baden-Württembergin osavaltion hallintoyksiköt myönsivät 5.12.2019 kantajalle 4 095,66 euron korvauksen kyseisen osavaltion alueella sijaitsevien maiden osalta, mutta ne hylkäsivät hakemuksen Baijerin osavaltiossa sijaitsevien maiden osalta sillä perusteella, etteivät kyseiset maat sijainneet Baden-Württembergissä.
23. Regierungspräsidium Tübingen (Tübingenin aluehallitus, Saksa) hylkäsi 11.5.2021 tekemällään päätöksellä kantajan tekemän oikaisuvaatimuksen, joka koski 5.12.2019 tehtyä päätöstä.
24. Kantaja nosti 17.6.2021 kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, ja se vaatii yhtäältä kumoamaan 5.12.2019 tehdyn päätöksen, sellaisena kuin se on pysytetty 11.5.2021 tehdyllä päätöksellä, ja toisaalta myöntämään 1 371,26 euron korvauksen Baijerin osavaltiossa sijaitsevien tukikelpoisten maa-alueiden osalta. Toissijaisesti kantaja vaatii toteamaan, että kyseisiä maa-alueita koskeneen kantajan hakemuksen hylkääminen ja hylkäämispäätöksen oikeusperusteet(9) ovat ristiriidassa asetuksen N:o 1305/2013 31 ja 32 artiklan kanssa.
25. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma näiden kahden artiklan tulkinnasta sekä siitä, miten laajaa harkintavaltaa jäsenvaltiot voivat käyttää kantajan hakemien kaltaisten korvausten myöntämistä koskevien edellytysten suhteen.
26. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa ensin, että Saksan liittotasavallan alaisuudessa toimivat yksiköt tai muut julkista valtaa käyttävät yksiköt myöntävät runsaasti tukia sellaisten ”hallinnollisten säännösten” nojalla, jotka on osoitettu asianomaisen hallinnollisen yksikön virkamiehille ja muille työntekijöille ja joissa vahvistetaan asianomaisen yksikön harkintavallan käyttämisen yksityiskohdat. Kansalaiset eivät voi kansallisen oikeuden mukaan vedota suoraan kyseisiin hallinnollisiin säännöksiin sisältyviin sääntöihin valtiota vastaan, koska näillä säännöillä ei katsota olevan ulkoista vaikutusta suhteessa kansalaisiin.(10)
27. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää sitten, että aineelliset ja menettelylliset edellytykset, joiden on täytyttävä myönnettäessä asetuksen N:o 1305 31 artiklan mukaisia tukia alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, on määritetty Baden-Württembergin osavaltion maaseutu- ja kuluttajansuojaministeriön hallinnollisissa säännöksissä. Tästä seuraa, että hakija voi saada tällaista tukea vain, jos hakijan maatilayrityksen kotipaikka(11) on Baden-Württembergissä ja maa-alue, jonka osalta korvausta haetaan, sijaitsee Baden-Württembergissä ja Baden-Württembergin osavaltio on nimennyt kyseisen maa-alueen alueeksi, jolla on rajoitteita. Tukihakemuksen voi tehdä vain siinä osavaltiossa, jossa hakijan maatilayrityksellä on kotipaikka. Koska Saksan hallintoviranomaiset vertaavat osavaltioiden käyttämien erilaisten sovellusten tietoja tarkistaakseen, ettei hakija ole jo jättänyt aiempaa korvaushakemusta muualla, useiden hakemusten jättäminen useissa osavaltioissa ei ole mahdollista. Hakemus voidaan tehdä vain siinä osavaltiossa, jossa maatilayrityksellä on kotipaikka.
28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo vielä esille, että korvauksen myöntämistä koskevissa päätöksissä Baijerin osavaltiossa noudatettavan hallinnollisen käytännön perusteella hakija voi saada tällaisen korvauksen vain, jos hänen maatilayrityksellään on kotipaikka kyseisessä osavaltiossa ja jos maa-alue, jonka osalta korvausta haetaan ja jonka kyseinen osavaltio on nimennyt alueeksi, jolla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, sijaitsee niin ikään Baijerin osavaltiossa. Siten hakija, jonka maat sijaitsevat kahden osavaltion alueella, voi tehdä hakemuksen vain siinä osavaltiossa, jossa maatilayrityksellä on kotipaikka. Baijerilaiset tuomioistuimet ovat todenneet, ettei tällainen tilanne ole ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, sillä asetuksesta N:o 1305/2013 ei seuraa välitöntä oikeutta osavaltion toimivaltaisen viranomaisen myöntämään korvaukseen, vaan kyseinen elin voi siis päättää tällaisen korvauksen myöntämisessä sovellettavista yksityiskohtaisista säännöistä ja jättää tuen ulkopuolelle muualla kuin Baijerin osavaltiossa sijaitsevat maa-alueet.(12)
29. Kantajan tilanne on seuraavanlainen. Vaikka kantajan maat sijaitsevat kahden osavaltion alueella ja kumpikin näistä osavaltioista on nimennyt kyseiset maat tukikelpoisiksi alueiksi, joiden osalta voidaan myöntää korvaus, kantaja voi hakea tällaista korvausta 1) vain siinä osavaltiossa, jossa hänen maatilayrityksellään on kotipaikka, ja 2) vain kyseisessä osavaltiossa sijaitsevien maa-alueiden osalta. Nykyisen sääntelyn ja hallinnollisten käytäntöjen perusteella kantaja ei voi saada Baden-Württembergin osavaltiolta korvauksia Baijerin alueella sijaitsevien maa-alueidensa osalta, eikä kantaja voi tehdä näiden maa-alueiden osalta hakemusta Baijerin osavaltiossa.
