Cauzele T‑30/01-T‑32/01 și T‑86/02-T‑88/02
Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava și alții
împotriva
Comisiei Comunităților Europene
„Ajutoare de stat – Avantaje fiscale acordate de o entitate teritorială a unui stat membru – Scutiri fiscale – Decizii prin care schemele de ajutor sunt declarate incompatibile cu piața comună și prin care se dispune recuperarea ajutoarelor plătite – Calificarea drept ajutoare noi sau ajutoare existente – Ajutoare pentru funcționare – Principiul protecției încrederii legitime – Principiul securității juridice – Decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE – Nepronunțare asupra fondului”
Sumarul hotărârii
1. Procedură – Intervenție – Admisibilitate – Reexaminare ulterioară unei ordonanțe de constatare a admisibilității
(Statutul Curții de Justiție, art. 40 al doilea paragraf)
2. Procedură – Intervenție – Persoane interesate – Asociație reprezentativă având ca obiect protecția membrilor săi – Admisibilitate în cauze care ridică probleme de principiu de natură să afecteze membrii menționați
(Statutul Curții de Justiție, art. 40 al doilea paragraf și art. 53 primul paragraf)
3. Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente și ajutoare noi – Calificare drept ajutor existent – Criterii – Măsură care nu constituie un ajutor la momentul punerii sale în aplicare
[art. 87 CE și 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 1 lit. (b) pct. (v)]
4. Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente și ajutoare noi – Calificare drept ajutor existent – Criterii – Evoluția pieței comune
[art. 87 CE și 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 1 lit. (b) pct. (v)]
5. Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente și ajutoare noi – Calificare drept ajutor existent – Criterii – Regim general de ajutoare autorizat de Comisie
[art. 87 CE, 88 CE și 253 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 1 lit. (b) pct. (ii)]
6. Ajutoare acordate de state – Examinarea de către Comisie – Compatibilitatea unui ajutor cu piața comună
(art. 87 CE și 88 CE; Comunicarea 98/C 74/06 a Comisiei)
7. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Puterea de apreciere a Comisiei
[art. 87 alin. (3) CE]
8. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot beneficia de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE – Ajutor pentru funcționare – Excludere
[art. 87 alin. (3) lit. (c) CE]
9. Acțiune în anulare – Motive – Încălcarea dreptului la apărare
(art. 230 CE)
10. Drept comunitar – Principii – Dreptul la apărare – Aplicare în privința procedurilor administrative inițiate de Comisie – Examinarea proiectelor de ajutoare – Domeniu de aplicare
[art. 88 alin. (2) CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 6 alin. (1)]
11. Ajutoare acordate de state – Examinarea de către Comisie – Procedură de examinare anterioară adoptării Regulamentului nr. 659/1999 – Neaplicarea unor termene specifice – Limită – Respectarea cerințelor securității juridice – Obligația de a încheia într‑un termen rezonabil examinarea preliminară inițiată în urma unei plângeri
(art. 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului)
12. Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Ajutor acordat cu încălcarea normelor de procedură prevăzute la articolul 88 CE – Încredere legitimă eventuală a beneficiarilor – Protecție – Condiții și limite
[art. 88 alin. (2) primul paragraf CE]
13. Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Ajutor acordat cu încălcarea normelor de procedură prevăzute la articolul 88 CE – Încredere legitimă eventuală a beneficiarilor – Protecție – Condiții și limite – Circumstanțe excepționale
(art. 88 CE; Comunicarea 83/C 318/03 a Comisiei)
14. Drept comunitar – Principii – Protecția încrederii legitime – Limite
[art. 88 alin. (2) primul paragraf CE]
15. Ajutoare acordate de state – Procedură administrativă – Dreptul persoanelor interesate de a fi ascultate
[art. 88 alin. (2) CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 6 alin. (1)]
16. Ajutoare acordate de state – Decizie a Comisiei de deschidere a procedurii oficiale de investigare a unei măsuri de stat – Efecte
[art. 88 alin. (2) CE]
1. Faptul că Tribunalul, printr‑o ordonanță anterioară, a admis intervenția unei persoane în susținerea concluziilor unei părți nu se opune efectuării unei noi examinări a admisibilității intervenției sale.
(a se vedea punctul 95)
2. Adoptarea unei interpretări extensive a dreptului de a interveni al asociațiilor reprezentative care au ca obiect protecția membrilor lor în cauze care ridică probleme de principiu de natură să îi afecteze pe aceștia urmărește să permită o mai bună apreciere a cadrului cauzelor, evitând în același timp o multitudine de intervenții individuale care ar compromite eficacitatea și buna derulare a procedurii.
