UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
30 päivänä huhtikuuta 2024 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Energia – Direktiivi 2009/119/EY – Raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen hankinta – 3 artikla – Jäsenvaltioiden velvollisuus ylläpitää varmuusvarastoja – 8 artikla – Talouden toimijat – Asetus (EY) N:o 1099/2008 – Energiatilastot – Kansallinen säännöstö, jonka mukaan talouden toimijalle voidaan asettaa velvollisuus perustaa öljytuotteen varmuusvarasto ja ylläpitää sitä myös silloin, kun tämä tuote ei liity kyseisen toimijan taloudelliseen toimintaan – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 16 artikla – Elinkeinovapaus – 17 artikla – Omistusoikeus
Yhdistetyissä asioissa C‑395/22 ja C‑428/22,
joissa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvista kahdesta ennakkoratkaisupyynnöstä, jotka Administrativen sad – Varna (Varnan hallintotuomioistuin, Bulgaria) on esittänyt 3.6. ja 14.6.2022 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet unionin tuomioistuimeen 14.6. ja 28.6.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
”Trade Express-L” OOD (C‑395/22) ja
”DEVNIA TSIMENT” AD (C‑428/22)
vastaan
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia ”Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi”,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Jürimäe (esittelevä tuomari) sekä tuomarit N. Piçarra ja N. Jääskinen,
julkisasiamies: A. Rantos,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Stefanova-Kamisheva,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 5.7.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– ”DEVNIA TSIMENT” AD, edustajinaan E. Evtimov, Y. Mateeva, S. Vasilev ja V. Vidolov, advokati, sekä B. Lazarov,
– Bulgarian hallitus, asiamiehinään T. Mitova ja L. Zaharieva,
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman ja C. S. Schillemans,
– Slovakian hallitus, asiamiehenään S. Ondrášiková,
– Euroopan komissio, asiamiehinään V. Bozhilova, B. De Meester ja C. Georgieva,
kuultuaan julkisasiamiehen 19.10.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa 14.9.2009 annetun neuvoston direktiivin 2009/119/EY (EUVL 2009, L 265, s. 9), sellaisena kuin se on muutettuna 19.10.2018 annetulla komission täytäntöönpanodirektiivillä (EU) 2018/1581 (EUVL 2018, L 263, s. 57) (jäljempänä direktiivi 2009/119), 1 artiklan, 2 artiklan ensimmäisen kohdan i ja j alakohdan sekä 3 ja 8 artiklan ja energiatilastoista 22.10.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1099/2008 (EUVL 2008, L 304, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 26.11.2019 annetulla komission asetuksella (EU) 2019/2146 (EUVL 2019, L 325, s. 43) (jäljempänä asetus N:o 1099/2008), 2 artiklan d alakohdan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2 Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä ”Trade Express-L” OOD (jäljempänä Trade Express) (C‑395/22) ja ”DEVNIA TSIMENT” AD (jäljempänä Devnia Tsiment) (C‑428/22) ja toisaalta Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia ”Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi” (valtion varastoista ja puolustustarvikevarastoista vastaavan valtion viraston varajohtaja) ja jotka koskevat kyseisen valtion viraston varajohtajan antamien sellaisten määräysten lainmukaisuutta, joilla kyseisille yhtiöille asetettiin velvollisuus perustaa raskaiden polttoöljyjen varmuusvarastoja ja ylläpitää niitä vuoden ajan.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
IEA-sopimus
3 Kansainvälisestä energiaohjelmasta tehdyllä, Pariisissa 18.11.1974 allekirjoitetulla sopimuksella (jäljempänä IEA-sopimus) perustettiin Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön yhteyteen Kansainvälinen energiajärjestö (IEA).
Unionin oikeus
Direktiivit 68/414/ETY ja 2006/67/EY
4 Ensimmäiset öljyn tai öljytuotteiden varmuusvarastoja koskevat säännöt otettiin käyttöön ETY:n jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa 20.12.1968 annetulla neuvoston direktiivillä 68/414/ETY (EYVL 1968, L 308, s. 14).
5 Direktiivi 68/414, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 14.12.1998 annetulla neuvoston direktiivillä 98/93/EY (EYVL 1998, L 358, s. 100) (jäljempänä direktiivi 68/414), kumottiin jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa 24.7.2006 annetulla neuvoston direktiivillä 2006/67/EY (EUVL 2006, L 217, s. 8). Direktiivi 2006/67 vuorostaan kumottiin direktiivillä 2009/119. Viimeksi mainittua direktiiviä sovelletaan ajallisesti pääasioihin.
6 Direktiivin 68/414 1 artiklan 1 kohdassa, joka vastaa olennaisilta osin direktiivin 2006/67 1 artiklan 1 kohtaa, säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on annettava aiheelliset lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset pitääkseen yhteisön alueella olevat öljytuotteiden varastonsa jatkuvasti vähintään 4 artiklassa tarkoitetulla edellisen kalenterivuoden 90 päivän keskimääräistä päivittäistä kotimaankulutusta vastaavalla tasolla kunkin 2 artiklassa luetellun öljytuoteluokan osalta, jollei 7 artiklasta muuta johdu.”
7 Direktiivin 68/414 2 artiklan ensimmäisen kohdan, joka vastaa olennaisilta osin direktiivin 2006/67 2 artiklan ensimmäistä kohtaa, sanamuoto oli seuraava:
”Seuraavat tuoteluokat otetaan mukaan kotimaan kulutusta laskettaessa:
– moottoripolttoaine ja lentopolttoaine (lentobensiini ja bensiinityyppinen lentopetroli),
– kaasuöljy, dieselöljyt, petroli ja kerosiinityyppinen lentopetroli,
– polttoöljyt.”
Direktiivi 2009/119
8 Direktiivin 2009/119 johdanto-osan 3, 5, 8, 11, 21 ja 33 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(3) Eurooppa-neuvosto on painottanut toimintasuunnitelmassaan (2007–2009) – ’Euroopan energiapolitiikka’, että toimitusvarmuutta on tehostettava sekä koko Euroopan unionin tasolla että jokaisessa jäsenvaltiossa muun muassa tarkastelemalla uudelleen öljyvarastoihin liittyviä unionin mekanismeja erityisesti siltä osin kuin on kyse öljyn saatavuudesta kriisitilanteessa.
– –
(5) [Direktiivin 2006/67] mukaan varastot lasketaan edellisen kalenterivuoden keskimääräisen päivittäisen kotimaankulutuksen perusteella. [IEA‑]sopimuksen] nojalla asetettavat varastointivelvoitteet sen sijaan lasketaan öljyn ja öljytuotteiden nettotuonnin perusteella. Tästä syystä ja myös muiden menetelmäerojen vuoksi varastointivelvoitteiden ja yhteisön varmuusvarastojen laskentamenetelmiä olisi mukautettava niiden lähentämiseksi IEA-sopimuksessa käytettyihin laskentamenetelmiin – –
– –
(8) Öljyvarastojen käytettävyys ja energiansaannin turvaaminen ovat olennaisia yleisen turvallisuuden osatekijöitä jäsenvaltioissa ja yhteisössä. Keskusvarastointiyksiköiden (CSE, jäljempänä ’keskusvarastointiyksiköt’) olemassaolo yhteisössä edistää näiden tavoitteiden saavuttamista. Jotta jäsenvaltiot voisivat parhaiten hyödyntää kansallista lainsäädäntöään oman keskusvarastointiyksikkönsä perussäännön määrittelemiseksi ja helpottaa näistä varastointitoimista loppukäyttäjille aiheutuvaa taloudellista rasitetta, riittää, että kielletään varastojen käyttö kaupallisiin tarkoituksiin, mutta sallitaan varastojen pitäminen missä tahansa paikassa yhteisössä ja minkä tahansa tätä varten perustetun keskusvarastointiyksikön toimesta.
