Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 25 april 2024(1)
Mål C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
mot
Land Baden-Württemberg,
ytterligare deltagare i rättegången:
Freistaat Bayern
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Sigmaringen (Förvaltningsöverdomstolen i SigmaringenTyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Finansiering genom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) – Stöd till områden med naturliga eller andra särskilda begränsningar – Bergsområden – Kompensationsersättning – Uteslutande av stöd för arealer belägna i grannregionen i ett annat administrativt område”
I. Inledning
1. Början av år 2024 har präglats av demonstrationer och blockader som organiserats av jordbrukare i flera medlemsstater i Europeiska unionen.(2) De krävde rättvisa konkurrensförhållanden mellan jordbrukare inom unionen och en förbättring av deras ersättningsvillkor, men kritiserade också ett antal långsamma handläggningar som hindrat dem från att, inom tillräcklig tid, erhålla de stöd som utlovats, bland annat inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
2. Förevarande mål är ytterligare en illustration av de praktiska svårigheter som jordbrukarna kan utsättas för.
3. Förordning (EU) nr 1305/2013(3) har infört ett system för stöd till landsbygdsutveckling och föreskriver att medlemsstaterna får besluta att betala ersättning till jordbrukare vars mark är belägen i ett område med naturliga begränsningar. Tyskland har fattat ett sådant beslut, men fastställandet av villkoren för stödberättigande och kontrollen av huruvida de är uppfyllda har överlåtits till delstaterna (Länder). Ingen av delstaterna har behörighet att bevilja stöd för mark som inte är belägen inom dess territorium, utan varje delstat beslutar om stöd för den mark som omfattas av dess territoriella behörighet.
4. Situationen har visat sig vara tämligen Kafka-liknande när, såsom i det nationella målet, en jordbrukares samtliga markområden är berättigade till betalning av sådan ersättning, eftersom de uppfyller de materiella krav som fastställts av var och en av de berörda delstaterna, men denne jordbrukare är förhindrad att erhålla en ersättning för den del av sin mark som inte är belägen i den delstat där vederbörande har sitt verksamhetssäte, då det endast är möjligt att lämna in en ansökan om stöd i den delstat där detta säte finns.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Förordning nr 1305/2013
5. Skälen 7, 9 och 26 i förordning nr 1305/2013 har följande lydelse:
”(7) För att säkerställa att landsbygdsprogrammen startar omgående och genomförs på ett effektivt sätt bör stöd från Ejflu endast beviljas om det finns en administrativ infrastruktur som är sund. Medlemsstaterna bör därför bedöma tillämpligheten och uppfyllandet av vissa förhandsvillkor. Varje medlemsstat bör utarbeta antingen ett nationellt landsbygdsprogram för hela territoriet eller regionala program eller både ett nationellt program och regionala program. Varje program bör fastställa en strategi för att uppnå målen i förhållande till de prioriteringar som unionen har för landsbygdsutvecklingen samt ett urval åtgärder. Programplaneringen bör vara förenlig med unionens prioriteringar för landsbygdsutvecklingen, samtidigt som den anpassas till nationella sammanhang och kompletterar unionens övriga politik, särskilt jordbruksmarknadspolitiken, sammanhållningspolitiken och den gemensamma fiskeripolitiken. Medlemsstater som väljer att förbereda en uppsättning regionala program bör också kunna utarbeta nationella villkor utan ett separat budgetanslag för att underlätta samordningen mellan regionerna när det gäller att hantera landsomfattande utmaningar.
…
(9) Landsbygdsprogrammen bör identifiera det berörda områdets behov och formulera en sammanhängande strategi för att tillgodose dem mot bakgrund av unionens prioriteringar för landsbygdsutvecklingen. Den strategin bör bygga på fastställda mål. Man bör fastställa kopplingar mellan de behov som identifieras, de mål som fastställs och de åtgärder som väljs för att uppnå dem. Landsbygdsprogrammen bör också innehålla all den information som krävs för att bedöma om de är förenliga med kraven i denna förordning.
…
(26) För att säkerställa att unionens medel används effektivt och att jordbrukare i hela unionen likabehandlas bör bergsområden och områden med naturliga eller andra särskilda begränsningar definieras i enlighet med objektiva kriterier. När det gäller områden med naturliga begränsningar bör dessa kriterier vara biologisk-fysiska och underbyggas av tillförlitliga vetenskapliga rön. Övergångsåtgärder bör användas i syfte att underlätta utfasningen av stöd i områden som, till följd av att dessa kriterier tillämpas, inte längre kommer att betraktas som områden med naturliga begränsningar.”
6. Artikel 1.1 i denna förordning har följande lydelse:
”I denna förordning fastställs allmänna regler för unionens stöd för landsbygdsutveckling, finansierat via Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och som inrättats genom [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549)]. Den anger de mål som landsbygdsutvecklingspolitiken ska bidra till att uppnå och tillämpliga unionsprioriteringar för landsbygdsutvecklingen. Den beskriver den strategiska bakgrunden till landsbygdsutvecklingspolitiken, och anger åtgärderna som ska antas för att genomföra landsbygdsutvecklingspolitiken. Den ska dessutom, på grundval av en ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna och kommissionen, fastställa regler för programplanering, nätverksarbete, förvaltning, övervakning och utvärdering, för att säkerställa samordning mellan Ejflu och övriga unionsinstrument.”
7. I artikel 5 första stycket 4 a) i nämnda förordning föreskrivs följande:
”Arbetet med att uppnå målen för landsbygdsutvecklingen, vilka bidrar till Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla, ska bedrivas på grundval av följande sex unionsprioriteringar för landsbygdsutveckling som återspeglar de relevanta tematiska målen inom [det gemensamma strategiska ramprogrammet]:
…
4) Återställa, bevara och förbättra ekosystem som är relaterade till jord- och skogsbruket, med särskild inriktning på följande:
a) Återställa, bevara och förstärka den biologiska mångfalden, inklusive inom Natura 2000-områden, och i områden med naturliga eller andra särskilda begränsningar, samt jordbruk med höga naturvärden samt de europeiska landskapens karaktär”.
8. Artikel 6.2 i samma förordning har följande lydelse:
”En medlemsstat får lämna in antingen ett samlat program för hela territoriet eller en uppsättning regionala program. Alternativt, i vederbörligen motiverade fall, får den lämna in ett nationellt program och en uppsättning regionala program. Om en medlemsstat lämnar in ett nationellt program och en uppsättning regionala program ska programplaneringen avseende åtgärder och/eller typer av insatser ske antingen på nationell eller på regional nivå och samstämmigheten mellan strategierna i de nationella och regionala programmen säkerställas.”
9. I artikel 31.1 och 31.2 i förordning nr 1305/2013 föreskrivs följande:
”1. Stöd till jordbrukare i bergsområden och andra områden med naturliga eller andra särskilda begränsningar ska beviljas på årsbasis per hektar jordbruksareal för att kompensera jordbrukare för alla eller delar av de merkostnader och inkomstbortfall som är relaterade till begränsningarna för jordbruksproduktionen i det berörda området.
