Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NICHOLAS EMILIOU
prednesené 25. apríla 2024(1)
Vec C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
proti
Land Baden‑Württemberg
za účasti
Freistaat Bayern
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgericht Sigmaringen (Správny súd Sigmaringen, Nemecko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Poľnohospodárstvo – Financovanie z Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) – Platby oblastiam s prírodnými alebo inými osobitnými obmedzeniami – Horské oblasti – Kompenzačný príspevok – Vylúčenie platieb na pôdu nachádzajúcu sa v susednom regióne v inej administratívnej oblasti“
I. Úvod
1. Začiatok roka 2024 bol poznačený protestmi a blokádami organizovanými poľnohospodármi vo viacerých členských štátoch Európskej únie.(2) Hoci požadovali rovnaké podmienky hospodárskej súťaže medzi poľnohospodármi Únie a zlepšenie podmienok odmeňovania, kritizovali tiež súbor administratívnych prieťahov, ktoré im neumožňujú získať dostatočne včas sľúbenú podporu, najmä v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky.
2. Táto vec je novým príkladom praktických ťažkostí, ktorým môžu byť vystavení poľnohospodári.
3. Nariadenie (EÚ) č. 1305/2013(3) zavádza režim podpory pre rozvoj vidieka a stanovuje, že členské štáty sa môžu rozhodnúť poskytnúť kompenzáciu poľnohospodárom, ktorých pôda sa nachádza v oblastiach s prírodnými obmedzeniami. Hoci sa Nemecko rozhodlo pre túto možnosť, určenie podmienok oprávnenosti a overovanie ich dodržiavania bolo prenesené na spolkové krajiny. Vzhľadom na to, že žiadna zo spolkových krajín nemá právomoc poskytnúť platbu na pôdu, ktorá sa nenachádza na jej území, každá spolková krajina rozhoduje o platbe na pôdu, ktorá spadá do jej územnej právomoci.
4. Táto situácia sa zdá byť tak trochu kafkovská, keď tak ako vo veci samej v prípade, že je všetka pôda podniku poľnohospodára oprávnená na platbu tohto kompenzačného príspevku, keďže spĺňa vecné podmienky definované každou z dotknutých spolkových krajín, tento poľnohospodár nemôže získať kompenzačný príspevok na časť svojej pôdy, ktorá sa nenachádza v spolkovej krajine, v ktorej má sídlo svojho podniku, keďže podanie žiadosti o podporu je možné len v spolkovej krajine, kde sa nachádza toto sídlo.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Nariadenie č. 1305/2013
5. Odôvodnenia 7, 9 a 26 nariadenia č. 1305/2013 stanovujú:
„(7) S cieľom zabezpečiť bezprostredný začiatok a efektívnu realizáciu programov rozvoja vidieka by sa podpora z EPFRV mala zakladať na existencii podmienok administratívneho rámca, ktoré sú zdravé. Členské štáty by preto mali posúdiť uplatniteľnosť a plnenie určitých podmienok ex‑ante. Každý členský štát by mal pripraviť buď národný program rozvoja vidieka pre celé svoje územie, alebo súbor regionálnych programov, alebo národný program, aj súbor regionálnych programov. V každom programe by sa mala identifikovať stratégia splnenia cieľov vo vzťahu k prioritám Únie pre rozvoj vidieka a výber opatrení. Tvorba programov by mala byť v súlade s prioritami Únie pre rozvoj vidieka a zároveň by sa mala prispôsobiť národným súvislostiam a dopĺňať ostatné politiky Únie, najmä poľnohospodársku trhovú politiku, politiku súdržnosti a spoločnú rybársku politiku. Členské štáty, ktoré si vyberú, že pripravia súbor regionálnych programov, by mali byť tiež schopné pripraviť aj národný rámec bez samostatného vyčlenenia rozpočtových prostriedkov s cieľom uľahčiť koordináciu medzi regiónmi pri riešení celonárodných výziev.
…
(9) V programoch rozvoja vidieka by sa mali identifikovať potreby oblasti, na ktorú sa vzťahujú, a mali by opísať jednotnú stratégiu na ich naplnenie so zreteľom na priority Únie pre rozvoj vidieka. Uvedená stratégia by mala byť založená na stanovení cieľov. Mali by sa vytvoriť prepojenia medzi identifikovanými potrebami, stanovenými cieľmi a výberom opatrení na ich naplnenie. Programy rozvoja vidieka by mali obsahovať aj všetky informácie požadované na posúdenie ich súladu s požiadavkami tohto nariadenia.
…
(26) S cieľom zabezpečiť efektívne využitie finančných prostriedkov Únie a rovnaké zaobchádzanie s poľnohospodármi v celej Únii by sa na základe objektívnych kritérií mali vymedziť horské oblasti a oblasti s prírodnými alebo inými osobitnými obmedzeniami. V prípade oblastí s prírodnými obmedzeniami by tieto kritériá mali byť biofyzikálne a mali by sa opierať o pevné vedecké dôkazy. Mali by sa prijať prechodné dojednania s cieľom uľahčiť postupné zrušenie platieb v oblastiach, ktoré sa na základe uplatnenia týchto kritérií už nebudú považovať za oblasti s prírodnými obmedzeniami.“
6. Článok 1 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje:
„Týmto nariadením sa ustanovujú všeobecné pravidlá podpory Únie pre rozvoj vidieka financovanej z [EPFRV], ktorý bol zriadený nariadením (EÚ) č. 1306/2013 [Európskeho parlamentu a Rady zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a o zrušení nariadení (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1200/2005 a č. 485/2008 Rady (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 549)]. Vymedzujú sa v ňom ciele, ku ktorým má politika rozvoja vidieka prispieť, a príslušné priority Únie pre rozvoj vidieka. Vymedzuje strategický kontext politiky rozvoja vidieka a opatrenia na vykonávanie politiky rozvoja vidieka. Okrem toho ustanovuje pravidlá týkajúce sa programovania, budovania sietí, riadenia, monitorovania a hodnotenia na základe spoločných zodpovedností členských štátov a Komisie a pravidlá na zabezpečenie koordinácie EPFRV s inými nástrojmi Únie.“
7. Článok 5 prvý odsek bod 4 písm. a) uvedeného nariadenia stanovuje:
„Na dosiahnutí cieľov rozvoja vidieka, ktoré prispievajú k stratégii Európa 2020 na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu, sa pracuje prostredníctvom týchto šiestich priorít Únie pre rozvoj vidieka, ktoré odrážajú príslušné tematické ciele [spoločného strategického rámca (SSR)]:
…
4) obnova, zachovanie a posilnenie ekosystémov, ktoré súvisia s poľnohospodárstvom a lesným hospodárstvom so zameraním na tieto oblasti:
a) obnova, zachovanie a zvýšenie biologickej diverzity vrátane na územiach sústavy Natura 2000 a v oblastiach s prírodnými alebo inými osobitnými obmedzeniami a v poľnohospodárskej činnosti s vysokou prírodnou hodnotou a obnova, zachovanie ako aj zlepšenie stavu krajinných oblastí Európy.“
8. Článok 6 ods. 2 tohto nariadenia stanovuje:
„Členský štát môže predložiť buď jediný program pre celé svoje územie, alebo súbor regionálnych programov. Alternatívne v riadne odôvodnených prípadoch môže predložiť národný program a súbor regionálnych programov. Ak členský štát predkladá národný program a súbor regionálnych programov, opatrenia a/alebo druhy operácií sa programujú buď na národnej úrovni alebo na regionálnej úrovni a zabezpečí sa jednotnosť stratégií v rámci národných a regionálnych programov.“
9. Článok 31 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1305/2013 stanovuje:
„1. Platby pre poľnohospodárov v horských oblastiach a iných oblastiach s prírodnými alebo inými osobitnými obmedzeniami sa poskytujú ročne na hektár poľnohospodárskej plochy poľnohospodárom na kompenzáciu všetkých alebo časti ďalších nákladov a straty príjmu súvisiacich s obmedzeniami poľnohospodárskej výroby v príslušnej oblasti.
