ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)
29 januari 1998 (1)
Niet-contractuele aansprakelijkheid Europese Akte Douane-expediteur
In zaak T-113/96,
Edouard Dubois et Fils, naamloze vennootschap naar Frans recht, gevestigd te
Roubaix, vertegenwoordigd door P. Ricard en A. Crosson du Cormier, advocaten
te Parijs, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van M. Feiler,
advocaat aldaar, Rue Ermesinde 67,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door G. Houttuin en M. C. Giorgi,
juridisch adviseurs, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg
bij A. Morbilli, directeur-generaal van de directie juridische zaken van de Europese
Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
en
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. van Lier,
juridisch adviseur, en F. Castillo de la Torre, lid van haar juridische dienst, als
gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz,
lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
betreffende een schadevordering krachtens de artikelen 178 en 215, tweede alinea,
EG-Verdrag, strekkende tot veroordeling van de Gemeenschap tot vergoeding van
de schade die verzoekster zou hebben geleden wegens de instelling met ingang van
1 januari 1993 van de interne markt overeenkomstig de Europese Akte, waardoor
de werkzaamheid van douane-expediteur die zij tot die datum op het Franse
grondgebied uitoefende, is verdwenen.
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: R. García-Valdecasas, kamerpresident, J. Azizi en
M. Jaeger, rechters,
griffier: J. Palacio Gonzalez, administrateur,
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 16 september 1997,
het navolgende
Arrest
Feiten en normatieve context
- 1.
- Bij artikel 13 van de Europese Akte, die te Luxemburg is ondertekend op
17 februari 1986 en te 's-Gravenhage op 28 februari 1986, en in werking is getreden
op 1 juli 1987, is het EEG-Verdrag aangevuld met een artikel 8 A, dat ingevolge
artikel G, punt 9, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 7 A
EG-Verdrag is geworden:
De Gemeenschap stelt de maatregelen vast die ertoe bestemd zijn de interne
markt geleidelijk tot stand te brengen in de loop van een periode die eindigt op
31 december 1992, overeenkomstig de bepalingen van het onderhavige artikel (...).
De interne markt omvat een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer
van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen
van dit Verdrag.
- 2.
- Waar de totstandbrenging van de interne markt inhield dat tussen de lidstaten van
de EEG een ruimte zonder binnengrenzen zou worden gecreëerd, bracht dit mee
dat na het verstrijken van de in voormelde bepaling gestelde termijn, dus vanaf
1 januari 1993, de fiscale grenzen en de douanecontroles aan de binnengrenzen van
de Gemeenschap dienden te verdwijnen.
- 3.
- Zulks had tot gevolg, dat de voortzetting in het gedrang kwam van de uitoefening
van bepaalde economische activiteiten die rechtstreeks verband hielden met het
bestaan van douane- en fiscale controles aan de binnengrenzen van de
Gemeenschap.
- 4.
- Dit had vooral gevolgen voor de douane-agentschappen en douane-expediteurs, die
voor rekening van anderen, tegen vergoeding, de douaneformaliteiten vervullen die
nodig zijn om de goederen over de grens te brengen. De douane-agentschappen
vervullen deze activiteiten voor rekening en in naam van anderen. De douane-expediteurs vervullen deze formaliteiten voor rekening van anderen, doch in eigen
naam.
- 5.
- Blijkens een mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europese Parlement
en het Economisch en Sociaal Comité betreffende aanpassingsmaatregelen ten
behoefte van de douane-expediteurs met het oog op de totstandkoming van de
interne markt [SEC (92) 887 def.; hierna: mededeling van de Commissie], zijn
diverse begeleidende maatregelen genomen om het hoofd te bieden aan de sociaal-economische gevolgen van de totstandbrenging van de interne markt op deze
bedrijfstak.
- 6.
- Enerzijds hebben de lidstaten, zij het niet steeds in dezelfde mate, overleg gepleegd
met de betrokken bedrijfstak, en in talrijke gevallen sociale maatregelen
voorgesteld (zoals vervroegd pensioen, maatregelen voor beroepsomschakeling,
maatregelen ter compensatie van inkomensverlies, steun voor geografische
mobiliteit en technische bijstand bij het zoeken naar werk) of economische
maatregelen (zoals belastingvrijstelling over ontslagvergoedingen, spreiding van
BTW-betaling over een langere periode, of steun voor ondernemingen)
(mededeling van de Commissie, blz. 11-13, punt III).
- 7.
- Wat anderzijds de Gemeenschap betreft, heeft de Commissie in 1991 een door het
Europees Sociaal Fonds gefinancierd onderzoek laten verrichten (mededeling van
de Commissie, blz. 6-11, punt II), en daarna drie categorieën maatregelen
vastgesteld.
- 8.
- In de eerste plaats heeft het Europees Sociaal Fonds de douane-expediteurs en hun
personeel gelijkgesteld met langdurig werklozen, zodat zij in aanmerking komen
voor opleidingsacties, hulp bij de tewerkstelling, en specifieke acties, waaronder
tussenkomsten ter vergemakkelijking van hun beroepskeuze, ten laste van het
Fonds (mededeling van de Commissie, blz. 14-16, punt IV.1).
- 9.
- In de tweede plaats is in het kader van het Interreg-programma steun verleend
voor de herstructurering van de betrokken ondernemingen, de opleiding en de
reorganisatie van het personeel ervan, de omschakeling en wederinrichting van de
zones voor de behandeling van goederen aan grensovergangen, alsmede het
scheppen van vervangende arbeidsplaatsen (mededeling van de Commissie, blz. 16
en 17, punt IV.2).
- 10.
- In de derde plaats, en ter aanvulling van voormelde acties, die alle plaatsvinden in
het kader van de structuurfondsen, zijn buiten de context van de structuurfondsen
een aantal maatregelen voorgesteld en goedgekeurd. Op die grond heeft de Raad
verordening (EEG) nr. 3904/92 van 17 december 1992 vastgesteld, betreffende
aanpassingsmaatregelen ten behoeve van de douane-expediteurs met het oog op
de totstandkoming van de interne markt (PB L 394, blz. 1; hierna: verordening
nr. 3904/92).
