Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 8. maja 2024(*)
„Predhodno odločanje – Pravna država – Neodvisnost sodstva – Člen 19(1) PEU – Mehanizem za sodelovanje in preverjanje – Merila, ki jih mora izpolniti Romunija – Boj proti korupciji – Preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju – Pravna sredstva zoper imenovanje tožilcev, pristojnih za izvajanje teh preiskav – Procesno upravičenje poklicnih združenj sodnikov in tožilcev“
V zadevi C‑53/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Curtea de Apel Piteşti (višje sodišče v Piteștiju, Romunija) z odločbo z dne 31. januarja 2023, ki je na Sodišče prispela 2. februarja 2023, v postopku
Asociația „Forumul Judecătorilor din România“,
Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“
proti
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Arabadjiev, predsednik senata, L. Bay Larsen (poročevalec), podpredsednik Sodišča, T. von Danwitz, A. Kumin, sodnika, in I. Ziemele, sodnica,
generalni pravobranilec: A. M. Collins,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ D. Călin in L. Zaharia,
– za Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României A.‑F. Florenţa, agent,
– za romunsko vlado L.‑E. Baţagoi, E. Gane, in L. Ghiţă, agentke,
– za Evropsko komisijo K. Herrmann, I. V. Rogalski in P. J. O. Van Nuffel, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 1. februarja 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2, člena 4(3) in člena 19(1) PEU, členov 12 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), Priloge IX k Aktu o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2005, L 157, str. 203), ki je začel veljati 1. januarja 2007, in Odločbe Komisije z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (2006/928/ES) (UL 2006, L 354, str. 56).
2 Predlog je bil vložen v okviru spora med Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in Asociaţia „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ na eni strani ter Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (državno tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču – romunski generalni državni tožilec; v nadaljevanju: generalni državni tožilec) na drugi v zvezi z zakonitostjo sklepa o imenovanju več tožilcev na Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (državno tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču, Romunija; v nadaljevanju: PICCJ).
Pravni okvir
3 Člen 8(1a) Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (zakon št. 554/2004 o upravnem sporu) (Monitorul Oficial al României, del I, št. 1154, z dne 7. decembra 2004) določa:
„Fizične osebe in pravne osebe zasebnega prava lahko vložijo tožbe za varstvo javnega legitimnega interesa samo podredno, če je bilo oškodovanje javnega legitimnega interesa logično povezano s kršitvijo subjektivne pravice ali zasebnega legitimnega interesa.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
4 Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta, kot poklicni združenji sodnikov oziroma tožilcev, 5. avgusta 2022 pri Curtea de Apel Piteşti (višje sodišče v Piteștiju, Romunija), ki je predložitveno sodišče, vložili tožbo za delno odpravo sklepa, s katerim so bili na PICCJ imenovani državni tožilci, pristojni za kazenski pregon korupcijskih kaznivih dejanj iz pristojnosti Direcția Națională Anticorupție (nacionalni direktorat za boj proti korupciji, Romunija), ki so jih storili sodniki in tožilci.
5 Tožeči stranki v postopku v glavni stvari v utemeljitev tožbe v bistvu trdita, da je nacionalna ureditev, na kateri temelji ta sklep, v nasprotju z različnimi določbami prava Unije, tako da generalni državni tožilec te ureditve ne bi smel uporabiti. Z navedeno ureditvijo je bil Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (oddelek za preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju) v okviru PICCJ ukinjen in je bila izključna pristojnost za kazenski pregon kaznivih dejanj, ki jih storijo sodniki in tožilci, podeljena državnim tožilcem, ki jih na predlog občne seje Consiliul Superior al Magistraturii (višji sodni svet, Romunija) generalni državni tožilec posebej imenuje za obdobje štirih let.
6 Predložitveno sodišče na prvem mestu navaja, da bi se morala na podlagi romunskih postopkovnih pravil, kot jih razlaga Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija), tožba za odpravo sklepa iz postopka v glavni stvari razglasiti za nedopustno.