…
2. Platby sa poskytujú poľnohospodárom, ktorí sa zaviažu vykonávať svoju poľnohospodársku činnosť v oblastiach určených podľa článku 32 a ktorí sú aktívnymi poľnohospodármi v zmysle článku 9 nariadenia [(EÚ) č. 1307/2013(4)].“
10. Článok 32 nariadenia č. 1305/2013 stanovuje:
„1. Členské štáty na základe odsekov 2, 3 a 4 určia oblasti oprávnené na platby stanovené v článku 31 v rámci týchto kategórií:
a) horské oblasti;
b) iné oblasti ako horské oblasti, ktoré čelia významným prírodným obmedzeniam, a
c) iné oblasti postihnuté osobitnými obmedzeniami[.]
2. Horské oblasti sú oprávnené na platby podľa článku 31, ak sa vyznačujú značne obmedzenými možnosťami využitia pôdy a výrazne zvýšenými výrobnými nákladmi z dôvodu:
a) veľmi zložitých klimatických podmienok súvisiacich s nadmorskou výškou, pre ktoré sa podstatne skracuje vegetačné obdobie;
b) toho, že sa v nižšej nadmorskej výške na väčšej časti príslušného územia nachádzajú svahy, ktoré sú príliš strmé na využívanie strojov alebo ktoré si vyžadujú používanie veľmi nákladných zvláštnych zariadení, alebo v dôsledku kombinácie týchto dvoch faktorov, ak znevýhodnenia, ktoré vyplývajú z každého tohto faktora zvlášť, sú síce menej závažné, ale kombinácia oboch spôsobuje rovnaké znevýhodnenie.
…
3. Iné oblasti ako horské oblasti sú oprávnené na platby podľa článku 31, ak čelia významným prírodným obmedzeniam a ak najmenej 60 % poľnohospodárskej plochy spĺňa aspoň jedno z kritérií uvedených v prílohe III na uvedenej prahovej úrovni.
Dodržiavanie týchto podmienok sa zabezpečuje na úrovni miestnych administratívnych jednotiek (úroveň ‚LAU 2‘) alebo na úrovni jasne vymedzenej miestnej jednotky, ktorá pokrýva jedinú jasnú a súvislú zemepisnú oblasť s vymedzenou hospodárskou a administratívnou identitou.
…“
2. Nariadenie č. 1307/2013
11. Článok 9 ods. 1 nariadenia č. 1307/2013 stanovuje:
„Priame platby sa neposkytnú fyzickým ani právnickým osobám, ani skupinám fyzických alebo právnických osôb, ktorých poľnohospodárske plochy sú prevažne plochy prirodzene ponechané v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie a ktoré na uvedených plochách nevykonávajú minimálnu činnosť, ktorú členské štáty vymedzili v súlade s článkom 4 ods. 2 písm. b).“
B. Nemecké právo
1. Spolkové právo
12. Ustanovenie § 2 Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs ‑ und Kontrollsystems (nariadenie spolkového Ministerstva výživy a poľnohospodárstva, prijaté po dohode so spolkovým Ministerstvom financií, ako aj spolkovým Ministerstvom hospodárstva a energetiky, o vykonávaní režimov podpory a integrovanom administratívnom a kontrolnom systéme) z 24. februára 2015(5) stanovuje:
„1. Pokiaľ nie je v tomto nariadení alebo v § 1 ods. 1 bodoch 4 až 6 stanovené inak, príslušné orgány spolkovej krajiny podľa práva tejto krajiny (príslušné orgány spolkovej krajiny), v ktorej má poľnohospodár sídlo svojho podniku, sú územne príslušné na účely vykonávania tohto nariadenia a ustanovení uvedených v § 1 ods. 1.
2. Sídlo podniku relevantné na účely určenia príslušného krajinského orgánu sa s výhradou obnovenia právomoci podľa odseku 3 nachádza v správnom obvode daňového úradu, ktorý je príslušný na stanovenie dane z príjmu poľnohospodára. Pre právnické osoby a združenia majetku je príslušný ten krajinský orgán, v ktorého obvode sa nachádza ich riadiaci orgán.
3. Pokiaľ má poľnohospodár len jeden podnik a ten sa nachádza v inej spolkovej krajine, než je tá, kde sa nachádza sídlo podniku, krajinský orgán, v obvode ktorého sa nachádza podnik, môže so súhlasom územne príslušného krajinského orgánu podľa odseku 2 a so súhlasom poľnohospodára prevziať právomoc v rámci rozsahu pôsobnosti tohto nariadenia; sídlo podniku je tak miesto podnikania.
…“
2. Právo spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko
13. Bod 1.1 Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (administratívny predpis Ministerstva vidieka o podpore poľnohospodárskych podnikov v horských oblastiach a v niektorých znevýhodnených oblastiach) zo 6. novembra 2019(6), zmenený Verwaltungsvorschrift (administratívny predpis) z 15. novembra 2021 (ďalej len „VwV AZL“)(7) stanovuje:
„Cieľom tejto podpory je zabezpečiť vo vymedzených znevýhodnených oblastiach [horské oblasti, oblasti znevýhodnené z významných prírodných dôvodov, oblasti znevýhodnené z iných osobitných dôvodov, mimo horských oblastí podľa platného zoznamu oblastí (pozri bod 4 [VwV AZL])] trvalo udržateľné využívanie poľnohospodárskej pôdy podnikmi a tým prispievať k ochrane krajiny, ako aj k zachovaniu a podpore opatrení trvalo udržateľného podnikania.“
14. Bod 2.1 VwV AZL stanovuje:
„Iba aktívni poľnohospodári v zmysle článku 9 nariadenia [č. 1307/2013], ktorí sami využívajú plochy nachádzajúce sa v novovymedzených oblastiach s obmedzeniami v Bádensku‑Württembersku, môžu získať podporu. Podpora môže byť poskytnutá iba poľnohospodárom, ktorých miesto podnikania v zmysle § 2 InVeKoSV sa nachádza v Bádensku‑Württembersku a ktorých sídlo podniku sa nachádza v členskom štáte Únie.“
15. Bod 3.2.1 VwV AZL stanovuje:
„Kompenzácia sa poskytne len pre plochy nachádzajúce sa v oprávnených novovymedzených oblastiach v Bádensku‑Württembersku (pozri bod 4.2).“
16. Bod 4.2 VwV AZL stanovuje:
„Nasledujúce kategórie oblastí (oblasti s obmedzeniami) sú zapísané do registra oblastí… a sú relevantné:
horské oblasti,
iné oblasti ako horské oblasti, ktoré majú významné prírodné obmedzenia,
ostatné oblasti s osobitnými obmedzeniami.“
3. Právo spolkovej krajiny Bavorsko
17. Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (smernica bavorského Ministerstva výživy, poľnohospodárstva a lesníctva o poskytovaní kompenzačného príspevku v oblastiach s obmedzeniami podľa nariadenia č. 1305/2013) z 1. marca 2019 (ďalej len „AGZ“)(8) stanovuje, že kompenzačný príspevok možno poskytnúť poľnohospodárskym plochám nachádzajúcim sa v oblastiach s obmedzeniami v Bavorsku. Na účely získania tejto podpory musí poľnohospodár obrábať v Bavorsku poľnohospodársku pôdu s obmedzeniami s rozlohou minimálne tri hektáre a mať v Bavorsku svoje sídlo podniku.
III. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
18. Spoločnosť Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, žalobkyňa vo veci samej, prevádzkuje v Nemecku mliekarenský podnik v pohraničnej oblasti medzi spolkovou krajinou Bádensko‑Württembersko a spolkovou krajinou Bavorsko. Sídlo má v Bádensku‑Württembersku. Vlastní približne 100 hektárov pôdy v tejto spolkovej krajine a asi 27 hektárov jej podniku sa nachádza v Bavorsku. Všetky tieto pozemky sa nachádzajú v horskej oblasti.
