Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
présentées le 8 mai 2024 (1)
Affaires C‑717/22 et C‑372/23
SISTEM LUX OOD
et
VU
contre
Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas
[demandes de décision préjudicielle formées par le Rayonen sad Svilengrad (tribunal d’arrondissement de Svilengrad, Bulgarie) et par l’Administrativen sad Haskovo (tribunal administratif de Haskovo, Bulgarie)]
« Renvois préjudiciels – Union douanière et libre circulation des marchandises – Règlement (UE) no 952/2013 – Infraction à la législation douanière – Sanctions administratives – Sanctions effectives, proportionnées et dissuasives – Réglementation nationale prévoyant la confiscation de l’objet de l’infraction douanière – Biens appartenant à un tiers »
1. Dans le cadre de ces deux renvois préjudiciels, les juridictions bulgares soumettent à la Cour leurs questionnements quant à l’interprétation du régime d’infractions et de sanctions établi par le règlement (UE) no 952/2013 (2).
2. Par leurs questions, elles souhaitent savoir en substance : a) si l’intention est nécessairement un élément constitutif de l’infraction consistant à ne pas fournir aux autorités douanières les informations visées à l’article 15 du code des douanes ; et b) si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit, dans des circonstances telles que celles des litiges au principal, la confiscation des marchandises en tant que sanction pour inobservation des obligations douanières.
I. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. La décision-cadre 2005/212/JAI
3. Selon l’article 1er de la décision-cadre 2005/212/JAI (3), intitulé « Définitions », quatrième tiret, on entend par « confiscation », « une peine ou une mesure ordonnée par un tribunal à la suite d’une procédure portant sur une ou des infractions pénales, aboutissant à la privation permanente du bien » (4).
2. Le code des douanes
4. Le considérant 38 de ce code énonce :
« Il y a lieu de prendre en considération la bonne foi de la personne concernée dans les cas où une dette douanière naît par suite du non‑respect de la législation douanière et de minimiser l’incidence de la négligence de la part du débiteur. »
5. Le considérant 45 dudit code dispose :
« Il y a lieu de fixer, au niveau de l’Union, les règles régissant la destruction ou toute autre manière de disposer des marchandises par les autorités douanières, dans la mesure où ces domaines relevaient auparavant de la législation nationale. »
6. L’article 15 du code des douanes, intitulé « Communication d’informations aux autorités douanières », prévoit :
« 1. Toute personne intervenant directement ou indirectement dans l’accomplissement des formalités douanières ou dans les contrôles douaniers fournit aux autorités douanières, à leur demande et dans les délais éventuellement fixés, la totalité des documents ou informations requis, sous une forme appropriée, ainsi que toute l’assistance nécessaire à l’accomplissement des formalités ou des contrôles précités.
2. Le dépôt d’une déclaration en douane, d’une déclaration de dépôt temporaire, d’une déclaration sommaire d’entrée, d’une déclaration sommaire de sortie, d’une déclaration de réexportation ou d’une notification de réexportation par une personne aux autorités douanières, ou la présentation d’une demande d’autorisation ou de toute autre décision, rend la personne concernée responsable de tout ce qui suit :
a) de l’exactitude et du caractère complet des renseignements fournis dans la déclaration, la notification ou la demande ;
b) de l’authenticité, de l’exactitude et de la validité des documents accompagnant la déclaration, la notification ou la demande ;
c) le cas échéant, de la conformité à l’ensemble des obligations se rapportant au placement des marchandises en question sous le régime douanier en cause, ou à l’exécution des opérations autorisées.
Le premier alinéa s’applique également à la communication sous toute autre forme de toute information requise par les autorités douanières ou fournie à ces dernières.
Lorsque la déclaration ou la notification est déposée, la demande présentée ou l’information fournie émane d’un représentant en douane de la personne concernée, tel que visé à l’article 18, ce représentant en douane est lié lui aussi par les obligations visées au premier alinéa du présent paragraphe. »
7. L’article 42 de ce code, intitulé « Application des sanctions », se lit comme suit :
« 1. Chaque État membre prévoit des sanctions en cas d’infraction à la législation douanière. Ces sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives.