7 V zvezi s tem navaja, da je z romunsko ureditvijo sicer pravica do izpodbijanja upravnega akta priznana vsaki osebi, katere legitimni interes je bil oškodovan, vendar iz te ureditve izhaja, da se lahko osebe zasebnega prava na javni interes sklicujejo le, če je bilo oškodovanje takega interesa logično povezano s kršitvijo subjektivne pravice ali zasebnega legitimnega interesa. Kar zadeva združenja, sodna praksa Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) dopustnost tožbe, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, pogojuje z obstojem neposredne povezave med upravnim aktom, ki je predmet nadzora zakonitosti, ter neposrednim ciljem in nameni, ki jih želi doseči tožeče združenje. Na podlagi te sodne prakse je Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) v več sodbah presodilo, da poklicna združenja sodnikov oziroma tožilcev ne izkazujejo pravnega interesa za izpodbijanje odločb, ki se nanašajo na imenovanje sodnikov ali tožilcev.
8 Vendar predložitveno sodišče poudarja, da želita tožeči stranki iz postopka v glavni stvari doseči učinkovito sodno varstvo na področju, ki ga ureja pravo Unije. Zato meni, da je treba ugotoviti, ali je razlaga nacionalnih postopkovnih pravil, ki jo je podalo Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče), v nasprotju s členom 2 in členom 19(1) PEU v povezavi s členoma 12 in 47 Listine.
9 V zvezi s tem zlasti navaja, da je Sodišče združenjem za varstvo okolja priznalo procesno upravičenje in da je odločilo o predlogih za sprejetje predhodne odločbe, ki so bili vloženi v okviru postopkov v glavni stvari, ki so jih začela poklicna združenja sodnikov oziroma tožilcev.
10 Na drugem mestu se predložitveno sodišče sprašuje, ali je nova ureditev, ki jo je Romunija sprejela v zvezi z izvajanjem kazenskega pregona kaznivih dejanj, ki so jih storili sodniki in tožilci, združljiva s pravom Unije, zlasti s členom 19(1) PEU in zavezami te države članice na področju boja proti korupciji.
11 V teh okoliščinah je Curtea de Apel Piteşti (višje sodišče v Piteştiju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali člen 2 in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 12 in členom 47 [Listine] nasprotujeta temu, da se z zavezujočo odločbo Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče), ki uvaja pogoj, v skladu s katerim je treba izkazati obstoj legitimnega zasebnega interesa, v katerega naj bi se pretirano posegalo, omejuje uporaba nekaterih pravnih sredstev, ki jih lahko vložijo poklicna združenja sodnikov in tožilcev – zaradi spodbujanja in varstva neodvisnosti sodstva in pravne države ter zaščite položaja poklica – pri čemer navedeni odločbi sledi tudi nacionalna praksa, ki se je izoblikovala v zadevah, podobnih tej, v kateri se postavlja to vprašanje za predhodno odločanje, in v skladu s katero mora med upravnim aktom, ki je predmet nadzora zakonitosti, ki ga izvajajo pravosodni organi, ter neposrednim namenom in cilji poklicnih združenj sodnikov in tožilcev, kot so določeni v njihovih statutih, obstajati neposredna povezava, če želijo ta združenja v skladu z namenom in cilji zadevnih statutov uveljavljati učinkovito sodno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije?
2. Ali je treba ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje ugotoviti, da členi 2, 4(3) in 19(1), drugi pododstavek, PEU, Priloga IX k [Aktu o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije in prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija] in Odločba [2006/928] nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki omejuje pristojnost [nacionalnega direktorata za boj proti korupciji] in izključno pristojnost za preiskovanje kaznivih dejanj korupcije (v širšem smislu), ki jih storijo sodniki in tožilci, podeljuje nekaterim tožilcem, ki so [s strani generalnega državnega tožilca] na predlog občne seje višjega sodnega sveta v ta namen imenovani na [PICCJ] oziroma na tožilstva pri [višjih sodiščih], pri čemer so [ti tožilci] pristojn[i] tudi za druge kategorije kaznivih dejanj, ki jih storijo sodniki in tožilci?“
Pristojnost Sodišča in dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
12 Generalni državni tožilec ugovarja pristojnosti Sodišča in dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe. Najprej trdi, da sta vprašanji za predhodno odločanje hipotetični in se nanašata izključno na nacionalno pravo. Dalje, ker naj se tožeči stranki v postopku v glavni stvari ne bi sklicevali na nobeno osebno pravico, ki jo varuje pravo Unije, naj položaj iz postopka v glavni stvari ne bi spadal na področje uporabe tega prava. Iz tega naj bi sledilo, da Sodišče ni pristojno za razlago določb Listine, na katere se nanašata ti vprašanji. Nazadnje, s predlogom za sprejetje predhodne odločbe naj bi bilo Sodišče pozvano, naj se izreče o zakonitosti ukrepov nacionalnega prava, kar naj bi prav tako presegalo njegovo pristojnost.
