Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
8 mei 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Rechtsstaat – Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht – Artikel 19, lid 1, VEU – Mechanisme voor samenwerking en toetsing – Door Roemenië onderschreven ijkpunten – Bestrijding van corruptie – Onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat – Beroep tegen de aanstelling van aanklagers die voor dit onderzoek bevoegd zijn – Procesbevoegdheid van beroepsverenigingen van magistraten”
In zaak C‑53/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Curte de Apel Pitești (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië) bij beslissing van 31 januari 2023, ingekomen bij het Hof op 2 februari 2023, in de procedure
Asociația „Forumul Judecătorilor din România”,
Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”
tegen
Parchetul de pe lângă Înaltă Curte de Casație și Justiție – Procurorul General al României,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev, kamerpresident, L. Bay Larsen (rapporteur), vicepresident van het Hof, T. von Danwitz, A. Kumin en I. Ziemele, rechters,
advocaat-generaal: A. M. Collins,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Asociația „Forumul Judecătorilor din România”, vertegenwoordigd door D. Călin en L. Zaharia,
– Parchetul de pe lângă Înaltă Curte de Casație şi Justiție – Procurorul General al României, vertegenwoordigd door A.‑F. Florența als gemachtigde,
– de Roemeense regering, vertegenwoordigd door L.‑E. Bațagoi, E. Gane en L. Ghiță als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door K. Herrmann, I. V. Rogalski en P. J. O. Van Nuffel als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 1 februari 2024,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, VEU, de artikelen 12 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), bijlage IX bij de op 1 januari 2007 in werking getreden Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203), en van beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB 2006, L 354, blz. 56).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Asociația „Forumul Judecătorilor din România” en Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor” enerzijds en Parchetul de pe lângă Înaltă Curte de Casație și Justiție – Procurorul General al României (openbaar ministerie bij de hoogste rechterlijke instantie – procureur-generaal, Roemenië) (hierna: „procureur-generaal”) anderzijds, over de rechtmatigheid van een beschikking tot benoeming van verschillende aanklagers bij de Parchet de pe lângă Înaltă Curte de Casație și Justiție (openbaar ministerie bij de hoogste rechterlijke instantie, Roemenië) (hierna: „PÎCCJ”).
Toepasselijke bepalingen
3 Artikel 8, lid 1 bis, van Lege contenciosului administrativ nr. 554/2004 (wet nr. 554/2004 inzake bestuursrechtelijke geschillen) (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 1154 van 7 december 2004) bepaalt:
„Natuurlijke personen en privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen slechts subsidiair een vordering tot bescherming van een rechtmatig openbaar belang instellen, namelijk wanneer de aantasting van dit rechtmatig openbaar belang logischerwijs voortvloeit uit de schending van een subjectief recht of een rechtmatig particulier belang.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
4 Verzoeksters in het hoofdgeding hebben op 5 augustus 2022 in hun hoedanigheid van beroepsvereniging van magistraten bij de Curte de Apel Pitești (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van een beschikking tot aanstelling bij het PÎCCJ van openbare aanklagers die strafvervolging zullen instellen in corruptiezaken met betrekking tot rechters en openbare aanklagers waarvoor de Direcție Națională Anticorupție (nationaal directoraat corruptiebestrijding, Roemenië) bevoegd is.
5 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters in het hoofdgeding in wezen aan dat de nationale regeling waarop deze beschikking is gebaseerd, strijdig is met verschillende bepalingen van het Unierecht en dat de procureur-generaal deze regeling dan ook buiten beschouwing had moeten laten. Bij die regeling is de Secție pentru investigarea infracțiunilor din justiție (afdeling voor onderzoek naar strafbare feiten die binnen het gerechtelijk apparaat zijn gepleegd) van het PÎCCJ afgeschaft en is de uitsluitende bevoegdheid voor de strafvervolging op grond van door rechters en openbare aanklagers gepleegde strafbare feiten, overgedragen aan openbare aanklagers die daartoe specifiek voor een periode van vier jaar worden aangesteld door de procureur-generaal, op voorstel van de plenaire vergadering van de Consiliu Superior al Magistraturii (hoge raad voor de magistratuur, Roemenië).