2. Lorsque des sanctions administratives sont appliquées, elles peuvent l’être, notamment, sous l’une ou les deux formes suivantes :
a) une charge pécuniaire imposée par les autorités douanières, y compris, le cas échéant, un règlement en lieu et place d’une sanction pénale ;
b) le retrait, la suspension ou la modification de toute autorisation dont la personne concernée est titulaire.
[...] »
8. L’article 79 dudit code, intitulé « Dette douanière née en raison d’une inobservation », indique, en son paragraphe 1 :
« Une dette douanière naît à l’importation, dans la mesure où les marchandises sont passibles de droits à l’importation, par suite de l’inobservation :
a) soit d’une des obligations définies dans la législation douanière applicable à l’introduction de marchandises non Union dans le territoire douanier de l’Union, à leur soustraction à la surveillance douanière, ou à la circulation, à la transformation, au stockage, au dépôt temporaire, à l’admission temporaire ou à la disposition de ces marchandises dans ce territoire ;
b) soit d’une des obligations définies dans la législation douanière pour la destination particulière de marchandises dans le territoire douanier de l’Union ;
c) soit d’une des conditions fixées pour le placement des marchandises non Union sous un régime douanier ou pour l’octroi d’une exonération de droits ou d’un droit à l’importation réduit en raison de la destination particulière des marchandises. »
9. L’article 158 du code des douanes, intitulé « Déclaration des marchandises à la douane et surveillance douanière des marchandises de l’Union », prévoit :
« 1. Toute marchandise destinée à être placée sous un régime douanier, à l’exclusion du régime de la zone franche, fait l’objet d’une déclaration en douane correspondant au régime concerné.
2. Dans des cas spécifiques, autres que ceux visés à l’article 6, paragraphe 2, le dépôt de la déclaration en douane peut se faire par des moyens autres que des procédés informatiques de traitement des données.
3. Les marchandises de l’Union déclarées pour l’exportation, le transit interne de l’Union ou le perfectionnement passif se trouvent sous surveillance douanière dès l’acceptation de la déclaration visée au paragraphe 1 et jusqu’au moment où elles sortent du territoire douanier de l’Union ou sont abandonnées à l’État ou sont détruites, ou jusqu’au moment où la déclaration en douane est invalidée. »
10. En vertu de l’article 198 de ce code, intitulé « Mesures à prendre par les autorités douanières » :
« 1. Les autorités douanières prennent toutes les mesures nécessaires, y compris la confiscation et la vente ou la destruction, pour régler la situation des marchandises dans les cas suivants :
a) lorsqu’une des obligations prévues par la législation douanière en ce qui concerne l’introduction de marchandises non Union sur le territoire douanier de l’Union n’a pas été satisfaite ou que les marchandises ont été soustraites à la surveillance douanière ;
[...] »
11. L’article 233 dudit code, intitulé « Obligations du titulaire du régime du transit de l’Union et du transporteur ou destinataire des marchandises circulant sous le régime du transit de l’Union », prévoit, en son paragraphe 3 :
« Le transporteur ou le destinataire des marchandises qui accepte celles‑ci en sachant qu’elles circulent sous le régime du transit de l’Union est tenu aussi de les présenter intactes au bureau de douane de destination dans le délai prescrit et dans le respect des mesures d’identification prises par les autorités douanières. »
B. Le droit bulgare. Le Zakon za mitnitsite (loi sur les douanes)
12. L’article 231 de cette loi prévoit que les décisions de sanction administrative sont émises par le directeur de l’Agence des douanes ou par les agents que celui-ci a désignés.
13. En vertu de l’article 233 de ladite loi :
« 1. Quiconque déplace ou transporte des marchandises à travers la frontière de l’État, ou tente de le faire, à l’insu ou sans autorisation des autorités douanières, est sanctionné, lorsque l’acte commis ne constitue pas une infraction pénale, d’une amende pour contrebande douanière de 100 à 200 % de la valeur en douane des marchandises ou de leur valeur à l’exportation.
[...]
6. Les produits faisant l’objet de la contrebande douanière sont saisis au profit de l’État quel que soit leur propriétaire et lorsqu’ils font défaut ou ont été soustraits, [l’auteur] est condamné à l’équivalent de leur valeur en douane ou de leur valeur à l’exportation.