19. Orgány Bádenska‑Württemberska zaradili 100 hektárov podniku žalobkyne vo veci samej nachádzajúcich sa na území tejto spolkovej krajiny medzi pôdu oprávnenú na vyplatenie kompenzačného príspevku z dôvodu prírodných obmedzení, ktorým je táto pôda vystavená. Orgány Bavorska urobili to isté, pokiaľ ide o 27 hektárov tohto podniku, ktoré sa nachádzajú na bavorskom území.
20. Príslušný orgán spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko vyplácal žalobkyni vo veci samej až do roku 2018 kompenzačný príspevok na všetky plochy, ktorými disponuje, vrátane tých, ktoré sa nachádzajú v Bavorsku.
21. Dňa 8. mája 2019 podala žalobkyňa vo veci samej na ten istý orgán žiadosť o kompenzačný príspevok za rok 2019 na všetky jej oprávnené plochy.
22. Správny orgán spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko priznal žalobkyni vo veci samej 5. decembra 2019 kompenzačný príspevok vo výške 4 095,66 eura na oprávnené plochy nachádzajúce sa v tejto spolkovej krajine a zamietol žiadosť, pokiaľ ide o plochy nachádzajúce sa v Bavorsku z dôvodu, že sa nenachádzajú v Bádensku‑Württembersku.
23. Rozhodnutím z 11. mája 2021 Regierungspräsidium Tübingen (vláda regiónu Tübingen, Nemecko) zamietla sťažnosť, ktorú žalobkyňa vo veci samej podala proti rozhodnutiu z 5. decembra 2019.
24. Dňa 17. júna 2021 podala žalobkyňa vo veci samej žalobu na vnútroštátny súd, ktorou sa domáha na jednej strane zrušenia rozhodnutia z 5. decembra 2019, tak ako bolo potvrdené rozhodnutím z 11. mája 2021, a na druhej strane poskytnutia kompenzačného príspevku vo výške 1 371,26 eura na oprávnené plochy nachádzajúce sa v Bavorsku. Subsidiárne sa domáha určenia, že odmietnutie jej žiadosti vo vzťahu k týmto plochám a právny základ, z ktorého vychádza,(9) sú v rozpore s článkami 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013.
25. Vnútroštátny súd má pochybnosti o výklade týchto dvoch článkov a o rozsahu právomoci voľnej úvahy, ktorú majú členské štáty, pokiaľ ide o podmienky poskytnutia kompenzačných príspevkov, ako sú tie, ktorých sa domáha žalobkyňa vo veci samej.
26. Vnútroštátny súd najprv uvádza, že množstvo príspevkov je poskytnutých rôznymi nižšími orgánmi Spolkovej republiky Nemecko alebo inými držiteľmi verejnej moci v Nemecku prostredníctvom „administratívnych predpisov“ adresovaných úradníkom a zamestnancom dotknutého správneho orgánu, ktoré určujú podmienky výkonu právomoci voľnej úvahy tohto orgánu. Podľa vnútroštátneho práva sa občania nemôžu odvolávať priamo voči štátu na pravidlá uvedené v týchto administratívnych predpisoch, keďže sa nepovažujú za ustanovenia s vonkajším účinkom vo vzťahu k občanom.(10)
27. Vnútroštátny súd následne spresňuje, že hmotnoprávne a procesné podmienky upravujúce poskytovanie platieb pre oblasti s prírodnými obmedzeniami, ktoré sú stanovené v článku 31 nariadenia č. 1305/2013, sú upravené administratívnymi predpismi Ministerstva pre vidiek a ochranu spotrebiteľov spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko. Vyplýva z neho, že na účely toho, aby mohli byť žiadateľovi tieto platby vyplatené, musí mať sídlo podniku(11) v Bádensku‑Württembersku a plocha, pre ktorú žiada o kompenzačný príspevok, sa musí nachádzať v Bádensku‑Württembersku a musí byť touto spolkovou krajinou určená za oblasť s obmedzeniami. Podanie žiadosti o podporu je možné len v spolkovej krajine, v ktorej sa nachádza sídlo podniku žiadateľa. Vzhľadom na to, že nemecké správne orgány vykonávajú porovnanie údajov v jednotlivých aplikáciách používaných spolkovými krajinami na účely overenia, či žiadateľ už niekde nepodal žiadosť o kompenzačný príspevok, nie je možné podať viacero žiadostí o podporu vo viacerých spolkových krajinách. Túto žiadosť možno podať len v spolkovej krajine, v ktorej sa nachádza sídlo podniku.
28. Vnútroštátny súd ešte uvádza, že zo správnej praxe spolkovej krajiny Bavorsko vyplýva, pokiaľ ide o rozhodnutia o poskytnutí kompenzačného príspevku, že na účely získania tohto príspevku musí mať žiadateľ sídlo podniku v tejto krajine a plocha, pre ktorú je príspevok žiadaný, ktorá musí byť danou spolkovou krajinou uznaná za oblasť s prírodnými obmedzeniami, sa tiež musí nachádzať v Bavorsku. Z tohto dôvodu žiadateľ, ktorého pôda by sa nachádzala na území dvoch spolkových krajín, môže podať žiadosť len v spolkovej krajine, v ktorej má sídlo podniku. Bavorské správne súdy už rozhodli, že takáto situácia nie je v rozpore s právom Únie, keďže z nariadenia č. 1305/2013 nevyplýva žiaden priamy nárok na poskytnutie kompenzačného príspevku príslušným orgánom spolkovej krajiny a že tento orgán teda môže určiť podmienky poskytnutia tohto príspevku a vylúčiť podporu pre plochy nachádzajúce sa mimo Bavorska.(12)
29. Žalobkyňa vo veci samej sa tak nachádza v nasledujúcej situácii. Hoci disponuje pôdou nachádzajúcou sa v dvoch spolkových krajinách a každá z týchto spolkových krajín označila danú pôdu za oblasť oprávnenú na poskytnutie kompenzačného príspevku, žalobkyňa vo veci samej môže požiadať o poskytnutie tohto príspevku (1) iba v spolkovej krajine, v ktorej má sídlo podniku, a (2) len na pôdu, ktorá sa v nej nachádza. Pri súčasnom stave právnej úpravy a správnej praxe žalobkyňa nemôže získať kompenzačné príspevky od spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko na plochy, ktoré sa nachádzajú v Bavorsku, a nemôže podať žiadosť pre tieto plochy v Bavorsku.
30. Vnútroštátny súd sa po prvé pýta na rozsah právomoci voľnej úvahy, ktorú právo Únie priznáva členským štátom, keď stanovujú pravidlá poskytovania podporných opatrení poľnohospodárom, predovšetkým v takej situácii, o akú ide vo veci samej, ktorá spája oprávnené pozemky nachádzajúce sa v dvoch oblastiach patriacich do právomoci odlišných miestnych správnych orgánov. Po druhé vnútroštátny súd má pochybnosti, pokiaľ ide o otázku, či v prípade, keď členský štát alebo jeho región stanovuje možnosť poskytnúť kompenzačný príspevok, podľa článku 31 ods. 1 nariadenia č. 1305/2013 z toho vyplýva nárok na platbu, ktorého by sa dotknutý občan mohol domáhať. Po tretie vnútroštátny súd uvádza, že na administratívne predpisy, o ktoré sa opiera politika podpory každej spolkovej krajiny, sa občania nemôžu priamo odvolávať a vo vzťahu k nim je záväzná len prax správnych orgánov. Napadnutie tejto praxe je však obmedzené len na odvolanie sa na ústavne zakotvenú zásadu rovnosti zaobchádzania. Pokiaľ by nariadenie č. 1305/2013 nestanovovalo nárok na platbu, vnútroštátny súd sa pýta, či článok 31 ods. 1 tohto nariadenia určuje podľa jeho znenia „právnu kvalitu“, ktorú musia mať akty prijaté členským štátom alebo regiónom, ktorý rozhodoval o poskytnutí kompenzačného príspevku, ktoré stanovujú podmienky oprávnenosti.
