Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 25. aprila 2024(1)
Zadeva C-239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
proti
Land Baden-Württemberg
ob udeležbi
Freistaat Bayern
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Sigmaringen (upravno sodišče v Sigmaringnu, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Financiranje s strani Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) – Plačila za območja z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami – Gorska območja – Kompenzacijsko plačilo – Izključitev plačila za zemljišča v sosednji regiji v drugem upravnem območju“
I. Uvod
1. Začetek leta 2024 je potekal v znamenju demonstracij in blokad, ki so jih organizirali kmetje v več državah članicah Evropske unije.(2) Zahtevali so enake konkurenčne pogoje za kmete v Uniji in izboljšanje plačilnih pogojev, hkrati pa so opozorili na počasnost upravnih postopkov, zaradi katere ne morejo pravočasno prejeti obljubljene pomoči, zlasti v okviru skupne kmetijske politike.
2. Ta zadeva je še en primer praktičnih težav, s katerimi se lahko srečujejo kmetje.
3. Uredba (EU) št. 1305/2013(3) uvaja shemo podpore za razvoj podeželja in določa, da se lahko države članice odločijo, da kmetom, ki imajo zemljišča na območjih z naravnimi omejitvami, izplačajo nadomestilo. Nemčija se je odločila za to možnost, za določitev pogojev za upravičenost in preverjanje njihovega izpolnjevanja pa so pristojne zvezne dežele. Nobena zvezna dežela ni pristojna za odobritev plačila za zemljišče, ki ni znotraj njenih meja, zato vsaka zvezna dežela določi plačilo za zemljišča, ki so v njeni krajevni pristojnosti.
4. Položaj postane nekoliko kafkovski v primeru – kot je ta v zadevi iz postopka v glavni stvari –, da čeprav so vsa zemljišča določenega kmetijskega gospodarstva upravičena do takšnega nadomestila, saj izpolnjujejo materialne pogoje, ki jih določata obe zadevni zvezni deželi, kmet ne more prejeti nadomestila za del zemljišča, ki ni v zvezni deželi, v kateri ima njegova kmetija sedež, saj je vlogo za podporo mogoče vložiti le v deželi, v kateri ima sedež.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Uredba št. 1305/2013
5. V uvodnih izjavah 7, 9 in 26 Uredbe št. 1305/2013 je navedeno:
„(7) Za zagotovitev takojšnjega začetka in učinkovitega izvajanja programov razvoja podeželja bi morala podpora iz EKSRP temeljiti na obstoju preudarnih okvirnih upravnih pogojev. Države članice bi morale zato oceniti ustreznost in izpolnjevanje nekaterih predhodnih pogojenosti. Vsaka država članica bi morala pripraviti nacionalni program razvoja podeželja za svoje celotno ozemlje ali več regionalnih programov ali pa oboje, tj. nacionalni program in več regionalnih programov. V vsakem programu bi morala biti določena strategija za izpolnjevanje ciljev v zvezi s prednostnimi nalogami Unije za razvoj podeželja in izbor ukrepov. Programiranje bi moralo biti usklajeno s prednostnimi nalogami Unije za razvoj podeželja, hkrati pa bi moralo biti prilagojeno nacionalnim okoliščinam in dopolnjevati druge politike Unije, zlasti politiko kmetijskega trga, kohezijsko politiko in skupno ribiško politiko. Države članice, ki se odločijo za pripravo več regionalnih programov, bi morale biti poleg tega sposobne pripraviti tudi nacionalni okvir brez ločene dodelitve proračunskih sredstev, da se tako olajša usklajevanje med regijami pri obravnavanju izzivov na ravni celotne države.
[…]
(9) V programih razvoja podeželja bi morale biti opredeljene potrebe zajetega območja in opisana skladna strategija za njihovo izpolnjevanje ob upoštevanju prednostnih nalog Unije za razvoj podeželja. Ta strategija bi morala temeljiti na določitvi ciljev. Vzpostaviti bi bilo treba povezave med opredeljenimi potrebami, določenimi cilji in ukrepi, izbranimi za njihovo izpolnjevanje. Programi razvoja podeželja bi morali vsebovati tudi vse podatke, potrebne za oceno njihove skladnosti z zahtevami iz te uredbe.
[...]
(26) Da bi zagotovili učinkovito uporabo sredstev Unije in enako obravnavo kmetov v vsej Uniji, bi bilo treba gorska območja in območja z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami opredeliti v skladu z objektivnimi merili. V primeru območij z naravnimi omejitvami bi morala biti ta merila biofizikalna, in bi morala temeljiti na trdnih znanstvenih dokazih. Sprejeti bi bilo treba prehodne ureditve, da bi olajšali postopno opuščanje plačil na območjih, ki zaradi uporabe teh meril ne bodo več štela za območja z naravnimi omejitvami.“
6. Člen 1(1) te uredbe določa:
„Ta uredba določa splošna pravila, ki urejajo podporo Unije za razvoj podeželja, financirano iz [EKSRP], vzpostavljenega z Uredbo (EU) št. 1306/2013 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, (ES) št. 1200/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549)]. Opredeljuje cilje, h katerim mora prispevati politika razvoja podeželja, in ustrezne prednostne naloge Unije za razvoj podeželja. Določa strateški okvir za politiko razvoja podeželja in opredeljuje ukrepe, ki se sprejmejo za izvajanje politike razvoja podeželja. Poleg tega določa pravila o programiranju, mrežnem povezovanju, upravljanju, spremljanju in vrednotenju na podlagi pristojnosti, deljenih med državami članicami in Komisijo, ter pravila, s katerimi se zagotovi usklajenost EKSRP z drugimi instrumenti Unije.“
7. Člen 5, prvi odstavek, točka 4(a), navedene uredbe določa:
„Cilji razvoja podeželja, ki prispevajo k uresničevanju strategije Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast, se zasleduje[jo] prek naslednjih šestih prednostnih nalog Unije za razvoj podeželja, ki ponazarjajo ustrezne tematske cilje [skupnega strateškega okvira (SSO)]:
[…]
(4) obnova, ohranjanje in izboljševanje ekosistemov, povezanih s kmetijstvom in gozdarstvom, s poudarkom na naslednjih področjih:
(a) obnovi, ohranjanju in izboljšanju biotske raznovrstnosti vključno z območji Natura 2000 in območ[ji] z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami ter kmetovanja visoke naravne vrednosti in stanja krajin v Evropi[.]“
8. Člen 6(2) iste uredbe določa:
„Država članica lahko predloži en program za svoje celotno ozemlje ali več regionalnih programov. V ustrezno utemeljenih primerih lahko predloži nacionalni program in več regionalnih programov. Če država članica predloži nacionalni program in več regionalnih programov, se ukrepi in/ali vrste operacij programirajo na nacionalni ali regionalni ravni, hkrati pa se zagotovi usklajenost med strategijami iz nacionalnega programa in regionalnih programov.“
9. Člen 31(1) in (2) Uredbe št. 1305/2013 določa:
„1. Plačila kmetom na gorskih območjih in drugih območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami se odobrijo letno na hektar kmetijske površine za kritje vseh ali dela dodatnih stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje na zadevnem območju.