[...] »
II. Les faits, les litiges au principal et les questions préjudicielles
14. Le 28 mai 2021, VU, un ressortissant serbe qui conduisait un camion semi-remorque chargé de profilés en aluminium, s’est présenté à un poste de contrôle douanier bulgare en provenance de Turquie et à destination de la Serbie.
15. Lors de la vérification des documents douaniers et de la pesée du véhicule, la présence d’une quantité de marchandise manifestement supérieure à celle déclarée dans ces documents a été constatée.
16. À l’issue de l’inspection effectuée, treize palettes de profilés en aluminium ont été découvertes dans l’espace de cargaison du véhicule. D’après les documents, cinq d’entre elles correspondaient intégralement à la cargaison d’une société expéditrice donnée. Les profilés contenus dans les huit palettes restantes, expédiées par une autre société, n’avaient pas été déclarés.
17. Ces faits ont donné lieu à deux procédures juridictionnelles dans lesquelles chacun des tribunaux compétents a décidé de saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle.
A. L’affaire C‑717/22
18. Le 28 mai 2021, la Teritorialna direktsia « Juzhna morska » (direction territoriale « Juzhna morska ») a engagé une procédure de sanction administrative à l’encontre du conducteur du camion semi-remorque en raison de la violation de l’article 233, paragraphe 1, de la loi sur les douanes. Les panneaux en aluminium non déclarés ainsi que le véhicule articulé ont été confisqués.
19. La procédure de sanction administrative a été suspendue à la suite de l’ouverture d’une enquête pénale pour les mêmes faits.
20. Une fois la commission d’une infraction pénale écartée et après la reprise de la procédure de sanction, l’autorité administrative a estimé que le comportement du conducteur (c’est-à-dire, le transport des panneaux en aluminium à l’insu et sans l’autorisation de l’autorité douanière à travers la frontière nationale) réunissait les éléments constitutifs de l’infraction visée à l’article 233, paragraphe 1, de la loi sur les douanes.
21. En conséquence, l’autorité administrative :
– a infligé au conducteur une sanction administrative sous la forme d’une amende d’un montant de 73 140,06 leva bulgares (BGN) (environ 37 400 euros), équivalant à 100 % de la valeur en douane de la marchandise ;
– a ordonné, en vertu de l’article 233, paragraphe 6, lu en combinaison avec l’article 233, paragraphe 1, de la loi sur les douanes, la confiscation des panneaux en aluminium et la restitution du camion semi-remorque à son propriétaire, un tiers qui n’était pas impliqué dans les faits.
22. La société Sistem Lux, propriétaire de la marchandise confisquée, a contesté cette décision devant le Rayonen sad Svilengrad (tribunal d’arrondissement de Svilengrad, Bulgarie), qui a décidé de surseoir à statuer et d’adresser à la Cour trois questions préjudicielles. Je reproduis ici les deux premières d’entre elles :
« 1) Convient-il d’interpréter l’article 42, paragraphe 2, du [code des douanes], qui énumère de manière exhaustive les types de sanctions administratives pouvant être appliquées en cas de non‑respect de la législation douanière, lu en combinaison avec l’article 17, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [ci-après la “Charte”], en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale telle que celle prévue à l’article 233, paragraphe 6, de la loi sur les douanes qui prévoit, à titre de sanction administrative supplémentaire, la confiscation (ou la confiscation au profit de l’État) de l’objet de l’infraction ? La confiscation de l’objet de l’infraction est-elle admise lorsque le bien confisqué appartient à une personne autre que l’auteur de l’infraction ?
