Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 8 de mayo de 2024 (*)
«Procedimiento prejudicial — Estado de Derecho — Independencia de la justicia — Artículo 19 TUE, apartado 1 — Mecanismo de cooperación y verificación — Indicadores suscritos por Rumanía — Lucha contra la corrupción — Investigación de los delitos cometidos en la Administración de justicia — Recurso contra el nombramiento de fiscales competentes para llevar a cabo estas investigaciones — Legitimación activa de las asociaciones profesionales de jueces y fiscales»
En el asunto C‑53/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Curtea de Apel Piteşti (Tribunal Superior de Pitești, Rumanía), mediante resolución de 31 de enero de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 2 de febrero de 2023, en el procedimiento entre
Asociaţia Forumul Judecătorilor din România,
Asociaţia Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor
y
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de Sala, el Sr. L. Bay Larsen (Ponente), Vicepresidente del Tribunal de Justicia, y los Sres. T. von Danwitz y A. Kumin y la Sra. I. Ziemele, Jueces;
Abogado General: Sr. A. M. Collins;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, por el Sr. D. Călin y la Sra. L. Zaharia;
– en nombre de la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României, por el Sr. A.‑F. Florenţa, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno rumano, por las Sras. L.‑E. Baţagoi, E. Gane, y L. Ghiţă, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. K. Herrmann y los Sres. I. Rogalski y P. J. O. Van Nuffel, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 1 de febrero de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 2 TUE, 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1, de los artículos 12 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), del anexo IX del Acta relativa a las Condiciones de Adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía y a las Adaptaciones de los Tratados en los que se Fundamenta la Unión Europea (DO 2005, L 157, p. 203), que entró en vigor el 1 de enero de 2007, y de la Decisión 2006/928/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción (DO 2006, L 354, p. 56).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por una parte, la Asociaţia Forumul Judecătorilor din România y la Asociația Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor y, por otra parte, la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României (Fiscalía del Tribunal Supremo — Fiscal General de Rumanía; en lo sucesivo, «Fiscal General»), relativo a la legalidad de una orden por la que se nombra a varios fiscales para la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Fiscalía del Tribunal Supremo, Rumanía; en lo sucesivo, «PÎCCJ»).
Marco jurídico
3 El artículo 8, apartado 1 bis, de la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Ley n.º 554/2004, del Procedimiento Contencioso-Administrativo) (Monitorul Oficial al României, parte I, n.º 1154 de 7 de diciembre de 2004), dispone:
«Las personas físicas y las personas jurídicas de Derecho privado podrán ejercitar la acción en defensa de un interés público legítimo solo con carácter subsidiario, en la medida en que la lesión del interés público legítimo se derive de forma lógica de la vulneración de un derecho subjetivo o de un interés privado legítimo.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
4 El 5 de agosto de 2022, las demandantes en el litigio principal interpusieron, en su condición de asociación profesional de jueces y fiscales, ante la Curtea de Apel Piteşti (Tribunal Superior de Pitești, Rumanía), que es el órgano jurisdiccional remitente, un recurso por el que solicitaban la anulación parcial de una orden por la que se nombra, para la PÎCCJ, a fiscales competentes para la instrucción en los casos de corrupción que son competencia de la Direcția Națională Anticorupție (Dirección Nacional Anticorrupción, Rumanía) y que afectan tanto a jueces como a fiscales.
5 En apoyo de su recurso, las demandantes en el litigio principal alegan, en esencia, que la normativa nacional en la que se basa dicha orden es contraria a diversas disposiciones del Derecho de la Unión, por lo que dicha normativa debería haber sido rechazada por el Fiscal General. Esa normativa suprimió la Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Sección para la Investigación de los Delitos Cometidos en la Administración de Justicia) de la PÎCCJ y atribuyó la competencia exclusiva para llevar a cabo la instrucción de los delitos cometidos por jueces y fiscales a fiscales nombrados específicamente por el Fiscal General, a propuesta del pleno del Consiliul Superior al Magistraturii (Consejo Superior de la Magistratura, Rumanía), por un período de cuatro años.