Justifică un interes pentru a interveni în cadrul acțiunilor în anulare împotriva deciziilor Comisiei prin care scheme de scutire fiscală sunt declarate ilegale și incompatibile cu piața comună și prin care se dispune recuperarea ajutoarelor plătite în acest temei o organizație profesională confederativă intersectorială, având ca obiect, printre altele, reprezentarea și apărarea intereselor unor întreprinderi dintre care unele sunt beneficiarii efectivi ai ajutoarelor acordate în temeiul schemelor fiscale menționate și care a participat, de altfel, la procedura administrativă care a condus la adoptarea deciziilor în cauză.
(a se vedea punctele 97-104)
3. Tratatul instituie proceduri distincte după cum ajutoarele sunt existente sau noi. În timp ce ajutoarele noi trebuie, potrivit articolului 88 alineatul (3) CE, să fie notificate în prealabil Comisiei și nu pot fi puse în aplicare înainte ca procedura să conducă la o decizie finală, ajutoarele existente pot, în temeiul articolului 88 alineatul (1) CE, să fie puse în aplicare în mod legal în măsura în care Comisia nu a constatat incompatibilitatea lor. Ajutoarele existente nu pot face, așadar, obiectul, dacă este cazul, decât al unei decizii de incompatibilitate care produce efecte pentru viitor.
În temeiul articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 88 CE, reprezintă un ajutor existent, printre altele, „orice ajutor considerat ajutor existent deoarece se poate dovedi că, în momentul punerii în aplicare, nu reprezenta un ajutor și că a devenit ajutor ulterior, datorită evoluției pieței comune și fără să fi fost modificat de statul membru”.
În scopul calificării unei măsuri drept ajutor existent, nu se poate admite, în cadrul controlului ajutoarelor de stat astfel stabilit prin tratat și prin Regulamentul nr. 659/1999, că, printr‑o decizie implicită, Comisia poate adopta o poziție potrivit căreia o măsură determinată, care nu a făcut obiectul unei notificări, nu constituie un ajutor de stat la momentul intrării sale în vigoare.
Astfel, simpla tăcere a unei instituții nu poate produce efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele unui justițiabil, cu excepția cazului în care această consecință este prevăzută în mod expres printr‑o dispoziție de drept comunitar. Dreptul comunitar prevede, în anumite cazuri specifice, că tăcerea unei instituții are valoare de decizie atunci când instituția a fost invitată să ia poziție și aceasta nu s‑a pronunțat la expirarea unui anumit termen. În lipsa unor astfel de dispoziții exprese care să stabilească un termen la expirarea căruia se consideră că a intervenit o decizie implicită și să definească cuprinsul acestei decizii, inacțiunea unei instituții nu poate fi asimilată unei decizii fără a pune sub semnul întrebării sistemul de căi de atac instituit prin tratat.
Or, normele aplicabile în materie de ajutoare de stat nu prevăd că tăcerea Comisiei are valoare de decizie implicită de inexistență a ajutorului, în special atunci când măsurile în cauză nu i‑au fost notificate. Astfel, Comisia, care deține o competență exclusivă în ceea ce privește constatarea incompatibilității eventuale a unui ajutor cu piața comună, este obligată, la finalul fazei de examinare preliminară cu privire la o măsură de stat, să adopte în privința statului membru în cauză o decizie prin care se constată fie inexistența ajutorului, fie existența unui ajutor compatibil, fie necesitatea de a iniția procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE. O asemenea decizie nu poate fi tacită și să rezulte din tăcerea Comisiei.
Simplul fapt că procedura oficială de investigare cu privire la o măsură de stat determinată nu a fost deschisă de către Comisie o perioadă relativ lungă nu poate, în sine, să îi confere acestei măsuri caracterul obiectiv al unui ajutor existent, dacă este vorba despre un ajutor. Incertitudinile susceptibile să fi existat în această privință pot, cel mult, să fie considerate ca dând naștere unei încrederi legitime a beneficiarilor care împiedică recuperarea ajutorului plătit în trecut.
