Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 8 mei 2024 (1)
Zaken C‑717/22 en C‑372/23
SISTEM LUX OOD
en
VU
tegen
Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas
[verzoeken van de Rayonen sad Svilengrad (rechter in eerste aanleg Svilengrad, Bulgarije) en de Administrativen sad Haskovo (bestuursrechter Haskovo, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Douane-unie en vrij verkeer van goederen – Verordening (EU) nr. 952/2013 – Overtreding van de douanewetgeving – Bestuurlijke sancties – Effectieve, proportionele en afschrikkende sancties – Nationale regeling die voorziet in de confiscatie van het voorwerp van de douanerechtelijke overtreding – Goederen die toebehoren aan een derde”
1. In de twee onderhavige prejudiciële verwijzingen wenden twee Bulgaarse rechterlijke instanties zich tot het Hof met hun twijfels over de uitlegging van de regeling inzake overtredingen en sancties zoals die is vastgesteld in verordening (EU) nr. 952/2013(2).
2. In wezen wensen zij te vernemen: a) of opzet een dwingend bestanddeel is van een overtreding die erin bestaat dat de in artikel 15 van het douanewetboek bedoelde inlichtingen niet aan de douaneautoriteiten zijn verstrekt, en b) of het Unierecht zich verzet tegen een nationale regeling die in omstandigheden als die van de hoofdgedingen voorziet in de confiscatie van goederen als sanctie voor de niet-nakoming van de douaneverplichtingen.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Kaderbesluit 2005/212
3. In het vierde streepje van artikel 1 („Definities”) van kaderbesluit 2005/212/JBZ(3) wordt „confiscatie” gedefinieerd als „een straf of maatregel opgelegd door een rechter na een procedure in verband met een of meer strafbare feiten, welke straf of maatregel leidt tot het blijvend ontnemen van de beschikkingsbevoegdheid over voorwerpen”.(4)
2. Douanewetboek
4. Overweging 38 luidt:
„Het is dienstig rekening te houden met de goede trouw van de betrokkene wanneer door niet-naleving van de douanewetgeving een douaneschuld is ontstaan, en de gevolgen van onzorgvuldigheid van de schuldenaar zoveel mogelijk te beperken.”
5. In overweging 45 wordt verklaard:
„Het is passend op het niveau van de Unie regels vast te stellen met betrekking tot het vernietigen of anderszins verwijderen van goederen door de douaneautoriteiten, gezien dit aangelegenheden zijn waarvoor voorheen nationale wetgeving was vereist.”
6. In artikel 15 („Verstrekking van inlichtingen aan de douaneautoriteiten”) is bepaald:
„1. Eenieder die direct of indirect bij het vervullen van douaneformaliteiten of douanecontroles is betrokken, dient de douaneautoriteiten op hun verzoek en binnen de eventueel vastgestelde termijnen in de passende vorm alle nodige bescheiden en inlichtingen te verstrekken en deze autoriteiten alle nodige bijstand te verlenen voor het vervullen van deze formaliteiten of controles.
2. Eenieder die een douaneaangifte, een aangifte tot tijdelijke opslag, een summiere aangifte bij binnenbrengen, een summiere aangifte bij uitgaan, een aangifte tot wederuitvoer of een kennisgeving van wederuitvoer bij de douaneautoriteiten indient, of een aanvraag voor een vergunning of enige andere beschikking indient, aanvaardt de aansprakelijkheid voor al het volgende:
a) de juistheid en volledigheid van de in de aangifte, de kennisgeving of de aanvraag verstrekte inlichtingen;
b) de echtheid, juistheid en geldigheid van de stukken ter staving van de aangifte, de kennisgeving of de aanvraag;
c) in voorkomend geval, het nakomen van alle verplichtingen inzake de plaatsing van de betreffende goederen onder een douaneregeling of het verrichten van toegestane handelingen.
De eerste alinea is ook van toepassing op alle inlichtingen die in enigerlei andere vorm door de douaneautoriteiten worden verlangd of aan hen worden verstrekt.
Indien de aangifte, de kennisgeving of de aanvraag wordt ingediend, of de inlichtingen worden verstrekt door een douanevertegenwoordiger van de betrokken persoon, zoals bedoeld in artikel 18, gelden de in de eerste alinea van dit lid vastgestelde verplichtingen ook voor die douanevertegenwoordiger.”