…
2. Stöd ska beviljas jordbrukare som åtar sig att bedriva jordbruksverksamhet i de områden som utses i enlighet med artikel 32 och som är aktiva jordbrukare i den mening som avses i artikel 9 i förordning [(EU) nr 1307/2013(4)], såsom den tillämpas i den berörda medlemsstaten.”
10. Artikel 32 i förordning nr 1305/2013 har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna ska, på grundval av punkterna 2, 3 och 4, ange områden som är berättigade till de stöd som föreskrivs i artikel 31 i följande kategorier:
a) Bergsområden.
b) Andra områden än bergsområden med väsentliga naturliga begräsningar.
c) Andra områden som påverkas av särskilda begränsningar.
2. För att vara berättigade till stöd enligt artikel 31 ska bergsområden kännetecknas av avsevärda begränsningar när det gäller möjligheten att använda marken och en märkbar ökning av produktionskostnaden på grund av
a) att höjden över havet gör klimatförhållandena mycket svåra, vilket avsevärt förkortar vegetationsperioden,
b) att det på lägre höjd över havet i större delen av området finns sluttningar som är för branta för användning av maskiner eller som kräver användning av mycket dyr specialutrustning, eller en kombination av dessa två faktorer, där de begränsningar som följer av dessa, betraktade var för sig, är av mindre betydelse men tillsammans innebär en likvärdig begränsning.
…
3. För att vara berättigade till stöd enligt artikel 31 ska andra områden än bergsområden anses ha väsentliga naturliga begränsningar om minst 60 % av jordbruksarealen uppfyller minst ett av de kriterier som anges i bilaga III för det angivna tröskelvärdet.
Uppfyllandet av dessa villkor ska säkerställas på lokal administrativ enhetsnivå (LAU 2-nivå) eller på en nivå som motsvarar en tydligt avgränsad lokal enhet som omfattar ett tydligt sammanhängande geografiskt område med en definierbar ekonomisk och administrativ identitet.
…”
2. Förordning nr 1307/2013
11. I artikel 9.1 i förordning nr 1307/2013 föreskrivs följande:
”Direktstöd ska inte beviljas fysiska eller juridiska personer, eller grupper av fysiska eller juridiska personer, vars jordbruksarealer huvudsakligen utgörs av arealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling och som inte bedriver den minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna i enlighet med artikel 4.2 b på dessa arealer”.
B. Tysk rätt
1. Federal rätt
12. I 2 § Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (Federala jordbruks- och livsmedelsministeriets förordning, som antagits i samförstånd med de federala ministerierna för finans, ekonomi och energi, om upprättande av stödsystem och ett integrerat administrations- och kontrollsystem) av den 24 februari 2015(5) föreskrivs följande:
”1. Om inget annat följer av denna förordning eller av 1 § första stycket punkterna 4–6, ska det behöriga organet i en delstat, med stöd av rätten i denna delstat, där jordbrukaren har sitt verksamhetssäte, ha territoriell behörighet avseende genomförandet av denna förordning och de bestämmelser som avses i 1 § första stycket.
2. Det verksamhetssäte som ska beaktas för att avgöra vilket delstatsorgan som har behörighet ska, såvida inte behörigheten har övertagits enligt tredje stycket, vara det ställe som omfattas av det skattekontor som är behörigt för fastställandet av jordbrukarens inkomstskatt. För juridiska personer, grupper av personer och massvärden ska det behöriga organet vara organet i den delstat där de sistnämndas ledningsorgan finns.
3. Om jordbrukaren endast har en enda anläggning och denna anläggning är belägen i en annan delstat än den där verksamhetssätet finns, får organet i den delstat där anläggningen är belägen, i samförstånd med organet i den delstat som har territoriell behörighet enligt andra stycket och med jordbrukarens medgivande, återta behörigheten inom området för tillämpningsområdet för denna förordning. Verksamhetssätet är då den plats där anläggningen finns.
…”
2. Rätten i delstaten Baden-Württemberg
13. Punkt 1.1 i Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (Jordbruksministeriets administrativa förordning om främjandet av jordbruksverksamhet i bergsområden och vissa områden med begränsningar) av den 6 november 2019,(6) i ändrad lydelse enligt Verwaltungsvorschrift (administrativ förordning) av den 15 november 2021 (nedan kallad VwV AZL)(7) har följande lydelse:
”Syftet med detta stöd är att, i avgränsade områden med begränsningar [bergsområden, områden med naturliga och andra särskilda begränsningar, med undantag för bergsområden enligt gällande förteckning över områden (se punkt 4 [i VwV AZL])], säkerställa en hållbar användning av jordbruksarealer genom drift och således bidra till bevarandet av landskapet samt bibehållande och främjande av åtgärder för en hållbar drift.”
14. Punkt 2.1 i VwV AZL har följande lydelse:
”Endast aktiva jordbrukare, i den mening som avses i artikel 9 i [förordning nr 1307/2013], som själva nyttjar arealer i områden med naturliga begränsningar, som nyligen angetts, i Baden-Württemberg, kan få stöd. Ett stöd får inte beviljas jordbrukare vars verksamhetssäte, i den mening som avses i 2 § i InVeKoSV, är beläget i Baden-Württemberg och vars huvudkontor finns i en annan unionsmedlemsstat.”
15. Punkt 3.2.1 i VwV AZL har följande lydelse:
”En kompensation får endast beviljas för arealer som är belägna inom de nyligen avgränsade stödberättigade områdena i Baden-Württemberg (se punkt 4.2).”
16. I punkt 4.2 i VwV AZL föreskrivs följande:
”Följande kategorier av områden (områden med begränsningar) kan vara föremål för en ansökan i områdesregistret … och är relevanta:
Bergsområden.
Andra områden än bergsområden med väsentliga naturliga begräsningar.
Andra områden som påverkas av särskilda begränsningar.”
3. Rätten i delstaten Bayern
17. Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (riktlinjer från Bayerns ministerium för livsmedel, jordbruk och skog om beviljande av kompensationsersättning i områden med begränsningar i enlighet med förordning nr 1305/2013) av den 1 mars 2019 (nedan kallade AGZ)(8) föreskriver att en kompensationsersättning får beviljas för jordbruksarealer belägna i Bayerns områden med begränsningar. En jordbrukare ska, för kunna erhålla stöd, driva verksamhet på en jordbruksareal som är begränsad och belägen i Bayern och har en yta på mins tre hektar, samt ha sitt verksamhetssäte i Bayern.
III. Bakgrund till tvisten, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
18. Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, klaganden i det nationella målet, driver en mjölkproducerande gård i gränsområdet mellan de tyska delstaterna Baden-Württemberg och Bayern. Verksamhetens säte är beläget i Baden-Württemberg. I Baden-Württemberg bedrivs verksamhet på en areal om cirka 100 hektar och i Bayern på en areal om cirka 27 hektar. Samtliga dessa arealer är belägna i ett bergsområde.