2) Convient-il d’interpréter l’article 42, paragraphe 1, du [code des douanes], lu en combinaison avec l’article 49, paragraphe 3, de la Charte, en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que l’article 233, paragraphe 6, de la loi sur les douanes qui, outre l’imposition d’une amende, prévoit à titre de sanction complémentaire la confiscation (ou la confiscation au profit de l’État) de l’objet de l’infraction, au motif qu’il s’agit d’une atteinte au droit de propriété disproportionnée et démesurée par rapport au but légitime poursuivi, en général, dans les cas où les biens saisis (objet de l’infraction) appartiennent à l’auteur de l’infraction ainsi que dans les cas où ces biens appartiennent à un tiers (autre que l’auteur) et, en particulier, lorsque l’auteur de l’infraction n’a pas commis l’infraction de manière intentionnelle mais par négligence ? »
B. L’affaire C‑372/23
23. VU, le transporteur auquel il est fait référence dans l’affaire C‑717/22, a contesté devant le Rayonen sad Svilengrad (tribunal d’arrondissement de Svilengrad) tant l’amende infligée que la confiscation des marchandises. Son recours a été rejeté par un jugement du 17 janvier 2022.
24. VU a formé un recours contre le jugement de première instance devant l’Administrativen sad Haskovo (tribunal administratif de Haskovo, Bulgarie), qui a décidé de surseoir à statuer et d’adresser à la Cour cinq questions préjudicielles. Je reproduis ici les quatre premières d’entre elles :
« 1) Les dispositions combinées de l’article 15 et de l’article 42, paragraphe 1, du [code des douanes] doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à une réglementation nationale telle que celle de l’article 233, paragraphe 1, de la [loi sur les douanes], lu en combinaison avec l’article 7 [du Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (loi sur les infractions et les sanctions administratives)], réglementation qui prévoit l’imposition d’une sanction pour contrebande non intentionnelle en cas d’infraction douanière commise par manquement à une obligation de prudence dans le cadre du non‑respect de la forme appropriée de déclaration des marchandises transportées à travers la frontière nationale ? Une réglementation nationale qui permet, dans de tels cas, de qualifier l’infraction de contrebande douanière commise de manière non intentionnelle est-elle admise, ou l’intention est-elle nécessairement un élément constitutif de la contrebande douanière ?
2) L’article 42, paragraphe 1, du [code des douanes] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale telle que celle de l’article 233, paragraphe 1, de la loi sur les douanes, lu en combinaison avec l’article 7 de la loi sur les infractions et les sanctions administratives, réglementation qui permet qu’une infraction relevant de la notion de “contrebande douanière” et commise pour la première fois soit passible d’une sanction de même nature et de même montant – à savoir une “amende” d’un montant compris entre 100 % et 200 % de la valeur en douane de l’objet de l’infraction – indépendamment du fait qu’elle ait été commise intentionnellement ou de manière non intentionnelle ?
3) L’article 42, paragraphe 2, du [code des douanes] doit-il être interprété en ce sens qu’est inadmissible une réglementation nationale telle que celle de l’article 233, paragraphe 6, de la [loi sur les douanes], qui prévoit, à titre de sanction administrative complémentaire, la confiscation (au profit de l’État) des marchandises ou des biens qui constituent l’objet de l’infraction et dont la détention n’est pas interdite ? La confiscation de l’objet de l’infraction est-elle admise lorsque le bien confisqué appartient à une personne autre que l’auteur de l’infraction ?
4) L’article 42, paragraphe 1, du [code des douanes], lu en combinaison avec l’article 49, paragraphe 3, de la [Charte], doit-il être interprété en ce sens qu’une réglementation nationale telle que celle de l’article 233, paragraphe 6, de la loi sur les douanes – réglementation qui prévoit, à titre de sanction complémentaire, la confiscation (au profit de l’État) des marchandises ou des biens qui constituent l’objet de l’infraction et dont la possession n’est pas interdite, assortie de l’imposition d’une amende – n’est pas admise au motif qu’elle constitue une atteinte au droit de propriété disproportionnée et démesurée par rapport au but légitime poursuivi, en général, dans les cas où les biens saisis (objet de l’infraction) appartiennent à l’auteur de l’infraction ainsi que dans les cas où ces biens appartiennent à un tiers (autre que l’auteur) et, en particulier, lorsque l’auteur de l’infraction n’a pas commis l’infraction de manière intentionnelle mais de manière non intentionnelle ? »
III. La procédure devant la Cour
25. La demande de décision préjudicielle à l’origine de l’affaire C‑717/22 a été enregistrée au greffe de la Cour le 23 novembre 2022.