– –
(11) Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kaikki yhteisön lainsäädännön nojalla pidettävät varastot ovat ehdottomasti käytettävissä. Tämän käytettävyyden varmistamiseksi näiden varastojen omistusoikeutta ei saisi rajoittaa tai supistaa siten, että tämä voisi haitata niiden käyttöä öljyn toimitushäiriön tapauksessa. Sellaisten yritysten, joiden omaisuuteen kohdistuu merkittävä täytäntöönpanotoimenpiteiden riski, omistamia öljytuotteita ei pitäisi ottaa huomioon. Jos toimijoille on asetettu varastointivelvoite, konkurssi- tai akordimenettelyn aloittamista voidaan pitää osoituksena tällaisesta riskistä.
– –
(21) Jotta tietoja, jotka jäsenvaltioiden on annettava eri tuoteluokista, ei jouduttaisi toimittamaan useaan kertaan – – asetus (EY) N:o 1099/2008 – – olisi otettava tässä direktiivissä tarkoitettujen eri öljytuoteluokkien viitekohdaksi.
– –
(33) Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän direktiivin tavoitetta, joka on öljyn toimitusvarmuuden pitäminen yhteisössä korkealla tasolla jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuuteen perustuvien luotettavien ja avoimien mekanismien avulla sisämarkkina- ja kilpailusääntöjä noudattaen, vaan se voidaan sen laajuuden ja vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin yhteisön tasolla, joten yhteisö voi toteuttaa toimenpiteitä [EY:n] perustamissopimuksen 5 artiklassa määrätyn toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä direktiivissä ei ylitetä sitä, mikä on tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarpeen.”
9 Direktiivin 2009/119 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoite”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt, joiden tarkoituksena on pitää öljyn toimitusvarmuus yhteisössä korkealla tasolla jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuuteen perustuvien luotettavien ja avoimien mekanismien avulla, ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa sekä ottaa käyttöön tarvittavat menettelytavat vakavan vajauksen korjaamiseksi.”
10 Kyseisen direktiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan f, i, j ja l alakohtaan sisältyvät seuraavat määritelmät:
”Tässä direktiivissä:
– –
f) ’keskusvarastointiyksiköllä’ (CSE) tarkoitetaan yksikköä tai palvelua, jolle voidaan antaa valtuudet toimia öljyvarastojen, varmuusvarastot ja erityisvarastot mukaan lukien, hankkimiseksi, ylläpitämiseksi tai myymiseksi;
– –
i) ’öljyvarastoilla’ tarkoitetaan asetuksen (EY) N:o 1099/2008[, sellaisena kuin se on muutettuna 9.11.2027 annetulla komission asetuksella (EU) 2017/2010 (EUVL 2017, L 292, s. 3),] liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltujen energiatuotteiden varastoja;
j) ’varmuusvarastoilla’ tarkoitetaan öljyvarastoja, joita kunkin jäsenvaltion on ylläpidettävä 3 artiklan nojalla;
– –
l) ’erityisvarastoilla’ tarkoitetaan 9 artiklan ehtojen mukaisia öljyvarastoja.”
11 Mainitun direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Varmuusvarastot – Varastointivelvoitteiden laskeminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on annettava tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset varmistaakseen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2012, että niiden hyväksi ylläpidetään yhteisön alueella pysyvästi öljyvarastoja, joiden kokonaistaso vastaa vähintään 90 päivän keskimääräistä päivittäistä nettotuontia tai 61 päivän keskimääräistä päivittäistä kotimaankulutusta, sen mukaan kumpi näistä määristä on suurempi.”
12 Saman direktiivin 4 artiklan, joka koskee ”[v]arastojen tason laskemi[sta]”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Pidettyjen varastojen tasot lasketaan liitteessä III esitettyjen menetelmien mukaisesti. – –”
13 Direktiivin 2009/119 7 artiklan 1 kohdassa säädetään keskusvarastointiyksiköistä seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat perustaa keskusvarastointiyksiköitä.
Jäsenvaltio saa perustaa enintään yhden keskusvarastointiyksikön tai muun samankaltaisen yksikön. Se voi perustaa keskusvarastointiyksikkönsä mihin tahansa paikkaan yhteisössä.
Kun jäsenvaltio perustaa keskusvarastointiyksikön, sen on oltava voittoa tavoittelematon ja yleisen edun nimissä toimiva yksikkö tai palvelu, jota ei katsota tässä direktiivissä tarkoitetuksi talouden toimijaksi.”
14 Tämän direktiivin 8 artikla, jonka otsikkona on ”Talouden toimijat”, kuuluu seuraavasti:
”1. Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että kaikilla talouden toimijoilla, joille se asettaa varastointivelvoitteita 3 artiklasta johtuvien velvoitteidensa täyttämiseksi, on oikeus siirtää nämä velvoitteet ainakin osittain ja kyseisen talouden toimijan valinnan mukaan, mutta ainoastaan
a) sen jäsenvaltion keskusvarastointiyksikölle, jonka lukuun kyseisiä varastoja pidetään;
b) yhdelle tai useammalle muulle keskusvarastointiyksikölle, jotka ovat aiemmin ilmoittaneet olevansa valmiita pitämään kyseisiä varastoja, edellyttäen, että sekä siltä jäsenvaltiolta, jonka lukuun kyseisiä varastoja pidetään, että kaikilta jäsenvaltioilta, joiden alueella varastoja aiotaan pitää, on saatu etukäteen lupa kyseisten siirtoihin;
c) muille talouden toimijoille, joilla on ylimääräisiä varastoja tai käytettävissä olevaa varastointikapasiteettia sen jäsenvaltion alueen ulkopuolella, jonka lukuun varastoja pidetään yhteisössä, edellyttäen, että kyseiseen siirtoon on saatu etukäteen lupa sekä siltä jäsenvaltiolta, jonka puolesta kyseisiä varastoja pidetään, että kaikilta jäsenvaltioilta, joiden alueella varastoja aiotaan pitää; ja/tai
d) muille talouden toimijoille, joilla on ylimääräisiä varastoja tai käytettävissä olevaa varastointikapasiteettia sen jäsenvaltion alueella, jonka lukuun varastoja pidetään, edellyttäen, että siirrosta on ilmoitettu etukäteen kyseiselle jäsenvaltiolle. Jäsenvaltiot voivat asettaa tällaisille siirroille rajoituksia tai ehtoja.
– –
2. Kukin jäsenvaltio voi rajoittaa niiden talouden toimijoiden, joille se asettaa tai on asettanut varastointivelvoitteita, oikeutta siirtoihin.
Jos tällaisilla rajoituksilla kuitenkin rajoitetaan talouden toimijan siirto-oikeus määriin, jotka ovat vähemmän kuin 10 prosenttia sille asetetusta varastointivelvoitteesta, kyseisen jäsenvaltion on varmistettava, että se on perustanut keskusvarastointiyksikön, jonka on hyväksyttävä siirrot sen määrän osalta, joka tarvitaan turvaamaan talouden toimijan oikeus siirtää vähintään 10 prosenttia sille asetetusta varastointivelvoitteesta.
Tässä kohdassa tarkoitettua vähimmäisprosenttimäärää korotetaan 10 prosentista 30 prosenttiin viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2017.
