POSTANOWIENIE SĄDU (ósma izba)
z dnia 11 listopada 2014 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Reforma regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej i warunków zatrudnienia innych pracowników Unii – Mniej korzystny system zryczałtowanego wypłacania kosztów podróży i zwiększania wymiaru corocznego urlopu wypoczynkowego o dodatkowe dni czasu podróży – Brak indywidualnego oddziaływania – Odpowiedzialność pozaumowna – Związek przyczynowy – Skarga w części oczywiście niedopuszczalna, a w części oczywiście pozbawiona podstawy prawnej
W sprawie T‑20/14
Huynh Duong Vi Nguyen, urzędniczka Rady Unii Europejskiej, zamieszkała w Woluwe‑Saint‑Lambert (Belgia), reprezentowana przez adwokata M. Velardo,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu przez L. Visaggia oraz E. Tanevę, działających w charakterze pełnomocników,
oraz
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Bauera oraz A. Bischa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot, po pierwsze, wniesiony na podstawie art. 263 TFUE wniosek o stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 65 lit. b) i art. 1 ust. 67 lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1023/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i Warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (Dz.U. L 287, s. 15) ze względu na to, że przepisy te uzależniają zwrot kosztów corocznej podróży i przyznanie czasu podróży od dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, a, po drugie, żądanie odszkodowawcze oparte na art. 340 TFUE dotyczące naprawienia szkody materialnej i krzywdy, jakoby poniesionych, względnie doznanych przez skarżącą,
SĄD (ósma izba),
w składzie: D. Gratsias, prezes, M. Kancheva (sprawozdawca) i C. Wetter, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujące
Postanowienie
Okoliczności powstania sporu
1 Artykuł 4 załącznika VII do rozporządzenia nr 31 EWG/11 EWEA ustanawiającego Regulamin pracowniczy urzędników i Warunki zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.U. 1962, 45, s. 1385), w brzmieniu znajdującym zastosowanie do dnia 31 grudnia 2013 r. (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym znajdującym zastosowanie do dnia 31 grudnia 2013 r.”) przewidywał:
„1. Dodatek zagraniczny w wysokości 16% ogólnej kwoty wynagrodzenia zasadniczego wraz z zasiłkiem [dodatkiem] na gospodarstwo domowe oraz zasiłkiem na dziecko pozostające na utrzymaniu jest przyznawany:
a) urzędnikom:
– którzy nie są oraz nigdy nie byli obywatelami państwa, na terytorium którego znajduje się ich miejsce zatrudnienia, oraz
– którzy w okresie pięciu lat, kończącym się sześć miesięcy przed wstąpieniem do służby, nie prowadzili swojej głównej działalności zawodowej ani nie posiadali stałego miejsca zamieszkania na europejskim terytorium tego państwa. Do celów niniejszego przepisu nie są brane pod uwagę sytuacje wynikające z pracy wykonywanej dla innego państwa lub dla organizacji międzynarodowej;
b) urzędnikom, którzy są lub byli obywatelami państwa, na którego terytorium znajduje się ich miejsce zatrudnienia, którzy jednak przez okres 10 lat kończący się w dniu wstąpienia przez nich do służby posiadali stałe miejsce zamieszkania poza europejskim terytorium tego państwa z przyczyn innych niż wykonywanie obowiązków w służbie państwowej lub na rzecz organizacji międzynarodowej.
[…]
2. Urzędnikowi, który nie jest i nigdy nie był obywatelem państwa, na którego terytorium jest zatrudniony, i który nie spełnia przesłanek ustanowionych w ust. 1, przysługuje dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą w wysokości jednej czwartej kwoty dodatku zagranicznego.
[…]”.
2 Artykuł 7 załącznika VII do regulaminu pracowniczego znajdującego zastosowanie do dnia 31 grudnia 2013 r. przewidywał:
„1. Urzędnik jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów podróży za siebie, swego małżonka i osoby pozostające na jego utrzymaniu, faktycznie mieszkające z nim w tym samym gospodarstwie domowym:
a) przy rozpoczęciu służby: z miejsca naboru do miejsca zatrudnienia;
b) na ostateczne zakończenie służby w rozumieniu art. 47 regulaminu pracowniczego – z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia, określonego powyżej w ust. 3;
c) z tytułu każdego przeniesienia, które wiąże się ze zmianą miejsca zatrudnienia.
W przypadku śmierci urzędnika, wdowa oraz osoby pozostające na jego utrzymaniu są upoważnione do zwrotu kosztów podróży na tych samych warunkach.
Koszty podróży obejmują również koszt rezerwacji miejsc, transportu bagażu oraz tam, gdzie miało to miejsce, poniesione koszty koniecznego pobytu w hotelu.
2. Podstawą wyliczenia kwoty do zwrotu jest cena biletu kolejowego w pierwszej klasie na najkrótszej, najtańszej i najczęściej uczęszczanej trasie pomiędzy miejscem zatrudnienia a miejscem naboru bądź pochodzenia.