13 Romunska vlada meni, da prvo vprašanje ni dopustno. Trdi, da predložitveno sodišče ni jasno navedlo dejanskega stanja v postopku v glavni stvari in ni pojasnilo, zaradi česa in na kakšni podlagi naj bi bila tožečima strankama v postopku v glavni stvari odvzeta pravica do dostopa do sodišča. Iz predložitvene odločbe naj bi bilo razvidno zlasti, da tožba, ki sta jo vložili tožeči stranki v postopku v glavni stvari, izpolnjuje pogoje za dopustnost, določene v romunskem pravu, zaradi česar naj bi bilo prvo vprašanje nepotrebno. Tako naj bi bilo predložitveno sodišče soočeno kvečjemu s težavo pri razlagi nacionalnega prava.
14 V zvezi s tem je treba glede pristojnosti Sodišča, da odgovori na vprašanji za predhodno odločanje, na prvem mestu navesti, da sistem sodelovanja iz člena 267 PDEU temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem. V okviru postopka, ki je bil uveden na podlagi tega člena, morajo nacionalne določbe razlagati sodišča držav članic, in ne Sodišče, ki prav tako ni pristojno za odločanje o skladnosti pravnih pravil nacionalnega prava z določbami prava Unije. Sodišče pa je pristojno za to, da nacionalnemu sodišču da vse napotke za razlago prava Unije, ki mu lahko omogočijo presojo združljivosti notranjih pravnih pravil z ureditvijo Unije (sodba z dne 10. marca 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Celovito zavarovalno kritje za primer bolezni), C‑247/20, EU:C:2022:177, točka 47 in navedena sodna praksa).
15 V obravnavanem primeru je na eni strani iz vprašanj za predhodno odločanje razvidno, da je njun neposredni predmet razlaga določb prava Unije. V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da se ti vprašanji nanašata na razlago določb nacionalnega prava.
16 Na drugi strani je treba ugotoviti, da je namen teh vprašanj sicer ta, da se od Sodišča pridobijo elementi za razlago prava Unije, ki bodo omogočili presojo združljivosti nekaterih nacionalnih ureditev s tem pravom, vendar se z njima Sodišče ne poziva, naj se samo izreče o tej združljivosti.
17 Na drugem mestu, v zvezi s trditvijo generalnega državnega tožilca, da položaj iz postopka v glavni stvari ne spada na področje uporabe prava Unije, je Sodišče že razsodilo, da nacionalna ureditev, s katero je bila vzpostavljena in urejena organizacija oddelka romunskega državnega tožilstva, ki je pristojen za preiskovanje kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju, in za kazenski pregon sodnikov in tožilcev, spada na področje uporabe Odločbe 2006/928 in da mora zato izpolnjevati zahteve, ki izhajajo iz prava Unije, zlasti iz člena 2 in člena 19(1) PEU (glej v tem smislu sodbo z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča), C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 57 in navedena sodna praksa).
18 Čeprav iz te ugotovitve ne izhaja neposredno, da so s členom 2 in členom 19(1) PEU tožečima strankama iz postopka v glavni stvari podeljene individualne pravice, pa se stališče generalnega državnega tožilca, da to ni tako, nanaša na vsebinske vidike, ki ne morejo vplivati na pristojnost Sodišča za odgovor na postavljeni vprašanji, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 21 sklepnih predlogov.
19 Namen prvega vprašanja je namreč ravno ugotoviti, ali pravo Unije, zlasti člen 2 in člen 19(1) PEU, nacionalnim sodiščem nalaga, da dopustijo tožbo za odpravo sklepa, ki jo je vložilo poklicno združenje sodnikov oziroma tožilcev in s katero to združenje izpodbija združljivost imenovanja tožilcev v oddelek romunskega državnega tožilstva, ki je pristojen za kazenski pregon sodnikov in tožilcev, s tem pravom.
20 Zato je treba – ne da bi bilo treba ugotavljati, ali se v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, uporabljajo vse določbe prava Unije, ki so bile navedene v vprašanjih za predhodno odločanje – ugotoviti, da pristojnosti Sodišča ni mogoče ugovarjati z razlogom, da položaj iz postopka v glavni stvari ne spada na področje uporabe prava Unije.