19. Myndigheterna i delstaten Baden-Württemberg har klassificerat de 100 hektar av klagandens jordbruksområden som är belägna inom denna delstat som arealer som är berättigade till en kompensationsersättning på grund av dessa markers naturliga begränsningar. Delstaten Bayerns myndigheter har gjort motsvarande klassificering av de 27 hektar av detta jordbruksområde som är belägna i Bayern.
20. Fram till år 2018 erhöll klaganden från den behöriga myndigheten i delstaten Baden-Württemberg en betalning av en kompensationsersättning för samtliga sina arealer, således inbegripet dem som var belägna i Bayern.
21. Den 8 maj 2019 lämnade klaganden i det nationella målet, vid denna myndighet, in en ansökan om kompensationsersättning avseende år 2019 för samtliga sina berättigade arealer.
22. Den 5 december 2019 beviljade myndigheterna i delstaten Baden-Württemberg klaganden i det nationella målet en kompensationsersättning på 4 095,66 euro, avseende de berättigade arealer som var belägna i denna delstat och avslog ansökan avseende de arealer som var belägna i Bayern på grund av att de inte var belägna i Baden-Württemberg.
23. Genom beslut av den 11 maj 2021 avslog Regierungspräsidium Tübingen (det styrande organet i Tübingen, Tyskland) det klagomål som klaganden i det nationella målet hade lämnat in mot beslutet av den 5 december 2019.
24. Den 17 juni 2021 överklagade klaganden beslutet vid den hänskjutande domstolen och yrkade dels ogiltigförklaring av beslutet av den 5 december 2019, såsom det bekräftats av beslutet av den 11 maj 2021, dels att en kompensationsersättning på ett belopp om 1 371,26 euro skulle beviljas avseende de berättigade arealer som var belägna i Bayern. Klagande har i andra hand yrkat att det ska fastställas att avslaget på dess ansökan avseende dessa arealer och de rättsliga grunderna för detta avslag(9) strider mot artiklarna 31 och 32 i förordning nr 1305/2013.
25. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel beträffande tolkningen av dessa båda artiklar och beträffande det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna förfogar över när det gäller villkoren för beviljande av sådan kompensationsersättning som den som klaganden i det nationella målet har ansökt om.
26. Den hänskjutande domstolen har först angett att ett stort antal subventioner har beviljats av olika underavdelningar inom Förbundsrepubliken Tyskland och andra politiska makthavare i Tyskland genom ”administrativa bestämmelser”, som riktar sig till tjänstemän och medarbetare inom den berörda administrativa enheten, i vilka villkoren för denna enhets verksamhetsutövning fastställs. Medborgarna får inte, enligt nationell rätt, direkt åberopa innehållet i dessa administrativa bestämmelser mot staten, då dessa bestämmelser inte anses medföra externa konsekvenser för medborgarna.(10)
27. Den hänskjutande domstolen har vidare preciserat att de materiella och processuella villkor som reglerar beviljandet av de stöd för områden med naturliga begränsningar som föreskrivs i artikel 31 i förordning nr 1305/2013 regleras i administrativa bestämmelser från ministeriet för landsbygd och konsumentskydd i delstaten Baden-Württemberg. Av dessa följer att en sökande, för att kunna åtnjuta sådana stöd, ska ha sitt verksamhetssäte(11) i Baden-Württemberg och att det område för vilket kompensationsersättningen söks ska vara beläget i Baden-Württemberg och av denna delstat ha utsetts till ett område med begränsningar. En ansökan om stöd kan endast ges in i den delstat där sökandens verksamhetssäte finns. Eftersom de tyska myndigheterna jämför uppgifterna i de olika applikationer som delstaterna använder för att kontrollera att sökanden inte redan har lämnat in en ansökan om kompensationsersättning, är det inte möjligt att lämna i flera stödansökningar i olika delstater. En sådan ansökan får endast lämnas in i den delstat där verksamhetssätet finns.
28. Den hänskjutande domstolen har vidare angett att det följer av delstaten Bayerns administrativa praxis, beträffande beslut om beviljande av kompensationsersättning, att sökanden, för att beviljas en sådan ersättning, ska ha sitt verksamhetssäte i denna delstat och att den areal för vilken ersättningen söks, vilken måste ha erkänts av denna delstat som ett område med naturliga begränsningar, också ska vara belägen i Bayern. Följaktligen får en sökande vars mark är belägen inom två delstaters territorium endast lämna in en ansökan i den delstat där vederbörande har sitt verksamhetssäte. Bayerns förvaltningsdomstolar har redan slagit fast att en sådan situation inte strider mot unionsrätten, eftersom det inte av förordning nr 1305/2013 följer någon direkt rätt till beviljande av en kompensationsersättning av det behöriga organet i delstaten och att detta organ således kunde fastställa villkoren för beviljande av denna ersättning och utesluta områden utanför Bayern från stödet.(12)
29. Således befinner sig klaganden i det nationella målet i följande situation. Då denne förfogar över mark som är belägen i två delstater och var och en av dessa delstater har utsett denna mark till ett område som är berättigat till beviljande av en kompensationsersättning, kan klaganden i det nationella målet endast ansöka om beviljande av en sådan ersättning 1) i den delstat där den har sitt verksamhetssäte och 2) enbart för de arealer som är belägna i denna. Enligt gällande administrativa bestämmelser och praxis, kan klaganden endast erhålla kompensationsersättning från delstaten Baden-Württemberg för sina arealer i Bayern och den kan inte lämna in någon ansökan för sina arealer i Bayern.
30. Den hänskjutande domstolen önskar, för det första, få klarhet i omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som unionsrätten ger medlemsstaterna när de ska fastställa bestämmelser för beviljande av stödåtgärder till jordbrukare, särskilt i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet som avser berättigade arealer som är belägna i två områden som omfattas av olika lokala myndigheters behörighet. För det andra hyser den hänskjutande domstolen tvivel beträffande huruvida, när en medlemsstat eller dess region föreskriver en möjlighet att bevilja en kompensationsersättning, artikel 31.1 i förordning nr 1305/2013 medför en rätt till stöd som den berörda medborgaren kan göra gällande. För det tredje har den hänskjutande domstolen angett att de administrativa bestämmelser som varje delstats stödpolitik grundar sig på inte kan åberopas direkt av medborgarna och att det endast är myndigheternas praxis som är tvingande i förhållande till medborgarna. Denna praxis kan emellertid endast bestridas med åberopande av den konstitutionellt skyddade principen om likabehandling. För det fall förordning nr 1305/2013 inte skulle anses föreskriva en rätt till stöd, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 31.1 i denna förordning fastställer den ”rättsliga karaktär”, enligt denna domstols ordval, som ska prägla de rättsakter som antas av den medlemsstat eller den region som har beslutat att bevilja en kompensationsersättning i vilka villkoren för berättigande fastställs.