[…]
2. Plačila se odobrijo kmetom, ki se obvežejo, da bodo svojo kmetijsko dejavnost opravljali na območjih, določenih v skladu s členom 32, in ki so aktivni kmetje v smislu člena 9 Uredbe [(EU) št. 1307/2013(4)], kakor se uporablja v zadevni državi članici.“
10. Člen 32 Uredbe št. 1305/2013 določa:
„1. Države članice na podlagi odstavkov 2, 3 in 4 določijo območja, ki so upravičena do plačil iz člena 31, v okviru naslednjih kategorij:
(a) gorska območja;
(b) območja, ki niso gorska območja in imajo pomembne naravne omejitve, in
(c) druga območja s posebnimi omejitvami.
2. Gorska območja so upravičena do plačil iz člena 31, če so možnosti rabe zemljišča močno omejene in so proizvodni stroški občutno višji zaradi:
(a) zelo neugodnih podnebnih razmer, ki so posledica nadmorske višine in bistveno skrajšajo rastno sezono;
(b) na nižji nadmorski višini prestrmih pobočij, ki se raztezajo čez večji del zadevnega območja, zaradi česar ni mogoča uporaba mehanizacije ali je potrebna uporaba zelo drage opreme, ali zaradi kombinacije obeh dejavnikov, če sta vsak zase manj oteževalna, v kombinaciji pa povzročata takšne omejitve.
[…]
3. Območja, ki niso gorska območja, se štejejo za območja s pomembnimi naravnimi omejitvami in so upravičena do plačil v skladu s členom 31, če najmanj 60 % kmetijske površine izpolnjuje vsaj eno od meril iz Priloge III po navedeni mejni vrednosti.
Izpolnjevanje navedenih pogojev se zagotavlja na ravni lokalnih upravnih enot (ravni LAU 2) ali na ravni jasno razmejene lokalne enote, ki obsega enotno, jasno določeno sklenjeno geografsko območje z opredeljivo gospodarsko in upravno identiteto.
[…]“
2. Uredba št. 1307/2013
11. Člen 9(1) Uredbe št. 1307/2013 določa:
„Neposredna plačila se ne odobrijo fizičnim ali pravnim osebam ali skupinam fizičnih ali pravnih oseb, katerih kmetijske površine so predvsem površine, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, in ki na teh površinah ne izvajajo minimalnih dejavnosti, ki jih opredelijo države članice v skladu s točko (b) člena 4(2).“
B. Nemško pravo
1. Zvezno pravo
12. Člen 2 Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (uredba zveznega ministrstva za prehrano in kmetijstvo, sprejeta v soglasju z zveznimi ministrstvi za finance, gospodarstvo in energetiko, o izvajanju določb glede podpore ter integriranega sistema upravljanja in nadzora) z dne 24. februarja 2015(5) določa:
„1. Če v tej uredbi ali v členu 1(1), točke od 4 do 6, ni določeno drugače, so za izvajanje te uredbe in določb iz člena 1(1) krajevno pristojni organi dežele (pristojni deželni organi), v kateri ima kmet sedež kmetijskega gospodarstva.
2. Sedež kmetijskega gospodarstva, ki se upošteva za določitev pristojnega deželnega organa, je, razen ob prevzemu pristojnosti v skladu z odstavkom 3, kraj, ki je na območju pristojnosti davčnega urada, pristojnega za odmero kmetove dohodnine. Za pravne osebe, skupine oseb in premoženjske mase je pristojni organ tisti deželni organ, na območju katerega je njihov upravljalni organ.
3. Če ima kmet samo en obrat in je obrat v drugi zvezni deželi kot je sedež kmetijskega gospodarstva, lahko deželni organ, na območju katerega je obrat, v dogovoru z deželnim organom, ki je krajevno pristojen na podlagi odstavka 2, in s soglasjem kmeta prevzame pristojnost na področju uporabe te uredbe; sedež kmetijskega gospodarstva je tako mesto obrata.
[…]“
2. Pravo zvezne dežele Baden-Württemberg
13. Točka 1.1 Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (upravni akt ministrstva za podeželje o podpori kmetijskih gospodarstev na gorskih območjih in nekaterih območjih z omejitvami) z dne 6. novembra 2019(6), kakor je bil spremenjen s Verwaltungsvorschrift (upravni akt) z dne 15. novembra 2021 (v nadaljevanju: VwV AZL)(7), določa:
„Cilj te podpore je na razmejenih območjih z omejitvami (gorska območja, območja s pomembnimi naravnimi omejitvami, druga območja s posebnimi omejitvami, zunaj gorskih območij v skladu z veljavnim registrom območij (glej točko 4 [VwV AZL])) zagotoviti trajno rabo kmetijskih površin z obdelovanjem, s čimer se prispeva k ohranjanju krajine ter k ohranjanju in spodbujanju ukrepov za trajnostno obdelovanje.“
14. Točka 2.1 VwV AZL določa:
„Podporo lahko prejmejo le aktivni kmetje in kmetice v smislu člena 9 Uredbe [št. 1307/2013], ki sami obdelujejo površine v na novo razmejenih območjih z omejitvami v zvezni deželi Baden-Württemberg. Podpora se lahko dodeli le kmetom in kmeticam, ki imajo sedež kmetijskega gospodarstva v smislu člena 2 InVeKoSV v Baden-Württembergu, sedež podjetja pa v državi članici Unije.“
15. Točka 3.2.1 VwV AZL določa:
„Nadomestilo se dodeli samo za površine na novo razmejenih območjih v Baden-Württembergu, ki izpolnjujejo pogoje za podporo (glej točko 4.2).“
16. Točka 4.2 VwV AZL določa:
„Naslednje kategorije območij (območja z omejitvami) so vpisane v register območij […] in se upoštevajo:
gorska območja,
območja, ki niso gorska območja in imajo pomembne naravne omejitve,
druga območja s posebnimi omejitvami.“
3. Pravo zvezne dežele Bavarske
17. Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (smernice bavarskega ministrstva za prehrano, kmetijstvo in gozdarstvo o odobritvi kompenzacijskega plačila na območjih z omejitvami v skladu z Uredbo št. 1305/2013) z dne 1. marca 2019 (v nadaljevanju: AGZ)(8) določa, da se kompenzacijska plačila lahko dodelijo za kmetijske površine na bavarskih območjih z omejitvami. Če želi biti kmet upravičen do pomoči, mora obdelovati najmanj 3 hektare veliko kmetijsko površino z omejitvami na Bavarskem in imeti sedež kmetijskega gospodarstva na Bavarskem.
III. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
18. Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je mlečna kmetija na obmejnem območju med zvezno deželo Baden-Württemberg in zvezno deželo Bavarsko v Nemčiji. Sedež kmetije je v zvezni deželi Baden-Württemberg. V tej deželi ima okoli 100 hektarjev, približno 27 hektarjev kmetije pa je na Bavarskem. Vse te površine ležijo na gorskem območju.
19. Organi zvezne dežele Baden-Württemberg so teh 100 hektarjev kmetije tožeče stranke v postopku v glavni stvari, ki so na ozemlju te zvezne dežele, uvrstili med območja, ki so upravičena do kompenzacijskega plačila zaradi naravnih omejitev, ki jih imajo ta zemljišča. Organi dežele Bavarske so enako storili za 27 hektarov kmetije na bavarskem ozemlju.
20. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je do leta 2018 od pristojnega organa zvezne dežele Baden-Württemberg prejemala izplačilo kompenzacijskega plačila za vse površine, s katerimi razpolaga, torej vključno s tistimi na Bavarskem.
21. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 8. maja 2019 pri istem organu vložila vlogo za kompenzacijsko plačilo za leto 2019 za vse svoje površine, ki izpolnjujejo pogoje.
22. Upravne službe zvezne dežele Baden-Württemberg so 5. decembra 2019 tožeči stranki v postopku v glavni stvari odobrile kompenzacijsko plačilo v višini 4095,66 EUR za površine, ki izpolnjujejo pogoje, v tej zvezni deželi in zavrnile vlogo v zvezi s površinami na Bavarskem, ker se ne nahajajo v Baden-Württembergu.
23. Regierungspräsidium Tübingen (upravno predsedstvo regije Tübingen, Nemčija) je z odločbo z dne 11. maja 2021 zavrnilo ugovor, ki ga je tožeča stranka v postopku v glavni stvari vložila zoper odločbo z dne 5. decembra 2019.
24. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 17. junija 2021 pri predložitvenem sodišču vložila tožbo za, prvič, razglasitev ničnosti odločbe z dne 5. decembra 2019, kakor je bila potrjena z odločbo z dne 11. maja 2021, in drugič, dodelitev kompenzacijskega plačila v višini 1371,26 EUR za površine, ki izpolnjujejo pogoje, na Bavarskem. Podredno predlaga, naj se ugotovi, da sta zavrnitev njene vloge v zvezi s temi površinami in pravna podlaga za to zavrnitev(9) v nasprotju s členoma 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013.
25. Predložitveno sodišče dvomi o razlagi teh dveh členov in o obsegu diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice v zvezi s pogoji za dodelitev kompenzacijskih plačil, kot jih zahteva tožeča stranka v postopku v glavni stvari.
26. Predložitveno sodišče najprej navaja, da veliko število subvencij dodelijo različni podrejeni organi Zvezne republike Nemčije ali drugi nosilci javne oblasti v Nemčiji prek „upravnih aktov“, ki so naslovljeni na uradnike in sodelavce zadevnega upravnega organa ter ki določajo podrobna pravila za izvajanje diskrecijske pravice tega organa. Državljani se na podlagi nacionalnega prava ne morejo proti državi neposredno sklicevati na pravila iz teh upravnih aktov, ker se zanje ne šteje, da imajo zunanje učinke za državljane.(10)
27. Predložitveno sodišče nato pojasnjuje, da so vsebinski in postopkovni pogoji, ki urejajo odobritev plačil za območja z naravnimi omejitvami iz člena 31 Uredbe št. 1305/2013, urejeni z upravnimi akti ministrstva za podeželje in varstvo potrošnikov zvezne dežele Baden-Württemberg. Iz tega izhaja, da mora imeti vlagatelj, da bi bil upravičen do takih plačil, sedež kmetije(11) v Baden-Württembergu, površina, za katero se zahteva kompenzacijsko plačilo, pa mora biti v Baden-Württembergu in na območju, ki ga je zvezna dežela določila kot območje z omejitvami. Vlogo za podporo je mogoče vložiti le v zvezni deželi, v kateri je sedež kmetije vlagatelja. Ker nemški upravni organi primerjajo podatke v različnih aplikacijah, ki jih uporabljajo zvezne dežele, da bi preverili, ali je vlagatelj že vložil vlogo za kompenzacijsko plačilo drugje, ni mogoče vložiti več vlog za podporo v različnih deželah. Takšno vlogo je mogoče vložiti le v zvezni deželi, v kateri je sedež kmetije.
28. Predložitveno sodišče še navaja, da iz upravne prakse dežele Bavarske v zvezi z odločbami o dodelitvi kompenzacijskega plačila izhaja, da je vlagatelj upravičen do tovrstnega plačila, če ima sedež kmetije v tej zvezni deželi in če se površina, za katero zahteva plačilo in ki jo je zvezna dežela opredelila kot območje z naravnimi omejitvami, nahaja na Bavarskem. Posledično lahko vlagatelj vloge, ki ima zemljišča na ozemlju dveh zveznih dežel, vloži vlogo le v zvezni deželi, v kateri ima sedež kmetije. Bavarska upravna sodišča so že razsodila, da tak položaj ni v nasprotju s pravom Unije, ker naj iz Uredbe št. 1305/2013 ne bi izhajala nobena neposredna pravica do dodelitve kompenzacijskega plačila s strani pristojnega deželnega organa ter ker ta organ torej lahko sam določi podrobna pravila za dodelitev navedenega plačila in se odloči, da iz podpore izključi površine zunaj Bavarske(12).
29. Tako je tožeča stranka v postopku v glavni stvari v naslednjem položaju. Čeprav ima tožeča stranka v postopku v glavni stvari zemljišča v dveh zveznih deželah in sta obe deželi ta zemljišča določili za območja, ki so upravičena do kompenzacijskega plačila, lahko za dodelitev takšnega plačila zaprosi (1) le v zvezni deželi, v kateri ima sedež kmetije, in (2) le za površine, ki se tam nahajajo. Glede na trenutno stanje predpisov in upravnih praks tožeča stranka od zvezne dežele Baden-Württemberg ne more prejeti kompenzacijskih plačil za površine na Bavarskem, na Bavarskem pa za te površine ne more vložiti vloge.
30. Predložitveno sodišče se sprašuje, prvič, o obsegu polja proste presoje, ki je s pravom Unije priznano državam članicam pri določanju pravil za dodelitev ukrepov za podporo kmetom, zlasti v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem gre za površine, ki izpolnjujejo pogoje in ki ležijo na območjih, ki spadajo v pristojnost dveh različnih lokalnih upravnih organov. Drugič, predložitveno sodišče dvomi o tem, da če država članica ali njena regija določi možnost dodelitve kompenzacijskega plačila, iz tega na podlagi člena 31(1) Uredbe št. 1305/2013 izhaja pravica do plačila, ki bi jo lahko uveljavljal zadevni državljan. Tretjič, predložitveno sodišče navaja, da se državljani ne morejo neposredno sklicevati na upravne akte, na katerih temelji politika dodeljevanja podpore posamezne zvezne dežele, in da naj bi bila zanje zavezujoča le praksa upravnih organov. Izpodbijanje take prakse pa naj bi bilo omejeno le na sklicevanje na ustavno zagotovljeno načelo enakega obravnavanja. Navedeno sodišče se sprašuje, ali, če Uredba št. 1305/2013 ne določa pravice do plačila, člen 31(1) te uredbe glede na svoje besedilo določa „pravno naravo“, ki jo morajo imeti akti, ki jih sprejme država članica ali regija, ki se je odločila dodeliti kompenzacijsko plačilo, in v katerih so določeni pogoji za upravičenost.