21 V zvezi z dopustnostjo predloga za sprejetje predhodne odločbe je treba ugotoviti, da iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča zastavijo v pravnem in dejanskem okviru, za opredelitev katerega so odgovorna sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preverja, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o predlogu nacionalnega sodišča samo, med drugim, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, ali če je problem hipotetičen (sodba z dne 9. novembra 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Področje uporabe direktive o vračanju), C‑257/22, EU:C:2023:852, točka 28 in navedena sodna praksa).
22 Poleg tega v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči nujnost podaje razlage ali presoje veljavnosti prava Unije, ki je koristna za nacionalno sodišče, od tega sodišča zahteva, da natančno upošteva zahteve v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki so izrecno navedene v členu 94 Poslovnika Sodišča, ki naj bi ga predložitveno sodišče poznalo. Te zahteve so poleg tega navedene tudi v Priporočilih Sodišča nacionalnim sodiščem v zvezi z začetkom postopka predhodnega odločanja (UL 2019, C 380, str. 1) (sodba z dne 13. julija 2023, Azienda Ospedale-Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:566, točka 30 in navedena sodna praksa).
23 Tako nujnost podaje razlage prava Unije, ki je koristna za nacionalno sodišče, od tega sodišča zahteva, da opredeli dejanski in pravni okvir, v katerega se umeščajo vprašanja, ki jih postavlja, ali vsaj pojasni dejanske okoliščine, ki so podlaga za ta vprašanja. V predložitveni odločbi morajo biti poleg tega navedeni jasni razlogi, zaradi katerih se nacionalno sodišče sprašuje o razlagi prava Unije in zaradi katerih meni, da je treba Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje (sodba z dne 25. maja 2023, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (DDV – Navidezna pridobitev), C‑114/22, EU:C:2023:430, točka 22 in navedena sodna praksa).
24 V obravnavanem primeru predlog za sprejetje predhodne odločbe vsebuje vse elemente, ki so potrebni, da lahko Sodišče odgovori na postavljeni vprašanji.
25 Posebej v zvezi s prvim vprašanjem je iz celotnega besedila tega predloga in samega besedila tega vprašanja razvidno, da predložitveno sodišče meni, da bo moralo v primeru nikalnega odgovora na to vprašanje upoštevati razlago upoštevne nacionalne ureditve, ki izhaja iz sodne prakse Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče), in zato tožbo iz postopka v glavni stvari zavreči kot nedopustno.
26 Iz tega sledi, da je to sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe predstavilo tako dejanski in pravni okvir, v katerega se umešča prvo vprašanje, kot tudi razloge, iz katerih meni, da ga je treba postaviti Sodišču, pri čemer je na podlagi teh razlogov mogoče ugotoviti, da je to vprašanje koristno za rešitev spora o glavni stvari.
27 Poleg tega iz tega predloga izhaja, da bo moralo predložitveno sodišče, če bo odgovor na navedeno vprašanje pritrdilen, za to, da bi lahko sprejelo odločitev o trditvah tožečih strank v postopku v glavni stvari, presoditi, ali je nacionalna ureditev, na katero se nanaša drugo vprašanje, združljiva s pravom Unije.
28 Zato ni mogoče šteti, da sta vprašanji za predhodno odločanje hipotetični.
29 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je Sodišče pristojno za odgovor na predlog za sprejetje predhodne odločbe in da sta postavljeni vprašanji dopustni.
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
30 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2 in člen 19(1) PEU v povezavi s členoma 12 in 47 Listine razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki s tem, da dopustnost tožbe zoper imenovanje tožilcev, pristojnih za izvajanje kazenskega pregona zoper sodnike in tožilce, pogojuje z obstojem legitimnega zasebnega interesa, v praksi izključuje možnost, da bi poklicna združenja sodnikov in tožilcev vložila tako tožbo zaradi varstva načela neodvisnosti sodnikov.
31 V delu, v katerem romunska vlada v utemeljitev odgovora, ki ga predlaga na prvo vprašanje, trdi, da v nasprotju s tem, kar navaja predložitveno sodišče, uporaba nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari ne pomeni nujno, da tožba iz postopka v glavni stvari ni dopustna, je treba opozoriti, da mora Sodišče v okviru delitve pristojnosti med sodišči Unije in nacionalnimi sodišči upoštevati dejanski in pravni okvir, v katerega se umeščata vprašanji za predhodno odločanje, kot je opredeljen v predložitveni odločbi. Tako predloga za sprejetje predhodne odločbe ni mogoče preučiti glede na razlago nacionalnega prava, ki jo navaja vlada države članice (sodba z dne 15. aprila 2021, État belge (Elementi, nastali po odločbi o predaji), C‑194/19, EU:C:2021:270, točka 26 in navedena sodna praksa).