Jeżeli trasa, o której mowa w pierwszym akapicie, przekracza 500 km, a także wtedy gdy normalny sposób pokonania tej trasy wiąże się z koniecznością odbycia podróży drogą morską, zainteresowany jest uprawniony, na podstawie okazanych biletów, do otrzymania zwrotu kosztów podróży drogą powietrzną w klasie biznes lub jej odpowiedniku. Jeśli korzysta się ze środka transportu innego niż przewidziane powyżej, kwota do zwrotu zostanie obliczona na podstawie kosztu biletu kolejowego z wyłączeniem miejsc sypialnych. W przypadku gdy wyliczenie na tej podstawie nie jest możliwe, zwrot kosztów następuje na mocy szczególnej decyzji organu powołującego.
3. Miejsce pochodzenia urzędnika określane jest w momencie podjęcia przez niego zatrudnienia, biorąc pod uwagę miejsce jego rekrutacji lub centrum jego interesów. Miejsce pochodzenia określone w ten sposób może zostać następnie zmienione w drodze szczególnej decyzji organu powołującego w czasie, gdy urzędnik pozostaje w służbie lub przy zakończeniu przez niego służby. Podczas trwania jego zatrudnienia decyzja taka podejmowana jest jedynie w drodze wyjątku oraz po okazaniu przez niego odpowiednich dokumentów dodatkowych”.
3 Artykuł 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego znajdującego zastosowanie do dnia 31 grudnia 2013 r. przewidywał:
„1. W każdym roku kalendarzowym urzędnicy są uprawnieni do otrzymania kwoty odpowiadającej kosztom odbytej przez nich podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia określonego w art. 7, a jeżeli mają prawo do dodatku na gospodarstwo domowe, także kosztom podróży małżonka i osób pozostających na utrzymaniu w rozumieniu art. 2.
[…]
2. Wysokość zryczałtowanego świadczenia ustala się na podstawie odległości pomiędzy miejscem zatrudnienia urzędnika a miejscem naboru lub pochodzenia wyrażonej w kilometrach; odległość tę oblicza się zgodnie z metodą określoną w art. 7 ust. 2 akapit pierwszy.
Dodatek za przebyte kilometry wynosi:
0 EUR/kilometr za odcinek: | od 0 do 200 km |
0,3790 EUR/kilometr za odcinek: | od 201 do 1000 km |
0,6316 EUR/kilometr za odcinek: | od 1001 do 2000 km |
0,3790 EUR/kilometr za odcinek: | od 2001 do 3000 km |
0,1262 EUR/kilometr za odcinek: | od 3001 do 4000 km |
0,0609 EUR/kilometr za odcinek: | od 4001 do 10 000 km |
0 EUR/kilometr za odcinek | dłuższy niż 10 000 km. |
Do dodatku za przebyte kilometry dodaje się niżej podaną dodatkową zryczałtowaną kwotę:
[…]
– 378,93 EUR, jeżeli odległość koleją między miejscem zatrudnienia a miejscem pochodzenia jest równa lub większa niż 1450 km.
[…]
4. Wspomniane przepisy mają zastosowanie do urzędników, których miejsce zatrudnienia znajduje się na terytoriach państw członkowskich […].
Przedmiotowe koszty podróży są zwracane w formie zryczałtowanej kwoty obliczonej na podstawie kosztu biletu lotniczego w klasie o jeden stopień wyższej niż klasa ekonomiczna”.
4 Artykuł 7 załącznika V do regulaminu pracowniczego znajdującego zastosowanie do dnia 31 grudnia 2013 r. przewidywał:
„Czas [corocznego urlopu] zostanie przedłużony o czas podróżowania na podstawie odległości drogą kolejową pomiędzy miejscem spędzania urlopu a miejscem zatrudnienia, obliczony w następujący sposób:
od 50 do 250 km: jeden dzień na podróż tam i z powrotem,
od 251 do 600 km: dwa dni na podróż tam i z powrotem,
od 601 do 900 km: trzy dni na podróż tam i z powrotem,
od 901 do 1400 km: cztery dni na podróż tam i z powrotem,
od 1401 do 2000 km: pięć dni na podróż tam i z powrotem,
ponad 2000 km: sześć dni na podróż tam i z powrotem.
Dla celów niniejszego artykułu miejsce spędzania urlopu w odniesieniu do corocznego urlopu wypoczynkowego oznacza miejsce pochodzenia.
Przepisy poprzedzające stosuje się do urzędników, których miejsce zatrudnienia znajduje się na terytoriach państw członkowskich […].
[…]”.
5 Artykuł 1 ust. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1023/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i Warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (Dz.U. L 287, s. 15), stanowi, co następuje:
„W załączniku VII wprowadza się następujące zmiany:
[…]
d) art. 8 otrzymuje brzmienie:
»Artykuł 8
1. W każdym roku kalendarzowym urzędnicy, którym przysługuje dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą, uprawnieni są do otrzymania zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom odbytej przez nich podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia określonego w art. 7, w ramach pułapów określonych w ust. 2, a jeżeli mają prawo do dodatku na gospodarstwo domowe, także kosztom podróży małżonka i osób pozostających na ich utrzymaniu w rozumieniu art. 2.
[…]
2. Wysokość zryczałtowanego świadczenia ustala się na podstawie odległości geograficznej pomiędzy miejscem zatrudnienia urzędnika a miejscem pochodzenia wyrażonej w kilometrach.