31. Za týchto podmienok Verwaltungsgericht Sigmaringen (Správny súd Sigmaringen, Nemecko) rozhodol prerušiť konanie a rozhodnutím, ktoré bolo do kancelárie Súdneho dvora doručené 17. apríla 2023, položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Sú s článkom 31 ods. 1 prvým pododsekom a článkom 31 ods. 2, ako aj článkom 32 ods. 1 písm. a), článkom 32 ods. 2 prvým pododsekom a článkom 32 ods. 3 druhým a tretím pododsekom nariadenia [č. 1305/2013] zlučiteľné vnútroštátny administratívny predpis a prax poskytovania podpory, ktoré vylučujú vyplatenie kompenzačného príspevku na pôdu v horských oblastiach a niektorých oblastiach s obmedzeniami len preto, lebo pôda, na ktorú sa má kompenzačným príspevkom poskytnúť podpora, sa nachádza mimo regiónu členského štátu v zmysle článku 2 ods. 1 druhého pododseku písm. b) nariadenia [č. 1305/2013], ktorý poskytuje kompenzačný príspevok? Je sídlo poľnohospodára obrábajúceho predmetnú pôdu prípustným kritériom pre takéto rozlišovanie?
2. Má sa článok 31 ods. 1 prvý pododsek nariadenia [č. 1305/2013] vykladať v tom zmysle, že predpisy členského štátu alebo regiónu členského štátu, ktorý sa rozhodol poskytovať platby poľnohospodárom v horských oblastiach a iných oblastiach s obmedzeniami v zmysle článku 31 ods. 1 nariadenia [č. 1305/2013], musia byť formulované tak, že platba musí byť poskytnutá aj na pôdu, ktorú ako horskú oblasť alebo inú oblasť s obmedzeniami v zmysle článku 32 ods. 1 nariadenia [č. 1305/2013] klasifikoval iný členský štát alebo iný región toho istého členského štátu, ktorý sa tiež rozhodol poskytovať platby poľnohospodárom v horských oblastiach a iných oblastiach s obmedzeniami v zmysle článku 31 ods. 1 nariadenia [č. 1305/2013]?
3. Majú sa článok 31 ods. 1 prvý pododsek a článok 31 ods. 2 nariadenia [č. 1305/2013] vykladať v tom zmysle, že priamo z tejto normy vyplýva nárok poľnohospodára na poskytnutie platby (kompenzačného príspevku) podľa práva Únie čo do dôvodu zo strany členského štátu, resp. regiónu členského štátu, ak je poľnohospodár aktívnym poľnohospodárom a obrába pôdu, ktorú členský štát alebo región členského štátu klasifikoval ako horskú oblasť alebo inú oblasť s obmedzeniami v zmysle článku 32 ods. 1 nariadenia [č. 1305/2013] a príslušný členský štát, resp. jeho región sa rozhodol poskytnúť platby (kompenzačné príspevky) v zmysle článku 31 ods. 1 prvého pododseku nariadenia [č. 1305/2013]?
V prípade kladnej odpovede na túto otázku:
a) Voči komu smeruje nárok podľa práva Únie vyplývajúci z článku 31 ods. 1 nariadenia [č. 1305/2013]? Smeruje vždy voči členskému štátu samotnému alebo voči regiónu [článok 2 ods. 1 druhý pododsek písm. b) nariadenia č. 1305/2013] členského štátu v každom prípade vtedy, keď sa región nezávisle od členského štátu rozhodol poskytovať poľnohospodárom kompenzačné príspevky podľa článku 31 nariadenia [č. 1305/2013]?
b) Je čo do dôvodu predpokladom nároku podľa práva Únie skutočnosť, že poľnohospodár spĺňa ďalšie požiadavky idúce nad rámec článku 31 ods. 1 prvého pododseku a článku 31 ods. 2 nariadenia [č. 1305/2013], ktoré členský štát alebo jeho región poskytujúci kompenzačný príspevok vyžaduje vo svojej vnútroštátnej implementácii?
V prípade zápornej odpovede na tretiu otázku:
4. Má sa článok 31 ods. 1 prvý pododsek nariadenia [č. 1305/2013] vykladať v tom zmysle, že právne predpisy členského štátu, resp. jeho regiónov, ktoré obsahujú predpoklady pre poskytnutie platby (kompenzačného príspevku) v zmysle článku 31 ods. 1 prvého pododseku nariadenia [č. 1305/2013], musia byť takej právnej kvality, ktorá vedie k tomu, že poľnohospodári majú nárok na poskytnutie platby (kompenzačného príspevku), ak naplnia predpoklady pre platbu, stanovené príslušným členským štátom, resp. jeho regiónmi, nezávisle od skutočnej praxe podpory členského štátu, resp. jeho regiónu?“
32. Písomné pripomienky predložili žalobkyňa vo veci samej, spolková krajina Bádensko‑Württembersko, spolková krajina Bavorsko, ako aj Európska komisia.
IV. Analýza
33. Pred odpovedaním na prejudiciálne otázky sa na chvíľu vrátim k režimu zavedenému nariadením č. 1305/2013 pre oblasti s prírodnými obmedzeniami, ako sú horské oblasti (časť A). Následne odpoviem na prvé dve prejudiciálne otázky, ktoré budem posudzovať spoločne (časť B). Analýzu ukončím mojím návrhom odpovede na tretiu otázku (časť C) pred vysvetlením dôvodov, pre ktoré si podľa mňa štvrtá otázka nevyžaduje odpoveď (časť D).
A. O režime zavedenom nariadením č. 1305/2013 pre oblasti s prírodnými obmedzeniami
34. Nariadenie č. 1305/2013 stanovuje všeobecné pravidlá upravujúce podporu Únie pre rozvoj vidieka financovanú z EPFRV a vymedzuje ciele, ku ktorým má politika rozvoja vidieka prispieť, ako aj priority Únie pre rozvoj vidieka.(13)
35. Toto nariadenie tiež stanovuje pravidlá v oblasti tvorby programov(14) „na základe spoločných zodpovedností členských štátov a Komisie“(15). O podporu z EPFRV sa žiada s cieľom dosiahnuť ciele rozvoja vidieka sledované v rámci týchto priorít(16) prostredníctvom programov rozvoja vidieka definovaných členskými štátmi,(17) ktoré vykonávajú stratégiu na splnenie priorít Únie, tak ako sú definované v nariadení č. 1305/2013 prostredníctvom súboru opatrení vymedzených v hlave III tohto naradenia.