26. Sistem Lux, la Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas (direction territoriale des douanes de Burgas, Bulgarie), les gouvernements bulgare, italien et letton ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations dans le cadre de cette procédure.
27. La demande de décision préjudicielle à l’origine de l’affaire C‑372/23 a été enregistrée au greffe de la Cour le 13 juin 2023.
28. La direction territoriale des douanes de Burgas, les gouvernements belge, bulgare, espagnol et italien ainsi que la Commission ont présenté des observations dans le cadre de cette seconde procédure.
29. Les deux affaires ont été jointes, en raison de leur connexité, aux fins de la phase orale de la procédure et de l’arrêt.
30. La Cour n’a pas jugé nécessaire la tenue d’une audience et a demandé à ce que les conclusions se concentrent sur les deux premières questions dans l’affaire C‑717/22 (correspondant, en substance, aux troisième et quatrième questions dans l’affaire C‑372/23) et sur les deux premières questions dans l’affaire C‑372/23.
IV. Analyse
31. Dans l’affaire C‑717/22, les deux premières questions portent sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale qui, dans un cas spécifique d’infraction douanière, prévoit la confiscation de la marchandise concernée.
32. Dans l’affaire C‑372/23, les deux premières questions portent sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale prévoyant l’imposition d’une sanction déterminée pour les infractions de contrebande douanière.
33. J’analyserai d’abord les questions préjudicielles relatives à la sanction principale (affaire C‑372/23), puis celles soulevées en matière de confiscation (affaires C‑717/22 et C‑372/23).
34. Je n’aborderai pas l’incidence de l’article 17, paragraphe 1, et de l’article 49, paragraphe 3, de la Charte, car les juridictions de renvoi ne présentent pas les raisons qui les conduisent, en particulier, à demander l’interprétation de ces dispositions.
A. La sanction de la violation du devoir de fournir des informations douanières (première et deuxième questions préjudicielles dans l’affaire C‑372/23)
35. La juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité avec le droit de l’Union (en particulier, avec l’article 15 du code des douanes, lu en combinaison avec l’article 42, paragraphe 1, de ce code) d’une règle nationale qui sanctionne une infraction douanière commise par négligence, qu’elle qualifie de contrebande non intentionnelle.
36. Concrètement, elle souhaite savoir :
– si l’intention est nécessairement un élément constitutif de l’infraction de contrebande douanière (première question) ;
– si la contrebande douanière peut faire l’objet d’une sanction « de même nature et de même montant » dans les cas d’infraction commise intentionnellement et dans ceux où l’infraction est commise de manière non intentionnelle (deuxième question).
37. Je rappelle que VU a été sanctionné pour avoir enfreint l’article 233, paragraphe 1, de la loi sur les douanes. Cette disposition érige en infraction en Bulgarie le transport de marchandises à travers la frontière de l’État à l’insu ou sans l’autorisation des autorités douanières. Elle vise la violation de l’obligation de fournir aux autorités douanières les informations prévues à l’article 15 du code des douanes (5). Une telle obligation n’est pas respectée si les informations fournies sont fausses au motif qu’elles ne correspondent pas au contenu réel de la marchandise.
38. Bien que cela ne soit pas précisé dans la décision de renvoi, il semble que les marchandises transportées, en provenance de Turquie, avaient pour destination la Serbie, la Bulgarie n’étant qu’un pays de transit. Dans un tel cas, la réglementation européenne applicable en premier lieu serait l’article 158 du code des douanes.
39. En vertu de cet article, les marchandises destinées à être placées sous un régime douanier (à l’exclusion de celui de la zone franche), doivent faire l’objet d’une déclaration en douane correspondant au régime concerné (paragraphe 1) et être placées sous surveillance douanière dès l’acceptation de ladite déclaration et jusqu’au moment où elles quittent le territoire douanier de l’Union ou sont abandonnées à l’État ou sont détruites, ou jusqu’au moment où la déclaration en douane est invalidée (paragraphe 3).
40. Conformément à l’article 233, paragraphe 3, du code des douanes, le transporteur des marchandises en transit est tenu de les présenter intactes au bureau de douane de destination dans le délai prescrit et dans le respect des mesures visant à leur identification prises par les autorités douanières (6).