W przypadku gdy miejsce pochodzenia określone w art. 7 znajduje się poza terytorium państw członkowskich Unii, jak również poza granicami państw i terytoriów wymienionych w załączniku II do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz poza terytorium państw członkowskich Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, wysokość zryczałtowanego świadczenia ustala się na podstawie odległości geograficznej pomiędzy miejscem zatrudnienia urzędnika a stolicą państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, wyrażonej w kilometrach. Urzędnicy, których miejsce pochodzenia znajduje się poza terytorium państw członkowskich Unii, jak również poza granicami państw i terytoriów wymienionych w załączniku II do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz poza terytorium państw członkowskich Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, nieposiadający obywatelstwa żadnego z państw członkowskich nie są uprawnieni do otrzymywania świadczenia zryczałtowanego.
Dodatek za przebyte kilometry wynosi:
0 EUR/kilometr za odcinek: | od 0 do 200 km |
0,3790 EUR/kilometr za odcinek: | od 201 do 1000 km |
0,6316 EUR/kilometr za odcinek: | od 1001 do 2000 km |
0,3790 EUR/kilometr za odcinek: | od 2001 do 3000 km |
0,1262 EUR/kilometr za odcinek: | od 3001 do 4000 km |
0,0609 EUR/kilometr za odcinek: | od 4001 do 10 000 km |
0 EUR/kilometr za odcinek | dłuższy niż 10 000 km |
Do dodatku za przebyte kilometry dodaje się niżej podaną dodatkową zryczałtowaną kwotę:
– 189,48 EUR, jeżeli odległość geograficzna między miejscem zatrudnienia a miejscem pochodzenia zawiera się w przedziale 600–1200 km,
– 378,93 EUR, jeżeli odległość geograficzna między miejscem zatrudnienia a miejscem pochodzenia jest większa niż 1200 km.
Wysokość powyższych stawek kilometrowych oraz dodatków ryczałtowych aktualizuje się każdego roku o tę samą wartość procentową co wynagrodzenie.
[…]
4. Ustępy 1, 2 i 3 niniejszego artykułu mają zastosowanie do urzędników, których miejsce zatrudnienia znajduje się na terytoriach państw członkowskich […].
Zryczałtowane świadczenie oblicza się na podstawie kosztu biletu lotniczego w klasie ekonomicznej«”.
6 Artykuł 1 ust. 65 rozporządzenia nr 1023/2013 przewiduje:
„W załączniku V wprowadza się następujące zmiany:
[…]
b) art. 7 otrzymuje brzmienie:
»Urzędnicy, którym przysługuje dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą, są uprawnieni do skorzystania co roku z dodatkowego urlopu w wymiarze dwóch i pół dnia, aby udać się do swojego państwa pochodzenia.
Akapit pierwszy ma zastosowanie do urzędników, których miejsce zatrudnienia znajduje się na terytorium państw członkowskich. W przypadku gdy miejsce zatrudnienia znajduje się poza tym terytorium, czas trwania urlopu na podróż do miejsca pochodzenia ustala się na mocy specjalnej decyzji, uwzględniającej szczególne potrzeby«”.
7 Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1023/2013 przepisy te stosuje się od dnia 1 stycznia 2014 r.
8 Podczas naboru skarżącej, Huynh Duong Vi Nguyen, jako jej miejsce pochodzenia określono Nowy Jork (Stany Zjednoczone). Ze względu na jej belgijskie obywatelstwo i jej miejsce zatrudnienia w Brukseli (Belgia) nie spełniała ona warunków przyznawania dodatku zagranicznego, przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) regulaminu pracowniczego znajdującego zastosowanie od dnia 31 grudnia 2013 r. Nie spełniała ona również warunków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. b) tego samego regulaminu pracowniczego dla otrzymywania tego dodatku. W związku z jej obywatelstwem i miejscem zatrudnienia nie była ona także uprawniona do otrzymywania dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, przewidzianego w art. 4 ust. 2 regulaminu pracowniczego znajdującego zastosowanie od dnia 31 grudnia 2013 r. Była natomiast uprawniona do otrzymywania zwrotu kosztów podróży pomiędzy jej miejscem zatrudnienia i jej miejscem pochodzenia określonym w art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego znajdującego zastosowanie od dnia 31 grudnia 2013 r., a także do czasu podróży przewidzianego w art. 7 załącznika V do tego regulaminu pracowniczego. Pobierała ona zatem corocznie od chwili swojego powołania w dniu 1 czerwca 2009 r. kwotę 4835,53 EUR z tytułu kosztów podróży jej samej, jej małżonka i ich dzieci, a także korzystała z sześciu dni dodatkowego urlopu z tytułu czasu podróży.
Przebieg postępowania i żądania stron
9 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 stycznia 2014 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
10 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniu 26 i 27 marca 2014 r. Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski podniosły zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.