(a se vedea punctele 133, 134 și 148-153)
4. Noțiunea „evoluție a pieței comune” care figurează la articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 88 CE poate fi înțeleasă ca o modificare a contextului economic și juridic în sectorul vizat de măsura în cauză. O asemenea modificare poate, în particular, să rezulte din liberalizarea unei piețe inițial închise concurenței. În schimb, această noțiune nu vizează ipoteza în care Comisia își schimbă aprecierea numai în temeiul unei aplicări mai riguroase a normelor tratatului în materie de ajutoare de stat. În această privință, trăsătura de ajutor existent sau de ajutor nou a unei măsuri de stat nu poate depinde de o apreciere subiectivă a Comisiei și trebuie să fie determinată independent de orice practică administrativă anterioară a Comisiei.
Rezultă că simpla constatare a unei evoluții a politicii în materia ajutoarelor de stat nu poate, în sine, să fie suficientă pentru a constitui o „evoluție a pieței comune” în sensul articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999, din moment ce noțiunea obiectivă de ajutor de stat, astfel cum decurge aceasta din articolul 87 CE, nu este ea însăși modificată.
(a se vedea punctele 173-175 și 186)
5. Articolul 1 litera (b) punctul (ii) din Regulamentul nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 88 CE, care prevede că prin ajutor existent trebuie înțeles „ajutorul autorizat, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale care au fost autorizate de Comisie sau Consiliu”, vizează în special măsurile de ajutor care fac obiectul unei decizii de declarare a compatibilității din partea Comisiei, decizie care este în mod necesar explicită. Astfel, Comisia trebuie să se pronunțe cu privire la compatibilitatea măsurilor în cauză cu condițiile prevăzute la articolul 87 CE și, în temeiul articolului 253 CE, să motiveze o astfel de decizie.
În plus, atunci când se susține că sunt acordate măsuri individuale în temeiul unei scheme autorizate în prealabil, Comisia trebuie, înainte de a iniția procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE, să determine dacă aceste măsuri intră sau nu intră în sfera schemei în cauză și, în caz afirmativ, dacă acestea îndeplinesc condițiile stabilite în decizia de aprobare a acesteia. Numai în cazul unei concluzii negative la finalul acestei examinări Comisia poate considera măsurile în cauză drept ajutoare noi. În schimb, în cazul unei concluzii pozitive, Comisia trebuie să trateze aceste măsuri drept ajutoare existente potrivit procedurii prevăzute la articolul 88 alineatele (1) și (2) CE. Pentru a putea stabili dacă măsurile individuale îndeplinesc sau nu îndeplinesc condițiile stabilite în decizia de aprobare a schemei în cauză, este obligatoriu ca această decizie de aprobare să fie explicită.
(a se vedea punctele 194-197)
6. Orientările sau comunicările pe care Comisia le adoptă în materia controlului ajutoarelor de stat sunt obligatorii pentru aceasta, în măsura în care acestea nu se îndepărtează de la normele tratatului.
Din moment ce, conform Orientărilor privind ajutoarele de stat cu finalitate regională din 1998, Comisia va aprecia compatibilitatea ajutoarelor cu finalitate regională cu piața comună în temeiul acestor orientări începând de la adoptarea lor, cu excepția proiectelor de ajutoare notificate înainte de comunicarea lor către statele membre și pentru care Comisia nu a adoptat încă o decizie finală, aplicarea de către Comisie a orientărilor menționate în deciziile de constatare a ilegalității și a incompatibilității cu piața comună a schemelor generale de ajutoare care au fost puse în aplicare fără să fi fost notificate, înainte de această adoptare, nu poate constitui o încălcare a principiului securității juridice.
În orice caz, dacă se presupune că se poate considera că o neconformitate poate rezulta din aplicarea orientărilor amintite, aceasta nu ar avea drept consecință nelegalitatea deciziilor în cauză și, prin urmare, anularea lor decât în măsura în care această neconformitate ar putea afecta conținutul lor. Astfel, dacă s‑ar fi stabilit că, în lipsa acestei neconformități, Comisia ar fi ajuns la un rezultat identic, în măsura în care viciul respectiv nu putea în niciun caz să influențeze conținutul deciziilor atacate, nu s‑ar impune anularea acestor decizii.
(a se vedea punctele 214-220)
7. Comisia se bucură, în scopul aplicării articolului 87 alineatul (3) CE, de o largă putere de apreciere, a cărei exercitare implică evaluări complexe de ordin economic și social, care trebuie să fie efectuate într‑un context comunitar. Controlul jurisdicțional aplicat exercitării acestei puteri de apreciere se limitează la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, precum și la controlul exactității materiale a faptelor reținute și al absenței erorilor de drept, a erorilor vădite în aprecierea faptelor sau a abuzului de putere.