6 El órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que, con arreglo a las normas procesales rumanas, tal como las interpreta la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo, Rumanía), debería declarar la inadmisibilidad del recurso de anulación en el litigio principal.
7 A este respecto, expone que, si bien la normativa rumana reconoce el derecho a impugnar un acto administrativo a toda persona cuyo interés legítimo haya sido lesionado, de dicha normativa se desprende que las personas de Derecho privado solo pueden invocar un interés público en la medida en que el perjuicio causado a dicho interés se derive lógicamente de una vulneración de un derecho subjetivo o de un interés legítimo privado. Señala que, por lo que respecta a las asociaciones, la jurisprudencia de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) supedita la admisibilidad de un recurso como el controvertido en el litigio principal a la existencia de un vínculo directo entre el acto administrativo sometido al control de legalidad y el objetivo directo y los fines de la asociación demandante. Sobre la base de esta jurisprudencia, la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) ha estimado, en varias sentencias, que las asociaciones profesionales de jueces y fiscales no justificaban un interés en ejercitar la acción contra decisiones relativas al nombramiento de jueces y fiscales.
8 El órgano jurisdiccional remitente subraya, sin embargo, que las demandantes en el litigio principal pretenden obtener una tutela judicial efectiva en un ámbito regulado por el Derecho de la Unión. Por consiguiente, considera necesario que se determine si la interpretación de las normas procesales nacionales realizada por la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) es contraria a los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, en relación con los artículos 12 y 47 de la Carta.
9 A este respecto, señala, en particular, que el Tribunal de Justicia ha reconocido legitimación activa a las asociaciones de protección del medio ambiente y que se ha pronunciado sobre peticiones de decisión prejudicial planteadas en los litigios principales por asociaciones profesionales de jueces y fiscales.
10 En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión, y en particular con el artículo 19 TUE, apartado 1, y con los compromisos de Rumanía en materia de lucha contra la corrupción, de la nueva normativa adoptada por ese Estado miembro en relación con la instrucción de delitos cometidos por jueces y fiscales.
11 En tales circunstancias, la Curtea de Apel Piteşti (Tribunal Superior de Piteşti) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se oponen los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con los artículos 12 y 47 [de la] [Carta], a restringir a las asociaciones profesionales de jueces y fiscales el ejercicio de acciones judiciales que tienen por objeto la promoción y defensa de la independencia de los jueces y del Estado de Derecho y la salvaguarda del estatuto de la profesión, mediante el establecimiento de un requisito excesivamente restrictivo de que exista un interés legítimo privado, sobre la base de una sentencia vinculante de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo), seguida por una práctica nacional en asuntos similares al litigio principal, que exige un vínculo directo entre el acto administrativo sometido al control de legalidad de los órganos jurisdiccionales y el objeto directo y los fines de las asociaciones profesionales de jueces y fiscales, establecidos en sus estatutos, en unas circunstancias en las que, de conformidad con su objeto y sus fines generales estatutarios, las asociaciones persiguen obtener la tutela judicial efectiva en ámbitos regulados por el Derecho de la Unión?
«2) En función de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, ¿se oponen los artículos 2 TUE, 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, el anexo IX del [Acta relativa a las Condiciones de Adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía y a las Adaptaciones de los Tratados en los que se Fundamenta la Unión Europea] y la Decisión 2006/928 a una normativa nacional que restringe la competencia de la […] Dirección Nacional Anticorrupción, al atribuir la competencia para investigar los delitos de corrupción (lato sensu) cometidos por jueces y fiscales exclusivamente a los fiscales específicamente designados [por el Fiscal General], a propuesta del pleno del Consejo Superior de la Magistratura, de la [PÎCCJ ] y de las Fiscalías de los Tribunales Superiores, teniendo tales fiscales especializados también competencia en el ámbito de las demás categorías de infracciones penales cometidas por jueces y fiscales?»
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia y sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
12 El Fiscal General cuestiona la competencia del Tribunal de Justicia y la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. De entrada, sostiene que las cuestiones prejudiciales tienen carácter hipotético y se refieren exclusivamente al Derecho nacional. Además, afirma que, dado que las demandantes en el litigio principal no invocan ningún derecho personal protegido por el Derecho de la Unión, la situación del litigio principal no está comprendida en el ámbito de aplicación de este Derecho. De ello se deduce, a su juicio, que el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar las disposiciones de la Carta a las que se refieren dichas cuestiones. Por último, señala que la petición de decisión prejudicial insta al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre la legalidad de medidas de Derecho nacional, lo que también excede de su competencia.