11 W dniu 12 maja 2014 r. skarżąca złożyła swoje uwagi w przedmiocie zarzutów podniesionych przez Radę i Parlament.
12 W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności przepisów rozporządzenia nr 1023/2013 zmieniających art. 7 załącznika V i art. 8 załącznika VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, które uzależniają prawo do zwrotu kosztów podróży i do czasu podróży od pobierania dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą;
– orzeczenie, że Rada i Parlament zobowiązane są jej zapłacić kwotę 169 051,96 EUR z tytułu szkody materialnej i kwotę 40 000 EUR z tytułu szkody niematerialnej, wraz z odsetkami za dotychczasową zwłokę i dalsze opóźnienia po wydaniu wyroku w wysokości 6,75%;
– obciążenie Rady i Parlamentu kosztami postępowania.
13 Rada wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
14 Parlament wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
15 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 kwietnia 2014 r. Komisja Europejska wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu i Rady.
Co do prawa
16 Zgodnie z art. 114 § 1 regulaminu postępowania, jeżeli strona tego zażąda, Sąd może rozstrzygnąć o niedopuszczalności skargi bez rozpoznawania istoty sprawy. Zgodnie z art. 114 § 3 pozostała część postępowania w przedmiocie skargi odbywa się ustnie, z zastrzeżeniem odmiennej decyzji Sądu. Ponadto zgodnie z art. 111 regulaminu postępowania, jeżeli Sąd jest oczywiście niewłaściwy do rozpoznania skargi lub jeżeli skarga jest oczywiście niedopuszczalna albo oczywiście pozbawiona podstawy prawnej, Sąd może, bez dalszych czynności procesowych, podjąć decyzję, wydając postanowienie z uzasadnieniem.
17 W niniejszej sprawie Sąd uznaje, że po zapoznaniu się z aktami sprawy ma wystarczającą wiedzę, aby orzec w przedmiocie wniosku bez otwierania procedury ustnej.
18 W niniejszej skardze skarżąca, urzędniczka AST II zatrudniona w dziale mediów i służby prasowej dyrekcji ds. komunikacji i przejrzystości Rady zmierza do uzyskania, z jednej strony, w istocie, stwierdzenia nieważności art. 1 ust. 65 lit. b) rozporządzenia nr 1023/2013, a także art. 1 ust. 67 lit. d) tego samego rozporządzenia (zwanych dalej „zaskarżonymi przepisami”), ponieważ uzależniają one prawo do zwrotu corocznych kosztów podróży i do czasu podróży od faktu pobierania dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą oraz, z drugiej strony, odszkodowania za szkodę materialną i krzywdę, jakie jakoby poniosła, względnie doznała ze względu na przyjęcie zaskarżonych przepisów.
19 Na poparcie swojego żądania stwierdzenia nieważności skarżąca podnosi pięć zarzutów dotyczących, po pierwsze, naruszenia prawa do informacji i konsultacji z pracownikami, ustanowionego w art. 27 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, po drugie, naruszenia zasady poszanowania praw nabytych, zasad dotyczących „prawa międzyczasowego” i zasady pewności prawa, po trzecie, naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, po czwarte, naruszenia zasady równego traktowania i, po piąte, naruszenia zasady proporcjonalności.
20 Na poparcie swojego żądania odszkodowawczego skarżąca podnosi, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaskarżonymi przepisami a materialną szkodą, jaką poniosła w postaci utraty zwrotu kosztów podróży i czasu podróży za lata służby, które odbędzie do czasu przejścia na emeryturę. Podnosi ona także, że utrata zwrotu kosztów podróży i czasu podróży wyrządziła jej również krzywdę, ponieważ utrudniła jej utrzymanie emocjonalnego związku z jej miejscem pochodzenia.
21 Parlament i Rada podnoszą niedopuszczalność żądania stwierdzenia nieważności, a także żądania odszkodowawczego.
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności
22 Parlament i Rada podważają czynną legitymację procesową skarżącej. Parlament podnosi ponadto, że skarżąca nie posiada w każdym razie interesu prawnego w zaskarżeniu art. 8 ust. 1 załącznika VII do nowego regulaminu pracowniczego.
23 W odniesieniu do legitymacji czynnej Rada utrzymuje, że zaskarżone przepisy nie dotyczą skarżącej bezpośrednio, ponieważ tylko indywidualne decyzje wydane przez organ powołujący w formie, na przykład, paska wypłaty, na którym nie ma już kosztów podróży lub indywidualnej decyzji w przedmiocie liczby dni urlopu przyznanych z tytułu czasu podróży zmieniają w szczególny sposób sytuację prawną skarżącej i określają ostatecznie stanowisko instytucji wobec niej.
24 Ponadto zdaniem Parlamentu i Rady zaskarżone przepisy nie dotyczą także skarżącej indywidualnie. Utrzymują one, że zaskarżone przepisy mają charakter generalny, a więc mają zastosowanie do wszystkich urzędników, którzy znajdują się lub znajdą się w przyszłości obiektywnie w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej co skarżąca.
25 W tym względzie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1023/2013 zostało przyjęte na podstawie art. 336 TFUE, w trybie zwykłej procedury ustawodawczej. Z tego względu należy stwierdzić, że zaskarżone przepisy należą do kategorii aktów o charakterze generalnym, aktów ustawodawczych, w odniesieniu do których art. 263 akapit czwarty TFUE poddaje dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez osobę fizyczną lub prawną warunkowi, iż akt taki dotyczy skarżącego bezpośrednio i indywidualnie (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:625, pkt 56–60).