(a se vedea punctul 223)
8. Ajutoarele pentru funcționare au drept scop să scutească o întreprindere de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să le suporte în mod normal în cadrul administrării sale curente sau al activităților sale obișnuite. Schemele fiscale care scutesc în parte întreprinderile beneficiare de la plata impozitului pe profit prezintă caracterul unui ajutor pentru funcționare, iar nu caracterul unui ajutor pentru investiții sau pentru ocuparea forței de muncă, în pofida faptului că accesul la schemele menționate este subordonat unor obligații de a realiza o investiție minimă și de a crea un număr minim de locuri de muncă, din moment ce scutirile fiscale în cauză sunt calculate pe baza beneficiilor realizate de întreprinderile beneficiare, iar nu în funcție de cuantumul investițiilor realizate sau de numărul de locuri de muncă create.
(a se vedea punctele 226-229)
9. În măsura în care constituie o nelegalitate subiectivă prin natura sa, încălcarea dreptului la apărare al unui stat membru nu poate, în cadrul unei acțiuni în anulare îndreptate împotriva unei decizii a Comisiei prin care se constată nelegalitatea și incompatibilitatea cu piața comună a măsurilor de ajutor și adresate statului membru menționat, să fie invocată de acesta din urmă.
(a se vedea punctele 238 și 239)
10. În cadrul unei proceduri de examinare de către Comisie a proiectelor de ajutoare, principiul respectării dreptului la apărare impune ca statul membru în cauză să fie în măsură să își prezinte în mod util punctul de vedere cu privire la observațiile prezentate de terții interesați, potrivit articolului 88 alineatul (2) CE, și pe care Comisia își bazează decizia și ca, în măsura în care statul membru nu a avut posibilitatea să comenteze astfel de observații, Comisia să nu le poată reține în decizia sa împotriva acestui stat. Cu toate acestea, pentru ca o astfel de încălcare să determine o anulare, trebuie ca, în lipsa acestei neregularități, procedura să fi putut conduce la un rezultat diferit.
Nu poate constitui o astfel de neregularitate faptul că Comisia nu a luat în considerare observații ale unui stat membru prin care a răspuns unei solicitări provenind de la un terț interesat, prin care se urmărește recuperarea unor ajutoare acordate în mod ilegal, din moment ce decizia respectivă nu se întemeiază pe revendicarea exprimată prin respectivele observații și că ordinul de recuperare a ajutoarelor este consecința logică, necesară și exclusivă a demonstrării prealabile de către Comisie a caracterului ilegal și incompatibil cu piața comună al ajutoarelor în cauză.
(a se vedea punctele 241-244)
11. Deși, până la adoptarea Regulamentului nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 88 CE, Comisia nu era supusă unor termene specifice pentru examinarea măsurilor de ajutor, aceasta trebuia totuși să asigure că, pentru a respecta cerința fundamentală a securității juridice, exercitarea competențelor sale nu este întârziată pe termen nedeterminat.
Astfel, în măsura în care deține o competență exclusivă pentru a aprecia compatibilitatea unui ajutor de stat cu piața comună, Comisia este obligată, în interesul unei bune administrări a normelor fundamentale din tratat referitoare la ajutoarele de stat, să procedeze la o examinare diligentă și imparțială a unei plângeri care denunță existența unui ajutor incompatibil cu piața comună. Reiese că examinarea preliminară a măsurilor adoptate de stat care au făcut obiectul unei plângeri nu poate fi prelungită pe termen nedeterminat de către Comisie. Caracterul rezonabil al duratei examinării unei plângeri trebuie apreciat în funcție de circumstanțele proprii fiecărei cauze și, în special, de contextul acesteia, de diferitele etape procedurale pe care Comisia trebuie să le urmeze și de complexitatea cauzei.
Un termen de șase ani și jumătate între momentul în care Comisia a luat cunoștință de schemele de ajutor și cel al inițierii procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE nu constituie, având în vedere contextul în care se înscriu respectivele scheme, un termen nerezonabil care să afecteze procedura preliminară de investigare printr‑o încălcare a principiilor securității juridice și bunei administrări, din moment ce, pe de o parte, măsurile în cauză necesitau o examinare aprofundată a legislației naționale, precum și o muncă importantă de colectare și de analiză atât a sistemului fiscal al statului membru considerat, cât și a schemelor de autonomie fiscală în vigoare în alte state membre și, pe de altă parte, durata procedurii este în mare parte imputabilă autorităților naționale, care, omițând să notifice schemele în cauză, au refuzat, în plus, să furnizeze Comisiei informațiile utile, și în măsura în care Comisia a putut, în cursul acestei perioade, în cadrul marjei sale de apreciere în materie de ajutoare de stat, să considere că trebuie să trateze mai repede alte proceduri care privesc măsuri, desigur diferite, dar adoptate de aceleași autorități și susceptibile să pună același tip de probleme juridice.