30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensinnäkin, miten laaja harkintavalta unionin oikeudessa annetaan jäsenvaltioille näiden määrittäessä viljelijöille tarkoitettujen tukitoimenpiteiden myöntämisessä sovellettavat säännöt erityisesti pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa tukikelpoiset maa-alueet sijaitsevat kahdella eri alueella, jotka kuuluvat kahden eri paikallisviranomaisen toimivaltaan. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, voiko asianomainen kansalainen vedota tukioikeuteen asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan 1 kohdan perusteella, jos jäsenvaltiossa tai sen alueella on säädetty mahdollisuudesta korvauksen myöntämiseen. Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo esille, etteivät kansalaiset voi vedota suoraan hallinnollisiin säännöksiin, joihin kunkin osavaltion tukipolitiikka perustuu, ja että vain hallintoviranomaisten käytäntö on sitova suhteessa kansalaisiin. Tällainen käytäntö voidaan kuitenkin riitauttaa vain vetoamalla yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen, joka taataan perustuslailla. Jos asetuksessa N:o 1305/2013 ei vahvisteta tukioikeutta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, määritetäänkö kyseisen asetuksen 31 artiklan 1 kohdassa, millainen ”oikeudellinen muoto” – kuten se itse tätä nimittää – jäsenvaltion tai alueen hyväksymillä, asianomaisen korvauksen osalta tukikelpoisuuden edellytykset vahvistavilla toimilla on oltava silloin, kun jäsenvaltio tai alue on päättänyt myöntää tällaisen korvauksen.
31. Tässä tilanteessa Verwaltungsgericht Sigmaringen (Sigmaringenin hallintotuomioistuin, Saksa) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle tämän kirjaamoon 17.4.2023 saapuneella välipäätöksellään seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Soveltuvatko asetuksen – – N:o 1305/2013 31 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan, 31 artiklan 2 kohdan, 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan, 32 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 32 artiklan 3 kohdan toisen ja kolmannen alakohdan kanssa yhteen kansallinen hallinnollinen ohje ja tukikäytäntö, joiden mukaan korvauksen maksaminen vuoristoalueilla ja tietyillä muilla alueilla, joilla on rajoitteita, sijaitsevien maa-alueiden osalta suljetaan pois vain siksi, että maa-alueet, joilla harjoitettua toimintaa korvauksella on tarkoitus tukea, sijaitsevat korvauksen myöntävän jäsenvaltion [kyseisen asetuksen] 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan b alakohdassa tarkoitetun alueen ulkopuolella? Voidaanko tässä yhteydessä soveltaa erotteluperusteena maa-alueilla toimintaa harjoittavan viljelijän maatilayrityksen kotipaikkaa?
2) Onko asetuksen – – N:o 1305/2013 31 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltion tai jäsenvaltion alueen, joka on päättänyt myöntää tukia viljelijöille, jotka harjoittavat toimintaansa [kyseisen asetuksen] 31 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla vuoristoalueilla tai muilla alueilla, joilla on rajoitteita, säännöstö on muotoiltava siten, että sen mukaan tukia on myönnettävä myös niiden maa-alueiden osalta, jotka jokin toinen jäsenvaltio tai asianomaisen jäsenvaltion toinen alue, joka niin ikään on päättänyt myöntää tukia viljelijöille, jotka harjoittavat toimintaansa [edellä mainitun asetuksen] 31 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla vuoristoalueilla tai muilla alueilla, joilla on rajoitteita, on luokitellut [saman] asetuksen – – 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi vuoristoalueiksi tai muiksi alueiksi, joilla on rajoitteita?
3) Onko asetuksen – – N:o 1305/2013 31 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa ja 31 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että viljelijällä on lähtökohtaisesti suoraan kyseisen säännöksen nojalla unionin oikeuteen perustuva oikeus jäsenvaltion tai jäsenvaltion alueen myöntämään tukeen (korvaukseen), kun viljelijä on aktiiviviljelijä ja harjoittaa toimintaansa maa-alueilla, jotka jäsenvaltio tai jäsenvaltion alue on luokitellut [kyseisen asetuksen] 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi vuoristoalueiksi tai muiksi alueiksi, joilla on rajoitteita, ja kun kyseinen jäsenvaltio tai sen alue on päättänyt myöntää [edellä mainitun asetuksen] 31 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuja tukia (korvauksia)?
Jos kysymykseen vastataan myöntävästi:
a) Kenellä on velvollisuus maksaa unionin oikeuteen perustuva korvaus asetuksen – – N:o 1305/2013 31 artiklan 1 kohdan nojalla? Onko maksuvelvollisuus aina itse jäsenvaltiolla vai ainakin siinä tapauksessa jäsenvaltion ([kyseisen asetuksen] 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan b alakohdassa tarkoitetulla) alueella, että kyseinen alue on jäsenvaltiosta riippumatta päättänyt myöntää [edellä mainitun asetuksen] 31 artiklassa tarkoitettuja korvauksia viljelijöille?
b) Edellyttääkö unionin oikeuteen perustuva oikeus korvaukseen lähtökohtaisesti, että viljelijä täyttää muitakin kuin asetuksen – – N:o 1305/2013 31 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdassa ja 31 artiklan 2 kohdassa säädettyjä edellytyksiä, joista korvauksia myöntävä jäsenvaltio tai sen alue on säätänyt tai määrännyt, kun kyseinen säännös on pantu täytäntöön kansallisesti?
4) Jos kolmanteen kysymykseen vastataan kieltävästi:
Onko asetuksen – – N:o 1305/2013 31 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltion tai jäsenvaltion alueen säännöstön, jossa vahvistetaan edellytykset [kyseisen asetuksen] 31 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun (korvauksen) myöntämiselle, on oltava oikeudelliselta muodoltaan sellainen, että viljelijällä on oikeus tukeen (korvaukseen), jos hän täyttää asianomaisen jäsenvaltion tai sen alueen määrittelemät tuen edellytykset, riippumatta siitä, millainen kyseisen jäsenvaltion tai sen alueen varsinainen tukikäytäntö on?”
32. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet kantaja, Baden-Württembergin osavaltio, Baijerin osavaltio sekä Euroopan komissio.