31. Mot denna bakgrund har Verwaltungsgericht Sigmaringen (Förvaltningsöverdomstolen i Sigmaringen, Tyskland) beslutat att vilandeförklara målet och, genom beslut som inkom till domstolens kansli den 17 april 2023, ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Är nationella administrativa bestämmelser och praxis för handläggning av stödärenden förenliga med artikel 31.1 första stycket och artikel 31.2 samt artikel 32.1 a, 32.2 första stycket och 32.3 andra och tredje styckena i förordning [nr 1305/2013] om dessa innebär att stöd i form av kompensationsersättning inte beviljas för arealer i bergsområden och vissa andra områden med begränsningar endast på den grunden att de arealer som ska stödjas med kompensationsersättningen är belägna utanför den region i medlemsstaten, i den mening som avses i artikel 2.1 andra stycket b i [denna förordning], som beviljar kompensationsersättningen? Är sätet för den verksamhet inom ramen för vilken en jordbrukare bedriver jordbruk på den aktuella arealen ett lagligt kriterium för särskiljande?
2) Ska artikel 31.1 första stycket i förordning [nr 1305/2013] tolkas på så sätt att bestämmelser i en medlemsstat eller i en region i denna medlemsstat, vilken har beslutat att bevilja stöd till jordbrukare i bergsområden eller andra områden med begränsningar, i den mening som avses i artikel 31.1 i [denna förordning], ska vara avfattade på ett sådant sätt att stödet även ska beviljas för arealer som av en annan medlemsstat eller en annan region i denna medlemsstat, vilken i sin tur har beslutat att bevilja stöd till jordbrukare i bergsområden och andra områden med begränsningar, i den mening som avses i artikel 31.1 i [nämnda förordning], har klassificerats som bergsområde eller ett annat område med begränsningar, i den mening som avses i artikel 32.1 i [samma förordning]?
3) Ska artikel 31.1 första stycket och 31.2 i förordning [nr 1305/2013] tolkas på så sätt, att en jordbrukares rätt till stöd (kompensationsersättning) från medlemsstaten eller regionen i medlemsstaten, i princip direkt i kraft av unionsrätten kan härledas från denna bestämmelse, under förutsättning att jordbrukaren bedriver aktivt jordbruk på arealer som av denna medlemsstat eller regionen i medlemsstaten har klassificerats som bergsområde eller annat område med begränsningar, i den mening som avses i artikel 32.1 i [denna förordning], och den aktuella medlemsstaten eller regionen har beslutat att bevilja stöd (kompensationsersättning), i den mening som avses i artikel 31.1 första stycket i [nämnda förordning]?
Om den tredje frågan besvaras jakande:
a) Mot vem ska det unionsrättsliga kravet som följer av artikel 31.1 i förordning [nr 1305/2013] riktas? Ska det alltid riktas mot själva medlemsstaten eller i vart fall mot regionen (artikel 2.1 andra stycket b i [denna förordning]) i medlemsstaten om regionen oberoende av medlemsstaten beslutat att bevilja kompensationsersättning till jordbrukare enligt artikel 31 i [nämnda förordning]?
b) Är en grundläggande förutsättning för en jordbrukares rätt till det unionsrättsliga stödet att jordbrukaren uppfyller ytterligare villkor, som går längre än vad artikel 31.1 första stycket och 31.2 i förordning (EU) nr 1305/2013 anger, och vilkas uppfyllelse den medlemsstat eller den region som beviljar kompensationsersättningen kan infordra i enlighet med regelverkets tillämpning i nationell rätt?
Om den tredje frågan besvaras nekande:
4) Ska artikel 31.1 första stycket i förordning [nr 1305/2013] tolkas på så sätt att en medlemsstats eller en av dess regioners bestämmelser, i vilka förutsättningarna för beviljande av stöd (kompensationsersättning), i den mening som avses i artikel 31.1 första stycket i [denna förordning], anges, ska äga en rättslig karaktär som innebär att jordbrukare medges rätt till stöd (kompensationsersättning) om de uppfyller de av respektive medlemsstat eller dess regioner uppställda villkor för stöd, oberoende av den faktiskt utbildade praxis för handläggning av stödärenden som råder i en medlemsstat eller dess region?”
32. Skriftliga yttranden har getts in av klaganden i det nationella målet, delstaten Baden-Württemberg, delstaten Bayern och Europeiska kommissionen.
IV. Rättslig bedömning
33. Innan tolkningsfrågorna besvaras vill jag återkomma ett ögonblick till det system som inrättades genom förordning nr 1305/2013 till förmån för områden med naturliga begränsningar såsom bergsområden (A). Jag kommer därefter att besvara de båda första tolkningsfrågorna som jag kommer att behandla tillsammans (B). Jag kommer att avsluta min bedömning med att föreslå ett svar på den tredje tolkningsfrågan (C), innan jag anger skälen till varför den fjärde tolkningsfrågan enligt min uppfattning inte föranleder något svar (D).
A. Det system som infördes genom förordning nr 1305/2013 till förmån för områden med naturliga begränsningar
34. Förordning nr 1305/2013 fastställer allmänna regler för unionens stöd för landsbygdsutveckling, finansierat via Ejflu, och anger de mål som landsbygdsutvecklingspolitiken ska bidra till att uppnå och tillämpliga unionsprioriteringar för landsbygdsutvecklingen.(13)
35. Denna förordning fastställer även regler för programplanering(14) ”på grundval av en ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna och kommissionen”.(15) Stöd från Ejflu ska sökas för att uppnå de mål för landsbygdsutveckling som ingår i dessa prioriteringar(16) genom de program för stöd till landsbygdsutveckling som fastställs av medlemsstaterna,(17) vilka ska genomföra en strategi som möter unionens prioriteringar för landsbygdsutveckling genom ett antal åtgärder som anges i avdelning III i denna förordning.
36. Sådana åtgärder omfattar stöd till områden med naturliga eller andra särskilda begränsningar.(18) Dessa stöd bidrar till att uppnå unionens prioritering för hållbar utveckling bestående i att ”[å]terställa, bevara och förstärka den biologiska mångfalden.”(19) I förordning nr 1305/2013 föreskrivs att dessa stöd ska beviljas jordbrukare vars verksamhet är belägen i sådana områden på årsbasis per hektar jordbruksareal för att ”kompensera jordbrukare för alla eller delar av de merkostnader och inkomstbortfall som är relaterade till begränsningarna för jordbruksproduktionen i det berörda området”.(20) Stöd ska beviljas jordbrukare som är ”aktiva”(21) och som åtar sig att bedriva jordbruksverksamhet i de områden som utses i enlighet med artikel 32 i denna förordning.(22) Nämnda förordning fastställer vidare ett lägsta och ett högsta belopp mellan vilka stöden ska ligga(23) och föreskriver en möjlighet för medlemsstaterna att höja dem i vissa fall(24) och att se till att de trappas ned.(25) Stödberättigande för utgifter ska, i princip, fastställas utifrån nationella bestämmelser.(26)
37. När det gäller medlemsstaternas angivande av att mark är belägen inom områden med naturliga och andra särskilda begränsningar, ska detta ske enligt de principer som fastställs i artikel 32 i förordning nr 1305/2013. Av dessa följer, i huvudsak, att bergsområden för att vara stödberättigade ska kännetecknas av ”avsevärda begränsningar när det gäller möjligheten att använda marken och en märkbar ökning av produktionskostnaden”.(27) För att säkerställa att unionens medel till stöd för medlemsstaternas åtgärder används effektivt och att jordbrukare i hela unionen likabehandlas bör dessa områden definieras i enlighet med objektiva kriterier som är biologisk-fysiska och underbyggs av tillförlitliga vetenskapliga rön.(28)
38. Således ger förordning nr 1305/2013 onekligen medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning beträffande frågan huruvida de i sina program önskar inkludera en mekanism för ersättning till jordbrukare(29) vars mark är belägen i områden med naturliga begränsningar och när det gäller formerna för genomförandet av de stöd som föreskrivs i förordningen(30) – oavsett om det gäller, exempelvis, ett konkret genomförande av bestämmelserna i denna förordning (såsom storleken på de stödberättigade jordbruksföretagen eller var de är belägna), storleken på stödet eller krav avseende handlingar.(31)