(a se vedea punctele 259-277)
12. Încrederea legitimă în legalitatea unui ajutor nu poate fi invocată decât dacă acest ajutor a fost acordat cu respectarea procedurii prevăzute la articolul 88 CE. Astfel, o autoritate regională și un operator economic diligenți trebuie, în mod normal, să fie în măsură să se asigure că această procedură a fost respectată. Din moment ce articolul 88 CE nu distinge după cum este vorba despre scheme de ajutor sau despre ajutoare individuale, aceste principii sunt aplicabile inclusiv în cazul schemelor de ajutor.
Cu toate acestea, nu se poate exclude posibilitatea beneficiarilor unui ajutor ilegal, deoarece nu a fost notificat, de a invoca circumstanțe excepționale, care au putut determina în mod legitim încrederea lor în caracterul legal al acestui ajutor, pentru a se opune rambursării sale.
(a se vedea punctele 278-282)
13. Nepublicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a unui avertisment specific, avertizând beneficiarii unui ajutor care ar fi fost acordat în mod ilegal, respectiv fără să fi fost adoptată de către Comisie o decizie definitivă cu privire la compatibilitatea sa cu piața comună, astfel cum prevede Comunicarea Comisiei din 1983 privind ajutoarele ilegale, nu poate constitui o circumstanță excepțională, de natură să justifice încrederea în legalitatea ajutorului acordat astfel fără notificare prealabilă.
Orice altă interpretare ar însemna să se acorde acestei comunicări un domeniu de aplicare contrar articolului 88 alineatul (3) CE.
Astfel, deși Comisia își poate impune direcții pentru exercitarea puterii sale de apreciere prin acte precum orientările, acest lucru este realizat în măsura în care respectivele acte conțin norme indicative privind abordarea ce trebuie urmată de această instituție și în măsura în care nu se îndepărtează de la prevederile tratatului.
Or, caracterul incert al ajutoarelor acordate ilegal decurge din efectul util al obligației de notificare prevăzute la articolul 88 alineatul (3) CE și nu depinde de publicarea sau de nepublicarea în Jurnalul Oficial a avertismentului prevăzut de comunicarea citată. În particular, recuperarea ajutoarelor acordate ilegal nu poate deveni imposibilă numai din cauza nepublicării unui astfel de avertisment de către Comisie, cu riscul de a aduce atingere sistemului de control al ajutoarelor de stat instituit prin tratat.
(a se vedea punctele 305-308)
14. Deși principiul respectării încrederii legitime se înscrie printre principiile fundamentale ale Comunității, nu este justificat ca operatorii economici să aibă o încredere legitimă în menținerea unei situații existente, care poate fi modificată în cadrul puterii de apreciere a instituțiilor comunitare. Acest principiu se aplică în mod clar în cadrul politicii de concurență, care este caracterizată printr‑o largă putere de apreciere a Comisiei. Aceasta este situația în ceea ce privește problema dacă sunt îndeplinite condițiile referitoare la existența unor împrejurări excepționale pentru a renunța la recuperarea ajutoarelor acordate ilegal. Astfel, deciziile care privesc alte cauze în materie nu au decât un caracter indicativ și nu pot determina o încredere legitimă, din moment ce împrejurările sunt proprii fiecărei cauze.
(a se vedea punctele 310-312)
15. În cadrul procedurii de control al ajutoarelor de stat, persoanele interesate în sensul articolului 88 alineatul (2) CE nu pot avea acces ele însele la o dezbatere în contradictoriu cu Comisia, similară celei de care beneficiază statul membru responsabil de acordarea ajutorului.
(a se vedea punctul 332)
16. Decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE nu produce ea însăși niciun efect ireversibil în ceea ce privește legalitatea măsurilor pe care le vizează. Astfel, numai decizia finală este cea care, calificând definitiv drept ajutoare aceste măsuri, are drept efect stabilirea nelegalității lor.
(a se vedea punctul 349)