– –”
15 Mainitun direktiivin 9 artiklan, jonka otsikko on ”Erityisvarastot”, sanamuoto on seuraava:
”1. Kukin jäsenvaltio voi sitoutua ylläpitämään kulutuspäivien perusteella laskettua öljyvarastojen vähimmäistasoa tämän artiklan ehtojen mukaisesti.
Erityisvarastot omistaa jäsenvaltio tai sen perustama keskusvarastointiyksikkö, ja niitä ylläpidetään yhteisön alueella.
2. Erityisvarastot voivat koostua yksinomaan yhdestä tai useammasta seuraavista tuoteluokista, sellaisina kuin ne määritellään asetuksen (EY) N:o 1099/2008[, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2017/2010,] liitteessä A olevassa 3.4 luvussa:
– etaani
– nestekaasu
– moottoribensiini
– lentobensiini
– bensiininomainen lentopetroli (teollisuusbensiininomainen lentopetroli tai JP4)
– lentopetroli
– muu petroli
– dieselöljy (kevyt polttoöljy)
– polttoöljy (runsas- tai vähärikkinen)
– teollisuus- ja muu bensiini
– voiteluaineet
– bitumi
– parafiinivahat
– öljykoksi.
– –
5. Kunkin jäsenvaltion, joka ei ole antanut koko kalenterivuoden kestävää sitoumusta ylläpitää erityisvarastoja vähintään 30 päivälle, on varmistettava, että vähintään yksi kolmasosa sen varastointivelvoitteesta täyttyy 2 ja 3 kohdan mukaisten tuotteiden ylläpidosta.
– –”
16 Saman direktiivin liitteessä III, jonka otsikko on ”Pidettävien varastojen tason laskentamenetelmät”, olevassa kuudennessa kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat:
a) sisällyttää mukaan kaikki muut asetuksen (EY) N:o 1099/2008[, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2017/2010,] liitteessä A olevassa 3.4 luvussa mainittujen öljytuotteiden varastot ja laskea raakaöljyekvivalentin kertomalla nämä määrät kertoimella 1,065; tai
b) sisällyttää mukaan pelkästään seuraavien tuotteiden varastot: moottoribensiini, lentobensiini, bensiininomainen lentopetroli (teollisuusbensiininomainen lentopetroli tai JP4), lentopetroli, muu petroli, dieselöljy (kevyt polttoöljy) ja polttoöljy (runsas- tai vähärikkinen) ja laskea raakaöljyekvivalentin kertomalla nämä määrät kertoimella 1,2.”
Asetus N:o 1099/2008
17 Asetuksen N:o 1099/2008 2 artiklan d alakohdassa määritellään energiatuotteiden käsite kyseisen asetuksen soveltamiseksi niin, että sillä tarkoitetaan ”polttoaineita, lämpöä, uusiutuvaa energiaa, sähköä tai mitä tahansa muuta energian muotoa”.
18 Mainitun asetuksen liitteen A otsikko on ”Terminologian selitykset”. Kyseisessä liitteessä oleva 3.4 luku koskee käsitettä ”öljy (raakaöljy ja öljytuotteet)”, johon kuuluvat muun muassa kyseisen liitteen 3.4.18 kohdassa tarkoitettu polttoöljy (raskas polttoöljy), 3.4.20 kohdassa tarkoitetut voiteluaineet ja 3.4.23 kohdassa tarkoitettu öljykoksi.
Bulgarian oikeus
19 Öljy- ja öljytuotevarastoista annetun lain (Zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti; DV nro 15, 15.2.2013), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasioissa (jäljempänä ZZNN), 2 §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:
”Tämän lain nojalla perustetaan, ylläpidetään, uudistetaan, käytetään, täydennetään ja valvotaan öljyn ja alla lueteltujen öljytuoteluokkien varmuusvarastoja:
1. moottoribensiini
2. kaasuöljy, kerosiinityyppinen lentopetroli ja dieselpolttoaine
3. raskas polttoöljy
4. nestekaasu.”
20 ZZNN:n 3 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Velvoitettujen osapuolten on itse järjestettävä ja rahoitettava omaan lukuunsa ja omin varoin heille määrättyjen varmuusvarastojen perustaminen, ylläpito, uusiminen ja täydennys.”
21 ZZNN:n 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) – – [Valtion varastoista ja puolustustarvikevarastoista vastaavan valtion viraston] johtaja vahvistaa vuosittain huhtikuun 30 päivään mennessä varmuusvarastot, jotka velvoitettujen osapuolten ja valtionyrityksen ’Darzhavna petrolna compania’ [(valtion öljy-yhtiö)] on perustettava ja joita niiden on ylläpidettävä, kokonaisvarastotasoista ja yksittäisistä varastotasoista annetuilla määräyksillä – –
– –
(4) Kunkin velvoitetun varmuusvarastojen tasot määritetään suhteutettuna velvoitetun osuuteen kokonaisnettotuonneista ja yhteisön sisäisistä tuonneista taikka kotimaan kokonaiskulutuksesta edelliseltä kalenterivuodelta kaikkien velvoitettujen yhteisöjen kokonaisosuuteen nähden.
– –
(11) Bulgarialaisille tai ulkomaisille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, jotka on rekisteröity elinkeinonharjoittajiksi, sekä näiden sivuliikkeille, jotka edellisenä kalenterivuonna ovat tuoneet ja/tai toimittaneet yhteisön sisällä maan alueelle voiteluöljyjä (mukaan lukien öljyjakeet), bitumia, parafiinivahoja, öljykoksia, tervaa ja rikkiä, osoitetaan varmuusvarastotasot raskaan polttoöljyn muodossa.”
22 ZZNN:n 21 §:n sanamuoto on seuraava:
”(1) Varmuusvarastoja voidaan ylläpitää 2 §:n 1 momentissa tarkoitetun öljyn ja/tai öljytuotteiden muodossa.
– –
(11) Raskaan polttoöljyn varmuusvarastot, jotka määritetään nettotuonnin ja yhteisön sisäisten tuontien tai keskimääräisen päivittäisen kulutuksen perusteella, voidaan perustaa ja niitä voidaan ylläpitää 100 prosenttiin saakka kaasuöljyn, moottoribensiinin ja/tai dieselmoottoripolttoaineen muodossa, ja näiden määrien on vastattava sitä raskaan polttoöljyn varastomäärää, jonka korvaamista haetaan.
– –”
Pääasiat, ennakkoratkaisukysymykset ja asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa
23 Trade Express, joka on pääasian kantaja asiassa C‑395/22, ilmoitti Bulgariassa vuoden 2020 aikana yhteisöhankinnoista, jotka koskivat 89,6 tonnia voiteluöljyjä. Nämä voiteluöljyt, jotka vastasivat asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevan 3.4 luvun 3.4.20 kohtaa, oli tarkoitettu myyntiin.
24 Devnia Tsiment, joka on pääasian kantajan asiassa C‑428/22, toi Bulgariaan 34 657,39 tonnia öljykoksia vuonna 2020. Kyseistä asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevan 3.4 luvun 3.4.23 kohdan soveltamisalaan kuuluvaa öljykoksia käytetään mineralogisessa prosessissa, jossa valmistetaan sementtiklinkkereitä.
25 Kyseisen toiminnan vuoksi valtion varastoista ja puolustustarvikevarastoista vastaavan valtion viraston varajohtaja määräsi 28.4.2021 ja 28.4.2021 päivätyillä kahdella määräyksellä Devnia Tsimentin ja Trade Expressin perustamaan ja ylläpitämään ajalla 1.7.2021–30.6.2022 omaan lukuunsa ja omin varoin raskaan polttoöljyn varmuusvarastoja. Devnia Tsimentin oli perustettava tällainen 7 806,058 tonnin varmuusvarasto ja Trade Expressin 15 947 tonnin varmuusvarasto.