IV Asian tarkastelu
33. Ennen ennakkoratkaisukysymyksiin vastaamista tarkastelen lyhyesti vuoristoalueiden kaltaisten alueiden, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, hyväksi asetuksella N:o 1305/2013 käyttöön otettua järjestelmää (A). Sitten vastaan kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, jotka käsittelen yhdessä (B). Lopuksi ehdotan ratkaisua kolmanteen kysymykseen (C) ja käyn läpi syyt, joiden vuoksi neljänteen kysymykseen ei ole nähdäkseni tarpeen vastata (D).
A Asetuksella N:o 1305/2013 sellaisten alueiden hyväksi, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, käyttöön otettu järjestelmä
34. Asetuksessa N:o 1305/2013 vahvistetaan yleiset säännöt maaseudun kehittämiseen myönnettävälle unionin tuelle, joka rahoitetaan maaseuturahastosta, ja siinä määritetään tavoitteet, joihin maaseudun kehittämispolitiikalla on pyrittävä, ja niihin liittyvät maaseudun kehittämistä koskevat unionin prioriteetit.(13)
35. Kyseisessä asetuksessa vahvistetaan myös ohjelmatyöhön sovellettavat säännöt(14) ”jäsenvaltioiden ja komission välisen vastuunjaon perusteella”.(15) Kyseisten prioriteettien toteuttamiseen haetaan tukea maaseuturahastosta(16) jäsenvaltioiden määrittämien maaseudun kehittämistä koskevien tukiohjelmien kautta,(17) ja jäsenvaltiot panevat täytäntöön asetuksessa N:o 1305/2013 määriteltyjä unionin prioriteetteja vastaavan strategian kaikkien kyseisen asetuksen III osastossa määriteltyjen toimenpiteiden avulla.
36. Näiden toimenpiteiden nojalla myönnetään tukea alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita.(18) Tukien avulla edesautetaan maaseudun kehittämistä koskevan unionin prioriteetin, jossa on kyseessä ”biologisen monimuotoisuuden – – ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen”, toteuttamista.(19) Asetuksessa N:o 1305/2013 säädetään, että tuet myönnetään tällaisilla alueilla toimiville viljelijöille vuosittain hehtaarilta maatalousmaata ja tukien tarkoituksena on ”korvata kokonaan tai osittain viljelijöille aiheutuneet lisäkustannukset ja tulonmenetykset, jotka johtuvat maataloustuotannon rajoitteista kyseisillä alueilla”.(20) Tukia myönnetään aktiiviviljelijöille,(21) jotka sitoutuvat jatkamaan maataloustoimintaansa kyseisen asetuksen 32 artiklan mukaisesti nimetyillä alueilla.(22) Asetuksessa vahvistetaan tuen vähimmäis- ja enimmäismäärät,(23) ja siinä säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta korottaa(24) näitä tukia tietyissä tapauksissa tai säätää tukien asteittaisesta alentamisesta.(25) Menojen tukikelpoisuus määritetään lähtökohtaisesti kansallisten sääntöjen perusteella.(26)
37. Jäsenvaltiot noudattavat asetuksen N:o 1305/2013 32 artiklassa vahvistettuja periaatteita nimetessään maa-alueet, jotka sijaitsevat alueilla, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita. Tämän perusteella nimetyille vuoristoalueille ovat ominaisia ”huomattavat rajoitukset maankäyttömahdollisuuksissa ja tuotantokustannusten oleellinen nousu”.(27) Jäsenvaltioiden toimien tukemiseen myönnettävien unionin varojen tehokkaan käytön sekä yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi nämä alueet on määriteltävä puolueettomin biofyysisin perustein, joiden tueksi on esitettävä vankka tieteellinen näyttö.(28)
38. Asetuksessa N:o 1305/2013 jätetään jäsenvaltioille täten kiistatta laaja harkintavalta sen suhteen, sisällyttävätkö ne ohjelmiinsa sellaisille viljelijöille tarkoitetun korvausmekanismin,(29) joiden maat sijaitsevat alueilla, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, ja millaisia tukien täytäntöönpanoa koskevia yksityiskohtaisia säännöksiä ne säätävät,(30) olipa kyse esimerkiksi kyseisen asetuksen säännösten konkreettisesta täytäntöönpanosta (kuten tukikelpoisten tilojen koosta tai sijainnista), tukien määrästä tai asiakirjoja koskevista vaatimuksista.(31)
39. Tätä laajaa harkintavaltaa on kuitenkin rajattu, kuten selitän jäljempänä olevissa osioissa.
B Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys
40. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta olennaisin osin, onko asetuksen N:o 1305/2013 31 ja 32 artiklan kanssa yhteensoveltuvaa, että alueellinen viranomainen voi rajata korvauksen saamista koskevan oikeuden koskemaan vain viljelijän tukikelpoisia maatalousalueita, jotka sijaitsevat sen alueen rajojen sisällä, jossa kyseisellä maatilayrityksellä on kotipaikka (ensimmäinen kysymys). Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee myös, velvoitetaanko alueen viranomaiset kyseisen asetuksen 31 ja 32 artiklassa myöntämään tukea niiden tähän maatilaan kuuluvien maiden osalta, jotka sellaisen toisen alueen viranomainen, jonka rajojen sisällä kyseiset maat sijaitsevat, on nimennyt korvausten osalta tukikelpoisiksi (toinen kysymys).
41. Kahdessa ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä, jotka ehdotan käsiteltäviksi yhdessä, otetaan epäsuorasti esille kysymys siitä, voidaanko edellä kuvatulla laajalla harkintavallalla oikeuttaa tilanne, jossa jäsenvaltion ja sen alueiden maaseudun kehittämisohjelmissa on annettu mahdollisuus myöntää asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan mukaista tukea ja tällaisen ohjelman täytäntöönpano on delegoitu ainakin osaksi osavaltioiden alaisuudessa toimiville alueille ja jossa aktiiviviljelijä voi hakea korvausta ainoastaan sen osavaltion, jossa hänen maatilayrityksellään on kotipaikka, alueella sijaitsevien tukikelpoisten maa-alueiden osalta eikä hänellä ole näin mitään mahdollisuutta saada korvausta sellaisten toisen osavaltion alueella sijaitsevien maa-alueidensa osalta, joiden viimeksi mainittu osavaltio katsoo kuitenkin olevan näiden tukien osalta tukikelpoisia.
42. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Baden-Württembergin osavaltio(32) on kuvannut yksityiskohtaisesti tukiohjelmat, jotka se on aikonut ottaa käyttöön erityisesti korvausten osalta, komission hyväksymässä Baden-Württembergin maaseudun tukitoimenpiteitä ja kehittämistä koskevassa suunnitelmassa vuosille 2014–2020.(33) Baden-Württembergin osavaltio selittää, että tuen määrä on osavaltiokohtainen, eikä sitä voida siirtää ilman eri toimenpiteitä muissa osavaltioissa sijaitseville maa-alueille, joilla on sama luokitus. Tällainen lähestymistapa johtuu myös Saksan liittovaltiorakenteesta, jossa kansallisen puitesuunnitelman laadinnasta vastaavien osavaltioiden on pystyttävä takaamaan, että tukimenettely toteutetaan vaaditulla tavalla asianmukaisesti niiden toimivaltaan kuuluvalla alueella. Baden-Württembergin osavaltion toimivalta rajautuu siis kyseisen osavaltion alueelle. Tuen järjestäminen käytännössä korvauksia myöntämällä kuuluu jäsenvaltioiden harkintavaltaan.
43. Tarkastelen ensin Baden-Württembergin osavaltion viranomaisten toimivaltaa myöntää korvaus Baijerissa sijaitsevien kantajan maatalousmaiden osalta.
44. Totean alkuun, ettei sitä, että jäsenvaltio siirtää sisäisissä järjestelyissä ja rakenteissa alueellisille yksiköille toimivallan päättää korvausten myöntämisestä asetuksessa N:o 1305/2013 vahvistetuin edellytyksin, voida selvästikään arvostella, koska asianomaisen jäsenvaltion liittovaltiorakenne on osa kyseisen jäsenvaltion kansallista identiteettiä, jota unionin on kunnioitettava SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti.(34) Lisäksi asetuksessa N:o 1305/2013 säädetään erikseen, että sen 32 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjen edellytysten täyttymisen varmistaa valinnan mukaan joko ”paikallinen hallinnollinen yksikkö”(35) tai sellainen selkeästi rajattu paikallinen yksikkö, joka kattaa yhden selkeästi erottuvan maantieteellisen alueen, joka on taloudellisesti ja hallinnollisesti määriteltävissä.(36) Unionin lainsäätäjä kannustaa siis siihen, että kyseisen asetuksen 31 artiklan mukaisten tukien myöntämiseen liittyvät suunnitelmat toteutetaan ja päätökset tehdään mahdollisimman lähellä asianomaisia viljelijöitä.
45. Huomautan lisäksi, että edellä mainitun 31 artiklan mukaisten tukien osalta tukikelpoisten alueiden nimeäminen ei perustu pelkästään puhtaasti maantieteelliseen tai topografiseen luokitteluun, vaan erityisten alueellisten olosuhteiden arvioinnissa voi olla tarpeen käyttää harkintavaltaa.
46. Jäsenvaltioiden on nimittäin suoritettava kyseisen luokituksen hienosäätö sulkemalla pois esimerkiksi alueet, joilla on maantieteelliseltä kannalta luonnonoloista johtuvia huomattavia rajoitteita, jotka on kuitenkin ratkaistu ”investoinnein tai taloudellisen toiminnan ansiosta tai maan tuottavuuden ansiosta tai joissa tuotantomenetelmät tai viljelyjärjestelmät ovat kompensoineet – – tulonmenetykset tai lisäkustannukset”.(37) On siis täysin ymmärrettävää, että tällainen arviointi voidaan suorittaa tehokkaimmin asianomaista aluetta lähimmällä sääntely- ja hallintotasolla.
47. Kuten Baden-Württembergin osavaltio selittää huomautuksissaan, liittovaltion hallintoalueisiin sovellettava sääntelyllisen itsemääräämisoikeuden periaate johtaa siihen, että asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan mukaisten tukien osalta tukikelpoisilla alueilla sijaitsevien maa-alueiden luokitteluperusteita voidaan arvioida eri tavoin sen mukaan, mikä osavaltio on kyseessä, ja että Baijerin osavaltiossa vuoristoalueeksi luokiteltu maa-alue ei täytä välttämättä Baden-Württembergin osavaltiossa käytettyjä perusteita.(38)
48. Jokainen osavaltio yhtäältä arvioi mahdollisuutta säätää tai olla säätämättä asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan mukaisista korvauksista ja toisaalta vahvistaa alueellaan sovellettavat tukikelpoisuuden edellytykset sekä hehtaarilta vuoristoaluetta maksettavan tuen määrän, joka voi siis vaihdella osavaltiosta toiseen, ja osavaltio myös nimeää asianomaiset alueet. Jokainen osavaltio käyttää siis kyseisen asetuksen 31 ja 32 artiklassa niiden täytäntöönpanoa varten annettua harkintavaltaa alueellisen itsemääräämisoikeutensa sekä taloudellisen itsenäisyytensä määrittämissä rajoissa.
49. Jos Baden-Württembergin viranomaiset velvoitetaan tällaisessa järjestelmässä maksamaan kantajalle korvaus Baijerissa sijaitsevan maatalousmaan osalta, ongelmaksi nousee muun muassa kyseisen korvauksen määrän määrittäminen, ja samalla loukataan Saksan oikeusjärjestyksen sisällä noudatetun toimivallanjaon periaatetta.
50. Kaiken edellä esitetyn perusteella tulkitsen asetusta N:o 1305/2013 ja erityisesti siinä alueellisille viranomaisille annettua asemaa maaseudun kehittämistä koskevien suunnitelmien laadinnassa ja näihin suunnitelmiin sisältyvien toimenpiteiden täytäntöönpanossa ja seurannassa – tapahtuipa tämä millä tasolla tahansa – niin, että kyseisen asetuksen 31 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa, 31 artiklan 2 kohtaa, 32 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, 32 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa ja 32 artiklan 3 kohdan toista ja kolmatta alakohtaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä säännöstölle, jossa rajataan alueellisen viranomaisen, joka on nimetty kansallisella tasolla päättämään edellä mainittujen säännösten mukaisten tukien myöntämisestä, toimivalta koskemaan pelkästään sen normatiiviseen toimivaltaan kuuluvia maatalousmaita.
