Asia T‑457/09

Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband

vastaan

Euroopan komissio

Valtiontuet – WestLB:n rakenneuudistus – Tuki jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi – EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohta – Päätös, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin edellytyksin – Kumoamiskanne – Edellytys siitä, että toimi koskee kantajaa erikseen – Oikeussuojan tarve – Tutkittavaksi ottaminen – Kollegiaalisuus – Perusteluvelvollisuus – Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi – Oikeasuhteisuus – Syrjintäkiellon periaate – EY 295 artikla – Asetuksen (EY) N:o 659/1999 7 artiklan 4 kohta  

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu ensimmäinen jaosto) 17.7.2014

1.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Kantajaa erikseen koskeva toimi – Perusteet – Komission päätös, jossa tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin edellytyksin – Oikeuskelpoisen säästöpankkien ryhmittymän kanne – Tuen myöntäjän ominaisuuden puuttuminen – Tutkimatta jättäminen

(EY 230 artiklan neljäs kohta)

2.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Kantajaa erikseen koskeva toimi – Perusteet – Komission päätös, jossa tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin edellytyksin – Tuensaajana olevan yrityksen osakkeenomistajan nostama kanne – Eri oikeussuojan tarve kuin tuensaajana olevalla yrityksellä – Tutkittavaksi ottaminen

(EY 230 artiklan neljäs kohta)

3.      Kumoamiskanne – Oikeussuojan tarve – Kanne peruutetusta toimesta – Peruuttamisen ja kumoamisen vaikutukset

(EY 231 ja EY 233 artikla)

4.      Tuomioistuinmenettely – Uusien perusteiden esittäminen käsittelyn kuluessa – Edellytykset – Uusi peruste – Käsite

(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 48 artiklan 2 kohta)

5.      Komissio – Kollegisen päätöksenteon periaate – Ulottuvuus – Valtiontukia koskevan päätöksen tekeminen kirjallisessa menettelyssä – Komission työjärjestystä ei ole rikottu

(Komission työjärjestyksen 1 ja 12 artikla)

6.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille – Tuet jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Tuen hyväksymiselle saadaan asettaa tiettyjä ehtoja

(EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohta)

7.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Komission harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Rajat – Mahdollisuus antaa suuntaviivoja – Seuraukset – Komissio on itse rajoittanut harkintavaltaansa

(EY 87 artiklan 3 kohta)

8.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille – Tuet jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Järjestelmäriskin kannalta merkittävässä vaikeuksissa olevalle pankille myönnettävä tuki – Tuki saadaan tutkia pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen valossa

(EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohta; komission tiedonanto 2004/C 244/02)

9.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Komission valtiontuista tekemä päätös – Kilpailua rajoittavan vaikutuksen ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen arviointi – Viittaaminen väliaikaisessa päätöksessä esitettyihin perusteluihin on sallittua

(EY 87 artiklan 1 kohta ja EY 253 artikla)

10.    Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Komission valtiontuista tekemä päätös – Päätös, joka koskee vaikeuksissa olevan yrityksen rakenneuudistukseen myönnettäviä tukia – Päätös, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin rakenneuudistussuunnitelmassa esitetyin edellytyksin – Jokaisen edellytyksen tarpeellisuutta ei tarvitse selvittää

(EY 253 artikla; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 7 artiklan 4 kohta; komission tiedonanto 2004/C 244/02)

11.    Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille – Vaikeuksissa olevan yrityksen rakenneuudistukseen myönnettävät tuet – Päätös, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin rakenneuudistussuunnitelmassa esitetyin edellytyksin – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen – Ulottuvuus

(EY 87 artiklan 3 kohta)

12.    Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Päätös, joka koskee vaikeuksissa olevan yrityksen rakenneuudistukseen myönnettävää tukea – Päätös, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin rakenneuudistussuunnitelmassa esitetyin edellytyksin – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu

(EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohta)

13.    Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille – Arviointi EY 87 artiklan kannalta – Komission mahdollisuus ottaa huomioon yhteismarkkinoiden kehitys aikaisempaan päätökseen verrattuna

(EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohta)

14.    Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Harkintavallan väärinkäyttö – Käsite

(EY 230 artikla)

15.    Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille – Päätös, jolla yrityksen rakenneuudistukseen myönnettävä tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin edellytyksin – Velvollisuus myydä tuensaajana oleva yritys – Jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiä ei ole loukattu

(EY 87 artiklan 3 kohta ja EY 295 artikla)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 83–109 kohta)

2.      Ellei henkilö voi vedota oikeussuojan tarpeeseen, joka olisi erillinen sellaisen yrityksen oikeussuojan tarpeesta, jota Euroopan unionin toimi koskee ja josta kyseinen henkilö omistaa osuuden, tämä ei voi puolustaa etujaan tämän toimen osalta muutoin kuin käyttämällä oikeuksiaan tämän yrityksen, jolla on kanneoikeus, osuuden omistajana.