6 De verwijzende rechter merkt in de eerste plaats op dat hij volgens de Roemeense procedureregels, zoals deze door de Înaltă Curte de Casație și Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië) worden uitgelegd, het beroep tot nietigverklaring in het hoofdgeding niet-ontvankelijk zou moeten verklaren.
7 Hij legt dienaangaande uit dat de Roemeense regeling weliswaar aan eenieder wiens rechtmatig belang is geschonden het recht toekent om een bestuurlijke handeling aan te vechten, maar dat natuurlijke personen en privaatrechtelijke rechtspersonen zich volgens deze regeling slechts op een openbaar belang kunnen beroepen, wanneer de aantasting van dit belang logischerwijs voortvloeit uit de schending van een subjectief recht of een rechtmatig particulier belang. Bij verenigingen stelt de rechtspraak van de Înaltă Curte de Casație și Justiție de ontvankelijkheid van een beroep zoals in het hoofdgeding afhankelijk van de voorwaarde dat de bestuurlijke handeling waarvan de rechtmatigheid moet worden onderzocht, rechtstreeks verband houdt met het directe oogmerk en de doelstellingen van de verzoekende vereniging. Op grond van deze rechtspraak heeft de Înaltă Curte de Casație și Justiție in verschillende arresten geoordeeld dat het beroepsverenigingen van magistraten ontbrak aan een procesbelang om bestuurlijke handelingen betreffende de aanstelling van magistraten aan te vechten.
8 De verwijzende rechter onderstreept evenwel dat het verzoeksters in het hoofdgeding te is doen om de verkrijging van daadwerkelijke rechtsbescherming op een gebied dat door het Unierecht wordt geregeld. Hij acht het daarom noodzakelijk om na te gaan of de uitlegging van de nationale procedureregels die de Înaltă Curte de Casație și Justiție heeft gegeven strijdig is met artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 12 en 47 van het Handvest.
9 In dit verband merkt hij met name op dat het Hof de procesbevoegdheid heeft erkend van verenigingen voor milieubescherming en dat het uitspraak heeft gedaan over verzoeken om een prejudiciële beslissing in het kader van hoofdgedingen die zijn ingeleid door beroepsverenigingen van magistraten.
10 In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of de door deze lidstaat ingevoerde nieuwe regeling inzake de uitoefening van de strafvervolging wegens strafbare feiten die zijn gepleegd door rechters en openbare aanklagers, verenigbaar is met het Unierecht, en meer bepaald met artikel 19, lid 1, VEU en de verplichtingen die Roemenië op zich heeft genomen op het gebied van corruptiebestrijding.
11 In die omstandigheden heeft de Curte de Apel Pitești de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staan artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 12 en artikel 47 van het [Handvest], eraan in de weg dat er aan de indiening van bepaalde rechtsvorderingen door beroepsverenigingen van magistraten – met het doel om de rechterlijke onafhankelijkheid en de rechtsstaat te bevorderen en te beschermen, en om de status van het beroep te waarborgen – grenzen worden gesteld door invoering van de voorwaarde dat er een rechtmatig particulier belang bestaat, welk belang door een bindend besluit van de Înaltă Curte de Casație și Justiție buitensporig is beperkt, waarna er een nationale praktijk is ontstaan waarbij in soortgelijke zaken als de onderhavige een direct verband wordt geëist tussen de bestuurlijke handeling die door de rechterlijke instanties aan een wettigheidstoetsing wordt onderworpen en het directe oogmerk en de doelstellingen die in de statuten van de beroepsverenigingen van magistraten zijn vastgelegd, wanneer de verenigingen in overeenstemming met hun algemene statutaire doelstellingen daadwerkelijke rechtsbescherming beogen te verkrijgen op gebieden die door het Unierecht worden geregeld?
2) Staan, in het licht van het antwoord op de eerste vraag, artikel 2, artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, bijlage IX bij de [Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond] en [beschikking 2006/928] in de weg aan een nationale regeling die de bevoegdheid van het nationaal directoraat corruptiebestrijding in die zin beperkt dat de bevoegdheid om onderzoek te doen naar corruptiemisdrijven (in brede zin) die zijn gepleegd door rechters en aanklagers, exclusief wordt toegekend aan bepaalde openbare aanklagers die daartoe speciaal zijn aangesteld (door de [procureur-generaal] op voorstel van de plenaire vergadering van de hoge raad voor de magistratuur) van het [PÎCCJ], of van het openbaar ministerie bij de Curți de Apel, waarbij laatstbedoelde openbare aanklagers ook bevoegd zijn ten aanzien van andere categorieën strafbare feiten die door rechters en aanklagers zijn gepleegd?”