7. Artikel 42 („Opleggen van sancties”) luidt als volgt:
„1. Iedere lidstaat stelt sancties vast voor het niet naleven van de douanewetgeving. Dergelijke sancties moeten effectief, proportioneel en afschrikkend zijn.
2. Wanneer bestuurlijke sancties worden opgelegd, kunnen deze onder meer een of beide van de volgende vormen aannemen:
a) een geldboete opgelegd door de douaneautoriteiten, in voorkomend geval met inbegrip van een schikking die in de plaats komt van een strafrechtelijke sanctie;
b) de intrekking, schorsing of wijziging van een vergunning van de betrokken persoon.
[...]”
8. Artikel 79 („Ontstaan van douaneschuld door niet-naleving”) bepaalt in lid 1:
„Ten aanzien van aan invoerrechten onderworpen goederen ontstaat een douaneschuld bij invoer door niet-naleving van:
a) een van de bij de douanewetgeving vastgestelde verplichtingen betreffende het binnenbrengen van niet-Uniegoederen in het douanegebied van de Unie, de onttrekking van dergelijke goederen aan douanetoezicht, of het verkeer, de veredeling, de opslag, de tijdelijke opslag, de tijdelijke invoer of de verwijdering van dergelijke goederen binnen dat douanegebied;
b) een van de bij de douanewetgeving vastgestelde verplichtingen betreffende de bijzondere bestemming van goederen binnen het douanegebied van de Unie; of
c) een van de voorwaarden voor de plaatsing van niet-Uniegoederen onder een douaneregeling of voor de toekenning van een vrijstelling of van een verlaagd invoerrecht op grond van de bijzondere bestemming van de goederen.”
9. Artikel 158 („Douaneaangifte van goederen en douanetoezicht op Uniegoederen”) schrijft voor:
„1. Voor alle goederen die bestemd zijn om onder een douaneregeling te worden geplaatst, met uitzondering van de regeling vrije zone, moet een douaneaangifte tot plaatsing onder de desbetreffende regeling worden gedaan.
2. In specifieke, niet in artikel 6, lid 3, genoemde gevallen, kan een douaneaangifte worden ingediend met gebruikmaking van andere dan elektronische gegevensverwerkingstechnieken.
3. Uniegoederen die zijn aangegeven voor uitvoer, voor intern Uniedouanevervoer of voor passieve veredeling, bevinden zich onder douanetoezicht vanaf de aanvaarding van de in lid 1 bedoelde aangifte totdat zij het douanegebied van de Unie verlaten, totdat zij aan de staat worden afgestaan, totdat zij worden vernietigd of totdat de douaneaangifte ongeldig is gemaakt.”
10. Artikel 198 („Door de douaneautoriteiten te nemen maatregelen”) luidt:
„1. De douaneautoriteiten nemen alle nodige maatregelen, inclusief verbeurdverklaring en verkoop, of vernietiging, voor de verwijdering van goederen in de volgende gevallen:
a) indien een van de bij de douanewetgeving vastgestelde verplichtingen betreffende het binnenbrengen van niet-Uniegoederen in het douanegebied van de Unie niet is nagekomen of de goederen aan het douanetoezicht zijn onttrokken;
[...]”
11. In artikel 233 („Verplichtingen van de houder van de regeling Uniedouanevervoer en van de vervoerder en de ontvanger van goederen die krachtens de regeling Uniedouanevervoer worden vervoerd”) is in lid 3 vastgesteld:
„Een vervoerder of een ontvanger van goederen die goederen aanvaardt in de wetenschap dat deze onder de regeling Uniedouanevervoer zijn geplaatst, is eveneens verplicht deze binnen de gestelde termijn ongeschonden bij het douanekantoor van bestemming aan te brengen met inachtneming van de door de douaneautoriteiten getroffen identificatiemaatregelen.”
B. Nationaal recht – Zakon za mitnitsite
12. Artikel 231 van de Zakon za mitnitsite (douanewet; hierna: ZM) schrijft voor dat beschikkingen inzake bestuurlijke sancties worden uitgevaardigd door de directeur van het douanekantoor of door functionarissen die door hem zijn aangewezen.
13. Artikel 233 ZM luidt:
„1. Degene die goederen over de staatsgrens brengt, vervoert of dit tracht te doen zonder dat de douaneautoriteit daarvan op de hoogte is gebracht of daarmee heeft ingestemd, wordt – zover dit geen strafbaar feit oplevert – wegens douanesmokkel bestraft met een geldboete van 100 tot 200 % van de douanewaarde van de goederen dan wel van de waarde ervan bij uitvoer.