36. Tieto opatrenia zahŕňajú platby pre oblasti s prírodnými alebo inými osobitnými obmedzeniami.(18) Tieto platby prispievajú k realizácii priority Únie pre udržateľný rozvoj, ktorou je „obnova, zachovanie a zvýšenie biologickej diverzity“(19). Nariadenie č. 1305/2013 stanovuje, že tieto platby sa poľnohospodárom v daných oblastiach poskytujú ročne na hektár poľnohospodárskej plochy na „kompenzáciu všetkých alebo časti ďalších nákladov a straty príjmu súvisiacich s obmedzeniami poľnohospodárskej výroby v príslušnej oblasti“(20). Platby sa poskytujú poľnohospodárom, ktorí sú „aktívni“(21) a ktorí sa zaviažu vykonávať svoju poľnohospodársku činnosť v oblastiach určených podľa článku 32 tohto nariadenia.(22) Uvedené nariadenie ďalej vymedzuje rozsah platieb(23) a stanovuje možnosť pre členské štáty zvýšiť ich v niektorých prípadoch(24) alebo stanoviť ich znižovanie.(25) Oprávnenosť výdavkov sa v zásade stanoví na základe vnútroštátnych predpisov.(26)
37. Pokiaľ ide o určenie území ako oblastí s prírodnými a inými osobitnými obmedzeniami zo strany členských štátov, sledujú sa ním zásady stanovené v článku 32 nariadenia č. 1305/2013. Z neho v podstate vyplýva, že určené horské oblasti sa vyznačujú „značne obmedzenými možnosťami využitia pôdy a výrazne zvýšenými výrobnými nákladmi“(27). S cieľom zabezpečiť efektívne využitie finančných prostriedkov Únie na podporu činnosti členských štátov, ako aj rovnosti zaobchádzania by sa tieto oblasti mali vymedziť na základe objektívnych kritérií biofyzikálnej povahy a mali by sa opierať o pevné vedecké dôkazy.(28)
38. Nariadenie č. 1305/2013 tak nepopierateľne ponecháva členským štátom širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o otázku, či chcú zahrnúť do svojich programov mechanizmus kompenzácie pre poľnohospodárov,(29) ktorých pôda sa nachádza v oblastiach s prírodnými obmedzeniami, a pokiaľ ide o spôsoby vykonania pomoci, ktorú upravuje(30) – či už ide napríklad o konkrétne uplatnenie ustanovení tohto nariadenia (ako je veľkosť oprávnených podnikov alebo ich umiestnenie) alebo o výšku podpory, či o požiadavky týkajúce sa dokumentácie.(31)
39. Táto široká miera voľnej úvahy je však ohraničená, ako vysvetlím v nasledujúcich častiach.
B. O prvej a druhej prejudiciálnej otázke
40. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta Súdneho dvora na zlučiteľnosť s článkami 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013 situácie, v ktorej regionálny orgán môže obmedziť nárok na platbu kompenzačného príspevku len na oprávnenú pôdu poľnohospodárskeho podniku, ktorá sa nachádza na území regiónu, v ktorom sa nachádza sídlo tohto podniku (prvá otázka). Vnútroštátny súd sa tiež pýta, či články 31 a 32 tohto nariadenia ukladajú orgánom regiónu povinnosť poskytnúť platbu na pôdu toho istého podniku, ktorá bola určená za pôdu oprávnenú na platbu kompenzačného príspevku orgánmi iného regiónu, na území ktorého sa táto pôda nachádza (druhá otázka).
41. Prvé dve prejudiciálne otázky, ktoré navrhujem posudzovať spoločne, tak implicitne nastoľujú otázku, či široká miera voľnej úvahy, ktorú som práve opísal, môže odôvodniť situáciu, v ktorej keď členský štát a jeho regióny stanovili vo svojich programoch pre rozvoj vidieka možnosť poskytnúť platby podľa článku 31 nariadenia č. 1305/2013 a v ktorej je vykonanie tohto plánu aspoň sčasti delegované na regionálnu úroveň pod dohľadom spolkových krajín, aktívny poľnohospodár môže požiadať o kompenzáciu len na oprávnenú pôdu nachádzajúcu sa na území spolkovej krajiny, v ktorej si zriadil sídlo svojho podniku, vylúčiac tým každú možnosť kompenzácie na pôdu tohto poľnohospodára, ktorá sa nachádza v inej spolkovej krajine, hoci je touto druhou spolkovou krajinou považovaná za oprávnenú na tieto platby.
42. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že spolková krajina Bádensko‑Württembersko(32) podrobne opísala podporné programy, ktoré plánovala prijať, najmä pokiaľ ide o kompenzačné príspevky, v pláne opatrení a rozvoja vidieka v Bádensku‑Württembersku na roky 2014 – 2020, ktorý bol schválený Komisiou.(33) Spolková krajina Bádensko‑Württembersko vysvetľuje, že výška platby je špecifická pre spolkovú krajinu a nemôže byť bez ďalšej zmeny prenesená na plochy iných spolkových krajín s rovnakou klasifikáciou. Takýto prístup platí tiež v kontexte federálneho usporiadania Nemecka, keďže spolkové krajiny poverené vypracovaním národného rámcového plánu musia byť schopné zabezpečiť, že konanie o poskytnutí podpory prebehne v náležitej forme v rámci ich príslušných právomocí. Právomoci spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko sú teda obmedzené na územie tejto spolkovej krajiny. Praktická organizácia podpory prostredníctvom poskytovania kompenzačných príspevkov patrí do právomoci voľnej úvahy členských štátov.
43. V prvom rade preskúmam otázku právomoci orgánov spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko, pokiaľ ide o poskytnutie kompenzačného príspevku na poľnohospodársku pôdu žalobkyne vo veci samej, ktorá sa nachádza v Bavorsku.
44. Na úvod konštatujem, že skutočnosť, že členský štát na základe svojej vnútornej organizácie a usporiadania deleguje na regionálne orgány právomoc rozhodovať o poskytnutí kompenzačného príspevku za podmienok stanovených nariadením č. 1305/2013, sa zjavne nedá kritizovať, keďže federálne usporiadanie dotknutého členského štátu je časťou jeho národnej identity, ktorú musí Únia rešpektovať podľa článku 4 ods. 2 ZEÚ.(34) Okrem toho nariadenie č. 1305/2013 výslovne zveruje úlohu dozoru nad dodržiavaním podmienok stanovených článkom 32 ods. 3 prvým pododsekom tohto nariadenia podľa výberu buď „miestnym administratívnym jednotkám“(35), alebo jasne vymedzeným miestnym jednotkám, ktoré pokrývajú jedinú jasnú a súvislú zemepisnú oblasť s vymedzenou hospodárskou a administratívnou identitou.(36) Normotvorca Únie tak podporuje, aby úroveň vykonávania plánu a prijatia rozhodnutia, pokiaľ ide o poskytnutie platieb stanovených v článku 31 uvedeného nariadenia, bola čo možno najbližšie k dotknutým poľnohospodárom.
45. Dodávam, že určenie oblastí oprávnených na platby stanovené v tomto článku 31 sa neopiera len o čisto geografickú alebo topografickú klasifikáciu, ale môže vyžadovať uplatnenie právomoci voľnej úvahy pri posúdení osobitných regionálnych okolností.
46. Členské štáty sú totiž povinné spresniť túto klasifikáciu napríklad vylúčením oblastí, ktoré geograficky podliehajú významným prírodným obmedzeniam, ale v ktorých sa tieto obmedzenia mohli prekonať „pomocou investícií alebo ekonomickou činnosťou, alebo dôkazom normálnej úrodnosti pôdy, alebo v ktorých výrobné metódy alebo systémy poľnohospodárstva vyrovnajú straty príjmu alebo ďalšie náklady“(37). Je teda celkom predstaviteľné, že takéto posúdenie možno vykonať účinnejšie na regulačnej a administratívnej úrovni, ktorá je najbližšie k dotknutej oblasti.
47. Ako vysvetľuje spolková krajina Bádensko‑Württembersko vo svojich pripomienkach, zásada regulačnej autonómie priznaná federálnym subjektom má za následok, že kritériá klasifikácie oblastí oprávnených na platby stanovené článkom 31 nariadenia č. 1305/2013 môžu byť posudzované rozdielne v závislosti od dotknutej spolkovej krajiny a že plocha klasifikovaná ako „horská oblasť“ spolkovou krajinou Bavorsko nemusí spĺňať kritériá, ktorých sa pridržiava spolková krajina Bádensko‑Württembersko.(38)
48. Každá spolková krajina na jednej strane posudzuje, či je alebo nie je vhodné stanoviť kompenzačné príspevky podľa článku 31 nariadenia č. 1305/2013 a na druhej strane určuje podmienky oprávnenosti uplatniteľné na svojom území, ako aj výšku platieb na hektár horskej oblasti, ktorá sa teda môže meniť od jednej spolkovej krajiny k druhej, a napokon určuje dotknuté oblasti. Každá spolková krajina tak vykonáva v medziach svojej územnej zvrchovanosti a svojej finančnej autonómie právomoc voľnej úvahy, ktorú články 31 a 32 tohto nariadenia priznávajú na ich vykonávanie.