13 El Gobierno rumano considera que la primera cuestión prejudicial es inadmisible. Alega que el órgano jurisdiccional remitente no explica claramente la situación fáctica controvertida en el litigio principal y no explica por qué ni sobre qué fundamento se niega a las demandantes en el litigio principal el derecho a acceder a un tribunal. En particular, sostiene que de la resolución de remisión se desprende que el recurso interpuesto por las demandantes en el litigio principal cumple los requisitos de admisibilidad establecidos en Derecho rumano, lo que priva de todo interés a la primera cuestión prejudicial. Por lo tanto, en su opinión, el órgano jurisdiccional remitente se enfrenta, a lo sumo, a una dificultad de interpretación del Derecho nacional.
14 A este respecto, por lo que atañe a la competencia del Tribunal de Justicia para responder a las cuestiones prejudiciales, procede señalar, en primer lugar, que el sistema de cooperación establecido en el artículo 267 TFUE se basa en una clara separación de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia. En el marco de un procedimiento entablado con arreglo a dicho artículo, la interpretación de las normas nacionales incumbe a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros y no al Tribunal de Justicia, sin que corresponda a este pronunciarse sobre la compatibilidad de las normas de Derecho interno con el Derecho de la Unión. En cambio, el Tribunal de Justicia es competente para proporcionar al tribunal nacional todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que le permitan apreciar la compatibilidad de las normas de Derecho interno con la normativa de la Unión [sentencia de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos), C‑247/20, EU:C:2022:177, apartado 47 y jurisprudencia citada].
15 En el presente asunto, por una parte, del tenor de las cuestiones prejudiciales se desprende que estas tienen por objeto directo la interpretación de disposiciones del Derecho de la Unión. En estas circunstancias, no puede considerarse que dichas cuestiones se refieran a la interpretación de disposiciones de Derecho nacional.
16 Por otra parte, si bien tales cuestiones tienen por objeto obtener del Tribunal de Justicia elementos de interpretación del Derecho de la Unión que permitan apreciar la compatibilidad con ese Derecho de determinadas normativas nacionales, no es menos cierto que no solicitan al Tribunal de Justicia que se pronuncie él mismo sobre dicha compatibilidad.
17 En segundo lugar, por lo que respecta a la alegación formulada por el Fiscal General según la cual la situación controvertida en el litigio principal no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que una normativa nacional que ha establecido y regula la organización de una sección de la fiscalía rumana encargada de investigar los delitos cometidos en la Administración de justicia y competente para llevar a cabo la instrucción de los procedimientos penales contra jueces y fiscales está comprendida en el ámbito de aplicación de la Decisión 2006/928 y que, en consecuencia, debe respetar las exigencias que se derivan del Derecho de la Unión, en particular de los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1 [véase, en este sentido, la sentencia de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C‑430/21, EU:C:2022:99, apartado 57 y jurisprudencia citada].
18 Si bien de esta constatación no se desprende directamente que los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, confieran derechos individuales a las demandantes en el litigio principal, la posición del Fiscal General de que no es así guarda relación, como ha señalado el Abogado General en el punto 21 de sus conclusiones, con aspectos de fondo que no pueden afectar a la competencia del Tribunal de Justicia para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas.
19 En efecto, la primera cuestión prejudicial tiene precisamente por objeto determinar si el Derecho de la Unión, y en particular los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a declarar la admisibilidad de un recurso de anulación interpuesto por una asociación profesional de jueces y fiscales mediante el que esta impugna la compatibilidad con ese Derecho de nombramientos de fiscales a una sección de la fiscalía rumana competente para instruir procedimientos penales contra jueces y fiscales.