[...]
6. Goederen die het voorwerp zijn van douanesmokkel worden geconfisqueerd ongeacht wie de eigenaar ervan is; wanneer deze goederen zijn vervreemd of niet meer voorhanden zijn, wordt [de overtreder] veroordeeld tot betaling van een bedrag dat overeenkomt met de douanewaarde van de goederen of met de waarde ervan bij uitvoer.
[...]”
II. Feiten, gedingen en prejudiciële vragen
14. Op 28 mei 2021 reed VU, een Servische onderdaan, vanuit Turkije richting Servië in een vrachtwagen met oplegger die met aluminium profielen was geladen, en meldde zich aan bij een Bulgaarse douanepost.
15. Bij de controle van de douanedocumenten en de weging van het voertuig werd vastgesteld dat er kennelijk meer goederen waren geladen dan in die documenten was aangegeven.
16. Bij inspectie werden in het laadruim van het voertuig dertien pallets met aluminium profielen aangetroffen. Volgens de documentatie kwamen er vijf volledig overeen met de lading van een bepaalde verzendende onderneming. De profielen op de overige acht pallets, die door een andere onderneming waren verzonden, waren niet aangegeven.
17. Deze feiten hebben aanleiding gegeven tot twee gerechtelijke procedures waarin elk van de bevoegde rechterlijke instanties heeft besloten het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing.
A. Zaak C‑717/22
18. Op 28 mei 2021 heeft de Teritorialna direktsia „Juzhna morska” (regionale directie „Juzhna morska”) tegen de bestuurder van de vrachtwagen met oplegger een bestuursrechtelijke sanctieprocedure ingeleid wegens overtreding van artikel 233, lid 1, ZM. De niet-aangegeven aluminium platen en de vrachtwagen werden geconfisqueerd.
19. De bestuursrechtelijke sanctieprocedure werd opgeschort toen een strafrechtelijk onderzoek naar dezelfde feiten werd geopend.
20. Nadat dit onderzoek had uitgewezen dat er geen strafbaar feit was gepleegd werd de sanctieprocedure hervat. Daarin heeft de bestuurlijke autoriteit vastgesteld dat de bestuurder zich vanwege zijn gedrag (te weten het vervoeren van de aluminium platen over de staatsgrens zonder medeweten en toestemming van de douaneautoriteit) schuldig had gemaakt aan de in artikel 233, lid 1, ZM bedoelde overtreding.
21. Derhalve heeft de bestuurlijke autoriteit een beschikking uitgevaardigd waarbij:
– aan de bestuurder een bestuurlijke sanctie werd opgelegd in de vorm van een geldboete van 73 140,06 Bulgaarse lev (BGN) (ongeveer 37 400 EUR), gelijk aan 100 % van de douanewaarde van de goederen;
– op grond van artikel 233, lid 6, juncto artikel 233, lid 1, ZM de confiscatie van de aluminium platen werd gelast en werd bevolen om de vrachtwagen met oplegger terug te geven aan de eigenaar, een derde die niet bij de feiten betrokken was.
22. De onderneming Sistem Lux, die de eigenaar is van de geconfisqueerde goederen, heeft tegen deze beschikking beroep ingesteld bij de Rayonen sad Svilengrad (rechter in eerste aanleg Svilengrad, Bulgarije), die heeft beslist het Hof drie prejudiciële vragen voor te leggen, waarvan ik de eerste twee hieronder weergeef:
„1) Moet artikel 42, lid 2, van [het douanewetboek], waarin de soorten bestuurlijke sancties die kunnen worden opgelegd voor het niet naleven van de douanewetgeving limitatief worden opgesomd, juncto artikel 17, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)], aldus worden uitgelegd dat een nationale regeling zoals die van artikel 233, lid 6, [ZM], die als aanvullende bestuurlijke sanctie voorziet in confiscatie (ontneming van eigendom ten gunste van de staat) van het voorwerp van de overtreding, ontoelaatbaar is? Is de confiscatie van het voorwerp van de overtreding toelaatbaar wanneer de geconfisqueerde goederen toebehoren aan een andere persoon dan de overtreder?