26 Molemmat yritykset nostivat Administrativen sad – Varnassa (Varnan hallintotuomioistuin, Bulgaria), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin nyt käsiteltävissä asioissa, kanteen, jossa vaaditaan niihin kohdistetun määräyksen kumoamista. Ne riitauttavat lähinnä velvollisuuden perustaa omalla kustannuksellaan raskaan polttoöljyn varmuusvarastoja, vaikka tämä öljytuote ei ole niiden taloudellisen toiminnan kohteena.
27 Kyseinen tuomioistuin toteaa, että Trade Express ja Devnia Tsiment eivät harjoittaneet vuoden 2020 aikana taloudellista toimintaa millään muulla asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa luetellulla tuotelajilla kuin Trade Express voiteluöljyillä ja Devnia Tsiment öljykoksilla. Se korostaa, että näillä yhtiöillä ei ole tämän tuomion 25 kohdassa tarkoitetuissa määräyksissä vaadittuja raskaan polttoöljyn varmuusvarastomääriä eikä varastoa tällaisten varmuusvarastojen säilyttämiseksi. Näin ollen näillä määräyksillä vahvistettujen varmuusvarastotasojen perustamisesta ja varastoinnista aiheutuu niille huomattava taloudellinen rasite.
28 Kyseinen tuomioistuin ilmaisee tässä yhteydessä epäilyksensä ZZNN:n yhteensopivuudesta direktiivin 2009/119 säännösten kanssa, kun niitä luetaan perusoikeuskirjan valossa, siltä osin kuin kyseisen lain nojalla Trade Expressin ja Devnia Tsimentin kaltaiset yhtiöt voidaan velvoittaa perustamaan ja ylläpitämään niiden toimintaan kuulumattomien öljytuotteiden varmuusvarastoja.
29 Direktiivin 2009/119 johdanto-osan 33 perustelukappaleesta, 2 artiklan ensimmäisen kohdan i ja j alakohdasta sekä 3 ja 8 artiklasta nimittäin ilmenee, että direktiivin tarkoituksena on muodostaa kaikkien asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa mainittujen tuotteiden varmuusvarastot.
30 ZZNN:ssä säädetään kuitenkin tällaisten varastojen perustamisesta ainoastaan öljylle ja neljälle muulle öljytuotteelle, raskas polttoöljy mukaan luettuna. Siinä velvoitetaan siis kaikki talouden toimijat, jotka ovat tuoneet kyseisessä luvussa tarkoitettuja tuotteita, perustamaan ja ylläpitämään varmuusvarastoja jostakin näistä edellä mainituista tuotteista.
31 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan lisäksi talouden toimijalle asetettu velvollisuus varastoida öljytuotetta, jota se ei käytä taloudellisessa toiminnassaan, velvoittaisi kyseisen toimijan ostamaan tai lainaamaan tarvittavan määrän kyseistä tuotetta ja siirtämään näin osan tästä velvollisuudesta sekä varastoimaan öljytuotteen säädettyjen vaatimusten mukaisesti. Tämä merkitsisi sille huomattavaa taloudellista rasitetta ja voisi loukata sisämarkkina- ja kilpailusääntöjä. Direktiivin 2009/119 systematiikka sekä johdonmukaisuutta koskeva vaatimus puoltavat pikemminkin tulkintaa, jossa tällaiselle toimijalle asetetaan luontoissuorituksina täytettäviä velvoitteita, kuten velvollisuus varastoida energiatuotetta, joka kuuluu sen taloudellisen toiminnan piiriin, jotta voidaan varmistaa kohtuullinen tasapaino unionin yleisten etujen ja yksityisten etujen välillä.
32 Administrativen sad – Varna on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian C‑395/22 käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset kyseisessä asiassa:
”1) Onko [direktiivin 2009/119] johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin ja [asetuksen N:o 1099/2008] 2 artiklan d alakohdan tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan henkilöt, jotka ovat tuoneet maahan yhteisön sisäisesti [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevassa 3.4.20 kohdassa tarkoitettuja voiteluöljyjä, (tai tällaisten voiteluöljyjen maahantuojat) voidaan velvoittaa perustamaan varmuusvarastoja?
2) Onko [direktiivin 2009/119] johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan tuotetyypit, joille on perustettava ja ylläpidettävä varmuusvarastoja, on rajoitettu vain osaan [mainitun] direktiivin 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i alakohdassa, luettuna yhdessä [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevan 3.4 luvun kanssa, mainituista tuotetyypeistä?
3) Onko [direktiivin 2009/119] johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan se, että henkilö harjoittaa yhteisössä yhtä [mainitun] direktiivin 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i alakohdassa, luettuna yhdessä [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevan 3.4 luvun kanssa, mainittua tuotetyyppiä olevan tuotteen tuontia, johtaa siihen, että kyseinen henkilö velvoitetaan perustamaan ja ylläpitämään toisen, muuntyyppisen tuotteen varmuusvarastoja?
4) Onko [direktiivin 2009/119] johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan henkilö on velvollinen perustamaan ja ylläpitämään varastoja tuotteelle, jota hän ei käytä taloudellisessa toiminnassaan ja joka ei liity kyseiseen toimintaan, jolloin tämä velvollisuus aiheuttaa myös huomattavan taloudellisen rasitteen (joka käytännössä johtaa siihen, ettei velvollisuutta voida täyttää), koska henkilöllä ei ole käytettävissään kyseistä tuotetta eikä hän ole myöskään sen maahantuoja ja/tai haltija?
5) Jos johonkin näistä kysymyksistä vastataan kieltävästi, onko [direktiivin 2009/119] johdanto‑osan 33 perustelukappaletta, 1, 3 ja 8 artiklaa sekä 2 artiklan [ensimmäisen kohdan] i ja j alakohtaa tulkittava kyseisen direktiivin tavoite huomioon ottaen ja [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 17 artiklan kanssa, mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että henkilö, joka on harjoittanut tietyntyyppisen tuotteen yhteisön sisäistä tuontia tai maahantuontia, voidaan velvoittaa perustamaan ja ylläpitämään varmuusvarastoja vain yhteisön sisäisen tuonnin tai maahantuonnin kohteena olleelle samantyyppiselle tuotteelle?”
33 Asiassa C‑428/22 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt viisi ennakkoratkaisukysymystä, jotka ovat pääosin samat kuin edellisessä kohdassa mainitut kysymykset, paitsi ainoastaan ensimmäinen kysymys koskee tilannetta, jossa henkilöt ovat tuoneet maahan yhteisön sisäisesti asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevan 3.4.23 kohdan mukaista öljykoksia tuotantotarkoituksiin.
34 Unionin tuomioistuimen presidentin 10.8.2022 antamalla päätöksellä asiat C‑395/22 ja C‑428/22 yhdistettiin asioiden käsittelyn kirjallista ja suullista vaihetta sekä tuomion antamista varten.
Asioiden käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista koskeva pyyntö
35 Devnia Tsiment pyysi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 12.1.2024 toimittamallaan kirjeellä asioiden käsittelyn suullisen vaiheen aloittamista uudelleen unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 83 artiklan mukaisesti.
36 Vaatimuksensa tueksi Devnia Tsiment vetoaa uuteen seikkaan eli lainsäädäntömuutokseen, joka on tehty unionin tuomioistuimessa asianosaisten kuulemiseksi pidetyn istunnon jälkeen. Devnia Tsimentin mukaan tämä lainsäädäntömuutos on otettava huomioon vastattaessa ennakkoratkaisukysymyksiin, vaikka sitä ei ajallisesti sovelletakaan pääasioissa. Tässä pyynnössä Devnia Tsiment esittää lisäksi aineellisia perusteita ennakkoratkaisukysymyksiin annettaviin vastauksiin.