Bevoegdheid van het Hof en ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
12 De procureur-generaal betwist de bevoegdheid van het Hof en de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing. Hij betoogt om te beginnen dat de prejudiciële vragen hypothetisch van aard zijn en uitsluitend het nationale recht betreffen. Vervolgens meent hij dat de situatie in het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt aangezien verzoeksters in het hoofdgeding zich niet beroepen op een persoonlijk, door het Unierecht beschermd recht. Hieruit volgt volgens hem dat het Hof niet bevoegd is om een uitlegging te geven van de in die vragen vermelde bepalingen van het Handvest. Ten slotte wordt het Hof in het verzoek om prejudiciële beslissing gevraagd om zich uit te spreken over de rechtmatigheid van nationale bepalingen, wat eveneens buiten zijn bevoegdheid valt.
13 De Roemeense regering meent dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is. Zij betoogt dat de verwijzende rechter de feiten in het hoofdgeding niet duidelijk uiteenzet en niet aangeeft hoe en op welke grondslag het recht op toegang tot een gerecht aan verzoeksters in het hoofdgeding is ontzegd. Met name blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het beroep dat verzoeksters in het hoofdgeding hebben ingesteld, voldoet aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden die in het Roemeense recht zijn vastgelegd, waardoor de eerste vraag elk belang verliest. De verwijzende rechter kampt dus hoogstens met een moeilijkheid bij de uitlegging van het nationale recht.
14 Dienaangaande moet in de eerste plaats, wat betreft de bevoegdheid van het Hof om de prejudiciële vragen te beantwoorden, in herinnering worden gebracht dat het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van samenwerking op een duidelijke scheiding van de taken van de rechterlijke instanties van de lidstaten en die van het Hof berust. In een krachtens dit artikel ingeleide procedure is het de taak van de rechterlijke instanties van de lidstaten en niet die van het Hof om uitlegging te geven aan de nationale bepalingen en staat het niet aan het Hof om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van nationale normen met de bepalingen van Unierecht. Het Hof is daarentegen wel bevoegd om de nationale rechter alle uitleggingselementen van Unierecht te geven die hem in staat stellen te beoordelen of de nationale normen verenigbaar zijn met de Unieregeling [arrest van 10 maart 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Verzekering die de ziektekosten volledig dekt), C‑247/20, EU:C:2022:177, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
15 In casu blijkt om te beginnen uit de bewoordingen van de prejudiciële vragen dat deze rechtstreeks de uitlegging van bepalingen van het Unierecht beogen. In die omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat deze vragen de uitlegging van nationale bepalingen betreffen.
16 Voorts strekken die vragen weliswaar ertoe elementen voor de uitlegging van het Unierecht te verkrijgen om te kunnen beoordelen of bepaalde nationale regelingen met dit recht verenigbaar zijn, maar dit laat onverlet dat het Hof hiermee niet wordt verzocht om zelf over deze verenigbaarheid uitspraak te doen.
17 Wat in de tweede plaats het argument van de procureur-generaal betreft dat de situatie in het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, heeft het Hof reeds geoordeeld dat een nationale regeling houdende oprichting en organisatie van een afdeling van het Roemeense openbaar ministerie die belast is met het onderzoek naar binnen het gerechtelijk apparaat gepleegde strafbare feiten en die bevoegd is voor strafvervolging tegen magistraten, binnen de werkingssfeer van beschikking 2006/928 valt en dan ook moet voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit het Unierecht en in het bijzonder uit artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU [zie in die zin arrest van 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
18 Weliswaar volgt hier niet rechtstreeks uit dat verzoeksters in het hoofdgeding individuele rechten ontlenen aan artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, maar zoals de advocaat-generaal in punt 21 van zijn conclusie heeft opgemerkt, raakt de stelling van de procureur-generaal volgens welke dit niet het geval is aan inhoudelijke aspecten die geen afbreuk kunnen doen aan de bevoegdheid van het Hof om de prejudiciële vragen te beantwoorden.