32 Predložitveno sodišče pa je navedlo, da razlaga upoštevne romunske ureditve, ki jo je podalo Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče), nujno vodi do tega, da se tožba, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, kot nedopustna zavrže, če poklicno združenje sodnikov oziroma tožilcev ne more izkazati, da ima legitimen zasebni interes, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti njegovo procesno upravičenje za tako tožbo, zaradi česar se prvo vprašanje nanaša na tako razlago te ureditve.
33 Razlage postopkovnih pravil romunskega prava, ki jo zagovarja romunska vlada, Sodišče zato za ta postopek predhodnega odločanja ne more sprejeti.
34 Po pojasnilih, ki so navedena zgoraj, je treba poudariti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča s členom 19 PEU, s katerim je konkretizirana vrednota pravne države, potrjena v členu 2 PEU, naloženo nacionalnim sodiščem in Sodišču, da zagotovijo polno uporabo prava EU v vseh državah članicah in sodno varstvo, ki za pravne subjekte izhaja iz tega prava (sodbi z dne 18. maja 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 188, in z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča), C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 39).
35 Sam obstoj učinkovitega sodnega nadzora, ki naj zagotavlja spoštovanje prava Unije, je neločljivo povezan s pravno državo. V skladu s tem in kot določa člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, morajo države članice določiti sistem pravnih sredstev in postopkov, ki pravnim subjektom zagotavljajo spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije. Načelo učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, na katero se nanaša člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, pomeni splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic in je določeno s členoma 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, katerima ustreza 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034, točka 219 in navedena sodna praksa).
36 V tem okviru morajo načeloma države članice zlasti določiti procesno upravičenje in pravni interes posameznika za vložitev pravnega sredstva, ne da bi pri tem posegale v pravico do učinkovitega sodnega varstva (glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 42 in navedena sodna praksa).
37 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da postopkovna pravila za pravna sredstva, katerih namen je varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki se nanašajo na podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in ne smejo v praksi onemogočiti ali pretirano otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti) (glej v tem smislu sodbi z dne 13. marca 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 43 in navedena sodna praksa, in z dne 24. oktobra 2018, XC in drugi, C‑234/17, EU:C:2018:853, točka 22).
38 Glede načela enakovrednosti se glede na navedbe v predlogu za sprejetje predhodne odločbe zdi, da se nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari uporablja enako za pravna sredstva, določena za varstvo pravic iz prava Unije, in podobna nacionalna pravna sredstva. Zlasti se ne zdi – kar mora preveriti še predložitveno sodišče – da bi se pravni interes oseb zasebnega prava, natančneje združenj, presojalo različno glede na to, ali se želijo sklicevati na javni interes, ki temelji na pravu Unije, kot je načelo neodvisnosti sodnikov, ali na javni interes, ki izhaja iz nacionalnega prava.
39 V zvezi z načelom učinkovitosti iz tega predloga izhaja, kot je navedeno v točki 7 te sodbe, da ta nacionalna ureditev vsakomur, ki izkaže legitimen zasebni interes, omogoča, da izpodbija upravni akt, kakršen je sklep iz postopka v glavni stvari, tudi tako, da se sklicuje na to, da ta akt posega v javni interes. V teh okoliščinah se zdi, da je učinkovito sodno varstvo zagotovljeno s pravico zadevnih strank, posebej sodnikov, na katere vpliva nacionalni ukrep, ki se nanje nanaša, da se sklicujejo na spoštovanje zahtev iz člena 19(1) PEU, kar pa mora preveriti še predložitveno sodišče.
40 Kot poudarja to sodišče je Sodišče sicer že ugotovilo, da morajo države članice v nekaterih primerih predstavniškim združenjem dovoliti, da sprožijo sodni postopek zaradi varstva okolja ali boja proti diskriminaciji (glej v tem smislu sodbi z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, točka 58, in z dne 23. aprila 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, točka 60).