- 11.
- Verzoekster is een naamloze vennootschap naar Frans recht, met een kapitaal van
47 850 000 FF, 1 400 werknemers en 40 kantoren en agenten. Zij is hoofdzakelijk
actief op het gebied van het vervoer voor rekening van derden alsmede verwante
activiteiten, en oefende vóór de totstandkoming van de interne markt de activiteit
van erkend douane-expediteur uit in zestien kantoren verspreid over het Franse
grondgebied.
- 12.
- Zij stelt, dat zij teneinde het hoofd te bieden aan de gevolgen voor laatstbedoelde
activiteit van de totstandkoming van de interne markt met ingang van 1 januari
1993, belangrijke inspanningen heeft gedaan met het oog op de ontwikkeling en
omschakeling naar andere activiteiten.
- 13.
- Zij heeft met name kunnen profiteren van verordening nr. 3904/92, in het kader
waarvan haar een bedrag van 100 000 ECU is toegekend, dat zij heeft aangewend
voor de overname van een andere vennootschap (Société Adrien Martin, inmiddels
Adrien Martin International), in gerechtelijke vereffening. Deze overname was een
onderdeel van haar strategie gericht op omschakeling van haar activiteiten als
douane-expediteur naar andere activiteiten, in casu naar dienstverrichtingen
verband houdend met goederen van oorsprong uit of bestemd voor landen buiten
de Gemeenschap.
- 14.
- Zij stelt dat ingevolge de totstandbrenging van de interne markt met ingang van
1 januari 1993, haar activiteiten als douane-expediteur nagenoeg volledig zijn
stilgevallen. Zij raamt de daaruit voortvloeiende materiële schade op
112 339 703 FF.
Procesverloop en conclusies van partijen
- 15.
- In deze omstandigheden heeft verzoekster bij op 24 juli 1996 ter griffie van het
Gerecht neergelegd verzoekschrift het onderhavige beroep tot schadevergoeding
ingesteld.
- 16.
- Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten,
zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
- 17.
- Partijen zijn ter terechtzitting van 16 september 1997 in hun pleidooien en hun
antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
- 18.
- Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
verweerders aansprakelijk te stellen in de zin van artikel 215, tweede alinea,
EG-Verdrag voor de schade die voor haar voortvloeit uit de gevolgen voor
haar activiteiten als douane-expediteur van de toepassing van de Europese
Akte, waarbij met ingang van 1 januari 1993 tussen de lidstaten van de
Gemeenschap een ruimte zonder binnengrenzen is ingesteld;
de Raad en de Commissie solidair te veroordelen om haar ter vergoeding
van deze schade een bedrag te betalen van 112 339 702 FF;
de Raad en de Commissie in de kosten te verwijzen.
- 19.
- De Raad concludeert dat het het Gerecht behage:
primair, het beroep te verwerpen wegens kennelijke niet-ontvankelijkheid;
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
verzoekster in de kosten te verwijzen.
- 20.
- De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
het beroep niet-ontvankelijk dan wel ongegrond te verklaren;
verzoekster te verwijzen in de kosten.
De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
- 21.
- Verweerders werpen tegen het beroep drie middelen van niet-ontvankelijkheid op,
waarvan de eerste twee worden opgeworpen door de Commissie en de Raad en het
derde door de Raad.
- 22.
- Met hun eerste middel van niet-ontvankelijkheid voeren verweerders aan, dat het
beroep ertoe strekt de Gemeenschap aansprakelijk te doen stellen voor schade
voortvloeiend uit een tussen lidstaten gesloten verdrag. Verweerders herinneren
eraan, dat volgens de rechtspraak (arresten Hof van 4 februari 1975, Compagnie
Continentale France/Raad, 169/73, Jurispr. blz. 117, punt 16, en 28 april 1988,
LAISA en CPC España/Raad, 31/86 en 35/86, Jurispr. blz. 2285, punten 19-22)
aansprakelijkheidsvorderingen tot vergoeding van schade eventueel veroorzaakt
door een overeenkomst tussen lidstaten, of door de oprichtingsverdragen zelf, niet-ontvankelijk zijn. Zij zijn van mening, dat in casu het beroep strekt tot vergoeding
van schade veroorzaakt door de toepassing van de Europese Akte.
- 23.
- Met hun tweede middel van niet-ontvankelijkheid voeren verweerders aan, dat in
het verzoekschrift het schadeveroorzakende feit niet is vermeld, zodat niet is
voldaan aan het vereiste van artikel 19 van 's Hofs Statuut-EG en van artikel 44,
lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Het
onderwerp van het geschil zou dus niet voldoende nauwkeurig zijn omschreven.
Bovendien zou het verzoekschrift, nu het niet uitsluitend gericht is tegen de
Europese Akte, niet preciseren op welke rechtsgrondslag het beroep is gebaseerd.
- 24.
- Met een derde middel van niet-ontvankelijkheid voert de Raad aan, dat de gestelde
schade is toe te rekenen aan de lidstaten. Voor zover het beroep namelijk aldus
moet worden uitgelegd, dat gemeenschapsinstellingen een verzuim wordt verweten,
is het niet-ontvankelijk, omdat de gestelde schade althans voor een niet
onaanzienlijk deel is toe te rekenen aan de lidstaten, en op grond van artikel 215,
tweede alinea, van het Verdrag, waarop het beroep is gebaseerd, uitsluitend de
gemeenschapsinstellingen en hun personeelsleden aansprakelijk kunnen worden
gesteld.
- 25.