20 Por lo tanto, sin que sea necesario apreciar la aplicabilidad en una situación como la controvertida en el litigio principal del conjunto de las disposiciones del Derecho de la Unión citadas en las cuestiones prejudiciales, procede declarar que no puede excluirse la competencia del Tribunal de Justicia por el hecho de que la situación controvertida en el litigio principal esté excluida del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
21 Por lo que respecta a la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando, en particular, resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal o cuando el problema sea de naturaleza hipotética [sentencia de 9 de noviembre de 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Ámbito de aplicación de la Directiva sobre retorno), C‑257/22, EU:C:2023:852, apartado 28 y jurisprudencia citada].
22 Por otra parte, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, la necesidad de llegar a una interpretación o una apreciación de la validez del Derecho de la Unión que sea útil para el juez nacional exige que este respete escrupulosamente los requisitos relativos al contenido de la petición de decisión prejudicial expresamente mencionados en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que se suponen conocidos por el tribunal remitente. Además, esos requisitos se mencionan en las Recomendaciones del Tribunal de Justicia a los órganos jurisdiccionales nacionales relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (DO 2019, C 380, p. 1) (sentencia de 13 de julio de 2023, Azienda Ospedale-Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:566, apartado 30 y jurisprudencia citada).
23 Así pues, la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho de la Unión que sea útil para el juez nacional exige que este defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los presupuestos fácticos en los que se basan tales cuestiones. En la resolución de remisión deben figurar, además, las razones precisas que han conducido al juez nacional a preguntarse sobre la interpretación del Derecho de la Unión y a estimar necesario plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia [sentencia de 25 de mayo de 2023, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (IVA — Adquisición ficticia), C‑114/22, EU:C:2023:430, apartado 22 y jurisprudencia citada].
24 En el presente asunto, la petición de decisión prejudicial comprende todos los elementos necesarios para que el Tribunal de Justicia pueda responder a las cuestiones planteadas.
25 Por lo que respecta, en particular, a la primera cuestión prejudicial, de una lectura de conjunto de esta petición y de los propios términos de esta cuestión prejudicial se desprende que el órgano jurisdiccional remitente considera que, en caso de respuesta negativa a dicha cuestión prejudicial, deberá adoptar la interpretación de la normativa nacional pertinente que se desprende de la jurisprudencia de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) y, por lo tanto, declarar la inadmisibilidad del recurso controvertido en el litigio principal.
26 De ello se deduce que dicho órgano jurisdiccional ha expuesto, en la petición de decisión prejudicial, tanto el marco fáctico y normativo en el que se inscribe la primera cuestión prejudicial como las razones por las que considera necesario plantearla al Tribunal de Justicia, razones que permiten además demostrar que esta cuestión es de utilidad para resolver el litigio principal.
27 Además, de esta petición se desprende que, en caso de respuesta afirmativa a dicha cuestión, el órgano jurisdiccional remitente, para apreciar las alegaciones formuladas por las demandantes en el litigio principal, deberá examinar la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la normativa nacional a la que se refiere la segunda cuestión prejudicial.
28 Por lo tanto, las cuestiones prejudiciales no pueden considerarse hipotéticas.
29 Habida cuenta de lo anterior, procede declarar que el Tribunal de Justicia es competente para responder a la petición de decisión prejudicial y que las cuestiones planteadas son admisibles.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión
30 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, en relación con los artículos 12 y 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que, al supeditar a la existencia de un interés legítimo privado la admisibilidad de un recurso de anulación contra el nombramiento de fiscales competentes para llevar a cabo la instrucción de los procedimientos penales contra jueces y fiscales, excluye, en la práctica, que tal recurso pueda ser interpuesto por asociaciones profesionales de jueces y fiscales con el fin de defender el principio de independencia judicial.
31 En la medida en que el Gobierno rumano alega, en apoyo de la respuesta que propone dar a la primera cuestión prejudicial, que, contrariamente a lo que indica el órgano jurisdiccional remitente, la aplicación de la normativa nacional controvertida en el litigio principal no lleva necesariamente a declarar la inadmisibilidad del recurso controvertido en el litigio principal, procede recordar que incumbe al Tribunal de Justicia tener en cuenta, en el marco del reparto de competencias entre los órganos jurisdiccionales de la Unión y nacionales, el contexto fáctico y normativo en el que se inscriben las cuestiones prejudiciales, tal como lo define la resolución de remisión. Así, el examen de una remisión prejudicial no puede efectuarse a la luz de la interpretación del Derecho nacional invocada por el Gobierno de un Estado miembro [sentencia de 15 de abril de 2021, État belge (Elementos posteriores a la decisión de traslado), C‑194/19, EU:C:2021:270, apartado 26 y jurisprudencia citada].