51. Sitten on tarkasteltava maatilayrityksen kotipaikkaa koskevaa perustetta, jolla rajataan korvauksen saamista koskevan oikeuden alueellista ulottuvuutta.
52. Vaikka unionin lainsäätäjä on huolehtinut siitä, että jäsenvaltioilla on täysi toimivalta nimetä yksiköt, jotka ovat toimivaltaisia myöntämään asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan mukaisia tukia, kuten olen edellä muistuttanut, se on säätänyt selkeästi myös siitä, että aktiiviviljelijän on voitava hakea säädettyä korvausta koko tukikelpoiseksi nimetyn alueen osalta.
53. Yhtäältä asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan sanamuodosta ilmenee nimittäin, että ”tuet, jotka on tarkoitettu viljelijöille – –, myönnetään vuosittain hehtaarilta maatalousmaata”(39) (1 kohta) ja että ”tuet myönnetään viljelijöille, jotka sitoutuvat jatkamaan maataloustoimintaansa – – ja ovat – – aktiiviviljelijöitä”(40) (2 kohta). Mikään ei siis viittaa siihen, että unionin lainsäätäjä olisi tarkoittanut, ettei osasta kyseisessä asetuksessa määritellyt edellytykset täyttävistä maa-alueista voisi saada asianomaista tukea, jos tuesta on säädetty. Toisaalta se, että tuki rajataan koskemaan vain sen osavaltion toimivaltaan kuuluvia maa-alueita, jonka alueella maatilayrityksellä on kotipaikka, loukkaa asetuksen N:o 1305/2013 tavoitetta, koska alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia haittoja, annettava tuki vastaa yhtä unionin määrittämää maaseudun kehittämistä koskevaa prioriteettia.(41) Se, että tukikelpoisilla maa-alueilla harjoitetusta maataloustoiminnasta ei välttämättä myönnetä korvausta pääasian taustalla olevan tilanteen kaltaisissa olosuhteissa, on omiaan vaarantamaan myös kansallisen ohjelman ja alueellisten ohjelmien strategioiden keskinäisen johdonmukaisuuden, jota edellytetään asetuksessa N:o 1305/2013.(42)
54. Olisi siis vastoin unionin lainsäätäjän tarkoitusta sekä asetuksen N:o 1305/2013 tavoitetta katsoa, ettei kyseinen asetus ole esteenä sille, että sen 31 artiklan mukaisten korvausten myöntämisen edellytykset järjestetään kansallisella tasolla siten, että sen vaikutuksesta osa maa-alueista, jotka ovat sitä paitsi täysin tukikelpoisia kyseisten korvausten osalta, suljetaan pois pelkästään siitä syystä, etteivät maa-alueet sijaitse yksinomaan yhtenäisellä maantieteellisellä alueella, joka kuuluu yhden ainoan alueellisen hallintoviranomaisen toimivaltaan. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, kantajan on mahdotonta tehdä tukihakemus Baijerissa sijaitsevien maa-alueidensa osalta,(43) koska hakemus voidaan tehdä vain sen osavaltion viranomaisille, jossa maatilayrityksellä on kotipaikka, eivätkä nämä viranomaiset ole toimivaltaisia kyseisen osavaltion ulkopuolella sijaitsevien maa-alueiden osalta. Näin taataan vain osittainen tukioikeus. Tämä ei ole asetuksen N:o 1305/2013 sanamuodon eikä hengen mukaista.
55. Oman kysymyksensä muodostaa siis se, että Baden-Württembergin osavaltion viranomaisten katsotaan olevan velvollisia myöntämään asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan mukaista tukea vain kyseisen osavaltion alueella sijaitsevien ja siten niiden toimivaltaan kuuluvien maa-alueiden osalta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kyseisessä asetuksessa tätä varten vahvistettujen edellytysten noudattamista.
56. Tästä erillisenä voidaan pitää sitä, että asetuksen N:o 1305/2013 kanssa yhteensopivaksi todettaisiin tilanne, jossa pelkkä maatilayrityksen kotipaikan sijainti määrittää tukioikeuden alueellisen ulottuvuuden ja jossa tällainen oikeus on poissuljettu saman maatilayrityksen niiden maa-alueiden osalta, jotka eivät sijaitse sen alueellisen hallintoviranomaisen alueella, jossa maatilayrityksellä on kotipaikka, vaikka nämä maat täyttävät kaikki kyseisen asetuksen mukaiset kyseisen tuen osalta asetetut tukikelpoisuuden edellytykset.
57. Jos jäsenvaltio näet päättää maaseudun kehittämisohjelmassaan – tarvittaessa alueidensa kautta – että se tukee maaseudun kehitystä erityisesti ottamalla käyttöön tuet alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, se ei voi poiketa sille annettua laajaa harkintavaltaa(44) käyttämällä asetuksessa N:o 1305/2013 tyhjentävästi luetelluista edellytyksistä, joiden mukaan asianomainen alue on yhtäältä nimettävä tukikelpoiseksi luontaisten ominaisuuksiensa ja näistä ominaisuuksista aiheutuvien maataloustuotannon rajoitteiden vuoksi (kyseisen asetuksen 31 artiklan 1 kohta, sellaisena kuin sitä on täsmennetty 32 artiklassa) ja toisaalta kyse on oltava aktiiviviljelijästä(45) (kyseisen asetuksen 31 artiklan 2 kohta). Tukioikeuden rajaaminen maatalousmaihin, jotka sijaitsevat siinä osavaltiossa, jossa maatilayrityksellä on kotipaikka, asettaa siten edellytyksen, josta ei säädetä asetuksessa N:o 1305/2013. Tämä uusi edellytys, joka ei liity mitenkään unionin lainsäätäjän edellyttämiin, tieteelliseen näyttöön perustuviin biofyysisiin perusteisiin, (46) vaarantaa suoraan – kuten komissio huomauttaa – niiden korvausten tehokkuuden, jotka on tarkoitettu kyseisen asetuksen mukaisesti alueille, joilla on rajoitteita,(47) ja joilla pyritään siis edistämään maaseudun kehittämisen tavoitetta sekä yhtä unionin määrittämistä prioriteeteista.(48) Tällaisen edellytyksen soveltaminen merkitsee, että asetuksessa N:o 1305/2013 säädetyt edellytykset täyttäviä maa-alueita, joista alueellinen viranomainen on siis todennut, että niillä on kaikki korvausmekanismista hyötymiseen vaadittavat ominaisuudet, jää vain yksinkertaisesti tukioikeuden ulkopuolelle.