31. V teh okoliščinah je Verwaltungsgericht Sigmaringen (upravno sodišče v Sigmaringnu, Nemčija) prekinilo odločanje in z odločbo, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 17. aprila 2023, Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali sta s členom 31(1), prvi pododstavek, in (2) ter členom 32(1)(a), (2), prvi pododstavek, in (3), drugi in tretji pododstavek, [Uredbe št. 1305/2013] skladna nacionalni upravni akt in praksa glede odobritve podpor, v skladu s katerima izplačilo kompenzacijskega plačila za površine na gorskih območjih in nekaterih območjih z omejitvami ni možno samo zato, ker površine, za katere naj bi se odobrilo kompenzacijsko plačilo, niso v regiji zadevne države članice v smislu člena 2(1), drugi pododstavek, točka (b), [te uredbe], ki je pristojna za odobritev kompenzacijskega plačila? Ali je pri tem kot razločevalno merilo dopustno uporabiti sedež kmetije, katere lastnik je kmet, ki kmetuje na tej površini?
2. Ali je treba člen 31(1), prvi pododstavek, Uredbe [št. 1305/2013] razlagati tako, da mora biti ureditev države članice ali regije te države članice, ki se je odločila, da bo ponudila plačila za kmete na gorskih območjih in drugih območjih z omejitvami v smislu člena 31(1) [te uredbe], opredeljena tako, da določa odobritev plačila tudi za površine, ki jih je druga država članica ali druga regija te države članice, ki se je prav tako odločila, da bo ponudila plačila za kmete na gorskih območjih in drugih območjih z omejitvami v smislu člena 31(1) [navedene uredbe], štela za gorsko območje oziroma drugo območje z omejitvami v smislu člena 32(1) [te uredbe]?
3. Ali je treba člen 31(1), prvi pododstavek, in (2) Uredbe [št. 1305/2013] razlagati tako, da neposredno iz te določbe po temelju izhaja pravica kmeta na podlagi prava Unije do odobritve plačila (kompenzacijskega plačila) s strani države članice oziroma regije te države članice, če je kmet aktiven kmet in kmetuje na površinah, ki jih je država članica oziroma regija te države članice štela za gorsko območje ali drugo območje z omejitvami v smislu člena 32(1) [te uredbe], in se je zadevna država članica oziroma njena regija odločila, da bo ponudila plačila (kompenzacijska plačila) v smislu člena 31(1), prvi pododstavek, [navedene uredbe]?
Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen:
(a) Zoper koga se uveljavlja pravica na podlagi prava Unije, ki izhaja iz člena 31(1) Uredbe [št. 1305/2013]? Ali se vedno uveljavlja zoper državo članico ali pa se zoper regijo (člen 2(1), drugi pododstavek, točka (b), [te uredbe]) te države članice vsekakor uveljavlja takrat, kadar se je regija neodvisno od države članice odločila, da bo kmetom na podlagi člena 31 [navedene uredbe] ponudila kompenzacijska plačila?
(b) Ali je za uveljavljanje pravice do kompenzacijskega plačila na podlagi prava Unije po temelju potrebno, da kmet poleg zahtev iz člena 31(1), prvi pododstavek, in (2) Uredbe [št. 1305/2013] izpolnjuje tudi druge zahteve, ki jih v svojem nacionalnem aktu za prenos določi država članica ali njena regija, ki je pristojna za odobritev kompenzacijskega plačila?
Če je odgovor na tretje vprašanje nikalen:
4. Ali je treba člen 31(1), prvi pododstavek, Uredbe [št. 1305/2013] razlagati tako, da mora biti ureditev države članice oziroma ene od njenih regij, ki določa pogoje za odobritev plačila (kompenzacijskega plačila) v smislu člena 31(1), prvi pododstavek, [te uredbe], taka, da imajo kmetje, če izpolnjujejo pogoje za plačilo, ki jih je določila zadevna država članica oziroma njene regije, zaradi nje pravico do odobritve plačila (kompenzacijskega plačila), ne glede na dejansko prakso, ki ji ta država članica oziroma njena regija sledi glede odobritve podpor?“
32. Pisna stališča so predložile tožeča stranka v postopku v glavni stvari, zvezna dežela Baden-Württemberg, zvezna dežela Bavarska in Evropska komisija.
IV. Analiza
33. Preden bom odgovoril na ta vprašanja za predhodno odločanje, se bom za trenutek vrnil k shemi, uvedeni z Uredbo št. 1305/2013 za območja z naravnimi omejitvami, kot so gorska območja (A). Nato bom odgovoril na prvi dve vprašanji za predhodno odločanje, ki ju bom obravnaval skupaj (B). Analizo bom zaključil s predlogom odgovora na tretje vprašanje (C), nato pa bom predstavil razloge, zakaj menim, da na četrto vprašanje ni treba odgovoriti (D).
A. Shema, uvedena z Uredbo št. 1305/2013 za območja z naravnimi omejitvami
34. Uredba št. 1305/2013 določa splošna pravila, ki urejajo podporo Unije za razvoj podeželja, financirano iz EKSRP, ter opredeljuje cilje, h katerim mora prispevati politika razvoja podeželja, in ustrezne prednostne naloge Unije za razvoj podeželja.(13)
35. Ta uredba določa tudi pravila o programiranju(14) „na podlagi pristojnosti, deljenih med državami članicami in Komisijo“(15). Za podporo iz EKSRP se zaprosi za dosego ciljev razvoja podeželja, ki se zasledujejo prek teh prednostnih nalog(16) iz programov podpore za razvoj podeželja, ki jih določijo države članice(17) in v okviru katerih se strategija za izpolnjevanje prednostnih nalog Unije za razvoj podeželja, kakor so določene v Uredbi št. 1305/2013, izvaja s sklopom ukrepov iz naslova III te uredbe.
36. Navedeni ukrepi vključujejo plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami.(18) Ta plačila prispevajo k uresničevanju prednostne naloge Unije za trajnostni razvoj, in sicer k „obnovi, ohranjanju in izboljšanju biotske raznovrstnosti“.(19) Uredba št. 1305/2013 določa, da se plačila kmetom na tovrstnih območjih odobrijo letno na hektar kmetijske površine za „kritje vseh ali dela dodatnih stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje na zadevnem območju“.(20) Plačila se odobrijo kmetom, ki so „aktivni“(21) in ki se obvežejo, da bodo na območjih, določenih v skladu s členom 32 te uredbe, opravljali svojo kmetijsko dejavnost(22). Navedena uredba določa tudi razpon med najnižjim in najvišjim zneskom plačila(23) in določa možnost, da lahko države članice v določenih primerih ta plačila povišajo(24) ali se odločijo za njihovo postopno zniževanje(25). Upravičenost izdatkov se načeloma določi na podlagi nacionalnih pravil.(26)
37. Kar zadeva določitev zemljišč s strani držav članic, ki so na območjih z naravnimi in drugimi posebnimi omejitvami, ta temelji na načelih, določenih v členu 32 Uredbe št. 1305/2013. Iz njih v bistvu izhaja, da gorska območja izpolnjujejo pogoje, „če so možnosti rabe zemljišča močno omejene in so proizvodni stroški občutno višji“.(27) Da bi zagotovili učinkovito porabo sredstev Unije, ki podpirajo ukrepe držav članic, in enako obravnavo, bi bilo treba ta območja opredeliti na podlagi objektivnih biofizikalnih meril, ki temeljijo na trdnih znanstvenih dokazih.(28)
38. Tako Uredba št. 1305/2013 državam članicam nedvomno pušča široko polje proste presoje glede vprašanja, ali želijo v svoje programe vključiti mehanizem za plačilo nadomestil kmetom(29), katerih zemljišča so na območjih z naravnimi omejitvami, in glede določitve podrobnih pravil za izvajanje pomoči, ki jih določijo(30) – ne glede na to, ali gre na primer za konkretno izvajanje določb te uredbe (kot so velikost upravičenih kmetijskih gospodarstev in njihova lokacija), znesek pomoči ali celo zahteve glede dokumentacije(31).