41. La juridiction de renvoi estime que l’inobservation des obligations de déclaration fiable à l’égard des marchandises transportées par VU sous le régime du transit a constitué une infraction à l’article 15 du code des douanes commise par cette personne (7), ce que nul ne conteste et qu’il n’y a pas lieu de réexaminer dans le cadre de la présente procédure.
42. En vertu de l’article 15, paragraphe 1, du code des douanes, la personne intervenant directement ou indirectement dans l’accomplissement des formalités douanières ou dans les contrôles douaniers est tenue de fournir les documents ou informations requis par les autorités douanières, sous une forme appropriée, ainsi que toute l’assistance nécessaire à l’accomplissement de ces formalités et contrôles.
43. En vertu de l’article 15, paragraphe 2, du code des douanes, toute personne qui dépose une déclaration en douane auprès des autorités douanières est responsable de l’exactitude et du caractère complet, ainsi que de l’authenticité, de l’exactitude et de la validité des documents accompagnant la déclaration.
44. Aux termes de l’article 42 du code des douanes, toute infraction à la législation douanière doit être sanctionnée par les États membres de manière effective, proportionnée et dissuasive.
45. La juridiction de renvoi demande strictement à la Cour de déterminer si la sanction infligée est compatible, en ce qui concerne l’intentionnalité de l’infraction, avec l’article 15 du code des douanes et, en ce qui concerne la proportionnalité de la sanction elle-même, avec l’article 42, paragraphe 1, du même code.
46. Afin de répondre à la première de ces interrogations, il convient de tenir compte du fait que, selon la Cour :
– le non‑respect de l’obligation prescrite à l’article 15, paragraphe 1, du code des douanes constitue une « infraction à la législation douanière », au sens de l’article 42, paragraphe 1, de ce code ;
– « cette notion [l’infraction à la législation douanière] ne vise pas uniquement des activités frauduleuses, mais inclut toute inobservation de la législation douanière de l’Union, indépendamment du point de savoir si l’inobservation a été intentionnelle, ou a été commise par négligence ou, encore, en l’absence de tout comportement fautif de l’opérateur concerné » (8).
47. Il en va de même, en particulier, ainsi que l’a fait observer la Commission, du non‑respect de l’obligation prévue à l’article 158 du code des douanes, consistant à déposer une déclaration en douane correspondant au régime concerné.
48. Il s’ensuit que l’intention n’est pas nécessairement un élément constitutif de l’infraction de contrebande douanière. En cas de violation de l’article 15, paragraphe 1, du code des douanes commise par négligence, les États membres doivent imposer une sanction conformément à l’article 42 du même code.
49. La sanction doit, en tout état de cause, et en ce qui concerne la présente procédure, être proportionnée, comme le prévoit l’article 42, paragraphe 1, du code des douanes.
50. Ce à quoi la juridiction de renvoi se réfère par sa deuxième question dans l’affaire C‑372/23 n’est pas tant un problème de proportionnalité au sens strict que, une fois de plus, la pertinence de l’intentionnalité aux fins de la modulation de la sanction.
51. En effet, la juridiction de renvoi insiste sur l’intentionnalité, abordée cette fois en lien avec l’article 42, paragraphe 1, du code des douanes, c’est-à-dire sous l’angle de la sanction et non plus sous le point de vue de la définition du cadre factuel de l’infraction.
52. Le problème de fond n’en reste pas moins le même, à savoir la compatibilité avec le code des douanes d’une réglementation nationale qui érige en infraction douanière un comportement négligent (première question) et l’assortit d’une sanction qui n’opère aucune distinction entre les comportements négligents et les comportements intentionnels (deuxième question).
53. La question n’est donc pas de savoir si la sanction en cause au principal était ou non proportionnée en raison de son montant concret ou d’autres circonstances, mais en raison du caractère intentionnel ou négligent de l’infraction.