- Verzoekster is in verband met het eerste middel van niet-ontvankelijkheid van
mening, dat het beroep betrekking heeft op de Europese Akte, doch niet als bron
van de door verzoekster rechtstreeks geleden schade, maar wel als norm waarvan
de inwerkingtreding voor de gemeenschapsinstellingen nieuwe verplichtingen tot
handelen heeft doen ontstaan, met name de verplichting om ten behoeve van de
douane-expediteurs compensatoire en aanpassingsmaatregelen te nemen. Deze
maatregelen zijn niet, of niet in voldoende mate genomen.
- 26.
- Verzoekster stelt, dat het tweede middel van niet-ontvankelijkheid niet ernstig is.
Verweerders zijn erin geslaagd het aangevoerde schadeveroorzakende feit perfect
te identificeren en hebben verzoeksters middelen uitvoerig weerlegd.
- 27.
- Verzoekster neemt geen standpunt in wat het derde middel van niet-ontvankelijkheid betreft.
Beoordeling door het Gerecht
- 28.
- Het Gerecht is van oordeel, dat het tweede middel van niet-ontvankelijkheid moet
worden onderzocht vóór het eerste en het derde.
Het tweede middel van niet-ontvankelijkheid
- 29.
- Ingevolge artikel 19, eerste alinea, van 's Hofs Statuut, van toepassing op het
Gerecht krachtens artikel 46, eerste alinea, van dat Statuut, en artikel 44, lid 1,
sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, moet elkverzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de
aangevoerde middelen bevatten. Deze uiteenzetting dient zo duidelijk en precies
te zijn, dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht uitspraak
kan doen over het beroep, eventueel zonder bijkomende informatie. Teneinde de
rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het voor de
ontvankelijkheid van een beroep noodzakelijk, dat de essentiële feitelijke en
juridische gronden van het beroep althans summier, maar coherent en
begrijpelijk uit het verzoekschrift zelf blijken (beschikking Gerecht van 28 april
1993, de Hoe/Commissie, T-85/92, Jurispr. blz. II-523, punt 20).
- 30.
- Om aan deze vereisten te voldoen, moet een beroep tot vergoeding van de door
een gemeenschapsinstelling veroorzaakte schade de gegevens bevatten die het
mogelijk maken te bepalen welke gedraging de verzoeker aan de instelling verwijt,
de redenen waarom verzoeker meent dat er tussen die gedraging en de gestelde
schade een oorzakelijk verband bestaat, alsmede de aard en de omvang van die
schade (arresten Gerecht van 18 september 1996, Asia Motor
France e.a./Commissie, T-387/94, Jurispr. blz. II-961, punt 107; 6 mei 1997, Guérin
Automobiles/Commissie, T-195/95, Jurispr. blz. II-679, punt 21; en 10 juli 1997,
Guérin Automobiles/Commissie, T-38/96, Jurispr. blz. II-1223, punt 42).
- 31.
- In casu moet worden vastgesteld, dat het verzoekschrift voldoet aan deze
minimumvereisten. Er bestaat namelijk geen twijfel over, dat het beroep strekt tot
vaststelling van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap
teneinde vergoeding te verkrijgen van de gestelde schade, die bestaat in het verlies
door verzoekster van haar activiteit als douane-expediteur, die is te beschouwen als
de essentie van haar handelszaak, alsmede de uitzonderlijke exploitatiekosten
verband houdend met dit verlies. Deze schade die zou voortvloeien uit het
verdwijnen van de activiteit van intracommunautair douane-expediteur, zou volgens
verzoekster toe te rekenen zijn aan de Gemeenschap. Deze zou de gestelde schade
hebben veroorzaakt, door overeenkomstig de Europese Akte de fiscale en
douanegrenzen af te schaffen, en bovendien door niet te voorzien in een passende
schadevergoeding en begeleidende maatregelen om het hoofd te bieden aan de
gevolgen van deze afschaffing voor de betrokken sector.
- 32.
- De Gemeenschap zou zich in dit opzicht schuldig hebben gemaakt aan een
schending van de gelijkheid ten opzichte van de openbare lasten, aan een
handelwijze die gelijk staat met een onteigening waarvoor schadevergoeding
verschuldigd is, en aan een voldoende gekwalificeerde schending van ter
bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregels, te weten het beginsel
van eerbiediging van verkregen rechten en het beginsel van bescherming van het
gewettigd vertrouwen.
- 33.
- Anders dan verweerders stellen, bevat het verzoekschrift dus formeel toereikende
preciseringen betreffende het schadeveroorzakende feit en de rechtsgrondslag van
de vordering, zodat dit middel van niet-ontvankelijkheid ongegrond is.
Het eerste en het derde middel van niet-ontvankelijkheid
- 34.
- Het Gerecht stelt vast, dat met deze twee middelen van niet-ontvankelijkheid in
wezen de vraag wordt gesteld, of de gestelde schade is toe te rekenen aan de
lidstaten dan wel aan de gemeenschapsinstellingen. Zij verwijzen dus naar de
voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om de Gemeenschap aansprakelijk te
kunnen stellen, te weten de vaststelling van het feit dat de aansprakelijkheid doet
ontstaan, en het oorzakelijk verband tussen dit ontstaansfeit en de gestelde schade.
Het onderzoek daarvan houdt dus verband met dat van de grond van het geding.
Ten gronde
- 35.
- Verzoekster formuleert tot staving van haar beroep, primair, een vordering
gebaseerd op de aansprakelijkheid van de Gemeenschap uit hoofde van
rechtmatige daad, en subsidiair, een vordering gebaseerd op de aansprakelijkheid
van de Gemeenschap wegens onrechtmatige daad.
De aansprakelijkheid uit hoofde van rechtmatige daad
Argument van partijen
- 36.
- Tot staving van haar primaire vordering gebaseerd op de aansprakelijkheid van de
Gemeenschap uit hoofde van rechtmatige daad, voert verzoekster twee middelen
aan.
- 37.