Tuensaajana olevan pankin osakkeenomistajien oikeussuojan tarve ei ole päätöksen, jolla komissio totesi pankille myönnettävän valtiontuen yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin edellytyksin, osalta erillinen pankin oikeussuojan tarpeesta, sikäli kuin viimeksi mainittu velvoitetaan kyseisellä päätöksellä pienentämään taseensa loppusummaa, joten päätös ei koske osakkeenomistajia erikseen tältä osin. Sen sijaan tämä päätös koskee pankin osakkeenomistajia erikseen siltä osin kuin tuen hyväksymisen edellytyksenä on, että kyseisille osakkeenomistajille asetettua velvollisuutta pankin myymisestä riippumattomalle kolmannelle noudatetaan.

(ks. 112 ja 120 kohta)

3.      Kumoamiskanteesta ei ole myöskään tarpeen lausua enää silloin, kun kantaja on menettänyt intressin riidanalaisen toimen kumoamiseen oikeudenkäynnin aikana tapahtuneen seikan vuoksi, minkä vuoksi tämän toimen kumoamisella sinänsä ei voi enää olla oikeusvaikutuksia.

Kantajalla voi kuitenkin olla edelleen perusteltu intressi saada peruutettu toimi kumotuksi, koska peruuttamisella ei ole samoja oikeudellisia seurauksia kuin sillä, että unionin yleinen tuomioistuin mahdollisesti kumoaa toimen. Toimielimen toimen peruuttaminen ei nimittäin tarkoita lainvastaisuuden myöntämistä, ja peruuttaminen saa aikaan vaikutuksensa peruuttamishetkestä alkaen, kun taas toimen kumoaminen vaikuttaa takautuvasti.

Kantaja voi nimittäin säilyttää intressin vaatia sitä suoraan koskevan täytäntöönpanemattoman toimen, joka on kumottu kumoamiskanteen nostamisen jälkeen, kumoamista saadakseen unionin tuomioistuimet toteamaan, että sitä kohtaan on menetelty lainvastaisesti, jotta tällainen toteamus voisi toimia mahdollisen vahingonkorvauskanteen, jolla pyrittäisiin korjaamaan riittävällä tavalla riidanalaisella toimella aiheutettu vahinko, perustana.

(ks. 130, 131 ja 137 kohta)

4.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 160 ja 161 kohta)

5.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 164–173 kohta)

6.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 181–186 kohta)

7.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 190 ja 191 kohta)

8.      Komission antamia suuntaviivoja vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi myönnettävistä valtiontuista voidaan pitää lähtökohtaisesti asianmukaisina arvioitaessa jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi välttämättömäksi katsottujen tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille, etenkin, jos tuensaajat ovat järjestelmäriskin kannalta merkityksellisiä pankkeja, joiden taloudellinen elinkelpoisuus oli uhattuna siinä määrin, että niiden selviytyminen oli vaarassa.

Näin ollen yhtäältä se, että tällainen tuki on välttämätöntä taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi, ei tarkoita sitä, ettei tukea voitaisi pitää edellä mainittujen pelastus- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 9 kohdassa tarkoitetulle vaikeuksissa olevalle yritykselle myönnettynä tukena; kyseisen kohdan mukaan tällainen on yritys, joka ei pysty omilla taikka omistajilta/osakkailta tai luotonantajilta saaduilla varoilla pysäyttämään tappiollista kehitystä, joka johtaa lähes varmasti yrityksen toiminnan loppumiseen lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä, jos viranomaiset eivät puutu tilanteeseen. Sellaista pankkia, jonka taloudellinen elinkelpoisuus on siinä määrin uhattuna, että sen selviytyminen on vaarassa, voidaan lähtökohtaisesti pitää vaikeuksissa olevana yrityksenä.

Toisaalta edellä mainituissa suuntaviivoissa edellytetään, että jotta rakenneuudistustuki soveltuisi yhteismarkkinoille, tuensaaja soveltaa rakenneuudistussuunnitelmaa, jonka ansiosta sen pitkän aikavälin elinkelpoisuus voidaan palauttaa kohtuullisessa ajassa, tuen yhteydessä toteutetaan toimenpiteitä, joilla vältetään kohtuuttomat kilpailua vääristävät vaikutukset, ja tuki rajataan määrään, joka on ehdottomasti välttämätön rakenneuudistuksen toteuttamiseksi. Komissiolla on kuitenkin oikeus edellyttää, että järjestelmäriskin kannalta merkittäville pankeille finanssikriisin johdosta myönnettäville tuille asetetaan nämä ehdot silloinkin, kun tuen tarkoituksena on poistaa jäsenvaltion taloudessa oleva vakava häiriö.