37 Tästä on muistutettava, että unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 83 artiklan mukaan unionin tuomioistuin voi julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei sillä ole riittävästi tietoa asiasta, tai jos asianosainen on suullisen vaiheen päättyneeksi julistamisen jälkeen vedonnut uuteen seikkaan, joka voi olennaisesti vaikuttaa unionin tuomioistuimen ratkaisuun, taikka jos asia on ratkaistava sellaisella perusteella, josta asianosaisella tai Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetulla osapuolella ei ole ollut tilaisuutta lausua.
38 Nyt käsiteltävissä asioissa unionin tuomioistuin katsoo julkisasiamiestä kuultuaan, että kyseisessä 83 artiklassa määrätyt edellytykset eivät täyty. Sen lisäksi, että ennakkoratkaisumenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole lausua kansallisesta oikeudesta, on todettava, että lainsäädäntömuutosta, johon Devnia Tsiment vetoaa, ei Devnia Tsimentin itsensä mukaan voida soveltaa pääasioihin. Näin ollen tätä lainsäädäntömuutosta ei voida pitää mainitussa 83 artiklassa tarkoitettuna ”uutena seikkana, joka voi olennaisesti vaikuttaa unionin tuomioistuimen ratkaisuun”.
39 Unionin tuomioistuin katsoo joka tapauksessa, että sillä on käytettävissään kaikki tarvittavat tiedot ennakkoratkaisupyyntöjen ratkaisemiseksi ja että nyt käsiteltäviä yhdistettyjä asioita ei ole ratkaistava sellaisella perusteella, josta asianosaisilla ei ole ollut tilaisuutta lausua unionin tuomioistuimessa.
40 Asioiden käsittelyn suullista vaihetta ei näin ollen ole määrättävä aloitettavaksi uudelleen.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Toinen kysymys
41 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee molemmissa nyt käsiteltävissä yhdistetyissä asioissa esittämällään toisella kysymyksellä, joka on käsiteltävä ensimmäiseksi, lähinnä, onko direktiivin 2009/119 3 artiklaa, kun sitä luetaan yhdessä kyseisen direktiivin 1 artiklan ja 2 artiklan ensimmäisen kohdan i ja j alakohdan kanssa, tulkittava siten, että jäsenvaltioilla on velvollisuus ylläpitää varmuusvarastoja kaikista asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitetuista energiatuoteluokista, vai voivatko jäsenvaltiot täyttää kyseisen 3 artiklan mukaisen varmuusvarastojen ylläpitämistä koskevan velvollisuutensa ylläpitämällä ainoastaan tietyistä näistä luokista koostuvia varmuusvarastoja.
42 Aluksi on muistutettava, että kuten käy ilmi direktiivin 2009/33 1 artiklasta, kun sitä luetaan yhdessä sen johdanto-osan 3, 8 ja 33 perustelukappaleen kanssa, kyseisen direktiivin tavoitteena on pitää öljyn toimitusvarmuus unionissa korkealla tasolla jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuuteen perustuvien avoimien mekanismien avulla sisämarkkina- ja kilpailusääntöjä noudattaen, ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa sekä ottaa käyttöön tarvittavat menettelytavat vakavan vajauksen korjaamiseksi. Mainitulla direktiivillä pyritään näin varmistamaan jäsenvaltioiden ja unionin yleinen turvallisuus, jonka olennaisia osatekijöitä öljyvarastojen saatavuus ja energian toimitusvarmuuden turvaaminen ovat.
43 Direktiivin 2009/119 2 artiklan ensimmäisen kohdan i ja j alakohdassa määritellään direktiivissä tarkoitetut käsitteet ”öljyvarastot” ja ”varmuusvarastot”.
44 Kyseisen 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohdassa tarkoitetut ”öljyvarastot” ovat asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltujen energiatuotteiden varastoja. Tässä luvussa on luettelo 24 tuoteluokasta, jotka on ryhmitelty otsikon ”Öljy (Raakaöljy ja öljytuotteet)” alle, mukaan lukien polttoöljy (raskas polttoöljy), voiteluaineet ja öljykoksi.
45 Direktiivin 2009/119 2 artiklan ensimmäisen kohdan j alakohdassa tarkoitetut ”varmuusvarastot” on määritelty öljyvarastoiksi, joita kunkin jäsenvaltion on ylläpidettävä kyseisen direktiivin 3 artiklan nojalla.
46 Direktiivin 2009/119 3 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on näet annettava tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset varmistaakseen, että niiden hyväksi ylläpidetään unionin alueella pysyvästi öljyvarastoja, joiden kokonaistaso vastaa vähintään 90 päivän keskimääräistä päivittäistä nettotuontia tai 61 päivän keskimääräistä päivittäistä kotimaankulutusta, sen mukaan kumpi näistä määristä on suurempi. Kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 ja 3 kohdassa määritetään menetelmät ja menettelyt tämän tason arvioimiseksi.
47 Näiden unionin oikeuden säännösten tulkitsemiseksi on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan otettava huomioon paitsi säännösten sanamuoto myös niiden asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännökset ovat (tuomio 21.12.2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48 Ensinnäkin direktiivin 2009/119 3 artiklan sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että ylläpidetään öljyvarastojen kokonaistasoa, joka lasketaan kyseisessä artiklassa määritettyjen menetelmien ja menettelyjen mukaisesti. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 61 kohdassa, mainitussa artiklassa määritetään siten näiden varastojen vaadittu määrä. Kyseisessä sanamuodossa ei sitä vastoin määritetä mitenkään näiden varastojen konkreettista koostumusta siltä osin kuin on kyse mainittuihin varastoihin sisällytettävistä tuoteluokista.
49 Mainitun sanamuodon perusteella ei siis vaikuta siltä, että jäsenvaltioilla olisi velvollisuus ylläpitää varmuusvarastoja kaikista asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa luetelluista energiatuotteista. Samasta sanamuodosta ilmenee päinvastoin, että unionin lainsäätäjä on halunnut antaa jäsenvaltioille tiettyä harkintavaltaa erityisesti varmuusvarastojen konkreettisen koostumuksen määrittämisessä.
50 Se, että direktiivin 2009/119 2 artiklan ensimmäisen kohdan i alakohdassa määritellään kyseisessä direktiivissä tarkoitetut ”öljyvarastot” viittaamalla asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa lueteltuihin energiatuotteisiin, ei voi johtaa erilaiseen tulkintaan. Kyseinen asetus on nimittäin, kuten mainitun direktiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleesta ilmenee, oikeudellinen toimi, jota käytetään lähtökohtana direktiivissä. Mainitulla asetuksella ei siis voida muuttaa jäsenvaltioiden velvollisuuden ulottuvuutta eikä niille annettua harkintavaltaa, sellaisina kuin ne ilmenevät saman direktiivin 3 artiklasta, kun sitä luetaan yhdessä sen 2 artiklan ensimmäisen kohdan j alakohdassa mainitun varmuusvarastojen määritelmän kanssa.
51 Toiseksi tämän tuomion 49 kohdassa esitettyä sanamuodon mukaista tulkintaa tukevat direktiivin 2009/119 3 artiklan asiayhteys ja syntyhistoria sekä direktiivin tavoitteet.