2) Moet artikel 42, lid 1, van [het douanewetboek] juncto artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat een nationale regeling zoals die van artikel 233, lid 6, [ZM], die naast de sanctie ‚geldboete’ als aanvullende sanctie voorziet in de confiscatie (ontneming van eigendom ten gunste van de staat) van het voorwerp van de overtreding, als een onevenredige sanctionerende ingreep in het eigendomsrecht die niet in verhouding staat tot het nagestreefde legitieme doel, in de volgende gevallen ontoelaatbaar is: in het algemeen in gevallen waarin de geconfisqueerde goederen die het voorwerp van de overtreding waren, toebehoren aan de overtreder, en in gevallen waarin zij toebehoren aan een derde die niet de overtreder is, en in het bijzonder in gevallen waarin de overtreder de overtreding niet opzettelijk maar uit onachtzaamheid heeft begaan?”
B. Zaak C‑372/23
23. VU, de bestuurder die in zaak C‑717/22 wordt genoemd, heeft zowel tegen de opgelegde geldboete als tegen de confiscatie van de goederen beroep ingesteld bij de Rayonen sad Svilengrad. Bij uitspraak van 17 januari 2022 werd zijn beroep verworpen.
24. Daarop heeft VU zich tot de Administrativen sad Haskovo (bestuursrechter Haskovo, Bulgarije) gewend, die heeft beslist het Hof vijf prejudiciële vragen voor te leggen, waarvan ik de eerste vier hieronder weergeef:
„1) Moet artikel 15 juncto artikel 42, lid 1, van [het douanewetboek] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling zoals die van artikel 233, lid 1, [ZM] juncto artikel 7 van de Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (wet inzake bestuursrechtelijke overtredingen en bestuurlijke sancties) (hierna: ‚ZANN’), die bepaalt dat in gevallen waarin als gevolg van een gebrek aan zorgvuldigheid een douanerechtelijke overtreding is begaan doordat de voorgeschreven wijze van aangifte van over de staatsgrens vervoerde goederen niet in acht is genomen, een sanctie voor niet opzettelijk gepleegde smokkel wordt opgelegd? Is een nationale regeling geoorloofd die in dergelijke gevallen toestaat dat de overtreding wordt gekwalificeerd als onachtzaam gepleegde douanesmokkel, of is opzet een dwingend bestanddeel van douanesmokkel?
2) Moet artikel 42, lid 1, van [het douanewetboek] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling zoals die van artikel 233, lid 1, ZM juncto artikel 7 ZANN, volgens welke een eerste overtreding die onder het begrip ‚douanesmokkel’ valt, ongeacht of deze opzettelijk of uit onachtzaamheid wordt begaan, met steeds dezelfde even hoge sanctie wordt bestraft, namelijk een ‚geldboete’ van 100 % tot 200 % van de douanewaarde van het voorwerp van de overtreding?
3) Moet artikel 42, lid 2, van [het douanewetboek] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale bepaling zoals die van artikel 233, lid 6, ZM, die als aanvullende bestuurlijke sanctie voorziet in de confiscatie (ontneming van eigendom ten gunste van de staat) van de goederen of voorwerpen die het voorwerp van de overtreding waren en waarvan het bezit niet verboden is? Is de confiscatie van het voorwerp van de overtreding geoorloofd wanneer de geconfisqueerde goederen toebehoren aan een andere persoon dan de overtreder?
4) Moet artikel 42, lid 1, van [het douanewetboek] juncto artikel 49, lid 3, van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat een nationale regeling zoals die van artikel 233, lid 6, ZM – die naast de sanctie ‚geldboete’ als aanvullende sanctie voorziet in de confiscatie (ontneming van eigendom ten gunste van de staat) van de goederen of voorwerpen die het voorwerp van de overtreding waren en waarvan het bezit niet verboden is –, omdat er sprake is van een onevenredige sanctionerende ingreep in het eigendomsrecht die niet in verhouding staat tot het nagestreefde legitieme doel, in de volgende gevallen ontoelaatbaar is: in het algemeen in gevallen waarin de geconfisqueerde goederen die het voorwerp van de overtreding waren, toebehoren aan de overtreder, en in gevallen waarin zij toebehoren aan een derde die niet de overtreder is, en in het bijzonder wanneer de overtreder de overtreding niet opzettelijk maar uit onachtzaamheid heeft begaan?”
III. Procedure bij het Hof
25. Het verzoek om een prejudiciële beslissing dat ten grondslag ligt aan zaak C‑717/22, is bij de griffie van het Hof ingekomen op 23 november 2022.
26. In het kader van die procedure hebben Sistem Lux, de Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas (regionale directie douanekantoor Burgas, Bulgarije), de Bulgaarse, de Italiaanse en de Letse regering, evenals de Europese Commissie opmerkingen ingediend.