58. Koska pääasiassa kyseessä olevassa tilanteessa on riidatonta, että Baijerin alueella sijaitsevat kantajan maa-alueet täyttävät kyseisen osavaltion asettamat tukikelpoisuuden edellytykset, jotka koskevat asetuksen N:o 1305/2013 31 ja 32 artiklan mukaista korvausta, on todettava, että nämä säännökset ovat esteenä sille, että maatilayrityksen kotipaikkaa koskeva peruste rajaa korvauksen saamista koskevan oikeuden koskemaan vain maa-alueita, jotka sijaitsevat osavaltiossa, jossa maatilayrityksellä on kotipaikka.
59. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen niin, että asetuksen N:o 1305/2013 31 ja 32 artiklaa on tulkittava siten, että 1) ne eivät ole esteenä säännöstölle, jossa rajataan alueellisen viranomaisen, joka on nimetty kansallisella tasolla päättämään kyseisten säännösten mukaisten tukien myöntämisestä, toimivalta koskemaan pelkästään kyseisen alueellisen viranomaisen normatiiviseen toimivaltaan kuuluvia maatalousmaita, ja että 2) ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan vain sen osavaltion, jossa asianomaisen aktiiviviljelijän maatilayrityksellä on kotipaikka, tukikelpoisiksi nimeämien maa-alueiden osalta voidaan maksaa korvaus ja jolla poissuljetaan näin mahdollisuus tukeen sellaisten saman maatilayrityksen maa-alueiden osalta, jotka toinen osavaltio on nimennyt tukikelpoisiksi.
C Kolmas ennakkoratkaisukysymys
60. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta olennaisin osin, vahvistetaanko asetuksen N:o 1305/2013 31 ja 32 artiklassa tukioikeus sellaiselle aktiiviviljelijälle, joka harjoittaa maataloustoimintaa maa-alueilla, jotka sijaitsevat kyseisissä säännöksissä tarkoitetuilla alueilla, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, jos asianomainen jäsenvaltio tai alue on päättänyt panna tällaisen tuen täytäntöön maaseudun kehittämissuunnitelmassaan ja nimennyt kyseiset maa-alueet tällaisen tuen osalta tukikelpoisiksi. Jos kyseinen oikeus on olemassa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee vielä ensinnäkin, keneltä viljelijä voi vaatia oikeutensa täyttämistä, ja toiseksi, voidaanko kyseiselle oikeudelle asettaa muitakin edellytyksiä kuin ne, joista säädetään asetuksessa N:o 1305/2013.
61. Tähän kysymykseen annettava vastaus voidaan päätellä ainakin osaksi kahden ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelun yhteydessä esille otetuista seikoista. Vastaukseen sisältyviä seikkoja on syytä täydentää palaamalla asetuksen N:o 1305/2013 luonteeseen.
62. Muistutan, että SEUT 288 artiklan mukaisesti asetusta sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa ja se on kaikilta osiltaan velvoittava. Vaikka asetusten säännöksillä on niiden luonteen ja niillä unionin oikeuslähteiden järjestelmässä olevan tehtävän nojalla yleensä välitön oikeusvaikutus kansallisissa oikeusjärjestyksissä ilman, että kansallisten viranomaisten olisi ryhdyttävä täytäntöönpanotoimiin, asetusten tiettyjen säännösten täytäntöönpano voi kuitenkin edellyttää, että jäsenvaltiot toteuttavat tällaisia toimia.(49) Jäsenvaltiot voivat toteuttaa asetuksen täytäntöönpanotoimia, jos seuraavat kolme edellytystä täyttyvät: 1) toimet eivät haittaa asetuksen välitöntä sovellettavuutta (joka siis säilyy), 2) toimilla ei peitellä sitä, että kyseessä on unionin oikeuden säädös, ja 3) toimissa täsmennetään kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan käyttöä asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa.(50)
63. Määritettäessä sitä, estävätkö, edellyttävätkö vai sallivatko kyseessä olevan asetuksen merkitykselliset säännökset sen, että jäsenvaltiot toteuttavat tiettyjä täytäntöönpanotoimia, ja jos näin on, sitä, kuuluuko asianomainen toimi kullekin jäsenvaltiolle annetun harkintavallan piiriin, perustana on käytettävä näitä säännöksiä, tulkittuina asetuksen tavoitteiden valossa.(51) Lisäksi on niin, että jos tietyt jäsenvaltioiden päättämät täytäntöönpanotoimet ovat sallittuja, tässä unionin oikeuden soveltamisessa on noudatettava Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti kyseisen perusoikeuskirjan määräyksiä. Myös unionin oikeuden yleiset periaatteet velvoittavat jäsenvaltioita.(52)
64. Saksan alueellisille viranomaisille annetun harkintavallan käytön yksityiskohtien tarkastelussa ei nähdäkseni tarvitse kuitenkaan mennä näin pitkälle, sillä alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, annettaviin tukiin sovellettavassa järjestelmässä ei anneta jäsenvaltioille mahdollisuutta toteuttaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaista täytäntöönpanotoimea, jonka tuloksena tukioikeus rajautuu koskemaan vain niitä aktiiviviljelijän tukikelpoisia maa-alueita, jotka sijaitsevat sen osavaltion alueella, jossa maatilayrityksellä on kotipaikka.