52 Ensinnäkin kyseisen 3 artiklan asiayhteydestä on yhtäältä todettava, että direktiivin 2009/119 4 artiklan 1 kohdan ja liitteen III mukaan muiden pidettävien varastojen kuin raakaöljyvarastojen tasot lasketaan raakaöljyekvivalenttina. Tältä osin kyseisen direktiivin liitteessä III olevan kuudennen kohdan a ja b alakohdassa säädetään kahdesta vaihtoehtoisesta laskentamenetelmästä. Jäsenvaltiot voivat siten sisällyttää pidettävien varastojen tason laskentaan mukaan ”kaikki muut [asetuksen N:o 1099/2008] liitteessä A olevassa 3.4 luvussa mainittujen öljytuotteiden varastot” tai ainoastaan näistä tuotteista tiettyjen varastot (moottoribensiini, lentobensiini, bensiininomainen lentopetroli (teollisuusbensiininomainen lentopetroli tai JP4), lentopetroli, muu petroli, dieselöljy (kevyt polttoöljy) ja polttoöljy (runsas- tai vähärikkinen)).
53 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 65 kohdassa, tällaisen valinnanmahdollisuuden myöntäminen jäsenvaltioille edellyttää, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa varmuusvarastojensa konkreettisen koostumuksen määrittämisessä.
54 Toisaalta direktiiviä 2009/119 kokonaisuutena luettaessa ilmenee, että ainoastaan sen 9 artiklan 5 kohtaan sisältyy seikkoja, jotka koskevat jäsenvaltioiden varmuusvarastojen koostumuksen määrittämistä. Kyseisen säännöksen mukaan kunkin jäsenvaltion, joka ei ole antanut koko kalenterivuoden kestävää sitoumusta ylläpitää kyseisen direktiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan l alakohdassa tarkoitettuja erityisvarastoja vähintään 30 päivälle, on varmistettava, että vähintään yksi kolmasosa sen varastointivelvoitteesta täyttyy mainitun direktiivin 9 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisten tuotteiden ylläpidosta. Kyseinen 2 kohta sisältää luettelon 14 öljytuoteluokasta, sellaisina kuin ne on määritelty asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa.
55 Direktiivin 2009/119 3 artiklan ja 9 artiklan 5 kohdan vertailusta voidaan päätellä, että kun unionin lainsäätäjän tarkoituksena on rajoittaa jäsenvaltioiden harkintavaltaa varmuusvarastojen koostumuksen osalta, se säätää tästä nimenomaisesti.
56 Toiseksi tätä päätelmää tukee myös direktiivin 2009/119 3 artiklan syntyhistoria.
57 Tältä osin on täsmennettävä, että direktiivien 68/414 ja 2006/67 1 artiklan 1 kohdassa ja 2 artiklassa asetettiin jäsenvaltioille velvollisuus ylläpitää varmuusvarastoja kolmesta kyseisessä 2 artiklassa nimenomaisesti mainitusta öljytuoteluokasta eli ensinnäkin moottoripolttoaineesta ja lentopolttoaineesta (lentobensiini ja bensiinityyppinen lentopetroli), toiseksi kaasuöljystä, dieselöljyistä, petrolista ja kerosiinityyppisestä lentopetrolista sekä kolmanneksi polttoöljyistä.
58 Kuten tämän tuomion 48 kohdassa on todettu, direktiivin 2009/119 3 artiklassa ei sitä vastoin enää yksilöidä varmuusvarastoihin sisällytettäviä tuoteluokkia. Jättäessään määrittämättä nämä luokat unionin lainsäätäjä ilmaisi halunsa antaa jäsenvaltioille vastedes harkintavaltaa tältä osin. Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, tämä lähestymistavan muutos selittyy tarpeella mukauttaa varastointivelvoitteiden laskentamenetelmää sen lähentämiseksi IEA-sopimuksessa käytettyihin menetelmiin.
59 Kolmanneksi on todettava tämän tuomion 42 kohdassa mainituista direktiivin 2009/119 tavoitteista, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 67 kohdassa, että öljyn toimitusvarmuuden korkean tason varmistamista unionissa koskeva tavoite oikeuttaa antamaan jäsenvaltioille tällaisen harkintavallan. Kun ne käyttävät tätä harkintavaltaa, ne voivat nimittäin muun muassa päättää ylläpitää välttämättömimpien ja strategisten tuotteiden varmuusvarastot ottaen huomioon kansalliset kulutustottumukset sekä näiden tuotteiden kotimaisen tuotannon tai tuonnin.
60 Kaikkien edellä esitettyjen perustelujen valossa toiseen kysymykseen molemmissa nyt käsiteltävissä yhdistetyissä asioissa on vastattava, että direktiivin 2009/119 3 artiklaa, kun sitä luetaan yhdessä kyseisen direktiivin 1 artiklan ja 2 artiklan ensimmäisen kohdan i ja j alakohdan kanssa, on tulkittava siten, että jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta ylläpitää varmuusvarastoja kaikista asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitetuista energiatuoteluokista. Jäsenvaltiot voivat päinvastoin täyttää niille kyseisen 3 artiklan nojalla kuuluvan varmuusvarastojen ylläpitämistä koskevan velvollisuuden ylläpitämällä ainoastaan tietyistä näistä luokista koostuvia varmuusvarastoja.
Ensimmäinen kysymys
61 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee molemmissa nyt käsiteltävissä yhdistetyissä asioissa esittämällään ensimmäisellä kysymyksellä lähinnä, onko direktiivin 2009/119 3 ja 8 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan talouden toimija, joka on tuonut maahan asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevaan 3.4 lukuun kuuluvia energiatuotteita, voidaan velvoittaa perustamaan ja ylläpitämään varmuusvarastoja.
62 Tästä on muistutettava, että direktiivin 2009/119 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on ylläpidettävä tietyntasoisia öljyn varmuusvarastoja.
63 Kyseisen direktiivin 8 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa, että kunkin jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että kaikilla talouden toimijoilla, joille se asettaa varastointivelvoitteita kyseisen direktiivin 3 artiklasta johtuvien velvoitteidensa täyttämiseksi, on oikeus siirtää nämä velvoitteet ainakin osittain keskusvarastointiyksikölle tai muille talouden toimijoille, joilla on ylimääräisiä varastoja tai käytettävissä olevaa varastointikapasiteettia unionin alueella.
64 Kun näitä kahta säännöstä luetaan yhdessä, niistä ilmenee yksiselitteisesti, että jäsenvaltiot voivat täyttää varmuusvarastojen ylläpitämistä koskevan velvollisuutensa asettamalla varastointivelvoitteita talouden toimijoille, mistä kaikki asianosaiset ja unionin tuomioistuimessa huomautuksia esittäneet osapuolet ovat lisäksi yksimielisiä.
65 Mainituissa säännöksissä tai missään muussakaan direktiivin 2009/119 säännöksessä ei kuitenkaan määritellä ilmaisua ”talouden toimija”. Kyseisen ilmaisun merkitys ja ulottuvuus on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan määritettävä sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, ottamalla samalla huomioon asiayhteys, jossa sitä käytetään, ja sen lainsäädännön tavoitteet, johon se kuuluu (tuomio 12.6.2018, Louboutin ja Christian Louboutin, C‑163/16, EU:C:2018:423, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66 Tästä on aluksi todettava, että talouden toimijan ilmaisu viittaa yleisesti kaikkiin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa.
67 Tämän jälkeen on huomautettava asiayhteydestä, jossa tätä ilmaisua käytetään, että direktiivin 2009/119 7 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa erotetaan olennaisilta osin kyseisessä direktiivissä tarkoitettu talouden toimija keskusvarastointiyksiköstä, joka on kyseisen säännöksen sanamuodon mukaan ”voittoa tavoittelemattoman ja yleisen edun nimissä toimiva yksikkö tai palvelu”.
