РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (шести разширен състав)
31 май 2018 година(*)
„Институционално право — Европейски парламент — Правилник за дейността на Парламента — Изказване, което накърнява достойнството на Парламента и нарушава нормалното протичане на парламентарната работа — Дисциплинарни санкции лишаване от право на надбавка за дневни разходи и временно отстраняване от участие във всички дейности на Парламента — Свобода на изразяване на мнение — Задължение за мотивиране — Грешка при прилагане на правото“
По дело Т-352/17
Janusz Korwin-Mikke, с местожителство в Йозефов (Полша), за когото се явяват M. Cherchi, A. Daoût и M. Dekleermaker, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейски парламент, за който се явяват N. Görlitz, S. Seyr и S. Alonso de León, в качеството на представители,
ответник,
с предмет, от една страна, искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на решението на председателя на Парламента от 14 март 2017 г. и на решението на Бюрото на Парламента от 3 април 2017 г., с които на жалбоподателя е наложена санкция лишаване от право на надбавка за дневни разходи за срок от 30 дни, временно отстраняване от участие във всички дейности на Парламента за срок от десет последователни дни и забрана да представлява Парламента за срок от една година, и от друга страна, искане на основание член 268 ДФЕС за присъждане на обезщетение за вредите, които жалбоподателят твърди, че е претърпял в резултат от посочените решения,
ОБЩИЯТ СЪД (шести разширен състав)
състоящ се от: G. Berardis, председател, S. Papasavvas (докладчик), D. Spielmann, Z. Csehi и O. Spineanu-Matei, съдии,
секретар: G. Predonzani, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 29 ноември 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1 Жалбоподателят Janusz Korwin-Mikke е член на Европейския парламент.
2 В пленарно заседание на Парламента от 1 март 2017 г. (наричано по-нататък „пленарното заседание от 1 март 2017 г.), на което е обсъждан „Gender pay gap“, а именно въпросът за разликата във възнагражденията на жените и на мъжете, жалбоподателят отправя следния въпрос към жена — член на Европейския парламент:
„Запозната ли сте с класирането на жените на полските олимпиади по теоретична физика? На кое място е класирана най-добре представилата се жена или момиче? Ще Ви кажа: на 800. А знаете ли колко жени има сред първите 100 шахматисти? Казвам Ви: нито една. Разбира се, че жените трябва да получават по-малко от мъжете, тъй като са по-слаби, по-дребни и по-малко интелигентни, те трябва да получават по-малко. Това е всичко“.
3 С писмо от 3 март 2017 г. председателят на Парламента уведомява жалбоподателя, от една страна, че изказването му в пленарното заседание от 1 март 2017 г. накърнява достойнството на Парламента и ценностите, посочени в член 11 от Правилника за дейността му (наричан по-нататък „Правилникът за дейността“), и от друга страна, че срещу него е образувано дисциплинарно производство на основание член 166, параграф 1 от посочения правилник, като го приканва да представи своите забележки.
4 С писмо от 7 март 2017 г. жалбоподателят представя забележките си на председателя на Парламента.
5 С решение от 14 март 2017 г. (наричано по-нататък „решението на председателя“) председателят на Парламента налага на жалбоподателя следните санкции:
– лишаване от право на надбавка за дневни разходи за срок от 30 дни,
– временно отстраняване от участие във всички дейности на Парламента за срок от 10 последователни дни, без да се засяга упражняването на правото му на гласуване в пленарно заседание,
– забрана да представлява Парламента в междупарламентарна делегация, на междупарламентарна конференция или на какъвто и да било междуинституционален форум за срок от една година.
6 На 27 март 2017 г. жалбоподателят подава жалба по вътрешен ред до Бюрото на Парламента срещу решението на председателя, като иска отмяна на наложените му санкции на основание член 167 от Правилника за дейността.
7 С решение от 3 април 2017 г. (наричано по-нататък „решението на Бюрото“) Бюрото на Парламента потвърждава санкциите, наложени на жалбоподателя с решението на председателя.
Производството
8 На 2 юни 2017 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
9 По предложение на шести състав Общият съд решава на основание член 28 от своя процедурен правилник да преразпредели делото на разширен съдебен състав.
10 По предложение на съдията докладчик Общият съд (шести разширен състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник, приканва страните да отговорят на въпрос. Страните изпълняват това искане в определения срок.
11 Устните състезания и отговорите на страните на устно поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 29 ноември 2017 г.