27. Het verzoek om een prejudiciële beslissing dat ten grondslag ligt aan zaak C‑372/23, is bij de griffie van het Hof ingekomen op 13 juni 2023.
28. In het kader van deze tweede procedure hebben de Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas, de Belgische, de Bulgaarse, de Spaanse en de Italiaanse regering, evenals de Commissie opmerkingen ingediend.
29. De twee zaken werden, gezien hun verwantschap, gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
30. Het Hof achtte het niet nodig een terechtzitting te houden en heeft verzocht de onderhavige conclusie toe te spitsen op de eerste twee vragen in zaak C‑717/22 (die in wezen overeenkomen met de derde en de vierde vraag in zaak C‑372/23) en op de eerste twee vragen in zaak C‑372/23.
IV. Beoordeling
31. De eerste twee vragen in zaak C‑717/22 peilen naar de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale regeling die in geval van een specifieke douanerechtelijke overtreding voorziet in de confiscatie van de betrokken goederen.
32. De eerste twee vragen in zaak C‑372/23 peilen naar de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale regeling die voorziet in een bepaalde sanctie voor overtredingen die onder het begrip „douanesmokkel” vallen.
33. In mijn beoordeling zal ik mij eerst buigen over de prejudiciële vragen betreffende de hoofdsanctie (zaak C‑372/23) en vervolgens over de prejudiciële vragen betreffende de confiscatie (zaken C‑717/22 en C‑372/23).
34. Over de invloed van artikel 17, lid 1, en artikel 49, lid 3, van het Handvest zal ik me niet uitspreken, aangezien de verwijzende rechters niet concreet uiteenzetten waarom zij om uitlegging van deze bepalingen verzoeken.
A. Sanctie in geval van niet-nakoming van de verplichting om douane-inlichtingen te verstrekken (eerste twee vragen in zaak C‑372/23)
35. De verwijzende rechter wenst te vernemen of een nationale regeling die voorziet in een sanctie voor een uit onachtzaamheid begane douanerechtelijke overtreding, die hij omschrijft als niet opzettelijk gepleegde smokkel, verenigbaar is met het Unierecht (in het bijzonder artikel 15 juncto artikel 42, lid 1, van het douanewetboek).
36. Die rechter wenst specifiek te vernemen:
– of opzet een dwingend bestanddeel van douanesmokkel is (eerste vraag);
– of douanesmokkel „met steeds dezelfde even hoge sanctie” kan worden bestraft, ongeacht of deze overtreding opzettelijk dan wel uit onachtzaamheid is begaan (tweede vraag).
37. In dit verband herinner ik eraan dat aan VU een sanctie is opgelegd wegens inbreuk op artikel 233, lid 1, ZM. Krachtens deze bepaling is er in Bulgarije sprake van een overtreding wanneer goederen over de staatsgrens worden vervoerd zonder medeweten of toestemming van de douaneautoriteiten. Daaronder valt ook de niet-nakoming van de verplichting om de douaneautoriteiten de inlichtingen te verstrekken waarin artikel 15 van het douanewetboek voorziet.(5) Deze verplichting wordt niet nagekomen indien de verstrekte inlichtingen onjuist zijn omdat deze niet de werkelijke inhoud van de goederen weergeven.
38. Hoewel dit niet specifiek in de verwijzingsbeslissing wordt vermeld, lijkt het erop dat de vervoerde – uit Turkije afkomstige – goederen bestemd waren voor Servië en dat Bulgarije slechts een doorvoerland was. In een dergelijk geval is artikel 158 van het douanewetboek de Unierechtelijke bepaling die in de eerste plaats van toepassing is.
39. Krachtens dit artikel moet voor alle goederen die bestemd zijn om onder een douaneregeling te worden geplaatst (met uitzondering van de regeling vrije zone) een douaneaangifte worden gedaan (lid 1) en moeten deze goederen onder douanetoezicht blijven vanaf de aanvaarding van die aangifte totdat zij het douanegebied van de Unie verlaten, totdat zij aan de staat worden afgestaan, totdat zij worden vernietigd of totdat de douaneaangifte ongeldig is gemaakt (lid 3).