68 Kun lopuksi otetaan huomioon direktiivin 2009/119 tavoite varmistaa öljyn toimitusvarmuuden korkea taso unionissa, on perusteltua pitää kyseisessä direktiivissä tarkoitettuina talouden toimijoina muun muassa toimijoita, joiden toiminta liittyy asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevaan 3.4 lukuun kuuluviin energiatuotteisiin. Kyse on erityisesti näiden tuotteiden tuottajista, maahantuojista ja kauppiaista sekä valmistajista, jotka käyttävät niitä tuotantoon.
69 Kaikkien edellä esitettyjen perustelujen valossa ensimmäiseen kysymykseen molemmissa nyt käsiteltävissä yhdistetyissä asioissa on vastattava, että direktiivin 2009/119 3 ja 8 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan talouden toimija, joka on tuonut maahan asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevaan 3.4 lukuun kuuluvia energiatuotteita, voidaan velvoittaa perustamaan ja ylläpitämään varmuusvarastoja.
Kolmas, neljäs ja viides kysymys
70 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee molemmissa nyt käsiteltävissä yhdistetyissä asioissa esittämillään kolmannella, neljännellä ja viidennellä kysymyksellä, jotka on tutkittava yhdessä, lähinnä, onko direktiivin 2009/119 säännöksiä, kun niitä luetaan perusoikeuskirjan 17 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan valossa, tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että se, että talouden toimija tuo maahan johonkin asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitettuun tuoteryhmään kuuluvia energiatuotteita, johtaa siihen, että kyseinen talouden toimija on velvollinen perustamaan toiseen kyseisessä luvussa tarkoitettuun tuoteluokkaan kuuluvan energiatuotteen varmuusvaraston ja ylläpitämään sitä myös silloin, kun kyseinen toimija ei käytä kyseistä tuotetta taloudellisessa toiminnassaan, johon tuotteella ei ole mitään yhteyttä, ja kun tämä velvollisuus muodostaa sille huomattavan taloudellisen rasitteen.
71 Ensinnäkin on muistutettava, että ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen molemmissa nyt käsiteltävissä yhdistetyissä asioissa annetuista vastauksista ilmenee, että direktiivin 2009/119 3 ja 8 artiklan mukaan jäsenvaltioilla on harkintavaltaa niiden varmuusvarastojen koostumuksen määrittämisessä, joita niiden on ylläpidettävä kyseisen 3 artiklan nojalla, ja että ne voivat asettaa varastointivelvoitteita talouden toimijoille, kuten toimijalle, joka on tuonut maahan asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevan 3.4 luvun 3.4.20 kohdassa tarkoitettuja voiteluöljyjä ja 3.4.23 kohdassa tarkoitettua öljykoksia.
72 Koska direktiivissä 2009/119 ei ole tästä mitään nimenomaista säännöstä, on katsottava, kun otetaan huomioon tämä harkintavalta, että kyseinen direktiivi ei ole sellaisenaan esteenä sille, että jäsenvaltio, joka on päättänyt, että sen varmuusvarasto koostuu ainoastaan neljästä kyseisessä 3.4 luvussa tarkoitetusta öljytuotteiden luokasta, asettaa talouden toimijalle velvollisuuden perustaa näistä tuoteluokista yhden luokan varmuusvarasto ja ylläpitää sitä, vaikka tällä tuoteluokalla ei ole mitään yhteyttä kyseisen toimijan taloudelliseen toimintaan.
73 Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset, on kuitenkin toiseksi selvitettävä, ovatko perusoikeuskirjan määräykset esteenä säännöstölle, jossa säädetään tällaisesta velvollisuudesta. Vaikka kyseinen tuomioistuin on rajoittanut kysymyksensä koskemaan perusoikeuskirjan 17 artiklan, jossa taataan omistusoikeus, ja suhteellisuusperiaatteen tulkintaa, asianosaiset ja muut osapuolet ovat muun muassa unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa keskustelleet myös tämän säännöstön yhteensopivuudesta perusoikeuskirjan 16 artiklassa tarkoitetun elinkeinovapauden kanssa. Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa kattava ja hyödyllinen vastaus, on siis otettava huomioon perusoikeuskirjan 16 artikla sen 17 artiklan lisäksi.
74 Tältä osin on muistettava, että perusoikeuskirjan soveltamisala on jäsenvaltioiden toimenpiteiden osalta määritelty perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta (tuomio 13.6.2017, Florescu ym., C‑258/14, EU:C:2017:448, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 27.1.2022, Sātiņi-S, C‑234/20, EU:C:2022:56, 51 kohta).
75 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 74 kohdassa, on niin, että kun jäsenvaltio toteuttaa toimenpiteitä sille direktiivin 2009/119 kaltaisella unionin toimella myönnettyä harkintavaltaa käyttäen ja asettaa kyseisessä direktiivissä tarkoitetuille talouden toimijoille varastointivelvoitteita sille mainitun direktiivin 3 artiklan nojalla kuuluvien velvoitteiden täyttämiseksi, sen on katsottava soveltavan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
76 Perusoikeuskirjan 16 artiklan mukaan elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Kyseisellä artiklalla annettu suoja käsittää vapauden harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa, sopimusvapauden ja vapaan kilpailun (tuomio 22.1.2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, 42 kohta ja tuomio 16.7.2020, Adusbef ym., C‑686/18, EU:C:2020:567, 82 kohta).
77 Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä ja että keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.
78 Elinkeinovapaus ja omistusoikeus eivät kuitenkaan ole ehdottomia (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, Adusbef ym., C‑686/18, EU:C:2020:567, 83 ja 85 kohta).
79 Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdasta ilmenee siis, että perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien, kuten elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan, käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen ja että suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
80 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että talouden toimijalle asetettu velvollisuus perustaa öljytuotteen eli raskaan polttoöljyn, joka ei liity kyseisen toimijan taloudelliseen toimintaan, varmuusvarasto ja ylläpitää sitä vuoden ajan omaan lukuunsa ja omilla varoillaan, on omiaan rajoittamaan talouden toimijan elinkeinovapautta ja omaisuudensuojaa.
81 Siltä osin kuin tästä rajoituksesta säädetään merkityksellisessä kansallisessa säännöstössä, tässä tapauksessa ZZNN:ssä, on katsottava, että siitä on säädetty lailla perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
82 Omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden keskeisestä sisällöstä on todettava, että varmuusvaraston perustamista ja ylläpitämistä koskeva velvollisuus, joka sitä paitsi on ajallisesti rajoitettu, ei merkitse omaisuuden riistämistä eikä se näin ollen merkitse sellaista omistusoikeuteen puuttumista, jolla loukattaisiin tämän oikeuden keskeistä sisältöä. Koska tällainen velvollisuus ei myöskään lähtökohtaisesti millään tavoin estä kyseessä olevan talouden toimijan toiminnan harjoittamista, sillä kunnioitetaan myös elinkeinovapauden keskeistä sisältöä (ks. analogisesti tuomio 16.7.2020, Adusbef ym., C‑686/18, EU:C:2020:567, 89 kohta).
83 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää ZZNN:n tavoitteista ja pääasian kantajille tämän lain nojalla asetetuilla varastointivelvoitteilla tavoitellusta päämäärästä, että niillä pyritään takaamaan öljyn toimitusvarmuus.