26 Należy zatem zbadać, czy w niniejszej sprawie skarżąca spełnia te warunki, a zaskarżone akty dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie.
27 Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem osoby fizyczne i prawne spełniają omawiany warunek, aby akt dotyczył skarżących bezpośrednio i indywidualnie, jeżeli zaskarżony akt ma wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje w sposób podobny jak adresata (wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r., Plaumann/Komisja, 25/62, Rec, EU:C:1963:17; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Włochy/Komisja, C‑298/00 P, Rec, EU:C:2004:240, pkt 36; z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato „Venezia vuole vivere” i in./Komisja, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P Zb.Orz., EU:C:2011:368, pkt 52; ww. w pkt 25 wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, EU:C:2013:625, pkt 72).
28 Skarżąca utrzymuje, że warunek, aby akt dotyczył jej indywidualnie, jest w tym przypadku spełniony podwójnie. Może ona bowiem oprzeć jej indywidualizację na prawie każdego urzędnika do udziału w procedurach zmierzających do zmiany regulaminu pracowniczego na podstawie art. 27 karty praw podstawowych, a także na skutkach, jakie zaskarżone przepisy wywierają wobec niej, mianowicie w postaci natychmiastowej i pewnej utraty zwrotu kosztów podróży i czasu podróży.
29 Podnosi ona ponadto, że odmowa uznania w ramach niniejszego postępowania, że akt dotyczy jej indywidualnie, spowodowałaby konieczność wszczęcia przez nią postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przewidzianego w art. 90 regulaminu pracowniczego, co umożliwiłoby wniesienie skargi na indywidualne decyzje wykonawcze organu powołującego na podstawie art. 270 TFUE. Stanowiłoby to zatem zdaniem skarżącej naruszenie jej prawa do skutecznego środka prawnego.
30 Argumenty te należy jednak odrzucić.
31 W odniesieniu do argumentu skarżącej opartego na wynikającym z art. 27 karty praw podstawowych prawie każdego urzędnika do udziału w procedurach należy przypomnieć, iż fakt, że dana osoba w taki czy inny sposób uczestniczy w procesie prowadzącym do przyjęcia aktu Unii Europejskiej, może indywidualizować tę osobę w stosunku do danego aktu tylko wtedy, gdy obowiązujące uregulowania unijne przyznają jej pewne gwarancje procesowe. O ile nie istnieje przepis, który wyraźnie stanowi inaczej, to ani proces przygotowywania aktów o charakterze generalnym, ani sam charakter tych aktów nie wymagają, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa Unii, takimi jak prawo do bycia wysłuchanym, udziału zainteresowanych osób, gdyż przyjmuje się, że ich interesy reprezentują organy polityczne właściwe do przyjmowania tych aktów (wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Arcelor/Parlament i Rada, T‑16/04, Zb.Orz., EU:T:2010:54, pkt 119).
32 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że ani art. 336 TFUE, na podstawie którego zostały przyjęte zaskarżone przepisy, ani art. 10 regulaminu pracowniczego, ani wreszcie art. 27 karty praw podstawowych nie przyznają żadnego uprawnienia proceduralnego członkom personelu instytucji Unii.
33 W tym względzie należy wskazać, że jakkolwiek prawo pracowników do informacji i konsultacji z pracownikami oraz prawo do rokowań i działań zbiorowych, zawarte odpowiednio w art. 27 i 28 karty praw podstawowych mogą być stosowane w stosunkach pomiędzy instytucjami Unii a jej personelem, jak to wynika z wyroku z dnia 19 września 2013 r., (szczególna procedura kontroli orzeczenia) Komisja/Strack (C‑579/12 RX‑II, Zb.Orz., EU:C:2013:570), to ich stosowanie jest ograniczone do przypadków i warunków przewidzianych w prawie Unii, zgodnie z brzmieniem samych tych przepisów.
34 Jeśli więc chodzi o urzędników Unii, regulamin pracowniczy znajdujący zastosowanie do dnia 31 grudnia 2013 r. przewidywał w swoim art. 10 akapity pierwszy i drugi konsultacje z urzędnikami poprzez organ parytetowy, Komitet ds. Regulaminu Pracowniczego, składający się z przedstawicieli instytucji Unii i równej liczby przedstawicieli komitetów pracowniczych tych instytucji, w sprawie każdej propozycji Komisji zmiany regulaminu pracowniczego. Co więcej, art. 10b akapit drugi tego samego regulaminu pracowniczego przewidywał, że wnioski Komisji określone w art. 10 mogły być przedmiotem konsultacji prowadzonych przez przedstawicieli związków zawodowych i stowarzyszeń pracowniczych.
35 Regulamin pracowniczy znajdujący zastosowanie do dnia 31 grudnia 2013 r. nie przewiduje natomiast na rzecz urzędników żadnego prawa do udziału w jego zmianie w sposób indywidualny.