- Het eerste middel is gebaseerd op het beginsel van schending van de gelijkheid ten
opzichte van de openbare lasten, ontleend aan het Franse administratieve recht.
Op grond van deze theorie kan een schadevergoeding worden toegekend aan de
persoon die het bewijs kan leveren dat hij, buiten elke onregelmatigheid om,
abnormale, bijzondere en rechtstreekse schade heeft geleden. Verzoekster stelt zich
op het standpunt, dat de toepassing van de Europese Akte te haren aanzien de
gelijkheid ten opzichte van de openbare lasten heeft verbroken, en dat zij daardoor
abnormale, bijzondere en rechtstreekse schade heeft geleden. De toepassing van
dit internationaal verdrag zou namelijk de verdwijning hebben meegebracht van de
specifieke activiteit van douane-expediteur in het intracommunautaire
handelsverkeer, en dus ook de definitieve verdwijning van het wezenlijke element
van verzoeksters handelsactiviteit, en bovendien hebben geleid tot uitzonderlijke
exploitatiekosten op sociaal, technisch en administratief vlak. Onder verwijzing naar
de mededeling (blz. 1, derde alinea) van de Commissie, en naar verordening
nr. 3904/92, die in de vijfde overweging van de considerans vaststelt, dat de
afschaffing van de douaneformaliteiten aan de binnengrenzen van de Gemeenschap
een abrupt einde zal maken aan de intracommunautaire activiteiten van deze
bedrijfstak, stelt zij dat dit onmiddellijk oorzakelijk verband moeilijk betwistbaar
is.
- 38.
- Het tweede middel is gebaseerd op het aan het Duitse recht ontleende begrip met
onteigening gelijk te stellen handeling. Verzoekster stelt in dit verband, dat de
toepassing van de Europese Akte te haren aanzien een handeling is die is gelijk te
stellen met een onteigening. Zij verwijst in dit verband naar de conclusie van
advocaat-generaal Sir Gordon Slynn bij het arrest van het Hof van 6 december
1984 (Biovilac/EEG, 59/83, Jurispr. blz. 4057, op blz. 4091), waarin hij vaststelde,
dat wanneer de Commissie wettig kon onteigenen, de eigenaar recht zou hebben
op schadeloosstelling; die schadeloosstelling zou dan kunnen worden toegekend in
een actie op grond van artikel 215, tweede alinea. Verzoekster concludeert, dat
dit beginsel op haar van toepassing is.
- 39.
- Verweerders betwisten de gegrondheid van de vordering ten gronde.
Beoordeling door het Gerecht
- 40.
- De niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap geldt ingevolge
artikel 215, tweede alinea, EG-Verdrag, voor de schade die door haar instellingen
of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt.
- 41.
- Het primair gemeenschapsrecht omvat de oprichtingsverdragen van de Europese
Gemeenschap voor Kolen en Staal, de Europese Gemeenschap en de Europese
Gemeenschap voor Atoomenergie, alsmede de verdragen tot aanvulling of wijziging
van deze oprichtingsverdragen, zoals de overeenkomst betreffende bepaalde
instellingen welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben, de
toetredingsverdragen van de nieuwe lidstaten, de Europese Akte en het Verdrag
betreffende de Europese Unie. Deze verdragen, waaronder de Europese Akte, zijn
overeenkomsten gesloten tussen de lidstaten tot instelling of wijziging van de
Europese Gemeenschappen. De Europese Akte is dus niet een handeling van de
instellingen, noch een handeling van haar personeelsleden. Zij kan dus niet de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap teweegbrengen (arresten
Compagnie Continentale France/Raad, aangehaald in punt 22 supra, punt 16, en
LAISA en CPC España/Raad, aangehaald in punt 22 supra, punten 18-22). Uit de
hiërarchie der normen volgt bovendien, dat de artikelen 178 en 215, tweede alinea,
van het Verdrag, inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de
Gemeenschap, niet kunnen worden toegepast op handelingen van hetzelfde niveau,
zoals de Europese Akte, wanneer zulks niet uitdrukkelijk is voorzien.
- 42.
- Zonder dat behoeft te worden geantwoord op de vraag of naar communautair recht
de Gemeenschap niet-contractueel aansprakelijk kan worden gesteld bij ontbreken
van onrechtmatige daad, kan in casu worden volstaan met vast te stellen dat het
beroep, wat het eerste onderdeel betreft, in weerwil van verzoeksters verklaringen
dat de door haar gestelde schade niet haar oorsprong vindt in de Europese Akte
doch wel in het verzuim van de gemeenschapsinstellingen wat de vaststelling van
passende compenserende maatregelen en aanpassingsmaatregelen betreft, in
werkelijkheid en in wezen ertoe strekt de Gemeenschap aansprakelijk te doen
stellen uit hoofde van de Europese Akte zelf.
- 43.
- Alleen de totstandbrenging van de interne markt, met de daarmee gepaard gaande
afschaffing van de douane- en fiscale grenzen, waardoor de betrokken
beroepssector de facto wordt opgeheven, zou verzoekster eventueel abnormale,
bijzondere en rechtstreekse schade kunnen veroorzaken; het is de totstandbrenging
van de interne markt die eventueel een verstoring van de gelijkheid ten opzichte
van de openbare lasten zou kunnen vormen, dan wel een handeling die is gelijk te
stellen met een onteigening, waardoor de betrokken sector nagenoeg volledig en
definitief teloorgaat en in verband met deze teloorgang uitzonderlijke
exploitatiekosten worden teweeggebracht.
- 44.
- Deze conclusie dringt zich des te meer op, omdat de primaire vordering het
oorzakelijk verband met de gestelde schade ziet in de afschaffing van de douane-
en fiscale grenzen krachtens de Europese Akte.
- 45.