39. Vendar je to široko polje proste presoje omejeno, kot bom pojasnil v naslednjih oddelkih.
B. Prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje
40. Predložitveno sodišče Sodišče v bistvu sprašuje, ali je položaj, v katerem lahko regionalni organ pravico do kompenzacijskega plačila omeji na le površine kmetijskega gospodarstva, ki izpolnjujejo pogoje in ki so na ozemlju regije, v kateri je sedež tega kmetijskega gospodarstva, združljiv s členoma 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013 (prvo vprašanje). Predložitveno sodišče sprašuje tudi, ali člena 31 in 32 te uredbe organom določene regije nalagata, da odobrijo plačilo za površine tega gospodarstva, za katere so organi druge regije, na ozemlju katere so te površine, določili, da izpolnjujejo pogoje za kompenzacijsko plačilo (drugo vprašanje).
41. Prvi dve vprašanji za predhodno odločanje, za kateri predlagam, da se obravnavata skupaj, tako implicitno odpirata vprašanje, ali lahko široko polje proste presoje, ki sem ga opisal, upraviči položaj, v katerem lahko, čeprav so država članica in njene regije v svojih programih za razvoj podeželja določile možnost odobritve plačil na podlagi člena 31 Uredbe št. 1305/2013 in je izvajanje tega načrta vsaj delno preneseno na regionalno raven v pristojnosti zveznih dežel, aktivni kmet zahteva nadomestilo le za zemljišča, ki izpolnjujejo pogoje in se nahajajo na ozemlju dežele, v kateri ima sedež kmetije, s čimer je izključena vsakršna možnost plačila nadomestila za kmetova zemljišča, ki so na ozemlju druge zvezne dežele, čeprav ta izpolnjujejo pogoje zvezne dežele za plačilo.
42. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je zvezna dežela Baden-Württemberg(32) podrobno opisala programe podpore, ki jih je nameravala sprejeti, zlasti kar zadeva kompenzacijska plačila, v načrtu za ukrepe in razvoj podeželja v Baden-Württembergu za obdobje 2014–2020, ki ga je odobrila Komisija(33). Zvezna dežela Baden-Württemberg pojasnjuje, da naj bi bil znesek plačila specifičen za zvezno deželo in naj ga ne bi bilo mogoče brez nadaljnjih sprememb prenesti na površine drugih zveznih dežel, ki so enako razvrščene. Tak pristop naj bi veljal tudi v okviru zvezne strukture Nemčije, saj morajo biti dežele, ki so pristojne za pripravo nacionalnega okvirnega načrta, sposobne zagotoviti, da postopek podpore poteka v pravilni in predpisani obliki v okviru svojih pristojnosti. Pristojnosti zvezne dežele Baden-Württemberg naj bi bile torej omejene na ozemlje te zvezne dežele. Praktična organizacija podpore z odobritvijo kompenzacijskih plačil naj bi spadala v okvir diskrecijske pravice držav članic.
43. Na prvem mestu bom preučil vprašanje pristojnosti organov zvezne dežele Baden-Württemberg za odobritev kompenzacijskega plačila za kmetijske površine tožeče stranke v postopku v glavni stvari, ki se nahajajo na Bavarskem.
44. Najprej ugotavljam, da dejstvo, da država članica zaradi notranje organizacije in strukture prenese pristojnost odločanja o odobritvi kompenzacijskega plačila pod pogoji, določenimi v Uredbi št. 1305/2013, na regionalne organe, očitno ni sporno, saj je zvezna struktura zadevne države članice sestavni del njene nacionalne identitete, ki jo mora Unija spoštovati v skladu s členom 4(2) PEU(34). Poleg tega je z Uredbo št. 1305/2013 naloga zagotavljanja spoštovanja pogojev, določenih v členu 32(3), prvi pododstavek, te uredbe, izrecno zaupana bodisi „lokalni[m] upravni[m] enot[am]“(35) bodisi jasno razmejenim lokalnim enotam, ki obsegajo enotno, jasno določeno sklenjeno geografsko območje z opredeljivo gospodarsko in upravno identiteto(36). Zakonodajalec Unije tako spodbuja, da je raven izvajanja načrta in odločanja o odobritvi plačil v skladu s členom 31 navedene uredbe čim bližje zadevnim kmetom.
45. Naj dodam, da določitev območij, ki izpolnjujejo pogoje za plačila v skladu z navedenim členom 31, ne temelji le na geografski ali topografski razvrstitvi, temveč lahko zahteva izvajanje diskrecijske pravice v primeru posebnih regionalnih okoliščin.
46. Države članice morajo namreč to razvrstitev izpopolniti tako, da na primer izključijo območja, ki imajo z geografskega vidika pomembne naravne omejitve, ki pa jih je možno preseči „z naložbami ali gospodarsko dejavnostjo, če je dokazana običajna produktivnost zemljišč ali kadar se izguba dohodka ali dodatni stroški […] izravnajo z načini proizvodnje ali sistemi kmetovanja“(37). Zato je povsem predstavljivo, da je opravljanje tovrstne presoje učinkovitejše na regulativni in upravni ravni, ki je najbližje zadevnemu območju.
47. Kot zvezna dežela Baden-Württemberg pojasnjuje v svojih stališčih, je posledica načela regulativne avtonomije, ki je priznano zveznim enotam, to, da lahko zadevne dežele različno presojajo merila za razvrstitev površin v območja, ki izpolnjujejo pogoje za plačila, določena v členu 31 Uredbe št. 1305/2013, in da površina, ki jo dežela Bavarska opredeli kot „gorsko območje“, morda ne izpolnjuje meril, ki jih uporablja zvezna dežela Baden-Württemberg.(38)
48. Vsaka zvezna dežela na eni strani presodi primernost zagotavljanja kompenzacijskih plačil na podlagi člena 31 Uredbe št. 1305/2013, na drugi strani določi pogoje za upravičenost, ki se uporabljajo na njenem ozemlju, in znesek plačila za hektar gorskega območja, ki se lahko razlikuje od ene do druge zvezne dežele, ter nazadnje določi zadevna območja. Vsaka zvezna dežela tako v mejah svoje ozemeljske suverenosti in finančne avtonomije izvaja diskrecijsko pravico, ki je v členih 31 in 32 te uredbe priznana za njuno izvajanje.
49. V takih okoliščinah bi obveznost organov zvezne dežele Baden-Württemberg, da tožeči stranki v postopku v glavni stvari plačajo kompenzacijsko plačilo za kmetijske površine, ki jih ima na Bavarskem, med drugim povzročila težavo pri določitvi zneska tega plačila in pomenila kršitev načela delitve pristojnosti znotraj nemškega pravnega reda.