41 Vendar po eni strani te ugotovitve Sodišča izhajajo iz procesnih pravic, ki so predstavniškim združenjem posebej podeljene s Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila podpisana 25. junija 1998 v Aarhusu in v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL 2005, L 124, str. 1), ali z akti sekundarne zakonodaje, kot je Direktiva Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 79).
42 Po drugi strani iz sodne prakse Sodišča izhaja, da lahko države članice tudi na področjih, navedenih v točki 40 te sodbe, kadar ta konvencija ali ti akti ne nalagajo, da se predstavniškim združenjem prizna procesno upravičenje, takim združenjem to upravičenje priznajo ali pa ne. Poleg tega morajo države članice, če nameravajo v tem okviru priznati navedeni status predstavniškim združenjem, opredeliti tako obseg pravnih sredstev, ki so jim na voljo, kot tudi pogoje, ki veljajo za vložitev teh pravnih sredstev ob spoštovanju pravice do učinkovitega pravnega sredstva (glej v tem smislu sodbe z dne 10. julija 2008, Feryn, C‑54/07, EU:C:2008:397, točka 27; z dne 23. aprila 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, točke od 62 do 64, in z dne 8. novembra 2022, Deutsche Umwelthilfe (Homologacija motornih vozil), C‑873/19, EU:C:2022:857, točki 63 in 65 ter navedena sodna praksa).
43 Kot pa je generalni pravobranilec navedel v točki 38 sklepnih predlogov, nobena določba prava Unije državam članicam ne nalaga, da poklicnim združenjem sodnikov in tožilcev zagotovijo procesne pravice, ki bi jim omogočale izpodbijanje vsakršne zatrjevane nezdružljivosti nacionalne določbe ali ukrepa, povezanih s statusom sodnikov, s pravom Unije.
44 Zato iz obveznosti, navedene v točki 35 te sodbe, da se določi sistem pravnih sredstev in postopkov, ki posameznikom zagotavljajo spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, ni mogoče sklepati, da so države članice na splošno zavezane tem združenjem zagotoviti pravico do vložitve pravnega sredstva, ki temelji na taki nezdružljivosti s pravom Unije.
45 Okoliščina, da je Sodišče odgovorilo na predloge za sprejetje predhodne odločbe, ki so mu bili predloženi v zadevah, v katerih so poklicna združenja sodnikov oziroma tožilcev pri predložitvenem sodišču vložila tožbo, ne more omajati te presoje, saj ni naloga Sodišča, da se v okviru postopka za sprejetje predhodne odločbe izreče o dopustnosti tožb v postopku v glavni stvari (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 26 in navedena sodna praksa).
46 Tudi če se upošteva člen 12 Listine, na katerega se sklicuje predložitveno sodišče, ni mogoče upravičiti drugačne rešitve, saj se s tem členom zgolj priznava svoboda združevanja, ne da bi se pri tem zahtevalo, da imajo združenja pravico vložiti tožbo za obrambo cilja v splošnem interesu.
47 Enako velja za sodno prakso Sodišča v zvezi z načelom neodvisnosti sodnikov. V zvezi s tem je treba, natančneje, glede možnosti vložitve pravnega sredstva zoper odločbe, ki se nanašajo na imenovanje tožilcev, pristojnih za kazenski pregon sodnikov in tožilcev, opozoriti, da mora vsaka država članica za uskladitev s členom 19(1) PEU zagotoviti, da organi, ki kot „sodišče“ v smislu, kot ga opredeljuje pravo Unije, spadajo v sistem pravnih sredstev te države na področjih, ki jih ureja pravo Unije, izpolnjujejo zahteve po učinkovitem sodnem varstvu (sodbi z dne 18. maja 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 191, in z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča), C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 40).
48 Vendar je za zagotovitev, da lahko organi, ki lahko odločajo o vprašanjih v zvezi z uporabo ali razlago prava Unije, zagotavljajo učinkovito sodno varstvo, zahtevano na podlagi te določbe, ohranitev njihove neodvisnosti bistvena, kot potrjuje člen 47, drugi odstavek, Listine, v katerem je med zahtevami, povezanimi s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, naveden dostop do „neodvisnega“ sodišča (sodba z dne 18. maja 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 194 in navedena sodna praksa).