39. Detta stora utrymme för skönsmässig bedömning är emellertid reglerat, som jag kommer att förklara i avsnitten nedan.
B. Den första och den andra tolkningsfrågan
40. Den hänskjutande domen har, i huvudsak, bett domstolen att klargöra huruvida en situation där en regional myndighet får begränsa rätten till betalning av en kompensationsersättning till enbart de av en jordbrukares arealer som är belägna inom den region där jordbrukets verksamhetssäte finns är förenlig med artiklarna 31 och 32 i förordning nr 1305/2013 (den första frågan). Den hänskjutande domstolen har även önskat få klarhet i huruvida artiklarna 31 och 32 i denna förordning medför en skyldighet för myndigheterna i en region att bevilja stöd för de arealer inom detta jordbruk som av en annan region inom vars territorium dessa arealer är belägna har angetts vara berättigade till en kompensationsersättning (den andra frågan).
41. Följaktligen gäller de båda första tolkningsfrågorna (vilka jag förslår ska behandlas tillsammans) underförstått huruvida det stora utrymme för skönsmässig bedömning som jag just har beskrivit kan berättiga en situation där, trots att en medlemsstat och dess regioner i sina program för landsbygdsutveckling har föreskrivit en möjlighet att bevilja stöd enligt artikel 31 i förordning nr 1305/2013 och trots att genomförandet av denna plan, åtminstone delvis, har delegerats till regional nivå under delstaternas tillsyn, en aktiv jordbrukare endast får ansöka om ersättning för den stödberättigade mark som är belägen i den delstat där jordbrukaren har sätet för sin verksamhet, vilket utesluter varje möjlighet till ersättning för mark som denna jordbrukare har i en annan delstat och som emellertid av denna sistnämnda delstat anses berättigad till sådan ersättning.
42. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att delstaten Baden-Württemberg(32) detaljerat har beskrivit de stödprogram som den avsåg anta, bland annat beträffande kompensationsersättning, i en plan för åtgärder och utveckling av landsbygden i Baden-Württemberg för åren 2014–2020, vilken har godkänts av kommissionen.(33) Delstaten Baden-Württemberg har förklarat att stödbeloppet är specifikt för varje delstat och att det inte kan överföras utan vidare ändringar till andra delstaters områden med samma klassificering. Detta resonemang gäller även i samband med Tysklands federala struktur, eftersom de delstater som ansvarar för utarbetandet av en nationell översiktsplan ska kunna garantera att stödförfarandet går till på vederbörligt vis inom ramen för deras respektive behörighet. Delstaten Baden-Württembergs behörighet är således begränsad till denna delstats territorium. Den praktiska organisationen av stödet genom beviljande av kompensationsersättning omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning.
43. Jag kommer inledningsvis att behandla frågan om huruvida myndigheterna i delstaten Baden-Württemberg har behörighet att bevilja kompensationsstöd för de jordbruksarealer som klaganden i det nationella målet har i Bayern.
44. Det kan inledningsvis konstateras att det är uppenbart att den omständigheten att en medlemsstat, genom sin interna organisation och struktur, till regionala enheter delegerar sin behörighet att besluta om beviljande av en kompensationsersättning på de villkor som fastställs i förordning nr 1305/2013, inte kan kritiseras när den berörda medlemsstatens federala struktur är en del av dess nationella identitet som unionen har en skyldighet att respektera enligt artikel 4.2 FEU.(34) Vidare föreskriver förordning nr 1305/2013 uttryckligen att uppfyllandet av de villkor som föreskrivs i artikel 32.3 första stycket i denna förordning, ska säkerställas antingen ”på lokal administrativ enhetsnivå”(35) eller på en nivå som motsvarar en tydligt avgränsad lokal enhet som omfattar ett tydligt sammanhängande geografiskt område med en definierbar ekonomisk och administrativ identitet.(36) Unionslagstiftaren uppmuntrar således till att genomförandet av planen och beslutsfattandet avseende beviljandet av de stöd som förskrivs i artikel 31 i nämnda förordning ska ske så nära de berörda jordbrukarna som möjligt.
45. Det ska tilläggas att utseendet av områden som är berättigade till stöd enligt nämnda artikel 31 inte enbart grundar sig på en rent geografisk eller topografisk klassificering, utan kan kräva en skönsmässig bedömning av särskilda regionala omständigheter.
46. Medlemsstaterna har nämligen en skyldighet att justera denna klassificering genom att, exempelvis, utesluta områden som geografiskt präglas av väsentliga naturliga begränsningar, men för vilka dessa begränsningar har kunnat övervinnas ”genom investeringar eller ekonomisk verksamhet, eller genom belägg för normal markproduktivitet, eller om produktionsmetoderna eller jordbrukssystemen har kompenserat för … inkomstförlust eller … merkostnader”.(37) Det är således fullt tänkbart att en sådan bedömning kan göras på ett mer effektivt sätt av den reglering och förvaltning som ligger närmast det berörda området.
47. Som delstaten Baden-Württemberg har angett i sitt yttrande, medför principen om den lagstiftningsautonomi som har erkänts för de federala delstaterna att kriterierna för klassificering av arealerna i de områden som är berättigade till de stöd som föreskrivs i artikel 31 i förordning nr 1305/2013 kan bedömas olika beroende på vilken delstat det gäller och att det är möjligt att ett område som har klassificerats som ”bergsområde” av delstaten Bayern inte uppfyller de kriterier som har fastställts av delstaten Baden-Württemberg.(38)
48. Varje delstat ska, för det första, bedöma huruvida det är möjligt att föreskriva kompensationsersättning enligt artikel 31 i förordning nr 1305/2013 och, för det andra, fastställa de villkor för berättigande som är tillämpliga inom dess territorium och stödbeloppet för en hektar bergsområde, som således kan variera från en delstat till en annan och slutligen utse de berörda områdena. Varje delstat utövar således, inom gränserna för sin territoriala suveränitet och sin finansiella autonomi, den skönsmässiga bedömning som artiklarna 31 och 32 i denna förordning erkänner för genomförandet av dem.