- De middelen aangevoerd tot staving van de primaire vordering, gebaseerd op de
aansprakelijkheid van de Gemeenschap uit hoofde van rechtmatige daad, zijn dus
gebaseerd op de afschaffing van de douane- en fiscale grenzen, waardoor een einde
is gekomen aan de intracommunautaire activiteiten van de douane-expediteurs. Dit
oorzakelijk verband is overigens niet betwist. Het is door verzoekster in haar
verzoekschrift uitdrukkelijk aangevoerd, door de Commissie erkend en door de
Raad vastgesteld in de vijfde overweging van de considerans van verordening
nr. 3904/92, waarin het heet dat de afschaffing van de douaneformaliteiten aan de
binnengrenzen van de Gemeenschap een abrupt einde zal maken aan de
intracommunautaire activiteiten van deze bedrijfstak.
- 46.
- De afschaffing van de douane- en fiscale grenzen is een direct gevolg van artikel 13
van de Europese Akte, thans artikel 7 A van het EG-Verdrag, bepalende dat de
interne markt een ruimte zonder binnengrenzen omvat. Zij is daarvan dus het
rechtstreeks en noodzakelijk gevolg. De schade veroorzaakt door de afschaffing van
de douane- en fiscale grenzen vindt haar rechtstreekse en beslissende oorzaak dus
in artikel 13 van de Europese Akte. Daarentegen vormen de gemeenschaps- of
nationale maatregelen ter uitvoering van de Europese Akte waarbij de douane- en
fiscale grenzen zijn afgeschaft, geen zelfstandige oorzaak van de gestelde schade.
- 47.
- Hieruit volgt, dat de vordering gebaseerd op de aansprakelijkheid van de
Gemeenschap uit hoofde van rechtmatige daad, ertoe strekt haar aansprakelijk te
doen stellen voor schade voortvloeiend uit de Europese Akte, die een handeling
van primair gemeenschapsrecht is. Het gaat derhalve niet om een handeling van
de gemeenschapsinstellingen en evenmin om een handeling van de personeelsleden
van de Gemeenschap in de uitoefening van hun functies, zodat in dit verband geen
sprake kan zijn van een niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap
uit hoofde van rechtmatige daad.
- 48.
- De primaire vordering, gebaseerd op de aansprakelijkheid van de Gemeenschap
uit hoofde van rechtmatige daad, is dus niet-ontvankelijk.
Aansprakelijkheid wegens onrechtmatige daad
Argumenten van partijen
- 49.
- Tot staving van de subsidiaire vordering, uit hoofde van aansprakelijkheid wegens
onrechtmatige daad, voert verzoekster aan dat verweerder bij de toepassing van de
Europese Akte en in het kader van het onderzoek van de maatregelen om het
hoofd te bieden aan de gevolgen ervan of om de weerslag ervan in bepaalde
opzichten te beperken, handelingen heeft gesteld die een voldoende
gekwalificeerde schending vormen van ter bescherming van particulieren gegeven
hogere rechtsregels. Zij stelt in dit verband, dat de compenserende maatregelen
waarin de Gemeenschap bij verordening nr. 3904/92 heeft voorzien, volgens haar
ontoereikend zijn.
- 50.
- De ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregels die de
verweerders zouden hebben geschonden, zijn de beginselen van eerbiediging van
verkregen rechten en van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
- 51.
- Verzoekster wijst erop, dat het beroep van douane-expediteur in zijn specificiteit
is erkend door het gemeenschapsrecht, bij verordening (EEG) nr. 3632/85 van de
Raad van 12 december 1985 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder een
persoon een douaneaangifte kan doen (PB L 350, blz. 1; hierna: verordening
nr. 3632/85). Deze verkregen rechten zijn door het primaire gemeenschapsrecht
niet rechtstreeks in gevaar gebracht. Via een omweg zijn zij daarentegen wel in
gevaar gebracht door de bepalingen van het afgeleide gemeenschapsrecht, met
name de bepalingen tot wijziging van de aangifteformaliteiten van de belasting over
de toegevoegde waarde (hierna: BTW), die tot gevolg hebben gehad, dat de facto
het beroep van douane-expediteur in het handelsverkeer tussen de lidstaten werd
opgeheven.
- 52.
- Verzoekster stelt, dat in casu het beginsel van bescherming van het gewettigd
vertrouwen op drie punten is geschonden. In de eerste plaats is sprake van een
schending van verzoeksters fundamenteel recht om haar beroepsactiviteit te kunnen
uitoefenen. In de tweede plaats zou dit beginsel zijn geschonden wegens het
uitblijven van overgangsmaatregelen om de douane-expediteurs de gelegenheid te
geven zich voor te bereiden en zich aan te passen aan de nieuwe omstandigheden
ten gevolge van de totstandbrenging van de interne markt met ingang van 1 januari
1993. Dit verzuim zou des te ernstiger zijn, omdat de betrokken sector bij wetverplicht was haar vroegere activiteiten tot die datum onverminderd voort te zetten.
In de derde plaats zouden de gemeenschapsinstellingen hebben nagelaten passende
maatregelen te nemen ter vergoeding van de aan de betrokken sector veroorzaakte
specifieke schade, zodat de betrokkenen in hun gewettigde verwachtingen werden
beschaamd. Niets wees er namelijk op, dat de gemeenschapsinstellingen bij de
vaststelling van de maatregelen ter verwezenlijking van de interne markt, niet in
een schadevergoeding en in specifieke begeleidende maatregelen zouden voorzien.
- 53.
- Verweerders betwisten de gegrondheid van het tweede middel.
Beoordeling door het Gerecht
- 54.