36 Argument skarżącej, zgodnie z którym w niniejszej sprawie udział związków zawodowych nie został uszanowany, poza tym, że stanowi jedynie proste stwierdzenie, niepoparte przez skarżącą żadnymi dowodami, jest nieskuteczny, ponieważ zarzucane naruszenie uprawnień proceduralnych związków zawodowych w ramach procedury zmiany regulaminu pracowniczego byłoby w każdym razie pozbawione konsekwencji dla istnienia uprawnień proceduralnych skarżącej.
37 Wynika z tego, że skarżąca nie może wywodzić z art. 27 i 28 karty praw podstawowych argumentów na poparcie twierdzenia, że zaskarżone przepisy dotyczą jej indywidualnie.
38 Jeśli chodzi o argument skarżącej, zgodnie z którym zaskarżone przepisy dotyczą jej indywidualnie ze względu na ich pewny i natychmiastowy wpływ wywierany na jej sytuację prawną, należy wskazać, że – jak słusznie zauważyły Parlament i Rada – taki argument może wykazać nie to, że przepisy dotyczą skarżącej indywidualnie, ale to, że dotyczą jej bezpośrednio.
39 Skarżąca uściśliła jednak w swoich uwagach w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności, że przepisy te dotyczą jej indywidualnie ze względu na okoliczność, iż należy ona do ograniczonej grupy osób, 30 urzędników, wobec których zaskarżone przepisy wywrą natychmiastowy i pewny skutek w postaci pozbawienia ich korzystania z praw nabytych, mianowicie zwrotu kosztów podróży i czasu podróży. W istocie, według skarżącej tylko ci urzędnicy korzystali dotychczas ze zwrotu kosztów podróży i z czasu podróży bez jednoczesnego pobierania dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą. Skoro zaskarżone przepisy uzależniają od tej pory te uprawnienia od pobierania dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, skutkują one zniesieniem praw nabytych przez ograniczoną grupę osób. Według skarżącej żadna osoba inna niż należące do tej grupy nie może w przyszłości znaleźć się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, ponieważ urzędnicy zatrudnieni po dniu 1 stycznia 2014 r. nie będą mogli korzystać z tych uprawnień, jeśli nie będą spełniali warunków pobierania dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą.
40 Należy w tym względzie przypomnieć, że w sytuacji gdy zaskarżony akt dotyczy grupy osób, które zostały zidentyfikowane lub mogły zostać zidentyfikowane w chwili wydania tego aktu ze względu na określone cechy właściwe członkom tej grupy, ten akt może dotyczyć tych osób w sposób indywidualny, ponieważ należą one do ograniczonego kręgu przedsiębiorców (zob. wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r., Sahlstedt i in./Komisja, C‑362/06 P, Zb.Orz., EU:C:2009:243, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
41 Ponadto orzecznictwo pozwala na uznanie podmiotu należącego do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych za taki, którego dany akt dotyczy indywidualnie, jeśli akt ten zmienia prawa nabyte przezeń przed wydaniem tego aktu (zob. postanowienie z dnia 17 lutego 2009 r., Galileo Lebensmittel/Komisja, C‑483/07 P, Zb.Orz., EU:C:2009:95, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 W niniejszej sprawie jednak należy wskazać, że skarżąca nie dostarczyła dokładnych informacji co do sytuacji prawnej i faktycznej ani co do tożsamości urzędników znajdujących się w podobnej do niej sytuacji. Poinformowała ona jedynie, że jest w stanie dostarczyć więcej informacji, jeśli Sąd uznałby to za konieczne i zwróciła się do Sądu o zadanie pytań Parlamentowi i Radzie w tym względzie.
43 To do skarżącej należy jednakże wykazanie w ramach skargi o stwierdzenie nieważności aktu ustawodawczego o charakterze generalnym, jak w niniejszej sprawie, że spełnia ona przewidziany w art. 263 TFUE warunek, aby akt ten dotyczył jej indywidualnie.
44 Wobec tego, skoro podnosi ona, że należy do ograniczonego kręgu urzędników znajdujących się w podobnej do niej sytuacji prawnej i faktycznej, do niej należy dostarczenie na to dowodów.
45 Na wstępie, nawet jeśli okaże się, że skarżąca rzeczywiście należy do ograniczonego kręgu urzędników, dla których zaskarżone przepisy będą skutkować utratą zwrotu kosztów podróży i czasu podróży, jak wydaje się milcząco przyznawać Rada, należy stwierdzić, iż okoliczność ta nie wynika z pozbawienia tylko tych urzędników nabytych przez nich praw.
46 Przeciwnie do twierdzeń skarżącej nie istnieje bowiem prawo nabyte do zwrotu kosztów podróży i do czasu podróży na rzecz urzędników niepobierających dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą. Jak wynika z art. 7 załącznika V do regulaminu pracowniczego znajdującego zastosowanie do dnia 31 grudnia 2013 r. i z art. 8 załącznika VII do tego samego regulaminu pracowniczego, prawo do zwrotu kosztów podróży i do czasu podróży, niezależnie od dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, było w istocie prawem każdego urzędnika Unii.