49. I en sådan konfiguration skulle en skyldighet för Baden-Württembergs myndigheter att betala ut en kompensationsersättning till klaganden i det nationella målet för de jordbruksarealer som denna har i Bayern bland annat medföra en svårighet att fastställa beloppet för denna ersättning och ett åsidosättande av principen om behörighetsfördelning inom den tyska rättsordningen.
50. Av alla dessa skäl följer det av min tolkning av förordning nr 1305/2013 och, särskilt, av den roll som den erkänner för de regionala myndigheterna i planeringen av landsbygdsutvecklingen och för genomförandet och uppföljningen av åtgärderna för denna planering, på alla nivåer, att artiklarna 31.1 första stycket, 31.2, 32.1 a, 32.2 första stycket och 32.3 andra och tredje styckena i denna förordning ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för en förordning som begränsar behörigheten för den regionala myndighet som på nationell nivå har utsetts för att besluta om beviljande av de stöd som föreskrivs i dessa bestämmelser till endast jordbruksarealer som omfattas av dess normativa behörighet.
51. För det andra ska en bedömning göras av frågan om kriteriet avseende verksamhetssäte som en faktor för begränsning av den territoriella räckvidden av rätten till kompensationsersättning.
52. Som jag har erinrat om ovan, har unionslagstiftaren visserligen sett till att respektera medlemsstaternas fulla behörighet för att utse behöriga enheter för beviljandet av de stöd som föreskrivs i artikel 31 i förordning nr 1305/2013, men den har också tydligt föreskrivit att en aktiv jordbrukare ska kunna ansöka om den kompensationsersättning som föreskrivs för varje område som har utsetts som berättigat.
53. Det framgår nämligen av lydelsen i artikel 31 i förordning nr 1305/2013 att ”[s]töd till jordbrukare … ska beviljas på årsbasis per hektar jordbruksareal”(39) (punkt 1) och att ”[s]töd ska beviljas jordbrukare som åtar sig att bedriva jordbruksverksamhet … och som är aktiva” (punkt 2).(40) Det finns således ingenting som visar att unionslagstiftaren avsåg att vissa arealer som uppfyller de villkor som fastställs i denna förordning inte ska kunna erhålla motsvarande stöd, när detta föreskrivs. Vidare skulle en begränsning av stödet till enbart arealer som omfattas av behörigheten hos den delstat där verksamheten säte finns åsidosätta syftet med förordning nr 1305/2013, eftersom det stöd som getts till områdena med naturliga begränsningar motsvarar en av unionen fastställd prioritering för landsbygdsutvecklingen.(41) Slutligen kan den omständigheten att driften av berättigade arealer inte kan ge upphov till en kompensationsersättning under sådana omständigheter som dem som är aktuella i det nationella målet även anses rubba den samstämmighet mellan strategierna i de nationella och regionala programmen som enligt förordning nr 1305/2023 ska säkerställas.(42)
54. Det skulle följaktligen strida mot unionslagstiftarens vilja och mot det syfte som förordning nr 1305/2013 eftersträvar att anse att denna förordning inte utgör hinder för en nationell organisering av de villkor för beviljande av kompensationsersättning som föreskrivs i artikel 31 i denna förordning vilken medför att en del av marken, som i övrigt är fullt berättigad till denna ersättning, utesluts enbart på grund av den inte helt är belägen i ett angränsande geografiskt område som omfattas av en och samma regionala myndighets behörighet. Som den hänskjutande domstolen har påpekat, är det emellertid omöjligt för klaganden i det nationella målet att lämna in en ansökan om stöd för sina arealer som är belägna i Bayern,(43) eftersom en sådan ansökan endast får lämnas in till myndigheterna i den delstat där verksamhetssätet finns och att dessa myndigheter inte har behörighet avseende den mark som är belägen utanför denna delstat. Det är endast en partiell rätt till stöd som är garanterad. Detta motsvara varken lydelsen eller andan i förordning nr 1305/2013.
55. Det är således en sak att anse att myndigheterna i delstaten Baden-Württemberg endast kan ha en skyldighet att bevilja stöd enligt artikel 31 i förordning nr 1305/2013, med förbehåll för att de villkor som denna förordning fastställer ska iakttas, avseende den mark som är belägen inom denna delstats territorium och således omfattas av dess behörighet.
56. Det skulle däremot vara en annan sak att anse att en situation där verksamhetssätets lokalisering ensam avgör den territoriella räckvidden av rätten till stöd och där en sådan rätt är utesluten för mark som tillhör samma jordbruk men inte är belägen inom samma regionala myndighets territorium som verksamhetssätets är förenlig med förordning nr 1305/2013, trots att denna mark uppfyller alla de villkor som föreskrivs i denna förordning för berättigande till sådant stöd.
57. När en medlemsstat, i förekommande fall genom sina regioner, i sitt program för landsbygdsutveckling, väljer att stödja landsbygdsutvecklingen genom inrättande av stöd till områden med naturliga begränsningar, får den nämligen inte, vid utövandet av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den i övrigt har tilldelats,(44) avvika från de villkor som uttömmande uppräknas i förordning nr 1305/2013, vilka dels utgörs av fastställande av det berörda området som berättigat på grund av dess naturliga konfiguration och de begränsningar för jordbruket som denna konfiguration medför (artikel 31.1 i denna förordning, med preciseringar i artikel 32), dels av jordbrukarens ställning som aktiv(45) (artikel 31.2 i denna förordning). Att begränsa rätten till stöd till jordbruksarealer som är belägna i den delstat där verksamhetssätet finns innebär således ett tillägg av ett villkor som inte föreskrivs i förordning nr 1305/2013. Detta villkor, som inte har något samband med de biologisk-fysiska kriterier underbyggda med tillförlitliga vetenskapliga rön som unionslagstiftaren har förordat,(46) utgör, liksom kommissionen har påpekat, ett direkt hot mot effektiviteten av den kompensationsersättning som denna förordning föreskriver för områden med naturliga begränsningar(47), vilken – ska det erinras om – tjänar ett syfte som har fastställts till förmån för landsbygdsutvecklingen och en av unionens prioriteringar.(48) Tillämpningen av ett sådant villkor innebär att arealer som uppfyller alla de villkor som föreskrivs i förordning nr 1305/2013 – avseende vilka en regional myndighet alltså har fastställt att de hade alla de karaktärsdrag som krävs för att kunna åtnjuta ersättningsmekanismen – helt enkelt fråntas rätten till stödet.
58. Eftersom det, i den situation som är aktuell i det nationella målet, är ostridigt att den mark som klaganden i det nationella målet har i Bayern uppfyller de villkor som denna delstat har fastställt för att en mark ska vara berättigad till en kompensationsersättning enligt artiklarna 31 och 32 i förordning nr 1305/2013, kan det konstateras att dessa bestämmelser utgör hinder för att kriteriet avseende verksamhetssätet ska användas som en faktor för begränsning av utbetalning av kompensationsersättningen till enbart de arealer som är belägna i den delstat där verksamhetssätet finns.
59. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara de båda första tolkningsfrågorna så, att artiklarna 31 och 32 i förordning nr 1305/2013 ska tolkas på så sätt att 1) de inte utgör hinder för bestämmelser som begränsar behörigheten för den regionala myndighet som på nationell nivå har utsetts för att besluta om beviljande av de stöd som föreskrivs i dessa bestämmelser till enbart jordbruksarealer som omfattas av dess normativa behörighet och 2) att de utgör hinder för nationella bestämmelser som, genom att föreskriva att endast arealer som har angetts som berättigade av den delstat där den berörda aktiva jordbrukarens verksamhetssäte finns kan ge upphov till stöd i form av en kompensationsersättning, utesluter varje möjlighet till stöd för arealer som tillhör samma jordbruk och som har förklarats berättigade av en annan delstat.
C. Den tredje tolkningsfrågan
60. Den hänskjutande domstolen har i huvudsak bett domstolen att ange huruvida artiklarna 31 och 32 i förordning nr 1305/2013 föreskriver en rätt till stöd för aktiva jordbrukare som bedriver jordbruk på mark som är belägen i områden med naturliga begränsningar, i den mening som avses i dessa bestämmelser, när den berörda medlemsstaten eller regionen har valt att genomföra ett sådant stöd i sin plan för landsbygdsutveckling och har utsett denna mark som berättigad till ett sådant stöd. Om en sådan rätt finns, önskar den hänskjutande domstolen vidare, för det första, få klarhet i vid vilken instans en jordbrukare kan göra sin rätt gällande och, för det andra, huruvida denna rätt kan vara underställd ytterligare villkor utöver dem som föreskrivs i förordning nr 1305/2013.
61. Svaret på denna fråga kan, åtminstone delvis, utläsas av vad som angetts inom ramen för bedömningen av de båda första tolkningsfrågorna. Dessa delar av svaret bör kompletteras med en erinran om karaktären av förordning nr 1305/2013.
62. Det ska påpekas att det följer av artikel 288 FEUF att en förordning ska ha allmän giltighet. Den ska till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Bestämmelserna i en förordning har, på grund av deras beskaffenhet och funktion i unionens rättskällesystem, i allmänhet omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna, utan att det krävs att de nationella myndigheternas antar några tillämpningsföreskrifter. Vissa bestämmelser i förordningar kan emellertid fordra att medlemsstaterna antar sådana föreskrifter för att nämnda bestämmelser ska kunna genomföras.(49) Medlemsstaterna får anta tillämpningsföreskrifter under följande tre förutsättningar: 1) Att de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet – vilken således bibehålls –, 2) att de inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och 3) att de klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser.(50)
63. Det är utifrån de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen – tolkade mot bakgrund av förordningens mål – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsföreskrifter och, i sistnämnda fall, om den berörda föreskriften omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning.(51) Vidare är det visserligen tillåtet för medlemsstaterna att besluta om vissa tillämpningsbestämmelser, men de har vid detta genomförande av unionsrätten en skyldighet, enligt artikel 51.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, att iaktta stadgans bestämmelser. Medlemsstaterna ska även iaktta de allmänna principerna i unionsrätten.(52)
64. Jag anser emellertid inte att det är nödvändigt att gå så långt i granskningen av de villkor enligt vilka det utrymme som har getts de tyska delstaternas myndigheter utövas, eftersom de bestämmelser som är tillämpliga på stöd till områden med naturliga begränsningar inte tillåter medlemsstaterna att besluta om en tillämpningsåtgärd, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som medför att rätten till stöd begränsas till enbart de av en aktiv jordbrukares arealer som är belägna i den delstat där jordbrukaren har sitt verksamhetssäte.
65. Beträffande artiklarna 31 och 32 i förordning nr 1305/2013, har jag, när det gäller den första av dessa, redan konstaterat att stöd till jordbrukare ”ska beviljas” aktiva jordbrukare, som åtar sig att bedriva jordbruksverksamhet i de utsedda områdena, för alla eller delar av de merkostnader och inkomstbortfall som är relaterade till begränsningarna för produktionen. Det faktum att stöd ska beviljas jordbrukare som åtar sig att bedriva jordbruksverksamhet i de områden som utses i enlighet med artikel 32 i denna förordning och som är aktiva följer entydigt av artikel 31.2 i nämnda förordning.
66. Medlemsstaterna kan, framför allt, utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att i sina nationella program välja att inkludera eller inte inkludera en särskild hjälp riktad till områden med naturliga begränsningar. När detta val väl är gjort, kan medlemsstaterna därefter fortsätta att utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning och således anta tillämpningsbestämmelser, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinras om i punkterna 62 och 63 i detta förslag till avgörande, när det gäller beräkningen av merkostnader och inkomstbortfall (artikel 31.1 andra stycket i förordning nr 1305/2013), som medlemsstaterna i övrigt får ändra (artikel 31.1 tredje stycket i denna förordning). Vidare har unionslagstiftaren föreskrivit att stödbeloppet får fastställas av medlemsstaterna inom ett spann som unionslagstiftaren har angett och att de får trappa ned det (artikel 31.3 och 31.4 i nämnda). Beträffande angivande av områdena, ska medlemsstaterna bedöma huruvida det föreligger avsevärda begränsningar när det gäller möjligheten att använda marken och en märkbar ökning av produktionskostnaden samt fastställa att dessa begränsningar och denna ökning antingen beror på att höjden över havet gör klimatförhållandena mycket svåra, vilket avsevärt förkortar vegetationsperioden, eller att det finns branta sluttningar som gör användning av maskiner omöjlig eller dyr (artikel 32.2 i samma förordning).
67. Beslut att betala stöd till områden med naturliga begränsningar ska således visserligen fattas enligt medlemsstaternas bedömning. När detta val har gjorts, framgår det emellertid enligt min uppfattning tydligt att rätten till stöd föreligger när villkoren i artikel 31.2 i förordning nr 1305/2013 är uppfyllda.
68. En sådan tillämpningsbestämmelse som den som har antagits på federal nivå(53) och regional nivå överskrider emellertid det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har enligt förordning nr 1305/2013, då den inte garanterar en rätt till stöd för en aktiv jordbrukares samlade berättigade mark(54) och förefaller gå rakt emot unionslagstiftarens vilja som denna bestämmelse ger uttryck för.(55)
69. Slutligen kan jag, i likhet med vad kommissionen har påpekat, inte utan att likabehandlingsprincipen åsidosätts föreställa mig att det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna eller deras regioner åtnjuter vid utformningen av ett program även kan ge dem en behörighet att inte bevilja stöd till aktiva jordbrukare som ansöker om detta, trots att ett sådant stöd föreskrivs i deras program för landsbygdsutveckling till förmån för de områden som dessa stater eller regioner själva har angett som berättigade områden.