- Vooraf zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak de Gemeenschap slechts
niet-contractueel aansprakelijk kan worden gesteld wanneer de verzoekende partij
het bewijs levert van de onwettigheid van de aan de betrokken instelling verweten
handeling, van de realiteit van de schade en van het bestaan van een oorzakelijk
verband tussen deze gedraging en de gestelde schade (arrest Hof van 29 september
1982, Oleifici Mediterranei/EEG, 26/81, Jurispr. blz. 3057, punt 16, en arresten
Gerecht van 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie,
T-481/93 en T-484/93, Jurispr. blz. II-2941, punt 80; 11 juli 1996, International
Procurement Services/Commissie, T-175/94, Jurispr. blz. II-729, punt 44; 16 oktober
1996, Efisol/Commissie, T-336/94, Jurispr. blz. II-1343, punt 30; en 11 juli 1997,
Oleifici Italiani/Commissie, T-267/94, Jurispr. blz. II-1239, punt 20).
- 55.
- Wat meer in het bijzonder de voorwaarde betreffende het bestaan van een
onwettige handelwijze betreft, moet worden vastgesteld dat het beroep in twee
opzichten ongegrond is.
- 56.
- In de eerste plaats moet eraan worden herinnerd, dat verzuimen van
gemeenschapsinstellingen slechts tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap
kunnen leiden voor zover de instellingen een uit een gemeenschapsbepaling
voortvloeiende wettelijke verplichting tot handelen niet zijn nagekomen (arrest Hof
van 15 september 1994, KYDEP/Raad en Commissie, C-146/91, Jurispr. blz. I-4199,
punt 58; en arrest Oleifici Italiani/Commissie, aangehaald in punt 54 supra,
punt 21).
- 57.
- De vraag rijst dus, op welke rechtsgrondslag en in welke mate de Gemeenschap
verplicht zou zijn tot handelen, en dus tot vergoeding van verzoekster. Een
dergelijke verplichting vloeit niet voort uit de Europese Akte zelf, en evenmin uit
enige andere formele bepaling van het geschreven gemeenschapsrecht. Bovendien
behoeft men zich in casu niet af te vragen, of er eventueel een algemeen
rechtsbeginsel bestaat inhoudende dat de Gemeenschap de schade moet vergoeden
die is veroorzaakt aan een persoon tegen wie een onteigeningsmaatregel is
genomen dan wel een maatregel ter beperking van de vrije uitoefening van zijn
eigendomsrecht, en waarvan de schending aanleiding zou kunnen geven tot een
beroep op basis van artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag. Een dergelijke
schadevergoedingsplicht zou immers alleen verband kunnen houden met een
onteigening door de gemeenschapsinstellingen zelf, aangezien de Gemeenschap niet
tot schadevergoeding gehouden kan zijn wegens handelingen die niet aan haar zijn
toe te rekenen. Zoals hierboven reeds uiteengezet, is de verdwijning van het beroep
van intracommunautair douane-expediteur evenwel het gevolg van de Europese
Akte, die een international verdrag is dat door de lidstaten is gesloten en
goedgekeurd. Bijgevolg is aan de voorwaarden voor aansprakelijkheid van de
Gemeenschap niet voldaan. Het is evenwel niet uitgesloten, dat een dergelijke
schadevergoedingsplicht eventueel gebaseerd kan zijn op het interne recht van de
lidstaat op het grondgebied waarvan een intracommunautair douane-expediteur zijn
activiteit uitoefende.
- 58.
- In de tweede plaats moet worden vastgesteld, dat zelfs in de veronderstelling dat
in casu een wettelijke plicht tot handelen niet is nagekomen, zulks niet wegneemt
dat in de omstandigheden van de zaak deze onrechtmatigheid zeker niet van dien
aard is, dat de Gemeenschap daarvoor aansprakelijk kan worden gesteld.
- 59.
- In dit verband zij eraan herinnerd, dat indien de verweten onregelmatigheid
verband houdt met een normatieve handeling, de aansprakelijkheid van de
Gemeenschap afhankelijk is van de vaststelling van de schending van een ter
bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel. Indien bovendien de
instelling de normatieve handeling heeft vastgesteld in het kader van haar ruime
discretionaire bevoegdheid, kan de Gemeenschap bovendien slechts aansprakelijk
worden gesteld indien de schending gekwalificeerd is, dit wil zeggen dat het om een
kennelijke en ernstige schending gaat (zie bijvoorbeeld arresten Hof van
2 december 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt/Raad, 5/71, Jurispr. blz. 975,
punt 11; 25 mei 1978, HNL e.a./Raad en Commissie, 83/76 en 94/76, 4/77, 15/77 en
40/77, Jurispr. blz. 1209, punt 6; 19 mei 1992, Mulder e.a./Raad en Commissie,
C-104/89 en C-37/90, Jurispr. blz. I-3061, punt 12; en arresten Gerecht van 6 juli
1995, Odigitria/Raad en Commissie, T-572/93, Jurispr. blz. II-2025, punt 34;
Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie, aangehaald in punt 54 supra,
punt 81; en Oleifici Italiani/Commissie, aangehaald in punt 54 supra, punt 22).
- 60.
- Deze criteria gelden eveneens wanneer het gaat om een onrechtmatig verzuim
(arrest Hof van 8 december 1987, Grands Moulins de Paris/Raad en Commissie,
50/86, Jurispr. blz. 4833, punten 9 en 16; arrest Gerecht van 14 september 1995,
Lefebvre e.a./Commissie, T-571/93, Jurispr. blz. II-2379, punt 39).
- 61.
- Voor zover het onderhavige beroep strekt tot vergoeding van schade verband
houdend met het gestelde ontoereikende optreden van de Gemeenschap ten gunste
van het beroep van douane-expediteur bij de totstandbrenging van de interne
markt, betreft het kennelijk handelingen met een normatief karakter die
economische beleidskeuzen impliceren, en waarvoor de gemeenschapsinstellingen
een ruime discretionaire bevoegdheid hebben.
- 62.
- Eerst moet dus worden onderzocht, of de verweerders een ter bescherming van
particulieren gegeven hogere rechtsregel hebben geschonden, en vervolgens of deze
schending eventueel voldoende gekwalificeerd is.
- 63.