Искания на страните
12 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени решението на Бюрото,
– да отмени решението на председателя,
– да присъди обезщетение за имуществените и неимуществените вреди, причинени в резултат от решенията на председателя и на Бюрото, оценени в размер на 19 180 EUR,
– да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
13 Парламентът моли Общия съд:
– да отхвърли като недопустимо искането за отмяна на решението на председателя,
– да отхвърли искането за отмяна на решението на Бюрото като частично недопустимо и частично неоснователно,
– да отхвърли искането за обезщетение като частично недопустимо и частично неоснователно,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
14 В съдебното заседание жалбоподателят заявява, че оттегля жалбата в частта, отнасяща се до решението на председателя, тъй като то е заменено от решението на Бюрото, което представлява окончателната позиция на Парламента, като това е отбелязано в протокола от съдебното заседание.
От правна страна
По искането за отмяна
15 В подкрепа на искането си за отмяна жалбоподателят излага две основания, първото от които е по същество нарушение на общия принцип на свободата на изразяване на мнение, на член 166 от Правилника за дейността и на задължението за мотивиране, а второто — нарушение на принципа на пропорционалност и на задължението за мотивиране.
16 Всъщност, макар в заглавията на посочените основания, така както са изложени в жалбата, да се споменават и други оплаквания, изведени по-конкретно от нарушение на член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и превишаване на правомощията, от съдържанието на доводите на жалбоподателя следва да се приеме за установено, че той упреква Парламента за това, че е нарушил правото му на свобода на изразяване на мнение, гарантирано от член 11 от Хартата и от член 10 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“) (първа част от първото основание), че е допуснал явна грешка в преценката и че е излязъл извън приложното поле на член 166 от Правилника за дейността (втора част от първото основание), че е нарушил задължението си за мотивиране по член 296 ДФЕС (трета част от първото основание и втора част от второто основание), и накрая, че е нарушил принципа на пропорционалност във връзка с наложените дисциплинарни санкции (първа част от второто основание).
По първото основание, изведено от нарушение на общия принцип на свобода на изразяване на мнение, на член 166 от Правилника за дейността и на задължението за мотивиране
17 Най-напред е уместно да бъде разгледана третата част, а след това заедно първата и втората част от първото основание.
– По третата част, изведена от нарушение на задължението за мотивиране
18 Жалбоподателят твърди, че мотивите на решението на Бюрото не позволяват нито да се установи дали е нарушил изключително сериозно реда в пленарното заседание от 1 март 2017 г., нито да се прецени кои от принципите, посочени в член 11 от Правилника за дейността, са били нарушени, нито да разбере защо не е била взета предвид по-широката свобода на изразяване на мнение, от която той се ползва в качеството си на парламентарист.
19 Парламентът оспорва тези доводи.
20 Следва да се припомни, че задължението за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, тъй като той спада към законосъобразността по същество на спорния акт (вж. решение от 22 май 2012 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, T‑300/10, EU:T:2012:247, т. 180 и цитираната съдебна практика). Всъщност мотивите на едно решение представляват формален израз на съображенията, на които се основава това решение. Тези мотиви може да са достатъчни, но да изразяват неправилни съображения (вж. определение от 12 юли 2012 г., Dover/Парламент, С‑278/11 Р, непубликувано, EU:C:2012:457, т. 36 и цитираната съдебна практика).
21 Освен това не се изисква мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 22 май 2012 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, T‑300/10, EU:T:2012:247, т. 181 и цитираната съдебна практика).
22 В случая решението на Бюрото включва три раздела. В първия (т. 1—16 от решението) са изложени фактите, довели до налагането на разглежданите санкции, предходните изявления на жалбоподателя, които вече са били предмет на санкции, и процедурата за обжалване по вътрешен ред, образувана по искане на последния срещу решението на председателя. Във втория (т. 17—23 от решението) е посочва приложимата правна уредба, а в третия (т. 24—37 от решението) се съдържа правна преценка за установяване на извършено от жалбоподателя нарушение на член 11, а следователно и на член 166 от Правилника за дейността.
23 По-специално в точки 26—28 от решението си, след като припомня важното значение на принципа на равенство между мъжете и жените, прогласен в член 2 ДЕС и признат от Хартата, Бюрото на Парламента най-напред констатира, че със своето дискриминационно, обидно и очевидно преднамерено изказване, което впрочем е представено като подкрепено от косвени статистически данни, жалбоподателят е засегнал една от основните ценности на Европейския съюз. От друга страна, жалбоподателят без съмнение е имал намерение да провокира и да обиди както жените, така и Парламента като институция — пазител на европейските ценности, които насърчават равенството между половете. Освен това посоченото изказване предизвикало интереса на медиите и реакции в социалните мрежи, като по този начин оказало отрицателно влияние върху имиджа на Парламента и на неговите членове пред гражданите на Съюза.