40. Volgens artikel 233, lid 3, van het douanewetboek is de vervoerder van goederen in doorvoer verplicht deze binnen de gestelde termijn ongeschonden bij het douanekantoor van bestemming aan te brengen met inachtneming van de door de douaneautoriteiten getroffen identificatiemaatregelen.(6)
41. Doordat VU niet heeft voldaan aan de verplichting om een betrouwbare aangifte te doen van de goederen die hij onder de regeling douanevervoer vervoerde, heeft hij volgens de opvatting van de verwijzende rechter – die door niemand wordt betwist en in de onderhavige procedure niet behoeft te worden onderzocht – een overtreding van artikel 15 van het douanewetboek begaan.(7)
42. Krachtens artikel 15, lid 1, van het douanewetboek is de persoon die direct of indirect bij het vervullen van douaneformaliteiten of douanecontroles is betrokken, verplicht om in de passende vorm de documenten en inlichtingen te verstrekken waarom de douaneautoriteiten verzoeken en deze autoriteiten de nodige bijstand te verlenen voor het vervullen van deze werkzaamheden en controles.
43. Volgens artikel 15, lid 2, van het douanewetboek is de persoon die een douaneaangifte indient bij de douaneautoriteiten verantwoordelijk voor de juistheid en volledigheid ervan en voor de echtheid, juistheid en geldigheid van de stukken ter staving van de aangifte.
44. Volgens artikel 42 van het douanewetboek moeten de lidstaten elke niet-naleving van de douanewetgeving op effectieve, proportionele en afschrikkende wijze bestraffen.
45. Strikt genomen verzoekt de verwijzende rechter het Hof na te gaan of de opgelegde sanctie verenigbaar is, wat de opzettelijkheid van de overtreding betreft, met artikel 15 van het douanewetboek en, wat de evenredigheid van de sanctie zelf betreft, met artikel 42, lid 1, van het douanewetboek.
46. Om de eerste van deze vragen te beantwoorden, moet rekening worden gehouden met de rechtspraak van het Hof, volgens welke:
– de niet-nakoming van de verplichting van artikel 15, lid 1, van het douanewetboek een „niet naleven van de douanewetgeving” in de zin van artikel 42, lid 1, van het douanewetboek vormt;
– „[d]it begrip [(niet naleven van de douanewetgeving)] niet alleen frauduleuze activiteiten [betreft], maar [...] elke niet-nakoming van de Unierechtelijke douanewetgeving [omvat], ongeacht of deze opzettelijk of uit nalatigheid is begaan dan wel of er al dan niet sprake is van enig onrechtmatig gedrag van de betrokken marktdeelnemer”.(8)
47. Hetzelfde geldt met name, zoals de Commissie heeft opgemerkt, voor de niet-nakoming van de verplichting van artikel 158 van het douanewetboek om een douaneaangifte tot plaatsing onder de desbetreffende regeling te doen.
48. Hieruit volgt dat opzet geen dwingend bestanddeel van douanesmokkel is. Bij een uit onachtzaamheid begane overtreding van artikel 15, lid 1, van het douanewetboek moeten de lidstaten een sanctie opleggen overeenkomstig artikel 42 van het douanewetboek.
49. De sanctie moet in elk geval, en voor zover in de onderhavige procedure van belang, proportioneel zijn overeenkomstig artikel 42, lid 1, van het douanewetboek.
50. Met zijn tweede vraag in zaak C‑372/23 peilt de verwijzende rechter dus niet zozeer naar de evenredigheid in strikte zin, maar – wederom – naar de relevantie van de opzettelijkheid voor de aanpassing van de hoogte van de sanctie.
51. De verwijzende rechter legt immers de nadruk op de opzettelijkheid, ditmaal in het licht van artikel 42, lid 1, van het douanewetboek, dat wil zeggen vanuit het oogpunt van de sanctie en niet meer vanuit het oogpunt van de omschrijving van het feitelijke kader van de overtreding.
52. Dit verandert niets aan het onderliggende vraagstuk, namelijk of een nationale regeling verenigbaar is met het douanewetboek wanneer die regeling onachtzaam gedrag als douanerechtelijke overtreding kwalificeert (eerste vraag) en daaraan een sanctie verbindt die geen onderscheid maakt tussen onachtzaam en opzettelijk gedrag (tweede vraag).
53. In casu moet dus niet worden bepaald of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sanctie al dan niet evenredig was gelet op het concrete bedrag ervan of op andere omstandigheden, maar wel of deze evenredig was gelet op het opzettelijke of onachtzame karakter van de overtreding.
54. De verwijzende rechter benadrukt namelijk dat een overtreding „ongeacht of deze opzettelijk of uit onachtzaamheid wordt begaan, met steeds dezelfde even hoge sanctie wordt bestraft”. Voor die rechter zou het pas echt „onevenredig” zijn wanneer geen onderscheid zou worden gemaakt tussen opzettelijk en uit onachtzaamheid begane overtredingen.