49 Zahteva po neodvisnosti sodišč, ki izhaja iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ima dva vidika. Prvi, zunanji vidik zahteva, da zadevno sodišče svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bilo s komer koli kakor koli hierarhično povezano ali mu bilo podrejeno in ne da bi prejemalo kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiteno pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve. Drugi, notranji vidik je povezan s pojmom „nepristranskost“ in se nanaša na enako distanco do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede predmeta spora. Zadnjenavedeni vidik zahteva spoštovanje objektivnosti in odsotnost kakršnega koli interesa za izid spora, razen stroge uporabe pravnih pravil (glej v tem smislu sodbo z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča), C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 41 in navedena sodna praksa).
50 Ugotoviti je treba, da pravila, ki izključujejo možnost, da poklicna združenja sodnikov oziroma tožilcev vložijo tožbo zoper odločbe, ki se nanašajo na imenovanje tožilcev, pristojnih za kazenski pregon sodnikov in tožilcev, ne morejo neposredno posegati v te zahteve, ker ta pravila sama po sebi ne morejo ovirati zmožnosti sodnikov, da svoje naloge opravljajo samostojno in nepristransko.
51 Ob tem iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da jamstva neodvisnosti in nepristranskosti, ki se zahtevajo na podlagi prava Unije, predpostavljajo, da obstajajo pravila, na podlagi katerih je mogoče odpraviti vsak legitimen dvom pravnih subjektov glede zavarovanosti zadevnega organa pred zunanjimi dejavniki in njegove nevtralnosti v zvezi z nasprotujočimi si interesi (sodbi z dne 18. maja 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 196, in z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča), C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 82).
52 V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da morajo države članice, da bi zagotovile spoštovanje zahteve po neodvisnosti sodnikov, v nekaterih okoliščinah določiti nekatera pravna sredstva, ki omogočajo nadzor nad pravilnostjo nacionalnih ukrepov, ki vplivajo na kariero sodnikov ali sestavo nacionalnih sodišč.
53 Tako, najprej, ta zahteva v skladu s to sodno prakso nalaga, da disciplinska ureditev zagotavlja potrebna jamstva, da se prepreči vsakršno tveganje, da bo taka ureditev uporabljena kot sistem političnega nadzora nad vsebino sodnih odločb. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da določitev pravil, s katerimi je določeno posredovanje neodvisnega organa v skladu s postopkom, v katerem so v celoti zagotovljene pravice iz členov 47 in 48 Listine, med drugim pravica do obrambe, in s katerimi je dana možnost izpodbijanja odločb disciplinskih organov v sodnem postopku, pomeni celoto bistvenih jamstev za ohranitev neodvisnosti sodne oblasti (glej v tem smislu sodbo z dne 18. maja 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 198 in navedena sodna praksa).
54 Prav tako mora biti mogoče nesoglasne ukrepe premestitve, sprejete zunaj okvira disciplinske ureditve, izpodbijati pred sodiščem v skladu s postopkom, ki v celoti zagotavlja pravice, določene v členih 47 in 48 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2021, W.Ż. (Senat za izredni nadzor in javne zadeve vrhovnega sodišča – Imenovanje), C‑487/19, EU:C:2021:798, točka 118).
55 Nato, Sodišče je odločilo, da temeljna pravica do poštenega sojenja in zlasti jamstva za dostop do neodvisnega, nepristranskega in z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča, ki so značilna za to temeljno pravico, med drugim pomenijo, da mora vsako sodišče preveriti, ali s svojo sestavo pomeni tako sodišče, če se v zvezi s tem pojavi resen dvom, saj je to preverjanje potrebno za zaupanje, ki ga morajo sodišča demokratične družbe vzbujati pri pravnem subjektu (sodba z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 129).
56 Nazadnje, v položaju, za katerega so značilne splošne reforme pravosodnega sistema, ki omejujejo neodvisnost sodnikov, bi lahko neobstoj zadostnih jamstev v okviru organa, ki predlaga imenovanje sodnikov, povzročil, da bi bilo treba neizbranim kandidatom zagotoviti vsaj omejeno pravno sredstvo pred sodišči, da bi se prispevalo k temu, da se postopek imenovanja zadevnih sodnikov izvede brez neposrednih ali posrednih vplivov, in nenazadnje preprečilo, da bi pri pravnih subjektih lahko nastali legitimni dvomi o neodvisnosti sodnikov, imenovanih po takem postopku (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo), C‑824/18, EU:C:2021:153, točka 136).