19 De eerste vraag beoogt immers juist na te gaan of het Unierecht, en met name artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, nationale rechterlijke instanties ertoe verplicht een beroep tot nietigverklaring ontvankelijk te verklaren dat een beroepsvereniging van magistraten heeft ingesteld en waarmee die vereniging betwist dat bepaalde beschikkingen tot aanstelling van magistraten bij een afdeling van het Roemeense openbaar ministerie die bevoegd is voor strafvervolging tegen magistraten, verenigbaar zijn met dat Unierecht.
20 Bijgevolg dient, zonder dat hoeft te worden beoordeeld of de in de prejudiciële vragen aangehaalde Unierechtelijke bepalingen in een situatie zoals in het hoofdgeding van toepassing zijn, te worden vastgesteld dat de bevoegdheid van het Hof niet kan worden uitgesloten op grond dat de situatie in het hoofdgeding buiten de werkingssfeer van het Unierecht valt.
21 Wat de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft, zij erop gewezen dat er volgens vaste rechtspraak van het Hof een vermoeden van relevantie geldt voor vragen over de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, waarvan de juistheid niet ter beoordeling van het Hof staat. Het Hof kan, onder meer, slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is [arrest van 9 november 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Werkingssfeer van de terugkeerrichtlijn), C‑257/22, EU:C:2023:852, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
22 Daarnaast is het in het kader van de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging of beoordeling van de geldigheid van het Unierecht te komen, noodzakelijk dat deze rechter nauwgezet de vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing naleeft zoals die uitdrukkelijk zijn vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat de verwijzende rechter wordt geacht te kennen. Deze vereisten worden tevens in herinnering gebracht in de aanbevelingen van het Hof aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures (PB 2019, C 380, blz. 1) (arrest van 13 juli 2023, Azienda Ospedale-Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:566, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 Derhalve kan alleen tegemoet worden gekomen aan het vereiste om de nationale rechter een voor hem nuttige uitlegging van het Unierecht te geven, indien de nationale rechter een omschrijving geeft van het feitelijke en wettelijke kader van de door hem gestelde vragen, of op zijn minst uiteenzet op welke feiten die vragen zijn gebaseerd. Voorts moet de verwijzingsbeslissing de precieze redenen vermelden waarom de nationale rechter twijfelt over de uitlegging van het Unierecht en het noodzakelijk acht om een prejudiciële vraag aan het Hof voor te leggen [arrest van 25 mei 2023, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (Btw – Fictieve aankoop), C‑114/22, EU:C:2023:430, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
24 In het onderhavige geval bevat het verzoek om een prejudiciële beslissing alle nodige gegevens om het Hof in staat te stellen de vragen te beantwoorden.
25 Wat meer bepaald de eerste vraag betreft, blijkt uit een lezing van het verzoek in zijn geheel en uit de bewoordingen zelf van de vraag dat de verwijzende rechter meent dat hij in geval van een ontkennend antwoord hierop de uitlegging van de betrokken nationale regeling zal moeten volgen die voortvloeit uit de rechtspraak van de Înaltă Curte de Casație și Justiție, en bijgevolg het beroep in het hoofdgeding niet-ontvankelijk zal moeten verklaren.
26 Hieruit volgt dat de deze rechter in het verzoek om een prejudiciële beslissing zowel een omschrijving heeft gegeven van het feitelijke en wettelijke kader waarin de eerste vraag moet worden geplaatst als een uiteenzetting van de redenen waarom hij het noodzakelijk acht het Hof deze vraag te stellen, waarbij overigens uit deze redenen blijkt dat deze vraag nuttig is voor de beslechting van het hoofdgeding.
27 Voorts volgt uit deze vraag dat de verwijzende rechter in geval van een bevestigend antwoord ter beoordeling van de argumenten van verzoekster in het hoofdgeding zal moeten onderzoeken of de in de tweede vraag bedoelde nationale regeling verenigbaar is met het Unierecht.