24 По-нататък, като припомня важното значение на свободата на изразяване на мнение, призната в член 11, параграф 4, първа алинея от Правилника за дейността и в редица международни правни инструменти за правата на човека, Бюрото на Парламента изтъква, че според тези разпоредби и според тълкуването на тази свобода в съдебната практика нейното упражняване може да се ограничи, ако нарушава други права, „по-специално ако посредством упражняването му се нанася оскърбление или обида на други лица“ или „за да се осигури защитата на правата или репутацията на други лица“ (т. 29 и 30 от решението на Бюрото). Така в точка 31 от посоченото решение Бюрото на Парламента отбелязва, че принципът на свобода на словото, гарантиран на всички членове на Парламента, не се прилага „към език, който е обиден, оскърбителен или неуважителен“ или „към поведение, което накърнява достойнството на Парламента и представлява нарушение на основните ценности и принципи на Съюза“.
25 След това изложение, в точка 32 от решението си Бюрото на Парламента констатира, че поведението на жалбоподателя представлява нарушение на член 11, параграф 3 от Правилника за дейността поради засягането на ценностите и принципите, установени в Договорите, включително в Хартата, и не зачита достойнството на Парламента. Нещо повече, то подчертава, че това поведение не може да бъде оправдано с оглед на член 11, параграф 4 от посочения правилник, поради това че използването на обиден и оскърбителен език не може да бъде обхванато от свободата на изразяване на мнение. От това то прави извода, че при тези обстоятелства жалбоподателят е смутил работата на Парламента в нарушение на принципите, посочени в член 11 по смисъла на член 166 от Правилника за дейността.
26 Накрая, в точки 33—35 от решението си Бюрото на Парламента изтъква, че жалбоподателят вече е ползвал неподходящ език в нарушение на член 11, параграф 3 от Правилника за дейността, поради което председателят на Парламента трикратно му е налагал санкции, потвърдени впоследствие от Бюрото на Парламента. От това то прави извода, че поведението на жалбоподателя трябва да се счита за тежко и повтарящо се нарушение и че обстоятелството, че той не е поднесъл извинения, а напротив, повторил е забележките си, допълнително обосновава строгостта на наложената санкция.
27 От това следва, че независимо от разглеждането на неговата обоснованост, което ще бъде направено в рамките на първата и втората част от настоящото основание, решението на Бюрото съдържа мотиви, които отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС.
28 Следователно третата част от първото основание трябва да се отхвърли.
– По първата и втората част, които са съответно нарушение на свободата на изразяване на мнение и нарушение на член 166 от Правилника за дейността
29 По същество жалбоподателят изтъква, че Парламентът не е доказал, че са изпълнени условията за прилагането на член 166, параграф 1 от Правилника за дейността и че по този начин той му е наложил дисциплинарна санкция в нарушение на по-широката свобода на изразяване на мнение, от която се ползва като член на Парламента, съгласно постоянната практика на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“).
30 В това отношение на първо място той поддържа, че решението на Бюрото е опорочено от грешка при прилагане на правото, тъй като в него не е взет предвид в достатъчна степен фактът, че изказването на жалбоподателя, направено при упражняване на парламентарните му задължения в рамките на Парламента, изразява неговите политически възгледи.
31 На второ място жалбоподателят посочва, че като е поискал да му наложи санкции заради съдържанието на изказването му, а не за евентуалното нарушение на правило относно парламентарните разисквания, Парламентът е допуснал явна грешка в преценката и е излязъл извън приложното поле на член 166 от Правилника за дейността. От една страна, той изтъква, че от мотивите на посоченото решение се установява, че изказването му в пленарното заседание от 1 март 2017 г. е било правомерно поведение, поради което трябвало да се постави въпросът дали неговото изявление действително е довело до сериозни нарушения на реда или смущаване на парламентарните разисквания. От друга страна той изтъква, че „неясно и неточно“ формулираният текст „сериозни нарушения на реда или смущаване на работата на Парламента в нарушение на принципите, установени в член 11“, съдържащ се в член 166 от Правилника за дейността, изисква Парламентът да установи конкретно, че неговите думи действително попадат в приложното поле на тази разпоредба, което в случая не било направено.