50. Iz vseh teh razlogov iz moje razlage Uredbe št. 1305/2013 in zlasti iz vloge, ki jo ta uredba pripisuje regionalnim organom pri načrtovanju razvoja podeželja ter pri izvajanju in spremljanju ukrepov, določenih v načrtih, na kateri koli ravni, izhaja, da je treba člen 31(1), prvi pododstavek, in (2) ter člen 32(1)(a), (2), prvi pododstavek, in (3), drugi in tretji pododstavek, te uredbe razlagati tako, da ne nasprotujeta ureditvi, ki pristojnost regionalnega organa, ki je na nacionalni ravni določen za odločanje o odobritvi plačil v skladu s temi določbami, omejuje zgolj na kmetijske površine, ki spadajo v njegovo zakonsko pristojnost.
51. Na drugem mestu je treba preučiti vprašanje merila kraja sedeža kmetije kot dejavnika, ki omejuje ozemeljski obseg pravice do kompenzacijskega plačila.
52. Čeprav je zakonodajalec Unije, kot sem opozoril zgoraj, skrbno upošteval polno pristojnost držav članic, da določijo pristojne organe za odobritev plačil v skladu s členom 31 Uredbe št. 1305/2013, je tudi jasno določil, da mora imeti aktivni kmet možnost zahtevati kompenzacijsko plačilo za katero koli območje, ki izpolnjuje pogoje.
53. Iz besedila člena 31 Uredbe št. 1305/2013 na eni strani izhaja, da se „[p]lačila kmetom […] odobrijo letno na hektar kmetijske površine“ (odstavek 1)(39) in da se „[p]lačila […] odobrijo kmetom, ki se obvežejo, da bodo […] [opravljali] svojo kmetijsko dejavnost […], in ki so aktivni“ (odstavek 2)(40). Tako nič ne kaže na to, da je zakonodajalec Unije določil možnost, da nekatere površine, ki izpolnjujejo pogoje iz te uredbe, morda ne prejmejo zadevnega plačila, kadar je to predvideno. Na drugi strani omejitev odobritve plačila zgolj na površine, ki spadajo v pristojnost zvezne dežele, v kateri je sedež kmetije, posega v cilj, ki mu sledi Uredba št. 1305/2013, saj podpora za območja z naravnimi omejitvami spada med prednostne naloge Unije za razvoj podeželja.(41) Nazadnje, dejstvo, da za kmetovanje na površinah, ki izpolnjujejo pogoje, v okoliščinah, kakršne so te v sporu o glavni stvari, kompenzacijsko plačilo ne more biti izplačano, vzbuja dvom v zvezi z zagotavljanjem usklajenosti med strategijami iz nacionalnega programa in regionalnih programov, ki je zahtevano v Uredbi št. 1305/2013.(42)
54. Zato bi bilo v nasprotju z voljo zakonodajalca Unije in ciljem, ki mu sledi Uredba št. 1305/2013, če bi se štelo, da ta uredba ne nasprotuje nacionalni ureditvi pogojev za odobritev kompenzacijskih plačil, določenih v členu 31 navedene uredbe, ki ima za posledico izključitev dela zemljišč, ki sicer povsem izpolnjujejo pogoje za navedena plačila, zgolj zato, ker niso izključno na sklenjenem geografskem območju, ki je v pristojnosti enega samega regionalnega upravnega organa. Kot pa navaja predložitveno sodišče, tožeča stranka v postopku v glavni stvari ne more vložiti vloge za podporo za površine na Bavarskem(43), ker je tako vlogo mogoče vložiti le pri organih zvezne dežele, v kateri ima sedež kmetije, in ker ti organi niso pristojni za zemljišča zunaj te dežele. Zagotovljena je le delna pravica do plačila. To ni niti besedilo niti namen Uredbe št. 1305/2013.
55. Eno je torej upoštevati, da so organi zvezne dežele Baden-Württemberg ob upoštevanju pogojev, ki so za to določeni s to uredbo, lahko zavezani odobriti plačilo na podlagi člena 31 Uredbe št. 1305/2013 le za zemljišča, ki so na ozemlju te zvezne dežele in tako spadajo v njeno pristojnost.
56. Drugo pa bi bilo ugotoviti, da je z Uredbo št. 1305/2013 združljiv položaj, v katerem je samo na podlagi kraja sedeža kmetije določen ozemeljski obseg pravice do plačila in v katerem je taka pravica izključena za zemljišča te kmetije, ki niso na ozemlju istega regionalnega upravnega organa kot sedež kmetije, čeprav ta zemljišča izpolnjujejo vse pogoje, ki se v tej uredbi zahtevajo za upravičenost do takega plačila.
57. Če se namreč država članica, glede na okoliščine primera v okviru svojih regij, v svojem programu za razvoj podeželja odloči, da bo ta razvoj podpirala zlasti z vzpostavitvijo plačil za območja z naravnimi omejitvami, se pri izvajanju širokega polja proste presoje, ki ji je poleg tega priznano(44), ne more oddaljiti od pogojev, ki so taksativno našteti v Uredbi št. 1305/2013, in sicer: prvič, določitev zadevnega območja kot upravičenega na podlagi njegovih naravnih lastnosti in omejitev za kmetovanje, ki jih te lastnosti prinašajo (člen 31(1) te uredbe, kot je podrobneje opredeljen v členu 32), in drugič, aktivni status kmeta(45) (člen 31(2) navedene uredbe). Omejitev pravice do plačila na kmetijske površine, ki so na ozemlju zvezne dežele, v kateri je sedež kmetije, tako pomeni dodaten pogoj, ki v Uredbi št. 1305/2013 ni določen. Ta novi pogoj, ki je brez kakršne koli povezave z biofizikalnimi merili, ki bi temeljila na znanstvenih dokazih, ki jih zagovarja zakonodajalec Unije(46), neposredno ogroža, kot je poudarila Komisija, učinkovitost kompenzacijskih plačil, določenih v tej uredbi, za območja z omejitvami(47), ki – naj spomnim – služijo opredeljenemu cilju za razvoj podeželja in eni od prednostnih nalog Unije(48). Uporaba takega pogoja pomeni, kot v primeru spora o glavni stvari, da so površine, ki izpolnjujejo vse pogoje iz Uredbe št. 1305/2013 – v zvezi s katerimi je regionalni organ torej ugotovil, da imajo vse značilnosti, ki se zahtevajo za upravičenost do mehanizma nadomestil – preprosto izključene iz pravice do plačila.
58. Ker v položaju iz postopka v glavni stvari ni sporno, da zemljišča tožeče stranke v postopku v glavni stvari, ki se nahajajo na Bavarskem, izpolnjujejo pogoje, ki jih je določila ta zvezna dežela, za kompenzacijsko plačilo na podlagi členov 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013, je treba ugotoviti, da ti določbi nasprotujeta uporabi merila sedeža kmetije kot dejavnika, ki omejuje pravico do kompenzacijskega plačila samo na površine, ki so v zvezni deželi, v kateri je sedež kmetije.
59. Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na prvi dve vprašanji za predhodno odločanje odgovori, da je treba člena 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013 razlagati tako, da (1) ne nasprotujeta ureditvi, ki pristojnost regionalnega organa, ki je na nacionalni ravni določen za odločanje o odobritvi plačil v skladu s tema določbama, omejuje zgolj na kmetijske površine, ki spadajo v njegovo zakonsko pristojnost, in (2) nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki s tem, da določa, da se kompenzacijsko plačilo lahko izplača le za površine, ki jih kot upravičene določi zvezna dežela, v kateri ima zadevni aktivni kmet sedež kmetije, izključuje vsakršno možnost plačila za površine te kmetije, ki jih kot upravičene določi druga zvezna dežela.
C. Tretje vprašanje za predhodno odločanje
60. Predložitveno sodišče v bistvu Sodišče sprašuje, ali člena 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013 določata pravico do plačila aktivnemu kmetu, ki obdeluje zemljišča na območjih z naravnimi omejitvami v smislu teh določb, če se je zadevna država članica ali zadevna regija odločila, da bo tako plačilo vključila v svoj načrt za razvoj podeželja, in je za ta zemljišča določila, da izpolnjujejo pogoje za tako plačilo. Če taka pravica obstaja, predložitveno sodišče sprašuje tudi, prvič, pred katerim organom lahko kmet uveljavlja svojo pravico, in drugič, ali lahko za uveljavljanje te pravice veljajo dodatni pogoji poleg tistih, ki so že določeni v Uredbi št. 1305/2013.
61. Odgovor na to vprašanje je mogoče vsaj delno izpeljati že iz ugotovitev v okviru analize prvih dveh vprašanj za predhodno odločanje. Te elemente odgovora je treba dopolniti z vrnitvijo k naravi Uredbe št. 1305/2013.
62. Naj spomnim, da iz člena 288 PDEU izhaja, da se uredba neposredno uporablja v vseh državah članicah in je v celoti zavezujoča. Kljub temu da imajo določbe uredb zaradi svoje narave in vloge v sistemu virov prava Unije v nacionalnih pravnih redih praviloma neposredni učinek, ne da bi morali nacionalni organi sprejeti ukrepe za izvajanje, bi morale države članice za izvajanje nekaterih določb navedenih uredb te ukrepe vseeno sprejeti.(49) Države članice lahko sprejmejo ukrepe za izvajanje pod tremi pogoji: (1) ne smejo ovirati neposredne uporabljivosti uredbe – ki se ohrani –, (2) ne smejo prikrivati, da gre za akt Unije in (3) omejiti se morajo na natančno izvajanje diskrecijske pravice, ki jim jo podeljuje zadevna uredba, vse v mejah njenih določb.(50)
63. Treba se je sklicevati na upoštevne določbe predvidene uredbe, kot se razlagajo ob upoštevanju njenih ciljev, da se opredeli, ali te določbe prepovedujejo, nalagajo ali dopuščajo državam članicam sprejetje nekaterih ukrepov za izvajanje in, če je to tako, ali zadevni ukrep spada v okvir diskrecijske pravice, priznane vsaki državi članici.(51) Poleg tega, če so določeni ukrepi za izvajanje, ki so jih sprejele države članice, dovoljeni, je to izvajanje prava Unije v skladu s členom 51(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah pogojeno s spoštovanjem določb te listine. Prav tako morajo države članice spoštovati splošna načela prava Unije.(52)
64. Vendar menim, da pri preverjanju izvajanja polja proste presoje nemških zveznih organov ne bi bilo treba iti tako daleč, saj ureditev, ki se uporablja za plačila za območja z naravnimi omejitvami, državam članicam ne dovoljuje sprejetja ukrepa za izvajanje, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, katerega rezultat je omejitev pravice do plačila samo na površine aktivnega kmeta, ki izpolnjujejo pogoje in se nahajajo na ozemlju zvezne dežele, v kateri je sedež kmetije.
65. V zvezi s členoma 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013 sem v zvezi s prvim od teh členov že ugotovil, da se plačila kmetom „odobrijo“ aktivnim kmetom, ki se obvežejo, da bodo na določenih območjih opravljali svojo kmetijsko dejavnost, za kritje vseh ali dela dodatnih stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje. Dejstvo, da se plačila odobrijo kmetom, ki se obvežejo, da bodo na območjih, določenih v skladu s členom 32 te uredbe, opravljali svojo kmetijsko dejavnost, in ki so aktivni kmetje, nedvoumno izhaja iz člena 31(2) navedene uredbe.
66. Države članice lahko na prvem mestu prosto presodijo, ali bodo v svoje nacionalne programe vključile posebno podporo za območja z naravnimi omejitvami ali ne. Ko se odločijo, imajo še enkrat možnost proste presoje in lahko sprejmejo ukrepe za izvajanje v smislu sodne prakse, navedene v točkah 62 in 63 teh sklepnih predlogov, v zvezi z izračunom dodatnih stroškov in izpada dohodka (člen 31(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1305/2013), ki ga lahko države članice tudi prilagodijo (člen 31(1), tretji pododstavek, te uredbe). Prav tako je zakonodajalec Unije določil, da države članice o višini plačil odločajo v določenem razponu med najnižjim in najvišjim zneskom in da lahko plačila postopno znižujejo (člen 31(3) in (4) navedene uredbe). Kar zadeva določitev območij, morajo države članice oceniti, da je raba zemljišč močno omejena, proizvodni stroški pa občutno višji, ter ugotoviti, da so omejitev in višji stroški posledica bodisi neugodnih podnebnih razmer, povezanih z nadmorsko višino, kar pomeni krajšo rastno sezono, bodisi prestrmih pobočij, zaradi katerih uporaba mehanizacije ni mogoča ali pa je ta draga (člen 32(2) te uredbe).
67. Čeprav je tako odločitev za izvajanje plačil za območja z naravnimi omejitvami odvisna od presoje držav članic, po mojem mnenju v primeru pozitivne odločitve jasno izhaja, da pravica do plačila nastane, ko so izpolnjeni pogoji iz člena 31(2) Uredbe št. 1305/2013.
68. Ukrep za izvajanje, kot je ta, ki je bil sprejet na zvezni(53) in regionalni ravni, pa presega polje proste presoje, ki je državam članicam priznano z Uredbo št. 1305/2013, ker ne zagotavlja pravice do plačila za vsa zemljišča aktivnega kmeta, ki izpolnjujejo pogoje(54), kar je po mojem mnenju v neposrednem nasprotju z voljo, ki jo je zakonodajalec Unije izrazil s to določbo(55).
69. Nazadnje, kot poudarja Komisija, menim, da razen če se dovoli kršitev načela enakega obravnavanja, države članice ali njihove regije na podlagi proste presoje, ki jo imajo pri pripravi programa, ne morejo imeti tudi pooblastila, da plačila ne odobrijo aktivnim kmetom, ki to zahtevajo, kadar je tako plačilo predvideno v njihovem programu za razvoj podeželja za območja, ki so jih te države ali regije same določile kot površine, upravičene do plačila.