54. En effet, la juridiction de renvoi met l’accent sur le fait qu’une infraction est « passible d’une sanction de même nature et de même montant [...] indépendamment du fait qu’elle ait été commise intentionnellement ou de manière non intentionnelle ». Pour la juridiction de renvoi, l’élément véritablement « disproportionné » serait l’absence de distinction entre l’infraction intentionnelle et l’infraction par négligence.
55. La référence, purement secondaire, à la proportionnalité de la sanction imposée ne devrait pas détourner l’attention. Ce qui, en réalité, sous-tend ces questions est, je le répète, de savoir si l’infraction de contrebande douanière ne peut être sanctionnée que lorsqu’elle résulte d’un comportement intentionnel, et dans quelles conditions.
56. Il est de jurisprudence constante de la Cour que les mesures de sanctions permises par une législation nationale ne doivent pas aller au‑delà de ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par cette législation ou être démesurées par rapport auxdits objectifs (9).
57. En conséquence, « les autorités douanières [...] doivent tenir compte, tant pour procéder à la qualification juridique de l’infraction éventuellement commise que pour déterminer, le cas échéant, les sanctions afférentes au non‑respect de la législation douanière à imposer, de l’ensemble des éléments pertinents, y compris, s’il y a lieu, de la bonne foi du déclarant, afin de garantir que ces sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives » (10).
58. La pertinence de la bonne foi en vue de pondérer la portée des sanctions n’implique pas que ces dernières ne soient admissibles qu’en cas d’infractions intentionnelles. Comme je l’ai souligné dans les présentes conclusions, la notion d’« infraction à la législation douanière », au sens de l’article 42, paragraphe 1, du code des douanes, inclut toute infraction à cette réglementation, indépendamment du point de savoir si l’inobservation a été intentionnelle ou a été commise par négligence.
59. En somme, je suis d’avis qu’il conviendrait de répondre à la deuxième question préjudicielle dans l’affaire C‑372/23 dans le même sens qu’à la première : étant donné que l’intention n’est pas nécessairement un élément constitutif de l’infraction de contrebande douanière et que la simple violation de l’article 15, paragraphe 1, du code des douanes suffit à qualifier le comportement de punissable au titre de l’article 42 de ce code, le droit de l’Union n’exclut pas la sanction des infractions non intentionnelles.
60. La Cour a confirmé cette interprétation de l’article 42, paragraphe 1, du code des douanes en jugeant que, en cas de fourniture de renseignements inexacts dans une déclaration en douane, il est possible d’infliger une amende administrative nonobstant la bonne foi de l’opérateur concerné (11).
61. Cette réponse ne s’oppose pas à ce que, pour déterminer la sanction appropriée, il faille tenir compte de tous les éléments pertinents (incluant, le cas échéant, la bonne foi de l’auteur de l’infraction) à l’intérieur de la fourchette établie par le législateur national, en vertu de laquelle il est possible de moduler, à la hausse ou à la baisse, la réponse répressive (12).
B. La confiscation en cas de violation du devoir d’informer les autorités douanières (première et deuxième questions préjudicielles dans l’affaire C‑717/22, coïncidant avec les troisième et quatrième questions dans l’affaire C‑372/23)
62. Par ces questions, les juridictions de renvoi souhaitent savoir, en substance :
– si la confiscation est possible en tant que sanction administrative supplémentaire dans un cas de « contrebande douanière » ;
– dans l’affirmative, si un bien appartenant à un tiers autre que l’auteur de l’infraction peut être confisqué, notamment lorsque ce dernier n’a pas agi intentionnellement.
63. L’article 42, paragraphe 2, du code des douanes n’établit pas de liste exhaustive des « formes » (modalités) que peuvent revêtir les sanctions administratives prévues par les États membres. Cela ressort du libellé de cette disposition, qui utilise l’expression « inter alia » (13), ou des expressions similaires, en énumérant, à titre d’exemple, ces formes.
64. Selon la jurisprudence constante de la Cour, « en l’absence d’harmonisation de la législation de l’Union dans le domaine des sanctions applicables en cas d’inobservation des conditions prévues par un régime institué par cette législation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées ». Les États membres sont, en toute logique, « tenus d’exercer leur compétence dans le respect du droit de l’Union et de ses principes généraux et, par conséquent, dans le respect du principe de proportionnalité » (14).