28 Bijgevolg kunnen de prejudiciële vragen niet worden geacht hypothetisch te zijn.
29 Gelet op het voorgaande dient te worden vastgesteld dat het Hof bevoegd is om het verzoek om een prejudiciële beslissing te beantwoorden en dat de gestelde vragen ontvankelijk zijn.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
30 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 12 en 47 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring van de aanstelling van openbare aanklagers die bevoegd zijn voor strafvervolging tegen magistraten, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat er een rechtmatig particulier belang bestaat, en daardoor in de praktijk de mogelijkheid uitsluit dat een beroepsvereniging van magistraten een dergelijk beroep instelt ter verdediging van het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.
31 In zoverre de Roemeense regering ter onderbouwing van het door haar voorgestelde antwoord op de eerste vraag betoogt dat de toepassing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, anders dan de verwijzende rechter uiteenzet, niet noodzakelijk ertoe leidt dat het beroep in het hoofdgeding niet-ontvankelijk moet worden verklaard, zij in herinnering gebracht dat het Hof in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en die van de lidstaten dient uit te gaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen worden gesteld. Een prejudiciële verwijzing kan bijgevolg niet worden onderzocht in het licht van de door de regering van een lidstaat aangevoerde uitlegging van het nationale recht [arrest van 15 april 2021, Belgische Staat (Gegevens die dateren van na het overdrachtsbesluit), C‑194/19, EU:C:2021:270, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
32 De verwijzende rechter heeft aangegeven dat de uitlegging van de betrokken Roemeense regeling die de Înaltă Curte de Casație și Justiție voorstaat, noodzakelijkerwijs ertoe leidt dat een beroep zoals in het hoofdgeding niet-ontvankelijk wordt verklaard op grond dat een beroepsvereniging van magistraten niet kan wijzen op een rechtmatig particulier belang waaraan zij bij een dergelijk beroep procesbevoegdheid kan ontlenen, en dat de eerste vraag daarom over die uitlegging van deze regeling gaat.
33 Bijgevolg kan het Hof in het kader van de onderhavige prejudiciële procedure niet instemmen met de door de Roemeense regering voorgestane uitlegging van de Roemeense procedureregels.
34 Na deze verduidelijkingen zij erop gewezen dat artikel 19 VEU, dat het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel concretiseert, volgens vaste rechtspraak van het Hof bepaalt dat het aan de nationale rechterlijke instanties en het Hof staat om te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat de justitiabelen de rechtsbescherming genieten die zij aan dat recht ontlenen [arresten van 18 mei 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 188, en 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 39].
35 Het is inherent aan de rechtsstaat dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van het Unierecht te verzekeren. Zoals artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU bepaalt, staat het in dat opzicht aan de lidstaten om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen en procedures om de rechtzoekenden daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren. Het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming dat de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen, waarnaar artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verwijst, is een algemeen beginsel van Unierecht dat uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, waarmee artikel 47 van het Handvest overeenstemt (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 219 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 In deze context staat het in beginsel aan de lidstaten om de procesbevoegdheid en het procesbelang van een rechtzoekende vast te stellen, maar mag daarbij geen afbreuk worden gedaan aan het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming (zie in die zin arrest van 13 maart 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 In dat opzicht mogen de procesregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie in die zin arresten van 13 maart 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 24 oktober 2018, XC e.a., C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 22).
38 Wat het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, blijkt uit de aanwijzingen in het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de nationale regeling die in het hoofdgeding aan orde is, op dezelfde manier geldt voor vorderingen ter bescherming van de aan het Unierecht ontleende rechten en voor soortgelijke nationale vorderingen. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijkt met name het procesbelang van privaatrechtelijke personen, en meer bepaald van verenigingen, niet anders te worden beoordeeld al naargelang zij zich beroepen op een openbaar belang op grond van het Unierecht, zoals het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, dan wel op een openbaar belang op grond van het nationale recht.
39 Aangaande het doeltreffendheidsbeginsel blijkt uit dit verzoek, zoals in punt 7 van het onderhavige arrest is uiteengezet, dat deze nationale regeling aan eenieder die aantoont een rechtmatig particulier belang te hebben, het recht toekent om een bestuurlijke handeling zoals de beschikking in het hoofdgeding te betwisten, en wel ook met een beroep op schending van een daaruit voortvloeiend openbaar belang. In die omstandigheden lijkt het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming te worden gewaarborgd doordat de betrokken partijen, en met name rechters en openbare aanklagers die geraakt zijn door een hen aanbelangende nationale maatregel, het recht hebben om zich te beroepen op de vereisten van artikel 19, lid 1, VEU, wat aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.