70. V zvezi z vprašanjem, zoper koga se uveljavlja pravica, ki izhaja iz členov 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013, se zdi, da želi predložitveno sodišče, ki je pristojno za presojo zakonitosti odločbe iz postopka v glavni stvari, s katero je bila zavrnjena vloga za plačilo v zvezi z zemljišči tožeče stranke v postopku v glavni stvari, ki izpolnjujejo pogoje in se nahajajo na Bavarskem, pridobiti potrditev, da pravo Unije pristojnim organom zvezne dežele Baden-Württemberg ne nalaga odobritve takega plačila. Ta tematika se delno prekriva z zgoraj obravnavano temo, zato napotujem na točko 43 in naslednje točke teh sklepnih predlogov.
71. Naj dodam, da Uredba št. 1305/2013 ne določa pravil o tem, pri katerem organu lahko kmet uveljavlja svojo pravico do plačila. Ker pa postopek, s katerim se odobri plačilo na podlagi člena 31 te uredbe, ni urejen z navedeno uredbo, je naloga držav članic, da ga organizirajo v skladu z načelom procesne avtonomije, vendar pod pogojem, da ni manj ugoden od postopka, ki ureja podobne nacionalne položaje (načelo enakovrednosti), in da v praksi ne onemogoča ali čezmerno otežuje uresničevanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).(56)
72. V nacionalnem pravu je treba torej določiti subjekt, pri katerem lahko aktivni kmet uveljavlja svojo pravico do plačila za vsako zemljišče, ki izpolnjuje pogoje za plačilo.
73. Načelo učinkovitosti ne zahteva, da se pravica do plačila lahko zahteva od javnega organa, ki v svoj program ni vključil take podpore za območja z naravnimi omejitvami ali ki – čeprav je tovrstno podporo vključil – zemljišča ni opredelil kot takšnega, ki izpolnjuje pogoje za plačilo, na primer zaradi presoje, ki jo je opravil v zvezi z merili, določenimi v Uredbi št. 1305/2013, ali kot v obravnavanem primeru, ker nima krajevne pristojnosti.
74. Ker pa aktivni kmetje pridobijo pravico, ko se lokalni pristojni organ v okviru programov za razvoj podeželja odloči za izvajanje ukrepov iz členov 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013 in določi zadevna območja, je treba nacionalno pravo ob upoštevanju zahtev, navedenih v točki 71 teh sklepnih predlogov, urediti tako, da se navedenim kmetom omogoči učinkovito uveljavljanje pravice do plačila za vse površine, ki izpolnjujejo pogoje.(57) Strinjam se tudi z mnenjem Komisije, da se lahko za vlogo za plačilo uporabijo drugi pogoji, če so objektivni in nediskriminatorni ter ne ogrožajo učinkovitosti pravice do plačila.(58)
D. Četrto vprašanje za predhodno odločanje
75. Predložitveno sodišče se nazadnje sprašuje, ali je treba člen 31(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1305/2013 razlagati tako, da mora ureditev države oziroma ene od njenih regij, ki vsebuje pogoje za odobritev plačila, imeti „pravno naravo“, ki kmetom, ki izpolnjujejo te pogoje, omogoča, da prejmejo kompenzacijsko plačilo, ne glede na dejansko prakso, ki ji ta država članica oziroma njena regija sledi glede odobritve podpor.
76. Pomen tega vprašanja je deloma razjasnjen s pojasnili predložitvenega sodišča, ki navaja, da se državljani ne morejo neposredno sklicevati na upravne akte, na katerih temelji politika dodeljevanja podpore posamezne zvezne dežele, in da naj bi bila zanje zavezujoča le praksa upravnih organov. Izpodbijanje take prakse pa naj bi bilo omejeno le na sklicevanje na ustavno zagotovljeno načelo enakega obravnavanja. Navedeno sodišče se za primer, da Uredba št. 1305/2013 ne določa pravice do plačila, sprašuje, ali člen 31(1) te uredbe glede na svoje besedilo določa „pravno naravo“, ki jo morajo imeti akti, ki jih sprejme država članica ali regija, ki se je odločila dodeliti kompenzacijsko plačilo, in v katerih so določeni pogoji za upravičenost. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je to vprašanje Sodišču postavljeno le, če bi moralo predložitveno sodišče ugoditi predlogu tožeče stranke v postopku v glavni stvari glede zemljišč na Bavarskem.(59)
77. Glede na odgovor, ki ga predlagam na tretje vprašanje, in ker je četrto vprašanje zastavljeno za primer neobstoja pravice do plačila, ki izhaja iz členov 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013, Sodišču ne bi bilo treba odgovoriti na četrto vprašanje.
78. Tudi če bi Sodišče na tretje vprašanje odgovorilo nikalno, menim, da odgovor na četrto vprašanje za predhodno odločanje ni koristen za rešitev spora o glavni stvari. Predložitveno sodišče namreč izhaja iz načela, da je sedanja praksa organov zvezne dežele Baden-Württemberg v zvezi z odobritvijo podpore nezakonita zaradi upravnega akta ministrstva in načina, kako so v njem oblikovana merila za upravičenost, ki izključujejo vsakršno možnost plačila za zemljišča na Bavarskem. Ker pa iz moje analize prvih dveh vprašanj za predhodno odločanje izhaja, da pravo Unije organom zvezne dežele Baden-Württemberg ne more naložiti plačila za zemljišča na Bavarskem, ki so jih bavarski organi opredelili kot zemljišča, ki izpolnjujejo pogoje, odgovor, ki bi ga Sodišče lahko dalo predložitvenemu sodišču v okviru četrtega vprašanja, ni koristen za rešitev spora, o katerem odloča. Na četrto vprašanje torej ni treba odgovoriti.(60)
V. Predlog
79. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki mu jih je postavilo Verwaltungsgericht Sigmaringen (upravno sodišče v Sigmaringnu, Nemčija), odgovori:
Člena 31 in 32 Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2017/2393 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2017,
je treba razlagati tako, da
– ne nasprotujeta ureditvi, ki pristojnost regionalnega organa, ki je na nacionalni ravni določen za odločanje o odobritvi plačil v skladu s tema določbama, omejuje zgolj na kmetijske površine, ki spadajo v njegovo zakonsko pristojnost;
– nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki s tem, da določa, da se kompenzacijsko plačilo lahko izplača le za površine, ki jih kot upravičene določi zvezna dežela, v kateri ima zadevni aktivni kmet sedež kmetije, izključuje vsakršno možnost plačila za površine te kmetije, ki jih kot upravičene določi druga zvezna dežela;
– aktivni kmetje pridobijo pravico do plačila, ko se pristojni organ v okviru programov za razvoj podeželja odloči za izvajanje ukrepov iz členov 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2017/2393, in določi zadevna območja kot območja, ki izpolnjujejo pogoje za odobritev plačila. Nacionalno pravo je treba ob upoštevanju procesne avtonomije držav članic urediti tako, da se tem kmetom omogoči učinkovito uveljavljanje pravice do plačila za vse površine, ki izpolnjujejo pogoje. Za vlogo za plačilo se lahko uporabijo drugi pogoji, če so objektivni in nediskriminatorni ter ne ogrožajo učinkovitosti pravice do plačila za vse površine, ki izpolnjujejo pogoje.