32 Трето, жалбоподателят изтъква, че в решението на Бюрото не е доказано, че изказването му действително е нарушило реда в пленарното заседание от 1 март, или че е смутило сериозно работата на Парламента в нарушение на член 11 от Правилника за дейността, за да се приеме, че материалните условия по член 166 от посочения правилник действително са били изпълнени.
33 Четвърто, жалбоподателят изтъква, че Парламентът не е доказал, че решението на Бюрото може да се счита за допустима дерогация от правото на свобода на изразяване на мнение.
34 Най-напред Парламентът посочва, че преценката за валидността на решението на Бюрото трябва да се извърши единствено от гледна точка на основните права, гарантирани от Хартата, и по-специално от гледна точка на член 11 от нея, който прогласява свободата на изразяване на мнение, и на тълкуването на този член от съда на Съюза. Следователно практиката на ЕСПЧ, на която се позовава жалбоподателят, не била приложима в случая, а можела най-много да послужи като източник на идеи. Дори да се предположи, че тази съдебна практика е приложима, от това не следвало, че неговата свобода на словото е неограничена.
35 По-нататък Парламентът подчертава, че при упражняване на правомощията си по членове 166 и 167 от Правилника за дейността неговият председател и евентуално Бюрото на Парламента имат известна свобода на преценка. Следователно контролът от страна на Общия съд трябвало да се ограничи до разглеждането на въпроса дали упражняването на това правомощие е опорочено от явна грешка в преценката или от злоупотреба с власт и дали са спазени процесуалните гаранции.
36 Накрая, що се отнася до нарушението на член 166 от Правилника за дейността, посочено в рамките на втората част от първото основание, Парламентът твърди, че от жалбата не се установявало достатъчно ясно дали жалбоподателят възразява срещу това, че решението на Бюрото е взето в нарушение на посочения член или оспорва законосъобразността на последния в качеството му на правно основание на посоченото решение, което водело до недопустимост на въпросната част. Все пак от съображения за изчерпателност в своя защита Парламентът посочва, че е съгласен с прочита на жалбоподателя на ratio legis на член 166 от Правилника за дейността, и твърди, че посоченото в тази разпоредба положение напълно съответства на разглежданото в случая, тъй като с изказването си жалбоподателят нарушил реда на разискванията и работата на Парламента в нарушение на принципите, установени в член 11 от Правилника за дейността, като накърнил достойнството на Парламента и бил санкциониран заради това. Парламентът добавя, като препраща към точка 27 от решението на Бюрото, че от друга страна, изявленията на жалбоподателя предизвикали незабавна реакция от страна на някои членове на Парламента и в медиите и социалните мрежи, като по този начин засегнали сериозно репутацията на институцията.
37 Най-напред следва да се отбележи, от една страна, че противно на твърденията на Парламента и както се установява от точки 16 и 29—33 по-горе, същината на доводите на жалбоподателя, отнасящи се до втората част на първото основание, достатъчно ясно се извежда от жалбата, така че Парламентът е можел надлежно да упражни правото си на защита в своите писмени становища (вж. т. 36 по-горе) и в съдебното заседание. Всъщност в хода на заседанието, както се установява от протокола от него, Парламентът напълно е изразил становище относно условията за прилагане на член 166 от Правилника за дейността, във връзка с член 11 от същия правилник, към който препраща тази разпоредба. Ето защо възражението на Парламента за недопустимост трябва да се отхвърли.
38 От друга страна, Парламентът не може да оспори в случая релевантността на ЕКПЧ и на практиката на ЕСПЧ при разглеждането на нарушението на член 166 от Правилника за дейността.