40 Het is juist dat het Hof, zoals de verwijzende rechter opmerkt, reeds heeft geoordeeld dat de lidstaten in bepaalde gevallen representatieve verenigingen moeten toestaan in rechte op te treden ter bescherming van het milieu of ter bestrijding van discriminatie (zie in die zin arresten van 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, punt 58, en 23 april 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, punt 60).
41 Ten eerste vloeien die bevindingen van het Hof echter voort uit procedurele rechten die specifiek aan representatieve verenigingen zijn verleend bij het op 25 juni 1998 te Aarhus ondertekende Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden dat namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1), of bij handelingen van afgeleid recht zoals richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (PB 2000, L 303, blz. 16).
42 Ten tweede volgt uit de rechtspraak van het Hof dat wanneer dit verdrag of deze handelingen niet specifiek de verplichting opleggen om de procesbevoegdheid van representatieve verenigingen te erkennen, de lidstaten zelfs op de in punt 40 van het onderhavige arrest vermelde gebieden de vrijheid behouden om deze bevoegdheid al dan niet aan die verenigingen toe te kennen. Bovendien staat het aan de lidstaten om, ingeval zij in dit kader die bevoegdheid willen toekennen aan representatieve verenigingen, met eerbiediging van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte zowel de omvang van de rechtsvorderingen die zij kunnen instellen als de voorwaarden voor het instellen van deze vorderingen te bepalen [zie in die zin arresten van 10 juli 2008, Feryn, C‑54/07, EU:C:2008:397, punt 27; 23 april 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, punten 62‑64, en 8 november 2022, Deutsche Umwelthilfe (Typegoedkeuring van motorvoertuigen), C‑873/19, EU:C:2022:857, punten 63 en 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
43 Zoals de advocaat-generaal in punt 38 van zijn conclusie heeft opgemerkt, gebiedt geen enkele bepaling van het Unierecht de lidstaten om beroepsverenigingen procedurele rechten te verlenen waarmee zij de vermeende onverenigbaarheid met het Unierecht kunnen aanvechten van nationale bepalingen of maatregelen in verband met het statuut van rechters.
44 Bijgevolg kan uit de in punt 35 van het onderhavige arrest vermelde verplichting om te voorzien in een stelsel van rechtsmiddelen en procedures waarmee het voor de justitiabelen gewaarborgd is dat hun recht op daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden wordt geëerbiedigd, niet worden afgeleid dat de lidstaten een algemene verplichting hebben om die verenigingen het recht te waarborgen om op grond van een dergelijke onverenigbaarheid met het Unierecht beroep in te stellen.
45 Het feit dat het Hof uitspraak heeft gedaan op verzoeken om een prejudiciële beslissing die bij het Hof waren ingediend in zaken waarin de verwijzende rechter was aangezocht door beroepsverenigingen van magistraten, doet aan deze beoordeling niets af, aangezien het in het kader van een prejudiciële verwijzing niet aan het Hof staat om zich uit te spreken over de ontvankelijkheid van beroepen in het hoofdgeding (zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 De inaanmerkingneming van het door de verwijzende rechter aangehaalde artikel 12 van het Handvest kan geen andere oplossing rechtvaardigen, aangezien deze bepaling enkel de vrijheid van vereniging verankert en niet vereist dat verenigingen noodzakelijkerwijs het recht moeten hebben om in rechte op te treden voor een doelstelling van algemeen belang.
47 Hetzelfde geldt voor de rechtspraak van het Hof met betrekking tot het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Wat in dit verband meer in het bijzonder de mogelijkheid betreft om beroep in te stellen tegen besluiten betreffende de aanstelling van openbare aanklagers die bevoegd zijn voor strafvervolging tegen magistraten, zij eraan herinnerd dat elke lidstaat krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moet verzekeren dat de instanties die als „rechterlijke instantie” in de zin van het Unierecht deel uitmaken van zijn stelsel van rechtsmiddelen op de onder het Unierecht vallende gebieden, voldoen aan de vereisten van daadwerkelijke rechtsbescherming [arresten van 18 mei 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 191, en 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 40].