65. Cela étant, je ne vois pas de raisons qui empêcheraient de prévoir la confiscation comme une sanction administrative accessoire dans des cas tels que ceux en cause en l’espèce, c’est-à-dire en cas d’infraction à l’article 15, paragraphe 1, du code des douanes (15).
66. Le code des douanes lui-même (article 198) impose aux autorités nationales l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour régler la situation des marchandises en cas de non‑respect des obligations de la législation douanière. Il mentionne expressément parmi ces mesures la confiscation et la vente ou la destruction des marchandises en question.
67. Ainsi, que ce soit à titre de sanction administrative (article 42 du code des douanes) ou à titre de mesure nécessaire en cas de non‑respect d’une obligation douanière (article 198 du code des douanes), la confiscation des marchandises saisies, dans des cas comme celui de l’espèce, est admise en droit de l’Union (16).
68. On pourrait débattre du point de savoir dans quels cas de figure la confiscation in concreto est licite, mais certainement pas du point de savoir s’il s’agit d’une mesure compatible, en tant que telle, avec la réglementation de l’Union.
69. En ce qui concerne la confiscation de biens appartenant à un tiers de bonne foi autre que l’auteur de l’infraction, la Cour s’est déjà prononcée sans équivoque : « compte tenu de l’atteinte sensible aux droits des personnes qu’entraîne la confiscation d’un bien, à savoir la dépossession définitive du droit de propriété sur celui-ci, il y a lieu de relever que, s’agissant d’un tiers de bonne foi, qui ne savait pas et ne pouvait pas savoir que son bien a été utilisé pour commettre une infraction, une telle confiscation constitue, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porte atteinte à la substance même du droit de propriété de celui-ci » (17).
70. Les informations fournies par les juridictions de renvoi ne permettent pas d’établir avec certitude si les marchandises confisquées appartenaient réellement à un tiers agissant de bonne foi, dans les termes que je viens de reproduire.
71. Tout semble indiquer que ces marchandises ne sont pas la propriété de VU (c’est-à-dire, le transporteur sanctionné), même s’il ne figure nulle part que sa qualité pour agir contre la confiscation des marchandises ait été remise en question. Elles seraient plutôt la propriété de Sistem Lux, requérante dans le litige ayant donné lieu au renvoi dans l’affaire C‑717/22.
72. Toutefois, selon les observations des autorités douanières (18) et du gouvernement bulgare (19), Sistem Lux serait le principal obligé du régime de transit auquel seraient soumises les marchandises confisquées. Si tel était le cas, ce qu’il appartient aux juridictions de renvoi de vérifier, Sistem Lux ne saurait être qualifiée de « tiers » au sens strict.
73. Les arguments de l’autorité douanière reproduits dans la décision de renvoi dans l’affaire C‑717/22 (20) révèlent que la décision administrative de confiscation résulterait du non‑respect par Sistem Lux de ses obligations douanières à l’égard des marchandises saisies. Si cette thèse devait être admise par la juridiction de renvoi, un tel manquement, conformément à l’article 198 du code des douanes, pourrait entraîner l’adoption de la mesure de confiscation.
74. En définitive, même si Sistem Lux n’avait pas commis l’infraction spécifique imputée à VU, elle aurait commis un manquement à une obligation qui lui est propre, lequel serait susceptible de justifier une confiscation.
V. Conclusion
75. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre au Rayonen sad Svilengrad (tribunal d’arrondissement de Svilengrad, Bulgarie) et à l’Administrativen sad Haskovo (tribunal administratif de Haskovo, Bulgarie) dans les termes suivants :
L’article 15 du règlement (UE) no 952/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 9 octobre 2013, établissant le code des douanes de l’Union, lu en combinaison avec l’article 42, paragraphes 1 et 2, de ce règlement,
doit être interprété en ce sens que :
1) l’intention n’est pas nécessairement un élément constitutif de l’infraction de contrebande douanière ;
2) une réglementation nationale peut prévoir la confiscation des marchandises, en tant que sanction accessoire infligée aux personnes ayant commis une infraction administrative en ne respectant pas les obligations prévues par la législation douanière.