57 V tem okviru je treba v zvezi z imenovanjem tožilcev, pristojnih za kazenski pregon sodnikov in tožilcev, spomniti, da morajo države članice zlasti zato, da se prepreči nastanek takih dvomov, na splošno zagotoviti, da bodo za delovanje teh tožilcev določena učinkovita pravila, ki v celoti spoštujejo zahtevo po neodvisnosti sodnikov. Pravila, sprejeta za to, morajo tako kot pravila o disciplinski odgovornosti teh sodnikov in tožilcev med drugim določati potrebna jamstva, ki zagotavljajo, da takega pregona ni mogoče uporabiti kot sistem političnega nadzora nad delovanjem omenjenih sodnikov in tožilcev in da se v celoti zagotovi spoštovanje pravic, določenih v členih 47 in 48 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 18. maja 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 213).
58 Glede na to, prvič, da morajo države članice sprejeti in uporabljati taka pravila, drugič, da imenovanje tožilcev načeloma neposredno ne zadeva poklicnih združenj sodnikov in tožilcev, tudi kadar bodo pristojni za kazenski pregon sodnikov in tožilcev, in, tretjič, da iz preudarkov v točkah od 43 do 46 te sodbe izhaja, da pravo Unije ne vsebuje splošne obveznosti, da je treba takim združenjem priznati posebne procesne pravice, ni mogoče šteti, da zgolj dejstvo, da nacionalna ureditev poklicnim združenjem sodnikov in tožilcev ne dovoljuje vložitve pravnega sredstva zoper odločbe, ki se nanašajo na imenovanje tožilcev, ki so pristojni za kazenski pregon sodnikov in tožilcev, zadostuje, da se pri pravnih subjektih vzbudijo legitimni dvomi o neodvisnosti sodnikov.
59 Iz zgoraj navedenega izhaja, da zahteve po neodvisnosti sodnikov na splošno ni mogoče razlagati tako, da države članice zavezuje, da poklicnim združenjem sodnikov in tožilcev dovolijo vložitev takih pravnih sredstev.
60 Poleg tega pravice poklicnih združenj sodnikov in tožilcev, da so stranka v sodnem postopku zoper ukrepe, kakršni so ti iz postopka v glavni stvari, tudi ni mogoče izpeljati iz člena 47 Listine.
61 Priznanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva v posameznem primeru namreč pomeni, da se oseba, ki se na to pravico sklicuje, opira na pravice ali svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ali da se zoper njo vodi pregon, pri katerem gre za izvajanje prava Unije v smislu v smislu člena 51(1) Listine (sodba z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča), C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 34).
62 Iz predložitvene odločbe pa izhaja, da se tožeči stranki v postopku v glavni stvari ne sklicujeta na pravico, ki bi jo imeli na podlagi kake določbe prava Unije, in da se zoper njiju ne vodi pregon, pri katerem gre za izvajanje prava Unije.
63 V delu, v katerem želita ti tožeči stranki tožbo opreti na člen 19(1) PEU, je treba opozoriti, da je Sodišče razsodilo, da združenja, ki pred nacionalnim sodiščem zatrjuje nezdružljivost nacionalne ureditve o imenovanju sodnikov in tožilcev s to določbo, ni mogoče obravnavati tako, kot da se opira na kršitev pravice, ki jo ima na podlagi določbe prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 20. aprila 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, točki 43 in 44).
64 Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2 in člen 19(1) PEU v povezavi s členoma 12 in 47 Listine razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki s tem, da dopustnost tožbe zoper imenovanje tožilcev, pristojnih za izvajanje kazenskega pregona zoper sodnike in tožilce, pogojuje z obstojem legitimnega zasebnega interesa, v praksi izključuje možnost, da bi poklicna združenja sodnikov in tožilcev vložila tako tožbo zaradi varstva načela neodvisnosti sodnikov.
Drugo vprašanje
65 Glede na odgovor na prvo vprašanje na drugo vprašanje ni treba odgovoriti.
Stroški
66 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Člen 2 in člen 19(1) PEU v povezavi s členoma 12 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki s tem, da dopustnost tožbe zoper imenovanje tožilcev, pristojnih za izvajanje kazenskega pregona zoper sodnike in tožilce, pogojuje z obstojem legitimnega zasebnega interesa, v praksi izključuje možnost, da bi poklicna združenja sodnikov in tožilcev vložila tako tožbo zaradi varstva načela neodvisnosti sodnikov.
Podpisi