48 Om te waarborgen dat instanties waaraan kan worden verzocht om uitspraak te doen over vragen die verband houden met de toepassing of de uitlegging van het Unierecht, in staat zijn de daadwerkelijke rechtsbescherming te bieden zoals volgens deze bepaling is vereist, is de instandhouding van de onafhankelijkheid van deze instanties primordiaal, zoals wordt bevestigd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, dat de toegang tot een „onafhankelijk” gerecht vermeldt als een van de vereisten voor het fundamentele recht op een doeltreffende voorziening in rechte (arrest van 18 mei 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 194 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49 Het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties, dat voortvloeit uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, omvat twee aspecten. Het eerste, externe, aspect vereist dat de betrokken instantie haar taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, zodat zij beschermd is tegen inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen. Het tweede, interne, aspect sluit aan bij het begrip „onpartijdigheid” en heeft betrekking op het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Voor dit laatste aspect is het nodig dat objectiviteit in acht wordt genomen en dat elk belang bij de uitkomst van het geding, buiten de strikte toepassing van de rechtsregel, ontbreekt [zie in die zin arrest van 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
50 Er zij op gewezen dat regels op grond waarvan beroepsverenigingen van magistraten geen beroep kunnen instellen tegen besluiten betreffende de aanstelling van aanklagers die bevoegd zijn voor strafvervolging tegen magistraten, niet direct afbreuk lijken te kunnen doen aan die vereisten aangezien die regels op zichzelf de rechters niet kunnen verhinderen om hun taken autonoom en onpartijdig uit te oefenen.
51 Desalniettemin zijn er volgens vaste rechtspraak van het Hof voor de op grond van het Unierecht vereiste waarborg van onafhankelijkheid en onpartijdigheid regels nodig die geschikt zijn om bij de justitiabelen elke legitieme twijfel erover weg te nemen dat de betrokken instantie zich niet laat beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig is ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen [arresten van 18 mei 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 196, en 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 82].
52 Dienaangaande volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de lidstaten in bepaalde omstandigheden, als waarborg voor de naleving van het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, ervoor moeten zorgen dat dankzij bepaalde rechtsmiddelen de regelmatigheid kan worden beoordeeld van nationale maatregelen die gevolgen hebben voor de loopbaan van de rechters of de samenstelling van de nationale rechterlijke instanties.
53 Zo moet om te beginnen volgens deze rechtspraak de tuchtregeling wegens dit vereiste eerst en vooral de noodzakelijke waarborgen bieden om elk gevaar uit te sluiten dat een dergelijke regeling wordt gebruikt als systeem om politiek toezicht te houden op de inhoud van rechterlijke beslissingen. In dit verband past de uitvaardiging van regels waarbij wordt voorzien in de tussenkomst van een onafhankelijke instantie volgens een procedure waarmee de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten – waaronder met name de rechten van de verdediging –, volledig worden gewaarborgd en waarbij de mogelijkheid wordt geboden om in rechte op te komen tegen de beslissingen van de tuchtinstanties, in een geheel van essentiële waarborgen voor het behoud van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht (zie in die zin arrest van 18 mei 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 198 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 Evenzo moeten maatregelen tot onvrijwillige overplaatsing, die buiten het kader van de tuchtregeling worden ingesteld, in rechte kunnen worden betwist overeenkomstig een procedure waarmee de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten volledig worden gewaarborgd [zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, W.Ż. (Kamer voor bijzondere controle en publieke zaken van de Sąd Najwyższy – Benoeming), C‑487/19, EU:C:2021:798, punt 118].
55 Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat het grondrecht op een eerlijk proces en in het bijzonder de voor dit grondrecht kenmerkende waarborgen voor toegang tot een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht met name impliceren dat elke rechterlijke instantie moet nagaan of zij, gelet op haar samenstelling, een gerecht in vorenbedoelde zin is, wanneer er op dit punt ernstige twijfel rijst, aangezien deze verificatie noodzakelijk is voor het vertrouwen van de rechtzoekenden in de rechterlijke instanties van een democratische samenleving [arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 129].