49. Uložiť v takejto situácii orgánom Bádenska‑Württemberska povinnosť vyplatiť kompenzačný príspevok žalobkyni vo veci samej na poľnohospodárske plochy, ktoré vlastní v Bavorsku, by okrem iného spôsobilo problém s určením výšky tohto príspevku a porušilo by zásadu rozdelenia právomocí v rámci nemeckého právneho poriadku.
50. Na základe všetkých týchto dôvodov z môjho výkladu nariadenia č. 1305/2013 a predovšetkým z úlohy, ktorú mu priznávajú regionálne orgány pri plánovaní rozvoja vidieka a pri výkone a monitorovaní opatrení, o ktorých sa rozhodlo v týchto plánoch na ktorejkoľvek úrovni vyplýva, že článok 31 ods. 1 prvý pododsek a článok 31 ods. 2, ako aj článok 32 ods. 1 písm. a), ods. 2 prvý pododsek a ods. 3 druhý a tretí pododsek tohto nariadenia sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia právnej úprave, ktorá obmedzuje právomoc vnútroštátneho regionálneho orgánu, ktorý je určený na rozhodovanie o poskytovaní platieb stanovených týmito ustanoveniami, len na poľnohospodárske plochy, ktoré spadajú do jeho normatívnej právomoci.
51. V druhom rade treba analyzovať otázku kritéria miesta sídla podniku ako kritéria obmedzujúceho územnú pôsobnosť nároku na vyplatenie kompenzačného príspevku.
52. Ako som pripomenul vyššie, hoci sa normotvorca Únie snažil rešpektovať plnú právomoc členských štátov pri určovaní subjektov príslušných na poskytovanie platieb stanovených v článku 31 nariadenia č. 1305/2013, rovnako jasne stanovil, že aktívny poľnohospodár musí mať možnosť požiadať o kompenzačný príspevok stanovený pre celú oblasť, ktorá je určená za oprávnenú.
53. Na jednej strane totiž zo znenia článku 31 nariadenia č. 1305/2013 vyplýva, že „platby pre poľnohospodárov… sa poskytujú ročne na hektár poľnohospodárskej plochy“(39) (odsek 1) a „platby sa poskytujú poľnohospodárom, ktorí sa zaviažu vykonávať svoju poľnohospodársku činnosť… ktorí sú aktívni“ (odsek 2).(40) Nič teda nenaznačuje, že by normotvorca Únie predpokladal, že niektoré plochy, ktoré spĺňajú podmienky definované týmto nariadením, by nemuseli získať zodpovedajúcu platbu, keď je stanovená. Na druhej strane obmedziť platbu len na plochy spadajúce do právomoci spolkovej krajiny, v ktorej správnom obvode sa nachádza sídlo podniku, ohrozuje cieľ sledovaný nariadením č. 1305/2013, keďže podpora poskytovaná oblastiam s prírodnými obmedzeniami zodpovedá priorite určenej Úniou pre rozvoj vidieka.(41) Napokon skutočnosť, že obhospodarovanie oprávnených plôch nemusí viesť ku kompenzačnému príspevku za takých podmienok, o aké ide v spore vo veci samej, môže tiež spochybniť jednotnosť medzi stratégiami stanovenými národným programom a regionálnymi programami, na ktorú odkazuje nariadenie č. 1305/2013.(42)
54. Z tohto dôvodu by bolo v rozpore s vôľou normotvorcu Únie a s cieľom sledovaným nariadením č. 1305/2013 domnievať sa, že toto nariadenie nebráni vnútroštátnemu systému poskytovania kompenzačných príspevkov stanovených v článku 31 tohto nariadenia, ktorý má za následok vylúčenie časti pôdy, ktorá je inak úplne oprávnená na takéto kompenzačné platby, z jediného dôvodu, že sa nenachádza výlučne v priľahlej geografickej oblasti spadajúcej do právomoci jedného regionálneho správneho orgánu. Ako uvádza vnútroštátny súd, žalobkyňa vo veci samej však nemá možnosť podať žiadosť o podporu na túto pôdu nachádzajúcu sa v Bavorsku,(43) keďže túto žiadosť možno podať iba na orgány spolkovej krajiny, v ktorej sa nachádza sídlo podniku a keďže tieto orgány nie sú príslušné vo vzťahu k pôde nachádzajúcej sa mimo tejto spolkovej krajiny. Zaručený je len nárok na čiastočnú platbu. A to nie je znenie, ani zmysel nariadenia č. 1305/2013.
55. Jedna vec je teda domnievať sa, že orgány spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko musia byť povinné poskytnúť platbu podľa článku 31 nariadenia č. 1305/2013, s výhradou dodržania podmienok stanovených na tento účel týmto nariadením, iba na pôdu nachádzajúcu sa na území tejto spolkovej krajiny, a teda podliehajúcu jej právomoci.
56. Iné je považovať za zlučiteľnú s nariadením č. 1305/2013 situáciu, v ktorej samotné umiestnenie sídla podniku určuje územnú pôsobnosť nároku na platbu a v ktorej je tento nárok vylúčený pre pôdu toho istého podniku, ktorá sa nenachádza na území toho istého regionálneho správneho orgánu ako sídlo podniku, pričom táto pôda spĺňa všetky podmienky požadované týmto nariadením na účely toho, aby bola oprávnená na túto platbu.
57. Pokiaľ sa totiž členský štát, prípadne prostredníctvom svojich regiónov, vo svojom programe pre rozvoj vidieka rozhodne podporovať vidiek najmä zavedením platieb pre oblasti s prírodnými obmedzeniami, pri výkone širokej miery voľnej úvahy, ktorá je mu okrem toho priznaná,(44) sa nemôže odchýliť od podmienok taxatívne vymenovaných nariadením č. 1305/2013, pozostávajúcich na jednej strane v určení dotknutej oblasti za oprávnenú oblasť z dôvodu jej prírodnej konfigurácie a obmedzení pre poľnohospodársku výrobu, ktoré táto konfigurácia vyvoláva (článok 31 ods. 1 tohto nariadenia, tak ako je spresnený článkom 32) a na druhej strane týkajúcich sa postavenia aktívneho poľnohospodára(45) (článok 31 ods. 2 tohto nariadenia). Obmedzenie nároku na platbu na poľnohospodárske plochy nachádzajúce sa na území spolkovej krajiny, kde má podnik sídlo, teda pridáva podmienku, ktorá nie je stanovená nariadením č. 1305/2013. Táto nová podmienka, ktorá nemá žiaden vzťah s biofyzikálnymi kritériami opierajúcimi sa o vedecké dôkazy požadované normotvorcom Únie,(46) priamo ohrozuje, ako uviedla Komisia, účinnosť kompenzačných príspevkov stanovených týmto nariadením pre oblasti s obmedzeniami,(47) ktoré – musím pripomenúť – slúžia určenému cieľu na rozvoj vidieka a jednej z priorít Únie.(48) Uplatnenie tejto podmienky znamená, že tak ako v prípade sporu vo veci samej plochy, ktoré spĺňajú všetky podmienky stanovené nariadením č. 1305/2013 – v súvislosti s ktorými teda regionálny orgán rozhodol, že majú všetky požadované charakteristiky na účely toho, aby sa na ne vzťahoval kompenzačný mechanizmus – sú jednoducho vylúčené z nároku na platbu.
58. Vzhľadom na to, že v situácii, o akú ide vo veci samej, je nesporné, že pôda žalobkyne vo veci samej nachádzajúca sa v Bavorsku spĺňa podmienky stanovené touto spolkovou krajinou na účely toho, aby bola oprávnená na kompenzačný príspevok podľa článkov 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013, treba konštatovať, že tieto ustanovenia bránia tomu, aby sa kritérium sídla podniku používalo ako faktor obmedzujúci nárok na vyplatenie kompenzačného príspevku len na pôdu nachádzajúcu sa v spolkovej krajine, kde má podnik sídlo.
59. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvé dve prejudiciálne otázky tak, že články 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013 sa majú vykladať v tom zmysle, že (1) nebránia právnej úprave, ktorá obmedzuje právomoc regionálneho orgánu vnútroštátne určeného na rozhodovanie o poskytnutí platieb stanovených týmito ustanoveniami len na poľnohospodárske plochy, ktoré spadajú pod jeho normatívnu právomoc, a (2) že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovením, že len na poľnohospodárske plochy určené za oprávnené spolkovou krajinou, v ktorej sa nachádza sídlo podniku dotknutého aktívneho poľnohospodára, môže byť vyplatený kompenzačný príspevok, vylučuje akúkoľvek možnosť platby na poľnohospodárske plochy tohto istého podniku, ktoré boli určené za oprávnené inou spolkovou krajinou.
C. O tretej prejudiciálnej otázke
60. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta Súdneho dvora, či články 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013 zakotvujú nárok na platbu príspevku pre aktívneho poľnohospodára obhospodarujúceho pôdu nachádzajúcu sa v oblastiach s prírodnými obmedzeniami v zmysle týchto ustanovení, ak sa dotknutý členský štát alebo región rozhodli zaviesť takúto platbu vo svojom pláne rozvoja vidieka a určili túto pôdu za oprávnenú na túto platbu. Ak takýto nárok existuje, vnútroštátny súd sa ďalej po prvé pýta, voči akému orgánu si poľnohospodár môže uplatniť svoj nárok, a po druhé, či tento nárok môže podliehať dodatočným podmienkam vo vzťahu k tým, ktoré sú už stanovené nariadením č. 1305/2013.
61. Odpoveď na túto otázku možno aspoň sčasti odvodiť zo záverov dosiahnutých v rámci analýzy prvých dvoch prejudiciálnych otázok. Tieto časti odpovede treba doplniť návratom k povahe nariadenia č. 1305/2013.
62. Pripomínam, že z článku 288 ZFEÚ vyplýva, že nariadenie je priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch a je záväzné vo svojej celistvosti. Hoci ustanovenia nariadení majú z dôvodu svojej povahy a funkcie v systéme prameňov práva Únie vo všeobecnosti bezprostredný účinok vo vnútroštátnych právnych poriadkoch bez toho, aby vnútroštátne orgány museli prijať vykonávacie opatrenia, niektoré ich ustanovenia môžu na svoje uplatnenie vyžadovať, aby členské štáty prijali vykonávacie opatrenia.(49) Členské štáty môžu prijať vykonávacie opatrenia za troch podmienok: (1) nesmú obmedziť priamu uplatniteľnosť nariadenia – ktorá teda zostáva –; (2) nesmú zastierať povahu aktu práva Únie a (3) musia sa obmedziť na spresnenie výkonu voľnej úvahy, ktorá je im priznaná daným nariadením, pričom zostávajú v medziach stanovených jeho ustanoveniami.(50)
63. Treba odkázať na relevantné ustanovenia daného nariadenia, tak ako sú vykladané s ohľadom na ciele, ktoré sleduje, na účely určenia, či tieto ustanovenia zakazujú, ukladajú alebo umožňujú členským štátom prijať niektoré vykonávacie opatrenia a ak áno, či dotknuté opatrenie spadá do rámca voľnej úvahy priznanej každému členskému štátu.(51) Okrem toho, hoci sú niektoré vykonávacie opatrenia, ktoré prijali členské štáty, povolené, tento výkon práva Únie podlieha podľa článku 51 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie dodržiavaniu ustanovení tejto Charty. Rovnako, členské štáty sú povinné dodržiavať všeobecné zásady práva Únie.(52)
64. Podľa mňa by však nemalo byť potrebné zájsť až tak ďaleko pri preskúmaní spôsobov výkonu voľnej úvahy priznanej nemeckým spolkovým orgánom, keďže režim uplatniteľný na platby pre oblasti s prírodnými obmedzeniami neumožňuje členským štátom prijať vykonávacie opatrenie, o aké ide vo veci samej, ktorého výsledkom by bolo obmedzenie nároku na platbu len na oprávnenú pôdu aktívneho poľnohospodára, ktorá sa nachádza na území spolkovej krajiny, kde má jeho podnik sídlo.
65. Pokiaľ ide o články 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013, v súvislosti s prvým z nich som už konštatoval, že platby určené pre poľnohospodárov „sa poskytujú“ aktívnym poľnohospodárom, ktorí sa zaviažu vykonávať svoju poľnohospodársku činnosť v určených oblastiach, s cieľom nahradiť im úplne alebo čiastočne dodatočné náklady a stratu príjmu, ktoré sú spojené s týmito obmedzeniami pre výrobu. Skutočnosť, že platby sa poskytujú poľnohospodárom, ktorí sa zaviažu vykonávať svoju poľnohospodársku činnosť v oblastiach určených podľa článku 32 tohto nariadenia a ktorí sú aktívni, vyplýva jednoznačne z článku 31 ods. 2 daného nariadenia.
66. Voľná úvaha členských štátov sa bude môcť uplatniť predovšetkým pri voľbe zahrnúť alebo nezahrnúť do ich vnútroštátnych programov osobitnú pomoc pre oblasti s prírodnými obmedzeniami. Po uskutočnení tejto voľby si členské štáty ešte budú môcť uplatniť svoju širokú mieru voľnej úvahy a teda prijať vykonávacie opatrenia v zmysle judikatúry pripomenutej v bodoch 61 a 62 vyššie, pokiaľ ide o výpočet dodatočných nákladov a stratu príjmov (článok 31 ods. 1 druhý pododsek nariadenia č. 1305/2013), ktoré členské štáty môžu okrem toho prispôsobiť (článok 31 ods. 1 tretí pododsek tohto nariadenia). Rovnako normotvorca Únie stanovil, že výška platieb bude ponechaná na posúdenie členských štátov medzi minimálnou a maximálnou sumou, ktoré stanovil, a že budú môcť uplatniť znižovanie platieb (článok 31 ods. 3 a 4 tohto nariadenia). Pokiaľ ide o určenie oblastí, členské štáty majú posúdiť značné obmedzenie možností využitia pôdy a výrazne zvýšenie výrobných nákladov a určiť, že dôvodom tohto obmedzenia a tohto zvýšenia sú buď zložité klimatické podmienky súvisiace s nadmorskou výškou, pre ktoré sa podstatne skracuje vegetačné obdobie, alebo strmé svahy, pre ktoré je využívanie strojov nemožné alebo nákladné (článok 32 ods. 2 tohto nariadenia).
67. Preto hoci rozhodnutie týkajúce sa možnosti platieb pre oblasti s prírodnými obmedzeniami patrí do posúdenia členských štátov, po tomto rozhodnutí už podľa mňa jasne vyplýva, že nárok na platbu vzniká hneď, ako sú splnené podmienky článku 31 ods. 2 nariadenia č. 1305/2013.
68. Také vykonávacie opatrenie, aké bolo prijaté na federálnej úrovni(53) a na regionálnych úrovniach, však prekračuje voľnú úvahu, ktorá je členským štátom priznaná nariadením č. 1305/2013, nezabezpečením nároku na platbu pre všetku oprávnenú pôdu(54) aktívneho poľnohospodára a je podľa mňa v priamom rozpore s vôľou vyjadrenou normotvorcom Únie prostredníctvom tohto ustanovenia.(55)
69. Napokon nemyslím si, ako to zdôrazňuje Komisia a pokiaľ sa nepripustí, že došlo k porušeniu zásady rovnosti zaobchádzania, že voľná úvaha, ktorú majú členské štáty alebo ich regióny pri tvorbe programu, im môže priznávať aj právomoc neposkytnúť platbu aktívnym poľnohospodárom, ktorí o ňu žiadajú, keď je táto platba stanovená v ich programe rozvoja vidieka pre oblasti, ktoré tieto štáty alebo tieto regióny samy určili za oprávnené plochy.