39 Всъщност, макар да е вярно, че докато Съюзът не се присъедини към ЕКПЧ, тя не представлява юридически акт, формално интегриран в правния ред на Съюза (решения от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 44 и от 3 септември 2015 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Комисия, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, т. 45), и следователно валидността на акт от вторичното право на Съюза трябва да се преценява единствено от гледна точка на основните права, гарантирани с Хартата (решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 46), следва да се припомни, от една страна, че по силата на член 6, параграф 3 ДЕС признатите в ЕКПЧ основни права са част от правото на Съюза като общи принципи, и от друга страна, че съгласно член 52, параграф 3 от Хартата съдържащите се в нея права, съответстващи на права, гарантирани от ЕКПЧ, имат същия смисъл и обхват като дадените им в ЕКПЧ. Съгласно разясненията по тази разпоредба, които в съответствие с член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от Хартата трябва да се вземат предвид при нейното тълкуване, съдържанието и обхватът на гарантираните права се определят не само от текста на ЕКПЧ, но по-конкретно и от практиката на ЕСПЧ (вж. решение от 30 юни 2016 г., Toma и Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, т. 41 и цитираната съдебна практика). Освен това от посочените разяснения следва, че с член 52, параграф 3 от Хартата се цели да се осигури необходимата последователност между правата, съдържащи се в Хартата, и съответстващите им права, гарантирани от ЕКПЧ, без това да засяга автономността на правото на Съюза и на Съда на Европейския съюз (решение от 28 юли 2016 г., JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, т. 50). По-нататък трябва да се посочи, че тази равностойност на свободите, гарантирани от Хартата, с тези, които са гарантирани от ЕКПЧ, е била обявена формално по отношение на свободата на изразяване на мнение (решение от 4 май 2016 г., Philip Morris Brands и др., C‑547/14, EU:C:2016:325, т. 147).
40 Що се отнася по-специално до свободата на изразяване на мнение е важно да се припомни, че тя има основно място в демократичните общества и поради това представлява основно право, гарантирано по-конкретно от член 11 от Хартата, член 10 от ЕКПЧ и член 19 от Международния пакт за граждански и политически права, приет от Общото събрание на Организацията на обединените нации на 16 декември 1966 г. (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2011 г., Patriciello, C‑163/10, EU:C:2011:543, т. 31).
41 В това отношение следва да се припомни, че съгласно практиката на ЕСПЧ, без да се засяга действието на член 10, параграф 2 от ЕКПЧ, свободата на изразяване на мнение се отнася не само до информацията или идеите, които се възприемат благосклонно или са считани за безобидни или неутрални, но и до тези, които засягат, шокират или смущават държавата или част от населението. Такива са изискванията на плурализма, толерантността и широтата на възгледите, без които няма демократично общество (ЕСПЧ, 7 декември 1976 г., Handyside с/у Обединеното кралство, CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, § 49).
42 Правото на свободно на изразяване на мнение обаче не е абсолютно и при определени условия неговото упражняване може да бъде ограничено.
43 Все пак с оглед на основополагащото значение на свободата на изразяване на мнение нейното ограничаване трябва да се преценява стриктно и, както е видно от член 10, параграф 2 от ЕКПЧ и от член 52, параграф 1 от Хартата, намеса в свободата на изразяване на мнение е допустима само ако отговаря на три условия. Първо, въпросното ограничаване трябва да бъде „предвидено в закон“. С други думи, институцията на Съюза, приемаща мерки, които е възможно да ограничат свободата на изразяване на мнение на дадено лице, трябва да разполага с правна основа за тази цел. Второ, ограничението трябва да преследва цел от общ интерес, призната като такава от Съюза. Трето, ограничаването не трябва да бъде прекомерно, което предполага, от една страна, че то трябва да е необходимо и пропорционално спрямо преследваната цел, и от друга страна, същността на тази свобода не трябва да се засяга (вж. в този смисъл решение от 15 юни 2017 г., Kiselev/Съвет, T‑262/15, EU:T:2017:392, т. 69 и 84 и цитираната съдебна практика).
44 Важно е също да се уточни, че намеса или ограничаване на свободата на изразяване на мнение може да се счита за „предвидено в закон“ само ако нормата е формулирана достатъчно точно, така че последиците от нея да са предвидими и да позволява на своя адресат да съобрази поведението си (вж. в този смисъл ЕКПЧ, 17 февруари 2004 г., Maestri с/у Италия, CE:ECHR:2004:0217JUD003974898, § 30).
45 От друга страна, следва да се отбележи, че в условията на демокрация парламентът и подобните на него органи са абсолютно необходима трибуна за политическия дебат. Следователно намеса в свободата на изразяване на мнение, упражнявана в рамките на тези органи, може да бъде оправдана само по императивни съображения (ЕСПЧ, 17 декември 2002 г., А. с/у Обединеното кралство, CE:ECHR:2002:1217JUD003537397, § 79).
46 Освен това, както ЕСПЧ поддържа последователно в практиката си, свободата на депутатите на изразяване на мнение е от особено голямо значение. Всъщност свободата на изразяване на мнение е ценна за всички хора, но има особена стойност за народен избраник, който представлява своите избиратели, изразява техните тревоги и защитава интересите им. Ето защо намесата в свободата на изразяване на мнение на депутат от опозицията, какъвто е жалбоподателят, изисква съдът да упражни възможно най-строг контрол (ЕСПЧ, 23 април 1992 г., Castells с/у Испания, CE:ECHR:1992:0423JUD001179885, § 42).