32 Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente ha indicado que la interpretación de la normativa rumana pertinente realizada por la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) conduce necesariamente a declarar la inadmisibilidad de un recurso como el controvertido en el litigio principal, ya que una asociación profesional de jueces y fiscales no puede invocar un interés legítimo privado que pueda justificar su legitimación activa a efectos de tal recurso, razón por la cual la primera cuestión prejudicial se refiere a la interpretación de dicha normativa.
33 Por consiguiente, la interpretación de las normas procesales del Derecho rumano defendida por el Gobierno rumano no puede ser acogida por el Tribunal de Justicia a efectos del presente procedimiento prejudicial.
34 Una vez hechas las precisiones anteriores, procede subrayar que, con arreglo a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el artículo 19 TUE, que se refiere con mayor concreción al valor del Estado de Derecho proclamado en el artículo 2 TUE, confía a los órganos jurisdiccionales nacionales y al Tribunal de Justicia la tarea de garantizar la plena aplicación del Derecho de la Unión en el conjunto de los Estados miembros y la tutela judicial que ese ordenamiento jurídico confiere a los justiciables [sentencias de 18 de mayo de 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România y otros, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393, apartado 188, y de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C‑430/21, EU:C:2022:99, apartado 39].
35 La existencia misma de un control judicial efectivo para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión es inherente a un Estado de Derecho. A tal efecto, y como enuncia el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, corresponde a los Estados miembros prever un sistema de vías de recurso y de procedimientos que garantice a los justiciables el respeto de su derecho a la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. El principio de tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables, al que se refiere el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, es un principio general del Derecho de la Unión que emana de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, y a los que corresponde el artículo 47 de la Carta (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2021, Euro Box Promotion y otros, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 y C‑840/19, EU:C:2021:1034, apartado 219 y jurisprudencia citada).
36 En este contexto, incumbe, en principio, a los Estados miembros, en particular, determinar la legitimación y el interés de un justiciable para ejercitar una acción judicial, sin atentar, no obstante, contra el derecho a la tutela judicial efectiva (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, apartado 42 y jurisprudencia citada).
37 A este respecto, la regulación procesal de las acciones destinadas a garantizar la tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables no debe ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de marzo de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, apartado 43 y jurisprudencia citada, y de 24 de octubre de 2018, XC y otros, C‑234/17, EU:C:2018:853, apartado 22).
38 Por lo que respecta al principio de equivalencia, según las indicaciones que figuran en la petición de decisión prejudicial, la normativa nacional controvertida en el litigio principal parece aplicarse del mismo modo a los recursos previstos para la protección de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión y a los recursos similares de carácter interno. En particular, no parece, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, que el interés en ejercitar la acción de las personas de Derecho privado y, en particular, de las asociaciones, sea examinado de forma diferente en función de que pretendan invocar un interés público basado en el Derecho de la Unión, como el principio de independencia judicial, o un interés público consagrado en el Derecho nacional.
39 Por lo que atañe al principio de efectividad, de esta petición se desprende que, como se indica en el apartado 7 de la presente sentencia, esta normativa nacional permite a cualquier persona que demuestre un interés legítimo privado impugnar un acto administrativo como la orden controvertida en el litigio principal, incluso invocando el menoscabo causado a un interés público que resulta de él. En estas circunstancias, parece que la tutela judicial efectiva está garantizada por el derecho de las partes afectadas, y en particular de los jueces y fiscales afectados por una medida nacional que les afecta, a invocar el cumplimiento de las exigencias del artículo 19 TUE, apartado 1, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
40 Ciertamente, como subraya dicho órgano jurisdiccional, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los Estados miembros están obligados, en determinados casos, a autorizar a las asociaciones representativas a ejercitar acciones judiciales con el fin de proteger el medio ambiente o de luchar contra las discriminaciones (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, apartado 58, y de 23 de abril de 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, apartado 60).