47 Decyzja podjęta przez Parlament i Radę, aby powiązać poprzez zaskarżone przepisy korzystanie z tych praw z pobieraniem dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, wywiera skutek w postaci pozbawienia skarżącej tych praw ze względu na sytuację prawną i faktyczną, w której ona, jak i inni urzędnicy, obecnie się znajdują. Nie jest jednak wykluczone, przeciwnie do tego, co twierdzi skarżąca, że inni urzędnicy mogą się w przyszłości znaleźć w podobnej do niej sytuacji. Przykładowo mogłoby to dotyczyć urzędnika tracącego swój dodatek zagraniczny ze względu na nowe zatrudnienie na terytorium państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, a który nie spełnia warunków przewidzianych w art. 4 ust. 2 załącznika VII do regulaminu pracowniczego dla pobierania dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą. Zostałby więc pozbawiony zwrotu kosztów podróży i czasu podróży.
48 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem możliwość określenia w chwili przyjęcia zaskarżonego aktu, z przybliżoną dokładnością liczby lub nawet tożsamości podmiotów prawa, do których ma on zastosowanie, nie oznacza jednak wcale, że podmioty te należy traktować tak, jakby akt ten dotyczył ich indywidualnie, o ile tylko pozostaje bezsporne, że akt ten podlega zastosowaniu ze względu na zaistnienie pewnej obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej w nim określonej (zob. ww. w pkt 31 wyrok Arcelor/Parlament i Rada, EU:T:2010:54, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 Wynika z tego, że zaskarżone przepisy nie dotyczą skarżącej indywidualnie.
50 Wniosek ten nie może zostać podważony przez argument skarżącej oparty na tym, że w przypadku odmowy uznania w ramach niniejszego postępowania, iż zaskarżone przepisy dotyczą jej indywidualnie, będzie ona zmuszona wszcząć postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, przewidziane w art. 90 regulaminu pracowniczego, co będzie stanowiło naruszenie prawa do skutecznego środka prawnego.
51 Argument skarżącej oparty jest na założeniu, podważanym przez Parlament i Radę, że ani pasek wypłaty za lipiec 2014 r., ani zestawienie liczby dni urlopu przysługujących jej z tytułu czasu podróży w systemie informatycznym zarządzania urlopem w Radzie nie stanowią niekorzystnych aktów, a więc zgodnie z art. 91 regulaminu pracowniczego, będzie ona mogła wnieść skargę do sądów Unii tylko w wyniku przeprowadzenia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, przewidzianego w art. 90 tego samego regulaminu pracowniczego.
52 Należy jednak przypomnieć, po pierwsze, że w ramach niniejszej sprawy do Sądu nie wpłynęła skarga o stwierdzenie nieważności ewentualnych decyzji Rady, wyraźnych czy dorozumianych, przyjętych w wykonaniu art. 7 załącznika V i art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego w odniesieniu do skarżącej, ale skarga o stwierdzenie nieważności przepisów zmieniających rzeczony regulamin pracowniczy. Kwestia tego, czy zaskarżone przepisy dotyczą skarżącej indywidualnie, a zatem czy niniejsza skarga jest dopuszczalna, nie może zależeć od dopuszczalności hipotetycznej skargi o stwierdzenie nieważności decyzji indywidualnych organu powołującego wydanych w odniesieniu do skarżącej, które w chwili wniesienia skargi w każdym razie nie zostały jeszcze wydane.
53 Z drugiej strony należy również przypomnieć, że zgodnie z art. 256 TFUE, a także zgodnie z art. 1 załącznika I do statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w zastosowaniu art. 91 tego statutu Sąd ds. Służby Publicznej jest właściwy do rozpoznawania w pierwszej instancji sporów między Unią i jej pracownikami na mocy art. 270 TFUE. W konsekwencji Sąd nie może przedwcześnie orzekać w ramach skargi o stwierdzenie nieważności przepisu regulaminu pracowniczego wniesionej przez urzędnika na podstawie art. 263 TFUE, o dopuszczalności skargi wniesionej przez tego samego urzędnika w odniesieniu do paska wypłaty lub zestawienia przyznanych dni urlopu, ponieważ ta ostatnia skarga wchodzi w zakres kompetencji Sądu ds. Służby Publicznej.
54 Z tego względu przesłanki dopuszczalności skargi, którą skarżąca wniosłaby w odniesieniu do decyzji indywidualnych organu powołującego wydanych w wykonaniu zaskarżonych przepisów nie mają znaczenia dla badania dopuszczalności niniejszej skargi i nie mogą one w konsekwencji konwalidować braku spełnienia wymogu, by zaskarżone przepisy w niniejszej sprawie dotyczyły skarżącej indywidualnie.
55 Jako że przesłanki uznania, iż akt, którego stwierdzenia nieważności się żąda, dotyczy skarżącej bezpośrednio i indywidualnie, są kumulatywne, wynika z tego, bez konieczności badania, czy zaskarżone przepisy w niniejszej sprawie dotyczą skarżącej bezpośrednio, że nie wykazała ona swojej czynnej legitymacji procesowej do wystąpienia o stwierdzenie nieważności tych przepisów.
56 W konsekwencji należy odrzucić skargę o stwierdzenie nieważności spornych przepisów wniesioną przez skarżącą jako oczywiście niedopuszczalną bez konieczności badania istnienia interesu skarżącej we wniesieniu skargi w odniesieniu do art. 1 ust. 65 lit. b) i art. 1 ust. 67 lit. d) rozporządzenia nr 1023/2013.