84 Tällainen tavoite on perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin tunnustama yleisen edun mukainen tavoite. Unionin tuomioistuin on nimittäin jo todennut, että toimitusten jatkuvuuden takaavan öljytuotevaraston ylläpitäminen valtion alueella on yleisen turvallisuuden tavoite (ks. vastaavasti tuomio 10.7.1984, Campus Oil ym., 72/83, EU:C:1984:256, 35 kohta ja tuomio 25.10.2001, komissio v. Kreikka, C‑398/98, EU:C:2001:565, 29 kohta), jonka merkitys ilmenee öljyn osalta direktiivistä 2009/119 (ks. vastaavasti tuomio 10.11.2011, komissio v. Portugali, C‑212/09, EU:C:2011:717, 82 kohta).
85 Pääasioissa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö, jossa säädetään mahdollisuudesta asettaa talouden toimijoille varastointivelvoitteita asianomaiselle jäsenvaltiolle direktiivin 2009/119 3 artiklan nojalla kuuluvan varmuusvarastojen ylläpitämistä koskevan velvollisuuden täyttämiseksi, ja näin ollen tällaisten velvollisuuksien asettaminen näille toimijoille näyttävät soveltuvan tämän tavoitteen saavuttamiseen.
86 Lopuksi on todettava niiden varastointivelvoitteiden oikeasuhteisuudesta, joita talouden toimijoille voidaan tällaisen kansallisen säännöstön nojalla asettaa siltä osin kuin nämä velvoitteet koskevat muita öljytuotteita kuin niitä, joita nämä toimijat käyttävät toiminnassaan, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida tätä oikeasuhteisuutta arvioimalla kokonaisvaltaisesti kaikkia pääasioiden kannalta merkityksellisiä seikkoja.
87 Tältä osin sen on otettava huomioon edellytykset, joiden täyttyessä mainitut toimijat voivat direktiivin 2009/119 8 artiklan täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen säännöstön nojalla siirtää ainakin osan varastointivelvoitteistaan keskusvarastointiyksikölle tai muulle talouden toimijalle unionissa. Kuten julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 79 kohdassa, todellista mahdollisuutta siirtää varastointivelvoitteet keskusvarastointiyksikölle tai toiselle talouden toimijalle kohtuulliseen hintaan olisi pidettävä takeena siitä, että kyseiset velvoitteet ovat oikeasuhteisia.
88 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava huomioon myös kyseisten velvoitteiden laajuus vaaditun varastoinnin keston ja varastoitavien öljytuotteiden määrän osalta sekä mahdollisuudet vuokrata varastot tai jopa hankkia niitä ja myydä ne edelleen pakollisen varastointiajan päätyttyä. Myös se seikka, että asetettu varastointivelvollisuus on ajallisesti rajoitettu tietyn ennalta määritetyn määrän osalta, voi puoltaa päätelmää, jonka mukaan nämä velvoitteet ovat oikeasuhteisia.
89 Kyseisen tuomioistuimen on vielä otettava huomioon varastointivelvoitteiden taloudellinen vaikutus suhteessa asianomaisten talouden toimijoiden kokoon ja niiden toiminnastaan saamaan liikevaihtoon sekä vertailtava tätä vaikutusta kaikille muille talouden toimijoille, joita varastointivelvoitteet koskevat, asetettuun rasitteeseen. Kun lisäksi otetaan huomioon direktiivin 2009/119 johdanto-osan 11 perustelukappale, se, että varastointivelvoitteen asettaminen aiheuttaa vakavan riskin asianomaisen talouden toimijan taloudelliselle selviytymiselle tai se voi vaikuttaa merkittävästi sen kilpailuasemaan, on osoitus tämän velvollisuuden suhteettomuudesta, ellei siihen liity asianmukaista korvausta.
90 Jollei tämän velvollisuuden oikeasuhteisuuden arvioinnista edellä esitettyjen seikkojen valossa muuta johdu, perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla sekä 52 artiklan 1 kohta eivät ole esteenä sille, että talouden toimijalle asetetaan velvollisuus perustaa varmuusvarastoja tuotteille, jotka eivät liity kyseisen toimijan toimintaan, ja ylläpitää niitä, ja näin on silloinkin, kun tämän velvollisuuden täytäntöönpano aiheuttaa kyseiselle toimijalle huomattavan taloudellisen rasitteen.
91 Kun otetaan huomioon kaikki edellä esitetyt perustelut, kolmanteen, neljänteen ja viidenteen kysymykseen molemmissa nyt käsiteltävissä yhdistetyissä asioissa on vastattava, että direktiivin 2009/119 säännöksiä, kun niitä luetaan perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sille, että se, että talouden toimija tuo maahan johonkin asetuksen N:o 1099/2008 liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitettuun tuoteryhmään kuuluvia energiatuotteita, johtaa siihen, että kyseinen talouden toimija on velvollinen perustamaan toiseen kyseisessä luvussa tarkoitettuun tuoteluokkaan kuuluvan energiatuotteen varmuusvaraston ja ylläpitämään sitä myös silloin, kun kyseinen toimija ei käytä kyseistä tuotetta taloudellisessa toiminnassaan, johon tuotteella ei ole mitään yhteyttä, ja kun tämä velvollisuus muodostaa sille huomattavan taloudellisen rasitteen, edellyttäen, että kyseinen velvollisuus on oikeasuhteinen.
Oikeudenkäyntikulut
92 Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa 14.9.2009 annetun neuvoston direktiivin 2009/119/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 19.10.2018 annetulla komission täytäntöönpanodirektiivillä (EU) 2018/1581, 3 artiklaa, kun sitä luetaan yhdessä direktiivin 2009/119, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan ja 2 artiklan ensimmäisen kohdan i ja j alakohdan kanssa,
on tulkittava siten, että
jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta ylläpitää varmuusvarastoja kaikista energiatilastoista 22.10.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1099/2008, sellaisena kuin se on muutettuna 26.11.2019 annetulla komission asetuksella (EU) 2019/2146, liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitetuista energiatuoteluokista. Jäsenvaltiot voivat päinvastoin täyttää niille kyseisen 3 artiklan nojalla kuuluvan varmuusvarastojen ylläpitämistä koskevan velvollisuuden ylläpitämällä ainoastaan tietyistä näistä luokista koostuvia varmuusvarastoja.
2) Direktiivin 2009/119, sellaisena kuin se on muutettuna täytäntöönpanodirektiivillä 2018/1581, 3 ja 8 artiklaa
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan talouden toimija, joka on tuonut maahan asetuksen N:o 1099/2008, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2019/2146, liitteessä A olevaan 3.4 lukuun kuuluvia energiatuotteita, voidaan velvoittaa perustamaan ja ylläpitämään varmuusvarastoja.
3) Direktiivin 2009/119, sellaisena kuin se on muutettuna täytäntöönpanodirektiivillä 2018/1581, säännöksiä, kun niitä luetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa,
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sille, että se, että talouden toimija tuo maahan johonkin asetuksen N:o 1099/2008, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2019/2146, liitteessä A olevassa 3.4 luvussa tarkoitettuun tuoteryhmään kuuluvia energiatuotteita, johtaa siihen, että kyseinen talouden toimija on velvollinen perustamaan toiseen kyseisessä luvussa tarkoitettuun tuoteluokkaan kuuluvan energiatuotteen varmuusvaraston ja ylläpitämään sitä myös silloin, kun kyseinen toimija ei käytä kyseistä tuotetta taloudellisessa toiminnassaan, johon tuotteella ei ole mitään yhteyttä, ja kun tämä velvollisuus muodostaa sille huomattavan taloudellisen rasitteen, edellyttäen, että kyseinen velvollisuus on oikeasuhteinen.
Allekirjoitukset