- Wat het beginsel van de bescherming van verkregen rechten betreft, moet in de
eerste plaats worden vastgesteld, dat de door verzoekster aangehaalde verordening
nr. 3632/85 zich beperkt tot de harmonisatie van de voorwaarden waaronder een
persoon een douaneaangifte kan doen. De verordening stelt enerzijds vast, dat de
voorwaarden waaronder een persoon gemachtigd is een douaneaangifte te doen,
van lidstaat tot lidstaat aanzienlijk verschillen, met name wat betreft de
mogelijkheid om een douaneaangifte voor rekening van een ander te doen (tweede
overweging van de considerans). Voorts wijst zij erop, dat er in bepaalde lidstaten
voorschriften bestaan op grond waarvan de uitoefening van het beroep waarbij
hetzij op naam van een ander, hetzij op eigen naam doch voor rekening van een
ander, douaneaangifte wordt gedaan, alleen openstaat voor personen die aan
bepaalde voorwaarden voldoen (zesde overweging van de considerans). De
verordening beperkt zich er in dit verband toe te preciseren, dat zij geen beletsel
vormt voor de handhaving van die voorschriften, voor zover zij betrekking hebben
op de toetreding tot en de uitoefening van een bepaald beroep (zesde overweging
van de considerans).
- 64.
- Hieruit volgt dat verordening nr. 3632/85 niet bepaalt onder welke voorwaarden
naar gemeenschapsrecht het beroep van douane-expediteur wordt uitgeoefend,
doch zich er integendeel toe beperkt de in bepaalde lidstaten terzake geldende
regelingen niet ter discussie te stellen. Voor zover er sprake is van verkregen
rechten, vloeien die dus niet voort uit verordening nr. 3632/85, doch in voorkomend
geval enkel uit de desbetreffende regelingen van sommige lidstaten, die door de
ondertekening en eventuele ratificatie van de Europese Akte deze rechten in het
gedrang hebben gebracht. Er zij in dit verband aan herinnerd, dat verzoekster naar
eigen zeggen beschikte over een conform het Franse douanewetboek door de
bevoegde Franse minister verleende erkenning, op grond waarvan zij het recht had
het beroep van erkend douane-expediteur uit te oefenen, zoals laatstelijk geregeld
bij een Frans besluit van 24 december 1986.
- 65.
- Hieruit volgt, dat verordening nr. 3632/85 voor verzoekster geen voordeel heeft
doen ontstaan, dat als een verkregen recht zou kunnen worden aangemerkt.
- 66.
- Het Gerecht herinnert er in de tweede plaats aan, dat wanneer de
gemeenschapsinstanties over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken, de
ondernemingen zich niet kunnen beroepen op een verkregen recht om een
voordeel te behouden dat uit de betrokken gemeenschapsregeling voortvloeit en
waarvan zij op een bepaald tijdstip hebben geprofiteerd (zie bijvoorbeeld arresten
Hof van 27 september 1979, Eridania, 230/78, Jurispr. blz. 2749, punt 22;
Biovilac/EEG, aangehaald in punt 38 supra, punt 23; 21 mei 1987, Rau e.a./BALM,
133/85, 134/85, 135/85 en 136/85, Jurispr. blz. 2289, punt 18; en 7 mei 1991,
Nakajima All Precision/Raad, C-69/89, Jurispr. blz. I-2069, punt 119).
- 67.
- Hieruit volgt, dat in de veronderstelling dat verordening nr. 3632/85 daadwerkelijk
aan de sector der douane-expediteurs een specifiek voordeel heeft toegekend,
verzoekster zich niet ipso facto kan beroepen op een verkregen recht op het
behoud van dit voordeel, aangezien de gemeenschapsinstellingen het recht hebben
de regels in dier voege te wijzigen dat zij de nodige aanpassingen ondergaan. Het
recht van de instellingen om aanpassingen door te voeren ligt des te meer voor de
hand, daar in de onderhavige zaak, zoals blijkt uit de eerste overweging van de
considerans van de verordening, de verwezenlijking van de interne markt een
fundamentele doelstelling is voor de ontwikkeling van de Gemeenschap.
- 68.
- Wat het beginsel van het gewettigd vertrouwen betreft, herinnert het Gerecht
eraan, dat het recht om aanspraak te maken op bescherming van het gewettigd
vertrouwen geldt voor elke particulier die in een situatie verkeert waaruit blijkt, dat
de gemeenschapsinstanties bij hem gegronde verwachtingen hebben gewekt (zie
bijvoorbeeld het arrest Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie, aangehaald
in punt 54 supra, punt 148). Er kan evenwel geen schending van het
vertrouwensbeginsel worden aangevoerd wanneer de administratie geen
nauwkeurige toezeggingen heeft gedaan (zie bijvoorbeeld arrest
Lefebvre e.a./Commissie, aangehaald in punt 60 supra, punt 72).
- 69.
- Het Gerecht stelt vast, dat verzoekster in casu geen enkel element heeft
aangebracht waarmee wordt aangetoond of zelfs maar gesteld dat de
gemeenschapsinstellingen bij haar gewettigde verwachtingen hebben doen ontstaan,
en dat zij passende compenserende en aanpassingsmaatregelen zouden nemen.
- 70.
- Verzoekster beperkt zich ertoe in haar verzoekschrift te verwijzen naar de
rechtmatige verwachtingen (...) van de volledige sector, en in repliek te stellen dat
niets erop wees dat de gemeenschapsinstellingen bij de vaststelling van de
noodzakelijke maatregelen voor de verwezenlijking van de interne markt geen
specifieke vergoedende en begeleidingsmaatregelen zouden nemen. Zij kan dus
kennelijk niet het bewijs leveren, dat de verweerders bij haar gewettigde
verwachtingen hebben doen ontstaan, in die zin dat zij niet de nodige maatregelen
zouden nemen voor de verwezenlijking van de interne markt, dan wel dat zij
vergoedende of begeleidende maatregelen zouden vaststellen.