70. Beträffande frågan om mot vem den rättighet som följer av artiklarna 31 och 32 i förordning nr 1305/2013 ska riktas, förefaller den hänskjutande domstolen, som har att avgöra huruvida det beslut som är aktuellt i det nationella målet om avslag på ansökan om stöd avseende den berättigade mark som klaganden i det nationella målet har i Bayern, vilja få en bekräftelse på att unionsrätten inte medförde någon skyldighet för de behöriga myndigheterna i delstaten Baden-Württemberg att bevilja ett sådant stöd. Denna frågeställning omfattar delvis den som jag har behandlat ovan och jag hänvisar därför till punkt 42 och följande punkter i detta förslag till avgörande.
71. Det ska tilläggas att förordning nr 1305/2013 inte föreskriver några bestämmelser om vid vilken myndighet en jordbrukare får göra gällande sin rätt till stöd. Eftersom det förfarande genom vilket ett stöd enligt artikel 31 i denna förordning beviljas inte regleras av förordningen, ankommer det på varje medlemsstat att organisera detta enligt principen om processuell autonomi. Förfarandet får emellertid varken vara mindre förmånligt än det som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).(56)
72. Det är således i den nationella rätten som det ska fastställas vid vilken enhet en aktiv jordbrukare får göra gällande sin rätt för varje mark som har angetts som berättigad till sådant stöd.
73. Effektivitetsprincipen medför inte att rätten till stöd får göras gällande vid en myndighet som inte i sitt program har inkluderat en sådan hjälp för områden med naturliga begränsningar, eller som har inkluderat sådan hjälp men inte har angett marken som stödberättigad, exempelvis på grund av den bedömning som den har gjort i förhållande till de kriterier som anges i förordning nr 1305/2013 eller, som i förevarande mål, på grund av att den saknar territoriell behörighet.
74. Eftersom aktiva jordbrukares rätt uppkommer vid den tidpunkt då den lokalt behöriga myndigheten, inom ramen för ett program för landsbygdsutveckling, har beslutat att genomföra de bestämmelser som föreskrivs i artiklarna 31 och 32 i förordning 1305/2013 och har angett de berörda områdena, ska nationella rättsmedel emellertid, med hänsyn till de bestämmelser som jag har hänvisat till i punkt 71 i detta förslag till avgörande, organiseras på ett sådant sätt att de gör det möjligt för aktiva jordbrukare att på ett effektivt sätt göra gällande deras rätt till stöd för de samlade berättigade områdena.(57) Jag delar vidare kommissionens uppfattning att en ansökan om stöd får underställas andra villkor, under förutsättning att de är objektiva och icke-diskriminerande samt att de inte äventyrar effektiviteten av rätten till stöd.(58)
D. Den fjärde tolkningsfrågan
75. Den hänskjutande domstolen har, slutligen, önskat få klarhet i huruvida artikel 31.1 första stycket i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att en medlemsstats eller en av dess regioners bestämmelser, i vilka förutsättningarna för beviljande av stöd anges, ska äga en ”rättslig karaktär” som innebär att jordbrukare medges rätt till stöd om de uppfyller dessa villkor för att erhålla en kompensationsersättning, oberoende av den faktiskt utbildade praxis för handläggning av stödärenden som råder i medlemsstaten eller dess region.
76. Denna frågas betydelse har, delvis, förtydligats av förklaringarna från den hänskjutande domstolen som anger att de administrativa bestämmelser som ligger till grund för varje delstats stödpolitik inte får göras gällande direkt av medborgarna och att endast myndigheternas praxis är tvingande i förhållande till dem. Denna praxis har emellertid endast bestritts med åberopande av den grundlagsskyddade likabehandlingsprincipen. För det fall förordning nr 1305/2013 inte ska anses föreskriva en rätt till stöd, undrar den hänskjutande domstolen huruvida artikel 31.1 i denna förordning medför att en ”rättslig karaktär”, enligt dess formulering, ska prägla de rättsakter som antagits av den medlemsstat eller region som har beslutat att bevilja en kompensationsersättning och i vilka villkoren för berättigande fastställs. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att denna fråga har ställts till domstolen endast för det fall den hänskjutande domstolen skulle bevilja den ansökan som klaganden i det nationella målet gett in beträffande sin mark belägen i Bayern.(59)
77. Mot bakgrund av det svar som jag föreslår att domstolen ska ge på den tredje tolkningsfrågan och eftersom denna fjärde tolkningsfråga har ställts för det fall ingen rätt till stöd ska anses följa av artiklarna 31 och 32 i förordning nr 1305/2013, kommer domstolen inte att behöva besvara denna fjärde tolkningsfråga.
78. Även om domstolen skulle besvara den tredje tolkningsfrågan nekande, anser jag inte att ett svar på denna fjärde tolkningsfråga skulle vara användbart för lösningen av den nationella tvisten. Den hänskjutande domstolen utgår nämligen från principen att delstaten Baden-Württembergs nuvarande praxis på området stöd är olaglig på grund av ministeriets administrativa bestämmelse och det sätt på vilket kriterierna för berättigande är utformade, vilka utesluter varje möjlighet till stöd för den mark som är belägen i Bayern. Eftersom det av min analys av de båda första tolkningsfrågorna framgår att unionsrätten inte medför någon skyldighet för delstaten Baden-Württemberg att betala ut stöd för den mark som är belägen i Bayern och som har angetts som berättigad av den bayerska myndigheten, är emellertid det svar som domstolen skulle kunna ge den hänskjutande domstolen på denna tredje tolkningsfråga inte användbart för utgången av det mål som pågår vid denna. Denna fjärde tolkningsfråga ska således inte besvaras.(60)
V. Förslag till avgörande
79. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Verwaltungsgericht Sigmarigen (Förvaltningsöverdomstolen i Sigmaringen, Tyskland) har ställt till den på följande sätt:
Artiklarna 31 och 32 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/201 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2393 av den 13 december 2017,
ska tolkas på följande sätt:
– De utgör inte hinder för bestämmelser som begränsar behörigheten för den regionala myndighet som på nationell nivå har utsetts för att besluta om beviljande av de stöd som föreskrivs i dessa bestämmelser till enbart jordbruksarealer som omfattas av dess normativa behörighet.
– De utgör hinder för nationella bestämmelser som, genom att föreskriva att endast arealer som har angetts som berättigade av den delstat där den berörda aktiva jordbrukarens verksamhetssäte finns kan ge upphov till stöd i form av en kompensationsersättning, utesluter varje möjlighet till stöd för arealer som tillhör samma jordbruk och som har förklarats berättigade av en annan delstat.
– Aktiva jordbrukare ska ha rätt till stöd, när den behöriga myndigheten, inom ramen för programmen för landsbygdsutveckling, har beslutat att genomföra de åtgärder som föreskrivs i artiklarna 31 och 32 i förordning nr 1305/2013, i dess lydelse enligt förordning 2017/2393, och har angett de berörda områdena som berättigade. Nationella rättsmedel ska, med hänsyn till medlemsstaternas processuella autonomi, vara organiserade så att dessa jordbrukare på ett effektivt sätt kan göra gällande sin rätt till stöd för de samlade berättigade arealerna. En ansökan om stöd kan vara underställd andra villkor, under förutsättning att de är objektiva och icke-diskriminerande samt inte äventyrar rätten till stöd för de samlade berättigade arealerna.