41 Sin embargo, por una parte, estas apreciaciones del Tribunal de Justicia se derivan de derechos procesales específicamente conferidos a las asociaciones representativas por el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO 2005, L 124, p. 1), o por actos de Derecho derivado como la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (DO 2000, L 303, p. 16).
42 Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, incluso en las materias contempladas en el apartado 40 de la presente sentencia, los Estados miembros, cuando dicho Convenio o dichos actos no obligan específicamente a reconocer legitimación activa a las asociaciones representativas, pueden conferir o no dicha legitimación a tales asociaciones. Además, en el supuesto de que los Estados miembros pretendan, en este marco, reconocer dicha condición a las asociaciones representativas, les corresponde definir tanto el alcance de las acciones judiciales de que disponen como los requisitos a los que está supeditada la interposición de dichas acciones dentro del respeto del derecho a la tutela judicial efectiva [véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de julio de 2008, Feryn, C‑54/07, EU:C:2008:397, apartado 27; de 23 de abril de 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, apartados 62 a 64, y de 8 de noviembre de 2022, Deutsche Umwelthilfe (Homologación de tipo de vehículos de motor), C‑873/19, EU:C:2022:857, apartados 63 y 65 y jurisprudencia citada].
43 Ahora bien, como ha señalado el Abogado General en el punto 38 de sus conclusiones, ninguna disposición del Derecho de la Unión obliga a los Estados miembros a garantizar a las asociaciones profesionales de jueces y fiscales derechos procesales que les permitan impugnar cualquier supuesta incompatibilidad con el Derecho de la Unión de una disposición o de una medida nacional relacionada con el estatuto de los jueces.
44 Por lo tanto, no cabe deducir de la obligación, mencionada en el apartado 35 de la presente sentencia, de prever un sistema de vías de recurso y de procedimientos que garantice a los justiciables el respeto de su derecho a la tutela judicial efectiva en los ámbitos regulados por el Derecho de la Unión que los Estados miembros estén obligados, con carácter general, a garantizar a esas asociaciones el derecho a interponer un recurso basado en tal incompatibilidad con el Derecho de la Unión.
45 El hecho de que el Tribunal de Justicia haya respondido a peticiones de decisión prejudicial que le habían sido remitidas en asuntos en los que asociaciones profesionales de jueces y fiscales habían acudido al órgano jurisdiccional remitente no desvirtúa esta apreciación, puesto que no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse, en el marco de un asunto prejudicial, sobre la admisibilidad de los recursos principales (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartado 26 y jurisprudencia citada).
46 La toma en consideración del artículo 12 de la Carta, al que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, no puede justificar una solución diferente, puesto que dicho artículo se limita a consagrar la libertad de asociación, sin exigir que las asociaciones estén necesariamente autorizadas a ejercitar acciones judiciales para defender un objetivo de interés general.
47 Lo mismo sucede con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al principio de independencia judicial. A este respecto, por lo que respecta, de manera más específica, a la posibilidad de interponer recurso contra las decisiones relativas al nombramiento de fiscales competentes para llevar a cabo la instrucción de los procedimientos penales contra jueces y fiscales, procede recordar que, con el fin de cumplir lo dispuesto en el artículo 19 TUE, apartado 1, todo Estado miembro debe garantizar que aquellos órganos que, en calidad de «órganos jurisdiccionales» —en el sentido definido por el ordenamiento jurídico de la Unión—, formen parte de su sistema de vías de recurso en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión cumplan las exigencias de la tutela judicial efectiva [sentencias de 18 de mayo de 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România y otros, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393, apartado 191, y de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C‑430/21, EU:C:2022:99, apartado 40].
48 Pues bien, para que los órganos jurisdiccionales que pueden tener que pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con la aplicación o la interpretación del Derecho de la Unión estén en condiciones de garantizar la tutela judicial efectiva que exige dicha disposición, es primordial preservar su independencia, como confirma el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, que, entre las exigencias vinculadas al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, menciona el acceso a un juez «independiente» (sentencia de 18 de mayo de 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România y otros, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393, apartado 194 y jurisprudencia citada].