(ks.195–197 kohta)

9.      EY 87 artiklan 1 kohdassa kielletään tuet, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua. Komissiolla ei ole näitä kahta edellytystä arvioidessaan kuitenkaan velvollisuutta osoittaa, että tuet todella vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että kilpailu tosiaankin vääristyy, vaan komission on ainoastaan tutkittava, ovatko nämä tuet omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailua.

Näin ollen se, ettei komissio esittänyt päätöksessä, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin edellytyksin, näyttöä tuen aiheuttamasta kilpailun vääristymisestä, ei tarkoita EY 87 artiklan 1 kohdan virheellistä soveltamista eikä perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä. Merkitystä on ainoastaan sen selvittämisellä, ilmoittiko komissio tässä päätöksessä ne syyt, joiden vuoksi tuki on omiaan vääristämään kilpailua, ja onko kantaja pystynyt osoittamaan, että nämä syyt ovat virheelliset.

Siltä osin kuin kyse on perusteluista, jotka koskevat valtion toimenpiteen luonnehdintaa EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi ja siten väistämättä sitä, oliko toimenpide omiaan vääristämään kilpailua, komissio voi lopullisessa päätöksessä ainoastaan viitata väliaikaisessa päätöksessä tästä esittämiinsä perusteluihin, jos yhtäältä jäsenvaltio, joka oli myöntänyt ilmoituksessaan, että kyseiseen toimenpiteen sisältyi valtiontukea, ei ole riitauttanut tätä luonnehdintaa väliaikaisen päätöksen tekemisen jälkeen ja toisaalta väliaikainen päätös koski samaa valtion toimenpidettä, samaa tuensaajaa ja samaa tavoitetta siten, että kyseiset kaksi päätöstä tehtiin riittävän samankaltaisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa asiayhteydessä. Näin ollen komission ei välttämättä tällaisessa tilanteessa tarvitse tutkia uudelleen kilpailutilannetta hetkellä, jolloin se tekee lopullisen päätöksen, jossa sama toimenpide todetaan edelleen valtiontueksi.

Lisäksi sellaisen päätöksen perustelut voidaan esittää erityisen suppeasti, jossa valtiontueksi todetaan rakenneuudistustuki, joka on myönnetty yritykselle, jolla on laajalti rajatylittävää toimintaa ja joka toimii unionin vapauttamistoimien kohteena olevalla alalla ja joka olisi voinut joutua lopettamaan toimintansa, jos tukea ei olisi myönnetty.

(ks. 228, 229, 235, 240, 241, 243, 254, 259 kohta)

10.    Komission on rakenneuudistustuen hyväksymisestä tekemässään päätöksessä ensinnäkin osoitettava, että hyväksytty toimenpide on luonnehdittava EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, toiseksi varmistettava, että asianomainen jäsenvaltio on osoittanut, että tukeen voidaan soveltaa jotakin EY 87 artiklan 3 kohdan poikkeuksista, ja kolmanneksi todettava, että rakenneuudistussuunnitelmassa, jonka täytäntöönpanoon asianomainen jäsenvaltio on sitoutunut, tarkoitettujen kaikkien toimenpiteiden ansiosta voidaan katsoa, että tuensaaja on elinkelpoinen pitkällä aikavälillä ja että tuki ei vääristä kilpailua kohtuuttomasti.

Komissio ei sen sijaan ole velvollinen selittämään kunkin rakenneuudistussuunnitelmassa esitetyn toimenpiteen tarpeellisuutta eikä pyrkimään siihen, että se vaatii toteuttamaan ainoastaan vähiten rajoittavat niistä toimenpiteistä, joilla voidaan taata edeltävässä kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttaminen, ellei ole joko niin, että kyseinen jäsenvaltio on sitoutunut etukäteen panemaan täytäntöön vähemmän rajoittavan rakenneuudistussuunnitelman, jolla tavoitteet voidaan yhtä asianmukaisesti saavuttaa, tai niin, että jäsenvaltio on ilmaissut vastustavansa tiettyjen toimenpiteiden sisällyttämistä rakenneuudistussuunnitelmaan ja on sitoutunut suunnitelman täytäntöönpanoon siksi, että komissio on todennut lopullisesti, ettei tukea hyväksytä, ellei kyseisiä toimenpiteitä toteuteta, sillä tällaisissa tilanteissa kyseisen jäsenvaltion ei voida katsoa tehneen päätöstä siitä, että tuen edellytyksenä on kyseisten toimenpiteiden toteuttaminen.