- 71.
- Het argument ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel is derhalve
ongegrond.
- 72.
- Het Gerecht voegt hieraan toe, dat verzoeksters argument ontleend aan een
beweerde schending van het fundamentele recht op de uitoefening van haar
beroepsactiviteit, die een schending van het beginsel van de bescherming van het
gewettigd vertrouwen zou uitmaken, evenmin gegrond is.
- 73.
- De fundamentele rechten behoren tot de algemene rechtsbeginselen welker
eerbiediging de gemeenschapsrechter verzekert. Daarbij laat de
gemeenschapsrechter zich leiden door de constitutionele tradities welke aan de
lidstaten gemeen zijn, zodat in de Gemeenschap geen maatregelen kunnen worden
toegelaten welke zich niet verdragen met fundamentele rechten die in de
constituties van deze staten zijn erkend. Ook aan internationale instrumenten
inzake de bescherming van de rechten van de mens, waaraan de lidstaten hebben
meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten, kunnen aanwijzingen worden
ontleend waarmee rekening dient te worden gehouden (arrest Hof van
13 december 1979, Hauer, 44/79, Jurispr. blz. 3727, punt 15; en advies Hof van
28 maart 1996, 2/94, Jurispr. blz. I-1759, punt 33).
- 74.
- Het recht op vrije uitoefening van beroepsactiviteiten maakt deel uit van de
algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Dit beginsel heeft evenwel geen
absolute gelding maar moet worden beschouwd in relatie tot zijn functie in de
maatschappij. De vrijheid van beroepsuitoefening kan derhalve aan beperkingen
worden onderworpen, voor zover zulke beperkingen werkelijk beantwoorden aan
door de Gemeenschap nagestreefde doeleinden van algemeen belang, en, gelet op
het nagestreefde doel, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en
onaanvaardbare ingreep, waardoor het gewaarborgde recht in zijn kern wordt
aangetast (arrest Hof van 11 juli 1989, Schräder, 265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 15;
30 juli 1996, Bosphorus, C-84/95, Jurispr. blz. I-3953, punt 21; en arrest Gerecht
van 15 april 1997, Schröder e.a./Commissie, T-390/94, Jurispr. blz. II-504, punt 125).
- 75.
- Wat de onderhavige zaak betreft, wijst het Gerecht erop, dat de verwezenlijking
van de interne markt geen aantasting teweegbrengt van het bestaan van
verzoeksters onderneming of van het wezen van de vrije beroepskeuze. Zij raakt
niet rechtstreeks, doch alleen onrechtstreeks, een daarmee verband houdend recht,
nu de daarmee gepaard gaande afschaffing van bepaalde douane- en fiscale
formaliteiten, een bepaalde weerslag heeft op de exploitatiemogelijkheden van
verzoeksters onderneming, en uitsluitend langs deze weg, op de uitoefening van
haar beroepsactiviteit. Vervolgens moet worden vastgesteld, dat de verwezenlijking
van de interne markt kennelijk een doelstelling van algemeen belang is. Gelet opde aldus nagestreefde fundamentele doelstelling, brengt zij geen enkele
ongerechtvaardigde beperking teweeg van de uitoefening van het betrokken
fundamenteel recht.
- 76.
- Uit een en ander volgt, dat geen der door verzoekster aangevoerde hogere
rechtsbeginselen is geschonden.
- 77.
- Ten slotte moet hieraan nog worden toegevoegd, dat het gestelde verzuim bij de
vaststelling van compenserende en begeleidende maatregelen, gesteld dat dit
verzuim reëel en onrechtmatig is, evenwel klaarblijkelijk geen ernstige en
kennelijke schending van de betrokken beginselen vormt. De verweerders
beschikken namelijk bij de verwezenlijking van de interne markt, en dus in verband
met de inaanmerkingneming van de negatieve gevolgen die daaruit kunnen
voortvloeien, over een ruime beoordelingsbevoegdheid, en bovendien hebben zij
bij wege van verordening nr. 3904/92 diverse maatregelen vastgesteld. Overigens is
in deze verordening, blijkens de zevende overweging van de considerans ervan,
gepreciseerd dat de communautaire maatregelen louter aanvullend zijn, en ertoe
strekken een zinvolle bijdrage te leveren aan de door de lidstaten ondernomen
acties. Zoals namelijk blijkt uit de zesde overweging van de considerans van
verordening nr. 3632/85, bestond er in bepaalde lidstaten, waaronder Frankrijk, een
specifieke regeling voor het beroep van douane-expediteur, waaraan het
gemeenschapsrecht, meer bepaald verordening nr. 3632/85, niet afdeed. Zelfs
zonder naar de subsidiairiteit te verwijzen, lijkt dus duidelijk, dat het in de eerste
plaats aan de betrokken lidstaten stond, die via de vaststelling van de Europese
Akte aan de oorsprong liggen van de gestelde schade, om eventueel
compenserende en begeleidende maatregelen te nemen. Gelet op de rol die in casu
door de lidstaten wordt gespeeld, is er dus van uit te gaan, dat de tussenkomst van
de Gemeenschap toereikend is, gesteld dat zij tot enige tussenkomst was gehouden.
- 78.
- Hieruit volgt, dat de subsidiaire vordering gebaseerd op aansprakelijkheid wegens
onrechtmatige daad, ongegrond is. Uit een en ander volgt, dat het beroep in zijn
geheel moet worden verworpen.
Kosten
- 79.
- Ingevolge artikel 87, lid 2, van 's Hofs Reglement voor de procesvoering wordt de
in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, en de Raad en de Commissie zulks
hebben gevorderd, dient zij in de kosten te worden verwezen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst verzoekster in de kosten.
García-ValdecasasAzizi
Jaeger
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 januari 1998.
De griffier
De president van de Vijfde kamer
H. Jung
J. Azizi