55. De zuiver bijkomstige verwijzing naar de evenredigheid van de opgelegde sanctie mag de aandacht niet afleiden. Waar het in deze vragen werkelijk om gaat is, zoals reeds aangegeven, of de overtreding „douanesmokkel” alleen kan worden bestraft wanneer deze voortvloeit uit opzettelijk gedrag, en onder welke omstandigheden.
56. Volgens vaste rechtspraak van het Hof mogen de sanctiemaatregelen die krachtens een nationale wettelijke regeling zijn toegestaan, niet verder gaan dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelen die met deze wettelijke regeling worden nagestreefd en mogen zij niet onevenredig zijn aan die doelen.(9)
57. Bijgevolg geldt dat „de douaneautoriteiten [...] voor zowel de juridische kwalificatie van de eventueel gepleegde inbreuk als de eventuele vaststelling van de sancties voor de niet-naleving van de douanewetgeving rekening [moeten] houden met alle relevante gegevens, waaronder in voorkomend geval de goede trouw van de aangever, om te waarborgen dat deze sancties effectief, proportioneel en afschrikkend zijn.”(10)
58. Dat goede trouw relevant is voor de afweging van de hoogte van de sancties impliceert niet dat sancties alleen zijn toegestaan voor opzettelijk begane overtredingen. Zoals ik reeds heb aangegeven, omvat het begrip „niet naleven van de douanewetgeving” in de zin van artikel 42, lid 1, van het douanewetboek elke overtreding van de douanewetgeving, ongeacht of de overtreding opzettelijk dan wel uit onachtzaamheid is begaan.
59. Kortom, ik ben van mening dat de tweede prejudiciële vraag in zaak C‑372/23 op dezelfde wijze moet worden beantwoord als de eerste: aangezien opzet geen dwingend bestanddeel van douanesmokkel is en de enkele overtreding van artikel 15, lid 1, van het douanewetboek volstaat om de gedraging strafbaar te stellen op grond van artikel 42 van het douanewetboek, staat het Unierecht er niet aan in de weg dat niet opzettelijk begane overtredingen worden bestraft.
60. Het Hof heeft deze uitlegging van artikel 42, lid 1, van het douanewetboek bevestigd door te oordelen dat wanneer in een douaneaangifte onjuiste inlichtingen zijn verstrekt, een bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd, ondanks de goede trouw van de betrokken marktdeelnemer.(11)
61. Dat antwoord sluit niet uit dat bij de bepaling van de gepaste sanctie rekening moet worden gehouden met alle relevante elementen (met inbegrip van, indien van toepassing, de goede trouw van de overtreder) binnen de scala waarin de nationale wetgever heeft voorzien, waarbij de punitieve sanctie naar boven of naar beneden kan worden aangepast.(12)
B. Confiscatie in geval van niet-nakoming van de verplichting om inlichtingen te verstrekken aan de douaneautoriteiten (eerste twee vragen in zaak C‑717/22, die overeenkomen met de derde en de vierde vraag in zaak C‑372/23)
62. Met deze vragen wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen:
– of confiscatie mogelijk is als aanvullende bestuurlijke sanctie in het geval van „douanesmokkel”;
– zo ja, of een goed dat toebehoort aan een derde die niet de overtreder is, kan worden geconfisqueerd, in het bijzonder wanneer de overtreder niet opzettelijk heeft gehandeld.
63. Artikel 42, lid 2, van het douanewetboek bevat geen uitputtende lijst van de „vormen” (modaliteiten) die de door de lidstaten vastgestelde bestuurlijke sancties kunnen aannemen. Dit blijkt duidelijk uit de formulering van de bepaling, waarin de uitdrukking „onder andere” of een soortgelijke uitdrukking(13) wordt gebruikt om deze vormen bij wijze van voorbeeld op te sommen.
64. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat „bij het ontbreken van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van de toepasselijke sancties in geval van niet-naleving van de voorwaarden van een door die wetgeving ingestelde regeling, de lidstaten bevoegd zijn de sancties te kiezen die zij passend achten. Zij moeten hun bevoegdheid echter uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en de algemene beginselen daarvan, en derhalve met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel.”(14)
65. Bijgevolg zie ik geen reden waarom niet in confiscatie als aanvullende bestuurlijke sanctie zou kunnen worden voorzien in situaties zoals die welke in casu aan de orde zijn, namelijk in geval van overtreding van artikel 15, lid 1, van het douanewetboek.(15)
66. Het douanewetboek zelf (artikel 198) legt de nationale autoriteiten de verplichting op om alle nodige maatregelen te nemen voor de verwijdering van goederen in geval van niet-nakoming van de bij de douanewetgeving vastgestelde verplichtingen. In dat artikel wordt uitdrukkelijk vermeld dat verbeurdverklaring (oftewel confiscatie) en verkoop of vernietiging van de betrokken goederen tot deze maatregelen behoren.
67. In gevallen zoals in casu is het op grond van het Unierecht dus toegestaan om in beslag genomen goederen te confisqueren, hetzij als bestuurlijke sanctie (artikel 42 van het douanewetboek), hetzij als noodzakelijke maatregel in geval van niet-nakoming van een bij de douanewetgeving vastgestelde verplichting (artikel 198 van het douanewetboek).(16)
68. Over de vraag in welke concrete gevallen confiscatie rechtmatig is, zou nog kunnen worden getwist, maar zeker niet over de vraag of de maatregel als zodanig verenigbaar is met het Unierecht.
69. Met betrekking tot de confiscatie van goederen die toebehoren aan een derde te goeder trouw die niet de overtreder is, heeft het Hof zich al ondubbelzinnig uitgesproken: „Gelet op de aanzienlijke aantasting van de rechten van personen die de confiscatie van een voorwerp met zich meebrengt, namelijk de definitieve ontneming van het recht op eigendom ervan, dient [...] te worden opgemerkt dat een dergelijke confiscatie ten aanzien van een derde te goeder trouw die niet wist en niet kon weten dat zijn voorwerp werd gebruikt om een strafbaar feit te plegen, gelet op het nagestreefde doel, een onevenredige en onduldbare ingreep oplevert waardoor zijn recht op eigendom in de kern wordt aangetast.”(17)
70. Uit de informatie die door de verwijzende rechters is verstrekt kan niet met zekerheid worden afgeleid of de geconfisqueerde goederen daadwerkelijk toebehoorden aan een te goeder trouw handelende derde in de zin die ik zojuist heb uiteengezet.
71. Alles lijkt erop te wijzen dat deze goederen niet het eigendom zijn van VU (de bestuurder aan wie de sanctie is opgelegd), ook al staat nergens dat zijn procesbevoegdheid om de confiscatie ervan aan te vechten in twijfel is getrokken. Zij zouden veeleer eigendom zijn van Sistem Lux, verzoekster in het geding dat heeft geleid tot het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑717/22.
72. Volgens de opmerkingen van de douaneautoriteiten(18) en de Bulgaarse regering(19) zou Sistem Lux echter de aangever zijn in het kader van de regeling douanevervoer waaraan de geconfisqueerde goederen zouden zijn onderworpen. Indien dit het geval is, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, zou Sistem Lux strikt genomen niet als „derde” kunnen worden aangemerkt.
73. Blijkens de in de verwijzingsbeslissing in zaak C‑717/22 weergegeven argumenten van de douaneautoriteit(20) is het bestuurlijke besluit tot confiscatie genomen naar aanleiding van de niet-nakoming door Sistem Lux van haar douaneverplichtingen met betrekking tot de onderschepte goederen. Indien de verwijzende rechter deze stelling zou aanvaarden, zou een dergelijke niet-nakoming overeenkomstig artikel 198 van het douanewetboek kunnen leiden tot de vaststelling van de confiscatiemaatregel.
74. Kortom, zelfs indien Sistem Lux de specifieke overtreding waarvan VU wordt beschuldigd, niet zou hebben begaan, zou zij een eigen verplichting niet zijn nagekomen die confiscatie zou kunnen rechtvaardigen.
V. Conclusie
75. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Rayonen sad Svilengrad en de Administrativen sad Haskovo te beantwoorden als volgt:
„Artikel 15 van verordening (EG) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie juncto artikel 42, leden 1 en 2, van deze verordening
moet aldus worden uitgelegd dat
1) opzet geen dwingend bestanddeel van de overtreding ‚douanesmokkel’ is;
2) een nationale regeling kan voorzien in de confiscatie van goederen als een aanvullende sanctie die wordt opgelegd aan personen die een bestuurlijke overtreding hebben begaan door de verplichtingen niet na te komen die bij de douanewetgeving zijn vastgesteld.”