Nämä periaatteet pätevät myös silloin, kun komissio päättää EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 7 artiklan 4 kohdan nojalla sisällyttää rakenneuudistustuen hyväksyvään päätökseensä ehdon, joka vastaa rakenneuudistussuunnitelmassa, jonka täytäntöönpanoon asianomainen jäsenvaltio on sitoutunut, esitettyä toimenpidettä.

Näin ollen sellaisen päätöksen tehdessään komission perusteluvelvollisuus, joka koskee tarvetta asettaa kyseisen tuen hyväksymiselle rakenneuudistussuunnitelmassa esitetyt sellaiset ehdot, joilla pyritään takaamaan tuensaajan pitkän aikavälin elinkelpoisuus, muodostuu velvollisuudesta selittää ne syyt, joiden vuoksi se katsoi, että kyseisen suunnitelman noudattaminen riitti mainitun tavoitteen saavuttamiseen. Sen sijaan sellaisen päätöksen perusteluja ei ole tarpeen tutkia erikseen jokaisen rakenneuudistussuunnitelmassa esitetyn ja päätökseen otetun ehdon osalta.

(ks. 296, 297, 303, 304, 317 ja 318 kohta)

11.    Tehdessään päätöksen, jolla rakenneuudistustuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi tietyin myös rakenneuudistussuunnitelmassa määrätyin edellytyksin, komissio panee suhteellisuusperiaatteen täytäntöön siten, että se vain tarkastaa, että yhtäältä rakenneuudistussuunnitelman, jonka täytäntöönpanoon asianomainen jäsenvaltio on sitoutunut, perusteella voidaan katsoa, että tuensaaja on elinkelpoinen pitkällä aikavälillä ja että kilpailun kohtuuton vääristyminen vältetään, ja että toisaalta kyseinen jäsenvaltio ei ole sitoutunut sellaisen suunnitelman täytäntöönpanoon, joka sisältää vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, joilla taloudellinen elinkelpoisuus voidaan riittävällä tavalla taata ja välttää kilpailun vääristyminen.

(ks. 350 kohta)

12.    Yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavoin eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavoin, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella.

Se, että rakenneuudistustuen edellytykseksi asetetaan rakenneuudistussuunnitelmassa, jonka täytäntöönpanoon kyseinen jäsenvaltio on sitoutunut, esitettyjen toimenpiteiden toteuttaminen, ei voi johtaa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen.

Tilanteessa, jossa kahden toisiinsa rinnastettavan rakenneuudistustuen hyväksymiselle on asetettu eri ehdot, jotka on vahvistettu jo rakenneuudistussuunnitelmissa, joiden täytäntöönpanoon asianomaiset jäsenvaltiot ovat sitoutuneet, tuensaajien erilaiset tilanteet eivät ole seurausta komission tekemästä valinnasta vaan kyseisten jäsenvaltioiden tekemien sitoumusten luonteesta, ja komission on tutkittava, voidaanko sitoumuksilla taata tuensaajien elinkelpoisuuden palauttaminen ja estää kilpailun kohtuuton vääristyminen.

(ks.364, 370 ja 371 kohta)

13.    Komission päätöksen, jossa todetaan, ettei uusi tuki täytä EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan poikkeuksen soveltamisedellytyksiä, laillisuutta on arvioitava ainoastaan kyseisen määräyksen näkökulmasta ei komission aiemman päätöskäytännön perusteella, jos sellaista on ylipäänsä olemassa. Valtiontuen käsitettä ja välttämättömiä edellytyksiä, joilla taataan tuensaajan elinkelpoisuuden palautuminen, sovelletaan objektiiviseen tilanteeseen, joka arvioidaan ajankohtana, jolloin komissio tekee päätöksensä. Syyt, joiden vuoksi komissio oli arvioinut kyseessä olevaa tilannetta eri tavalla aikaisemmassa päätöksessä, eivät siis saa vaikuttaa riidanalaisen päätöksen laillisuuden arviointiin.

Sitä paitsi komissiolla täytyy olla mahdollisuus asettaa yhteensoveltuvuudelle tiukempia ehtoja kuin aiemmissa päätöksissään, jos yhteismarkkinoiden kehitys ja vääristymättömän kilpailun tavoite näillä markkinoilla sitä vaativat, joten taloudelliset toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa unionin toimielinten harkintavallan rajoissa.

(ks. 368 ja 369 kohta)

14.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 372 kohta)

15.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 387–399 kohta)