56 Ten slotte kan het in een context van algemene hervormingen van het gerechtelijk apparaat waarbij de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt beperkt, bij gebrek aan voldoende waarborgen van een orgaan dat rechters voor benoeming moet voorstellen, noodzakelijk worden dat er voor niet-geselecteerde kandidaten een – zij het beperkt – beroep in rechte openstaat om directe of indirecte invloed in de procedure voor de benoeming van de betrokken rechters tegen te gaan en uiteindelijk te voorkomen dat er bij de justitiabelen legitieme twijfels rijzen over de onafhankelijkheid van de rechters die na afloop van deze procedure worden aangewezen [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep), C‑824/18, EU:C:2021:153, punt 136].
57 In die context zij wat betreft de aanstelling van aanklagers die bevoegd zijn voor strafvervolging tegen magistraten in herinnering gebracht dat de lidstaten, met name om te voorkomen dat zulke twijfels rijzen, een algemene verplichting hebben om ervoor te zorgen dat het optreden van die aanklagers wordt afgebakend door doeltreffende regels die het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ten volle eerbiedigen. De regels die te dien einde worden vastgesteld moeten met name, net als de regels inzake de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van die magistraten, de nodige waarborgen bieden om te verzekeren dat die vervolgingen niet kunnen worden gebruikt om politiek toezicht op de werkzaamheden van die magistraten uit te oefenen en dat zij de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten volledig waarborgen (zie in die zin arrest van 18 mei 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 213).
58 Aangezien ten eerste de lidstaten dergelijke regels moeten vaststellen en toepassen, ten tweede beroepsverenigingen van magistraten in beginsel niet rechtstreeks worden geraakt door de aanstelling van openbare aanklagers – ook niet wanneer die aanklagers bevoegd zullen zijn voor strafvervolging tegen magistraten – en ten derde uit de overwegingen in de punten 43 tot en met 46 van het onderhavige arrest volgt dat het Unierecht geen algemene verplichting oplegt om die verenigingen specifieke procedurele rechten te verlenen, kan niet worden geoordeeld dat het feit dat een nationale regeling beroepsverenigingen van magistraten niet toestaat beroep in te stellen tot nietigverklaring van besluiten betreffende de aanstelling van aanklagers die bevoegd zijn voor strafvervolging tegen magistraten, op zichzelf volstaat om bij de rechtzoekenden legitieme twijfels te doen rijzen over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.
59 Uit het voorgaande volgt dat het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht niet op algemene wijze aldus kan worden uitgelegd dat de lidstaten beroepsverenigingen van magistraten moeten toestaan om dergelijke vorderingen in te stellen.
60 Daarnaast kunnen beroepsverenigingen van magistraten evenmin aan artikel 47 van het Handvest een recht ontlenen om in rechte op te treden tegen maatregelen zoals in het hoofdgeding.
61 De erkenning van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in een bepaald geval veronderstelt immers dat de persoon die dit recht inroept, zich beroept op door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden, of wordt vervolgd in het kader van een tenuitvoerlegging van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest [arrest van 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 34].
62 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt echter noch dat verzoeksters in het hoofdgeding zich beroepen op een door het Unierecht gewaarborgd recht noch dat zij worden vervolgd in het kader van een tenuitvoerlegging van het Unierecht.
63 Voor zover deze verzoeksters hun beroep baseren op artikel 19, lid 1, VEU dient eraan te worden herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat een vereniging die bij een nationale rechterlijke instantie aanvoert dat een nationale regeling betreffende de aanstelling van magistraten onverenigbaar is met deze bepaling, niet op basis van dat enkele feit kan worden geacht zich te beroepen op schending van een recht dat haar op grond van een bepaling van het Unierecht toekomt (zie in die zin arrest van 20 april 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punten 43 en 44).
64 Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 12 en 47 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling die de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring van de aanstelling van openbare aanklagers die bevoegd zijn voor strafvervolging tegen magistraten, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat er een rechtmatig particulier belang bestaat, en daardoor in de praktijk de mogelijkheid uitsluit dat een beroepsvereniging van magistraten een dergelijk beroep instelt ter verdediging van het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.
Tweede vraag
65 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
66 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 12 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling die de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring van de aanstelling van openbare aanklagers die bevoegd zijn voor strafvervolging tegen magistraten, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat er een rechtmatig particulier belang bestaat, en daardoor in de praktijk de mogelijkheid uitsluit dat een beroepsvereniging van magistraten een dergelijk beroep instelt ter verdediging van het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.
ondertekeningen