70. Pokiaľ ide o otázku, voči komu má smerovať nárok vyplývajúci z článkov 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013, vnútroštátny súd rozhodujúci o zákonnosti rozhodnutia, o ktoré ide vo veci samej, ktorý zamietol žiadosť o platbu, pokiaľ ide o oprávnenú pôdu žalobkyne vo veci samej nachádzajúcu sa v Bavorsku, sa podľa mňa snaží získať potvrdenie toho, že právo Únie neukladalo príslušným orgánom spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko povinnosť poskytnúť takúto platbu. Táto téma sa čiastočne prekrýva s tou, ktorú som preskúmal vyššie, a odkazujem preto na bod 42 a nasl. vyššie.
71. Dodávam, že nariadenie č. 1305/2013 nestanovuje pravidlá určujúce, na ktorom orgáne si poľnohospodár môže uplatniť svoj nárok na platbu. Vzhľadom na to, že postup, podľa ktorého je platba podľa článku 31 tohto nariadenia poskytnutá, nie je upravený daným nariadením, prináleží členským štátom, aby ho upravili v súlade so zásadou procesnej autonómie, avšak pod podmienkou, že nebude menej priaznivý než postup, ktorý upravuje obdobné situácie vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a že nepovedie k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity).(56)
72. Vnútroštátnemu právu teda prislúcha určiť orgán, voči ktorému si môže aktívny poľnohospodár uplatniť svoj nárok na platbu na všetku jeho pôdu, ktorá bola určená za oprávnenú na túto platbu.
73. Zásada účinnosti neukladá, aby sa nároku na platbu bolo možné domáhať voči verejnému orgánu, ktorý nezahrnul do svojho programu takúto podporu pre oblasti s prírodnými obmedzeniami, alebo ktorý napriek tomu, že doň zahrnul túto podporu, neurčil pôdu za oprávnenú na platbu, napríklad z dôvodu posúdenia, ktoré viedol s ohľadom na kritériá požadované nariadením č. 1305/2013, alebo ako v prejednávanej veci z dôvodu, že nemá územnú právomoc.
74. Vzhľadom však na to, že aktívnym poľnohospodárom vzniká nárok od okamihu, keď miestne príslušný orgán v rámci tvorby programov pre rozvoj vidieka rozhodol vykonať opatrenia stanovené článkami 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013 a určil dotknuté oblasti, vnútroštátne právne prostriedky nápravy byť musia byť stanovené takým spôsobom, v súlade s ustanoveniami pripomenutými v bode 70 vyššie, aby týmto poľnohospodárom umožnili účinne si uplatniť svoj nárok na platbu na celú svoju oprávnenú pôdu.(57) Okrem toho súhlasím s názorom Komisie, podľa ktorého žiadosť o platbu možno podriadiť ďalším podmienkam, za predpokladu, že sú objektívne a nediskriminačné, a neohrozujú účinnosť nároku na platbu.(58)
D. O štvrtej prejudiciálnej otázke
75. Vnútroštátny súd sa napokon pýta, či sa článok 31 ods. 1 prvý pododsek nariadenia č. 1305/2013 má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátna alebo regionálna právna úprava členského štátu stanovujúca podmienky poskytnutia platby musí byť takej „právnej kvality“, ktorá umožní poľnohospodárom, ktorí spĺňajú tieto podmienky, získať vyplatenie kompenzačného príspevku, nezávisle na skutočnej praxi členského štátu alebo jeho regiónu v oblasti podpory.
76. Zmysel tejto otázky je sčasti objasnený vysvetleniami vnútroštátneho súdu, ktorý uvádza, že na administratívne predpisy, o ktoré sa opiera politika podpory každej spolkovej krajiny, sa občania nemôžu priamo odvolávať a vo vzťahu k nim je záväzná len prax správnych orgánov. Napadnutie tejto praxe je však obmedzené len na odvolanie sa na ústavne zaručenú zásadu rovnosti zaobchádzania. Vnútroštátny súd sa v prípade, že nariadenie č. 1305/2013 nezakotvuje nárok na platbu, pýta, či článok 31 ods. 1 tohto nariadenia určuje podľa jeho znenia „právnu kvalitu“, ktorú musia mať akty prijaté členským štátom alebo regiónom, ktorý rozhodol o poskytnutí kompenzačného príspevku, ktoré stanovujú podmienky oprávnenosti. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že táto otázka je adresovaná Súdnemu dvoru len v prípade, ak by vnútroštátny súd mal vyhovieť návrhu žalobkyne vo veci samej pokiaľ ide o jej pôdu nachádzajú sa v Bavorsku.(59)
77. Vzhľadom na odpoveď, ktorú navrhujem dať na tretiu otázku a vzhľadom na to, že táto štvrtá otázka je formulovaná v prípade neexistencie nároku na platbu vyplývajúceho z článkov 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013, Súdny dvor nemusí odpovedať na túto štvrtú otázku.
78. Aj keby mal Súdny dvor odpovedať na tretiu otázku záporne, odpoveď na túto štvrtú prejudiciálnu otázku nepovažujem za užitočnú pre rozhodnutie v spore vo veci samej. Vnútroštátny súd tu totiž vychádza z princípu, že súčasná prax orgánov spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko v oblasti podpory je nezákonná z dôvodu správneho predpisu ministerstva a spôsobu, akým sú v ňom stanovené kritériá oprávnenosti, ktoré vylučujú akúkoľvek možnosť platby na pôdu nachádzajú sa v Bavorsku. Vzhľadom však na to, že z mojej analýzy prvých dvoch prejudiciálnych otázok vyplýva, že právo Únie nemôže uložiť orgánom spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko povinnosť vyplatiť príspevok na pôdu nachádzajúcu sa v Bavorsku a určenú za oprávnenú bavorskými orgánmi, odpoveď, ktorú by Súdny dvor mohol dať vnútroštátnemu súdu v rámci tejto štvrtej otázky, nie je užitočná pre rozhodnutie v spore, ktorý prejednáva. Nie je preto potrebné odpovedať na túto štvrtú otázku.(60)
V. Návrh
79. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položil Verwaltungsgericht Sigmaringen (Správny súd v Sigmaringene, Nemecko), takto:
Články 31 a 32 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1305/2013 zo 17. decembra 2013 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a o zrušení nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005, zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/2393 z 13. decembra 2017,
sa majú vykladať v tom zmysle, že:
– nebránia právnej úprave, ktorá obmedzuje právomoc regionálneho orgánu, vnútroštátne určeného na rozhodovanie o poskytovaní platieb stanovených týmito ustanoveniami, len na poľnohospodárske plochy, ktoré spadajú pod jeho normatívnu právomoc,
– bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovením, že len na poľnohospodárske plochy určené za oprávnené spolkovou krajinou, v ktorej sa nachádza sídlo podniku dotknutého aktívneho poľnohospodára, môže byť vyplatený kompenzačný príspevok, vylučuje akúkoľvek možnosť platby pre poľnohospodárske plochy tohto istého podniku, ktoré boli určené za oprávnené inou spolkovou krajinou,
– nárok na platbu pre aktívneho poľnohospodára vzniká od okamihu, keď príslušný orgán v rámci tvorby programov rozvoja vidieka rozhodol vykonať opatrenia stanovené článkami 31 a 32 nariadenia č. 1305/2013, zmeneného nariadením 2017/2393, a určil dotknuté oblasti za oprávnené. Vnútroštátne právne prostriedky nápravy musia byť stanovené pri dodržaní procesnej autonómie členských štátov tak, aby týmto poľnohospodárom umožnili uplatniť si účinným spôsobom svoj nárok na platbu pre všetky oprávnené plochy. Žiadosť o platbu možno podriadiť ďalším podmienkam, za predpokladu, že sú objektívne a nediskriminačné, a neohrozujú účinnosť nároku na platbu pre všetky oprávnené plochy.