65. Olen jo todennut asetuksen N:o 1305/2013 31 ja 32 artiklan osalta ensin mainitusta artiklasta, että viljelijöille tarkoitetut tuet ”myönnetään” aktiiviviljelijöille, jotka sitoutuvat jatkamaan maataloustoimintaansa nimetyillä alueilla, jotta näille korvataan osittain tai kokonaan lisäkustannukset ja tulonmenetykset, jotka johtuvat näistä maataloustuotannon rajoitteista. Tukien myöntäminen aktiiviviljelijöille, jotka sitoutuvat jatkamaan maataloustoimintaansa kyseisen asetuksen 32 artiklan mukaisesti nimetyillä alueilla, perustuu yksiselitteisesti kyseisen asetuksen 31 artiklan 2 kohtaan.
66. Jäsenvaltiot voivat käyttää harkintavaltaansa ennen kaikkea päättäessään, sisällyttävätkö ne kansallisiin ohjelmiinsa erityisen tuen alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, vai eivätkö ne tee näin. Kun päätös sisällyttämisestä on tehty, jäsenvaltiot voivat käyttää vielä harkintavaltaansa ja hyväksyä siten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 61 ja 62 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja täytäntöönpanotoimia, jotka koskevat lisäkustannusten ja tulojenmenetysten laskemista (asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan 1 kohdan toinen alakohta), jonka jäsenvaltiot voivat lisäksi eriyttää (31 artiklan 1 kohdan kolmas alakohta). Unionin lainsäätäjä on säätänyt niin ikään, että jäsenvaltiot voivat päättää tukien määrän harkintansa mukaan unionin lainsäätäjän vahvistaman vähimmäis- ja enimmäismäärän väliltä ja että ne voivat myös alentaa tukia asteittain (kyseisen asetuksen 31 artiklan 3 ja 4 kohta). Alueiden nimeämisen osalta jäsenvaltiot voivat arvioida maankäyttömahdollisuuksien huomattavaa rajoitusta ja tuotantokustannusten oleellista nousua ja päättää, että kyseinen rajoitus ja kyseinen nousu johtuvat joko alueen korkean sijainnin vuoksi erittäin vaikeista ilmasto-olosuhteista, jotka lyhentävät kasvukautta, tai jyrkistä rinteistä, jotka estävät koneiden käytön tai tekevät siitä hyvin kallista (saman asetuksen 32 artiklan 2 kohta).
67. Jäsenvaltiot voivat siis päättää harkintavaltaansa käyttäen myöntää tukia alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, ja kun tämä päätös on tehty, on nähdäkseni selvää, että tukioikeus syntyy silloin, kun asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan 2 kohdan edellytykset täyttyvät.
68. Liittovaltion tasolla(53) sekä alueellisilla tasoilla hyväksytyn kaltainen täytäntöönpanotoimi ylittää asetuksella N:o 1305/2013 jäsenvaltioille annetun harkintavallan, koska sen avulla ei voida varmistaa tukioikeutta aktiiviviljelijän koko tukikelpoisen maa-alueen(54) osalta, ja se on mielestäni suoraan ristiriidassa kyseisestä säädöksestä ilmenevien unionin lainsäätäjän tarkoitusperien kanssa.(55)
69. Kuten komissio korostaa, jäsenvaltioilla tai niiden alueilla oleva ohjelman laadintaan liittyvä harkintavalta ei voi nähdäkseni antaa niille samalla toimivaltaa olla myöntämättä tukea sitä hakeneille aktiiviviljelijöille silloin, kun tällainen tuki sisältyy niiden maaseudun kehittämisohjelmaan sellaisten alueiden hyväksi, jotka kyseiset valtiot tai alueet ovat itse nimenneet tukikelpoisiksi, tai muussa tapauksessa hyväksyttäisiin yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen.
70. Mitä tulee siihen kysymykseen, kenet voidaan velvoittaa täyttämään asetuksen N:o 1305/2013 31 ja 32 artiklaan perustuva oikeus, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jonka on ratkaistava, onko pääasiassa kyseessä oleva päätös, jolla hylättiin tukihakemus Baijerissa sijaitsevien kantajan tukikelpoisten maa-alueiden osalta, lainmukainen, vaikuttaa hakevan vahvistusta sille, ettei unionin oikeudessa velvoiteta Baden-Württembergin osavaltion toimivaltaisia viranomaisia myöntämään tällaista tukea. Tämä teema on osittain päällekkäinen edellä tarkastellun teeman kanssa, joten viittaan edellä tämän ratkaisuehdotuksen 42 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin.
71. Huomautan lisäksi, ettei asetuksessa N:o 1305/2013 ole säännöksiä, joissa määritettäisiin, mille viranomaiselle viljelijä voi esittää vaatimuksensa tukioikeutensa täyttämisestä. Koska menettelyä, jolla kyseisen asetuksen 31 artiklan mukainen tuki myönnetään, ei säännellä kyseisellä asetuksella, jäsenvaltioiden on järjestettävä se menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevan periaatteen mukaisesti, edellyttäen kuitenkin, ettei menettely ole epäedullisempi kuin samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita koskeva menettely (vastaavuusperiaate) eikä sillä tehdä unionin oikeusjärjestyksessä annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate).(56)
72. Kansallisessa oikeudessa on siis määritettävä yksikkö, jota aktiiviviljelijä voi vaatia täyttämään hänen tukioikeutensa kunkin sellaisen maa-alueensa osalta, joka on nimetty kyseisen tuen osalta tukikelpoiseksi.
73. Tehokkuusperiaate ei edellytä, että tukioikeuden täyttämistä on voitava vaatia viranomaiselta, joka ei ole sisällyttänyt ohjelmaansa tällaista tukea alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia vaikeuksia, tai joka on sisällyttänyt tällaisen tuen ohjelmaansa muttei ole nimennyt kyseisiä maa-alueita tukikelpoisiksi esimerkiksi asetuksessa N:o 1305/2013 edellytettyjen perusteiden mukaisen arviointinsa perusteella tai – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – koska se ei ole niiden suhteen alueellisesti toimivaltainen.