49 La exigencia de independencia de los órganos jurisdiccionales, que se deriva del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, comprende dos aspectos. El primero de ellos, de orden externo, supone que el órgano en cuestión ejerza sus funciones con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones. El segundo aspecto, de orden interno, se asocia por su parte al concepto de «imparcialidad» y se refiere a la equidistancia que debe guardar el órgano de que se trate con respecto a las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de dicho litigio. Este último aspecto exige el respeto de la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la estricta aplicación de la norma jurídica [véase, en este sentido, la sentencia de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C‑430/21, EU:C:2022:99, apartado 41 y jurisprudencia citada].
50 Procede señalar que las normas que excluyen la posibilidad de que las asociaciones profesionales de jueces y fiscales interpongan un recurso contra las decisiones relativas al nombramiento de fiscales competentes para llevar a cabo la instrucción de los procedimientos penales contra jueces y fiscales no menoscaban directamente dichas exigencias, ya que tales normas no pueden, como tales, obstaculizar la capacidad de los jueces para ejercer sus funciones de manera autónoma e imparcial.
51 Dicho esto, con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las garantías de independencia e imparcialidad exigidas por el Derecho de la Unión postulan la existencia de normas que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a la neutralidad de este ante los intereses en litigio [sentencias de 18 de mayo de 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România y otros, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393, apartado 196, y de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C‑430/21, EU:C:2022:99, apartado 82].
52 A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, en determinadas circunstancias, los Estados miembros están obligados, para garantizar el respeto de la exigencia de independencia judicial, a prever determinadas vías jurídicas que permitan controlar la regularidad de medidas nacionales que tengan consecuencias en la carrera de los jueces o en la composición de los tribunales nacionales.
53 Así, para empezar, esta exigencia impone, conforme a dicha jurisprudencia, que el régimen disciplinario presente las garantías necesarias para evitar cualquier riesgo de que dicho régimen pueda utilizarse como sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales. A este respecto, el establecimiento de normas que prevean, en particular, la intervención de un órgano independiente con arreglo a un procedimiento que garantice plenamente los derechos consagrados en los artículos 47 y 48 de la Carta, especialmente el derecho de defensa, y reconozcan la posibilidad de impugnar judicialmente las decisiones de los órganos disciplinarios forma parte de un conjunto de garantías esenciales para preservar la independencia del poder judicial (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de mayo de 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România y otros, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393, apartado 198 y jurisprudencia citada).
54 Asimismo, las medidas de traslado sin consentimiento, adoptadas fuera del régimen disciplinario, deben poder impugnarse judicialmente conforme a un procedimiento en que se garanticen plenamente los derechos consagrados en los artículos 47 y 48 de la Carta [véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2021, W. Ż. (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo — Nombramiento) (C‑487/19, EU:C:2021:798), apartado 118].
55 Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que el derecho fundamental a un proceso justo y, en particular, las garantías de acceso a un tribunal independiente, imparcial y establecido previamente por la ley que caracterizan este derecho fundamental implican, en particular, que todo órgano jurisdiccional tiene la obligación de verificar si, por su composición, es un tribunal que tiene dichas características cuando surja sobre este punto una duda fundada, en tanto en cuanto dicha verificación es necesaria para la confianza que los tribunales de una sociedad democrática deben inspirar al justiciable [sentencia de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces), C‑204/21, EU:C:2023:442, apartado 129].
56 Por último, en un contexto caracterizado por reformas generales del sistema judicial que limitan la independencia judicial, la falta de garantías suficientes de un órgano que deba proponer el nombramiento de los jueces podría hacer necesaria la existencia de un recurso judicial a disposición de los candidatos no seleccionados, aunque estuviera limitado, para contribuir a preservar el proceso de nombramiento de los jueces afectados frente a influencias directas o indirectas y evitar, en último término, que puedan generarse dudas legítimas en los justiciables en cuanto a la independencia de los jueces designados a resultas de dicho proceso [véase, en este sentido, la sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo — Recursos), C‑824/18, EU:C:2021:153, apartado 136].