W przedmiocie żądania odszkodowawczego
57 Należy na wstępie wskazać, że chociaż skarżąca jest urzędnikiem Rady, jej żądania odszkodowawcze nie są skierowane do Rady, jako do instytucji, w której pracuje, ale do Parlamentu i Rady, jako do współautorów rozporządzenia nr 1023/2013, które stanowi zdaniem skarżącej źródło szkody, jaką twierdzi, iż poniosła.
58 Należy także wskazać, że skarżąca powołuje jako podstawę swoich żądań odszkodowawczych art. 268 TFUE i 340 TFUE, a nie art. 270 TFUE.
59 W tych okolicznościach Sąd uznaje się za właściwy do orzekania w przedmiocie żądań odszkodowawczych skarżącej.
60 Należy w tym względzie przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE z tytułu bezprawnego zachowania jej instytucji jest uzależnione od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek, a mianowicie: niezgodnego z prawem zachowania zarzucanego instytucji, rzeczywistego charakteru szkody oraz istnienia związku przyczynowego między zarzucanym zachowaniem a powoływaną szkodą (wyroki: z dnia 29 września 1982 r., Oleifici Mediterranei/EWG, 26/81, Rec, EU:C:1982:318, pkt 16; z dnia 14 grudnia 2005 r., Beamglow/Parlament i in., T‑383/00, Zb.Orz., EU:T:2005:453, pkt 95).
61 Jeśli jedna z trzech przesłanek powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii nie jest spełniona, roszczenia odszkodowawcze powinny być oddalone bez konieczności badania, czy spełnione są dwie pozostałe przesłanki (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 września 1994 r., KYDEP/Rada i Komisja, C‑146/91, EU:C:1994:329, pkt 81; z dnia 20 lutego 2002 r., Förde‑Reederei/Rada i Komisja, T‑170/00, Rec, EU:T:2002:34, pkt 37). Ponadto sąd Unii nie jest zobowiązany do przeprowadzania badania tych przesłanek w określonym porządku (wyrok z dnia 9 września 1999 r., Lucaccioni/Komisja, C‑257/98 P, Rec, EU:C:1999:402, pkt 13).
62 W odniesieniu do przesłanki dotyczącej istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem a podnoszoną szkodą, orzecznictwo wymaga pewnego i bezpośredniego związku przyczynowo‑skutkowego pomiędzy naruszeniem popełnionym przez zainteresowaną instytucję a podnoszoną szkodą, związku, którego udowodnienie należy do skarżącej. Ponadto podnoszona szkoda powinna wynikać w sposób wystarczająco bezpośredni z zarzucanego zachowania, które ma stanowić decydującą przyczynę tej szkody (zob. postanowienie z dnia 4 czerwca 2012 r., Azienda Agricola Bracesco/Komisja, T‑440/09, Zb.Orz., EU:T:2012:269, pkt 37, 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
63 W niniejszej sprawie z argumentacji skarżącej wynika, że uważa ona, iż przepisy rozporządzenia nr 1023/2013, którego bezprawność podnosi w ramach swojej skargi o stwierdzenie nieważności, są źródłem zarówno szkody majątkowej, jak i szkody niemajątkowej, które jakoby poniosła względnie których doznała.
64 Należy stwierdzić, że nie występuje bezpośredni i pewny związek pomiędzy tymi przepisami i podnoszonymi szkodami, ponieważ te ostatnie mogą wynikać w konkretnym przypadku jedynie z decyzji instytucji zatrudniającej skarżącą, a mianowicie Rady, o przyznaniu jej liczby dni urlopu z tytułu czasu podróży niższej od tej, która by jej przysługiwała pod rządami regulaminu pracowniczego znajdującego zastosowanie do dnia 31 grudnia 2013 r. oraz o odmowie przyznania corocznego zwrotu kosztów podróży, w zastosowaniu rzeczonych przepisów.
65 Z tego względu przesłanka dotycząca związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem Parlamentu i Rady jako współautorów zaskarżonego aktu, a podnoszonymi szkodami w oczywisty sposób nie jest spełniona.
66 Wynika z tego, że żądania odszkodowawcze skarżącej należy oddalić jako oczywiście bezzasadne.
67 W konsekwencji należy oddalić niniejszą skargę jako w części oczywiście niedopuszczalną, a w części oczywiście bezzasadną.
68 W tych okolicznościach należy umorzyć postępowanie w przedmiocie wniosku Komisji, złożonego w dniu 16 kwietnia 2014 r., o dopuszczenie do postępowania w charakterze interwenienta na poparcie żądań Parlamentu i Rady.
W przedmiocie kosztów
69 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Parlamentu i Rady – obciążyć ją kosztami własnymi oraz kosztami poniesionymi przez Parlament i Radę.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
postanawia, co następuje:
1) Skarga zostaje w części odrzucona i w części oddalona.
2) Huynh Duong Vi Nguyen pokrywa, oprócz własnych kosztów, koszty poniesione przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej.
3) Postępowanie w przedmiocie wniosku Komisji o dopuszczenie do postępowania w charakterze interwenienta zostaje umorzone.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 11 listopada 2014 r.