74. Koska kyseinen oikeus syntyy kuitenkin aktiiviviljelijöille silloin, kun paikallisesti toimivaltainen viranomainen päättää maaseudun kehittämistä koskevan ohjelmatyön yhteydessä toteuttaa asetuksen N:o 1305/2013 31 ja 32 artiklan mukaiset toimenpiteet ja nimeää asianomaiset alueet, kansalliset oikeuskeinot on järjestettävä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 70 kohdassa kerrattujen ohjeiden mukaisesti niin, että kyseiset viljelijät pystyvät vaatimaan tehokkaasti tukioikeutensa täyttämistä koko tukikelpoisen maa-alueensa osalta.(57) Olen lisäksi komission kanssa yhtä mieltä siitä, että tukihakemukseen voidaan soveltaa muita edellytyksiä, kunhan ne ovat objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne vaaranna tukioikeuden tehokkuutta.(58)
D Neljäs ennakkoratkaisukysymys
75. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee vielä, onko asetuksen N:o 1305/2013 31 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltion kansallisen tai alueellisen säännöstön, johon sisältyvät tuen myöntämisen edellytykset, on oltava ”oikeudelliselta muodoltaan” sellainen, että kyseiset edellytykset täyttävä viljelijä saa korvauksen riippumatta kyseisen valtion tai sen alueen tosiasiallisesta tukikäytännöstä.
76. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selventää tämän kysymyksen merkitystä osittain tuomalla esille, etteivät kansalaiset voi vedota suoraan hallinnollisiin säännöksiin, joihin kunkin osavaltion tukipolitiikka perustuu, ja että vain hallintoviranomaisten käytäntö on sitova suhteessa kansalaisiin. Tällainen käytäntö voidaan kuitenkin riitauttaa vain vetoamalla yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen, joka taataan perustuslailla. Jos asetuksessa N:o 1305/2013 ei vahvisteta tukioikeutta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, määritetäänkö kyseisen asetuksen 31 artiklan 1 kohdassa, millainen ”oikeudellinen muoto” – kuten se itse tätä nimittää – jäsenvaltion tai alueen hyväksymillä, asianomaisen korvauksen osalta tukikelpoisuuden edellytykset vahvistavilla toimilla on oltava silloin, kun jäsenvaltio tai alue on päättänyt myöntää tällaisen korvauksen. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että tämä kysymys esitetään unionin tuomioistuimelle vain siinä tapauksessa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi hyväksyttävä kantajan vaatimus tämän Baijerissa sijaitsevien maa-alueiden osalta.(59)
77. Ottaen huomioon kolmanteen kysymykseen ehdottamani vastaus ja koska tämä neljäs kysymys esitetään vain siinä tapauksessa, ettei asetuksen N:o 1305/2013 31 ja 32 artiklasta johtuvaa tukioikeutta ole olemassa, unionin tuomioistuimen ei tarvitse vastata tähän neljänteen kysymykseen.
78. Vaikka unionin tuomioistuin päättäisi vastata kolmanteen kysymykseen kieltävästi, neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen vastaaminen ei ole nähdäkseni hyödyksi pääasian ratkaisemisen kannalta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lähtökohtana on tässä näet ajatus siitä, että Baden-Württembergin osavaltion viranomaisten nykyinen tukikäytäntö on lainvastainen ministeriön hallinnollisen säännöksen vuoksi sekä siksi, millä tavalla siinä on asetettu tukikelpoisuuden perusteet, jotka estävät mahdollisuuden tukeen Baijerissa sijaitsevien maa-alueiden osalta. Koska kahden ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta tekemästäni arvioinnista ilmenee, ettei unionin oikeudessa velvoiteta Baden-Württembergin osavaltion viranomaisia maksamaan tukea sellaisten Baijerissa sijaitsevien maa-alueiden osalta, jotka Baijerin viranomaiset ovat nimenneet tukikelpoisiksi, ei vastaus, jonka unionin tuomioistuin voisi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tämän neljännen kysymyksen yhteydessä, ole hyödyksi sen käsiteltävänä olevan riidan ratkaisemisen kannalta. Neljänteen kysymykseen ei siis ole tarpeen vastata.(60)
V Ratkaisuehdotus
79. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Sigmaringenin sille esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013, sellaisena kuin se on muutettuna 13.12.2017 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2017/2393, 31 ja 32 artiklaa
on tulkittava siten, että
– ne eivät ole esteenä säännöstölle, jossa rajataan alueellisen viranomaisen, joka on nimetty kansallisella tasolla päättämään kyseisten säännösten mukaisten tukien myöntämisestä, toimivalta koskemaan pelkästään kyseisen alueellisen viranomaisen normatiiviseen toimivaltaan kuuluvia maatalousmaita;
– ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan vain sen osavaltion, jossa asianomaisen aktiiviviljelijän maatilayrityksellä on kotipaikka, tukikelpoisiksi nimeämien maa-alueiden osalta voidaan maksaa korvaus ja jolla poissuljetaan näin mahdollisuus tukeen sellaisten saman maatilayrityksen maa-alueiden osalta, jotka toinen osavaltio on nimennyt tukikelpoisiksi;
– tukioikeus syntyy aktiiviviljelijöille silloin, kun toimivaltainen viranomainen päättää maaseudun kehittämistä koskevan ohjelmatyön yhteydessä toteuttaa asetuksen N:o 1305/2013, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2017/2393, 31 ja 32 artiklan mukaiset toimenpiteet ja se nimeää asianomaiset alueet tukikelpoisiksi. Kansalliset oikeuskeinot on järjestettävä jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta noudattaen niin, että kyseiset viljelijät pystyvät vetoamaan tehokkaasti tukioikeuteensa koko tukikelpoisen maa-alueensa osalta. Tukihakemukseen voidaan soveltaa muita edellytyksiä, kunhan ne ovat objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne vaaranna koko tukikelpoista maa-aluetta koskevan tukioikeuden tehokkuutta.