57 En este contexto, es preciso recordar, por lo que respecta al nombramiento de fiscales competentes para llevar a cabo la instrucción de los procedimientos penales contra jueces y fiscales, que los Estados miembros están obligados, a fin de evitar que surjan tales dudas, a garantizar, con carácter general, que la acción de estos fiscales se regirá por normas efectivas plenamente respetuosas con la exigencia de independencia judicial. Las normas adoptadas a tal efecto deben, en particular, al igual que las normas relativas a la responsabilidad disciplinaria de dichos jueces y fiscales, establecer las garantías necesarias para que tales procedimientos penales no puedan utilizarse como un medio de control político de la actividad de dichos jueces y fiscales y respeten plenamente los derechos consagrados en los artículos 47 y 48 de la Carta (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de mayo de 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România y otros, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393, apartado 213 y jurisprudencia citada).
58 Dado que, en primer término, los Estados miembros están obligados a adoptar y aplicar tales normas; en segundo término, que las asociaciones profesionales de jueces y fiscales no se ven, en principio, directamente afectadas por el nombramiento de fiscales, ni siquiera cuando estos sean competentes para llevar a cabo la instrucción de procedimientos penales contra los jueces y fiscales, y, en tercer término, que de las consideraciones que figuran en los apartados 43 a 46 de la presente sentencia se desprende que el Derecho de la Unión no obliga, con carácter general, a que se reconozcan derechos procesales específicos a dichas asociaciones, no cabe considerar que el mero hecho de que una normativa nacional no autorice a las asociaciones profesionales de jueces y fiscales a interponer un recurso de anulación contra las decisiones relativas al nombramiento de fiscales competentes para llevar a cabo la instrucción de los procedimientos penales contra jueces y fiscales baste para generar dudas legítimas en los justiciables en cuanto a la independencia de los jueces.
59 De las consideraciones anteriores resulta que la exigencia de independencia judicial no puede interpretarse, con carácter general, en el sentido de que obliga a los Estados miembros a autorizar a las asociaciones profesionales de jueces y fiscales a interponer tales recursos.
60 Por otra parte, el derecho de las asociaciones profesionales de jueces y fiscales a comparecer en juicio contra medidas como las controvertidas en los litigios principales tampoco puede deducirse del artículo 47 de la Carta.
61 En efecto, el reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva en un caso concreto presupone que la persona que lo invoque se ampare en derechos o libertades garantizados por el Derecho de la Unión o que esa persona sea objeto de actuaciones que constituyan una aplicación del Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta [sentencia de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional), C‑430/21, EU:C:2022:99, apartado 34].
62 Pues bien, de la resolución de remisión no se desprende que las demandantes en el litigio principal invoquen un derecho conferido por una disposición del Derecho de la Unión ni que sean objeto de actuaciones que constituyan una aplicación del Derecho de la Unión.
63 En la medida en que las demandantes pretenden basar su recurso en el artículo 19 TUE, apartado 1, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que no puede considerarse que una asociación que alega, ante un órgano jurisdiccional nacional, la incompatibilidad con esta disposición de una normativa nacional relativa al nombramiento de los magistrados invoque, por este mero hecho, una vulneración de un derecho que le venga atribuido por una disposición del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, apartados 43 y 44).
64 Habida cuenta de todas estas consideraciones, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, en relación con los artículos 12 y 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que, al supeditar a la existencia de un interés legítimo privado la admisibilidad de un recurso de anulación contra el nombramiento de fiscales competentes para llevar a cabo la instrucción de los procedimientos penales contra jueces y fiscales, excluye, en la práctica, que tal recurso pueda ser interpuesto por asociaciones profesionales de jueces y fiscales con el fin de defender el principio de independencia judicial.
Segunda cuestión prejudicial
65 Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a la segunda.
Costas
66 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
Los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, en relación con los artículos 12 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que, al supeditar a la existencia de un interés legítimo privado la admisibilidad de un recurso de anulación contra el nombramiento de fiscales competentes para llevar a cabo la instrucción de los procedimientos penales contra jueces y fiscales, excluye, en la práctica, que tal recurso pueda ser interpuesto por asociaciones profesionales de jueces y fiscales con el fin de defender el principio de independencia judicial.
Firmas