47 Следователно трябва да се приеме, че свободата на депутатите на изразяване на мнение трябва да се ползва от засилена защита с оглед на основното значение на парламента в демократичното общество.
48 Въпреки това, като подчертава, че изказванията, направени в парламента, изискват висока степен на защита, наскоро ЕСПЧ прие, че с оглед на тясната връзка между реалния демократичен характер на даден политически режим и функционирането на Парламента, упражняването на свободата на изразяване на мнение в рамките на Парламента понякога следва да отстъпи пред легитимни интереси, каквито са защитата на реда на парламентарните дейности и на правата на другите депутати (ЕСПЧ, 17 май 2016 г., Karácsony и др. с/у Унгария, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 138—141).
49 От значение е да се отбележи, че от една страна, ЕСПЧ е свързал възможността даден парламент да санкционира поведението на свой член с необходимостта от защита на реда на парламентарните дейности, а от друга страна, този съд е признал на парламентите широка автономия да уредят начина, времето и мястото, избрани от депутатите за техните изказвания (като в резултат от това контролът, упражняван от ЕСПЧ, е ограничен), но в замяна на това е признал много тясно поле на действие при определяне на рамките на съдържанието на изказванията на депутатите (като в резултат от това контролът, упражняван от ЕСПЧ, е по-строг). В съдебната си практика в това отношение този съд се позовава единствено на „необходима степен на регламентация […], за да се осуети използването на изразни средства, като например преки и непреки призиви към насилие“ (ЕСПЧ, 17 май 2016 г., Karácsony и др. с/у Унгария, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 140).
50 Следователно, от една страна, в правилник за дейността на даден парламент може да се предвижда възможността за санкциониране на изказванията на депутатите само в хипотезата, в която те засягат нормалното функциониране на парламента или представляват сериозна опасност за обществото, като например призиви към насилие или расова ненавист.
51 От друга страна, признатото на парламентите правомощие да налагат дисциплинарни санкции, за да гарантират нормалното протичане на своите дейности или защитата на определени основни права, принципи или свободи, трябва да се съвмести с необходимостта да се осигури зачитането на свободата на депутатите на изразяване на мнение.
52 Ето защо, като се отчита особеното значение на свободата на депутатите на изразяване на мнение и строгите граници, в които могат да се налагат ограничения на тази свобода, в съответствие с принципите, изведени в практиката на ЕСПЧ в този контекст, следва да се провери дали, като е наложил разглежданата дисциплинарна санкция, Парламентът е спазил условията, предвидени в член 166, параграф 1 от неговия правилник за дейността.
53 В случая Правилникът за дейността, в редакцията му към момента на настъпване на фактите, която е приложена от Бюрото на Парламента, предвижда в дял VII, глава четвърта, озаглавена „Мерки в случай на неспазване на нормите за поведение на членове на ЕП“, незабавни мерки, които могат да бъдат взети от председателстващия заседанието, за да възстанови реда (член 165 от Правилника за дейността), и дисциплинарни санкции, които могат да бъдат приети от председателя на Парламента спрямо член на Парламента (член 166 от Правилника за дейността).
54 По силата на член 166, параграф 1, първа алинея от Правилника за дейността, който е приложен в случая, председателят на Парламента взема мотивирано решение за налагане на подходяща санкция „[п]ри сериозни нарушения на реда или смущаване на работата на Парламента в нарушение на принципите, установени в член 11 […]“.
55 Следва обаче да се подчертае, че текстът на член 166, параграф 1, първа алинея от Правилника за дейността е различен на отделните езици. Така, за разлика от текста на тази разпоредба на френски език, както и по-специално за разлика от текста на немски, италиански, испански, нидерландски и гръцки език, в текста на английски език не се споменава смущаването „на работата“ или „на дейността“ на Парламента, а се използва изразът „disruption of Parliament“. Според Парламента този израз се отнася не само до работата в пленарната зала на Парламента, а обозначава хипотеза, която надхвърля пределите на пленарното заседание и включва накърняването на неговата репутация или достойнство като институция.
56 В това отношение е важно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика необходимостта от еднакво тълкуване на разпоредба на правото на Съюза налага при различия между текстовете на различните езици на въпросната разпоредба тя да се тълкува с оглед на контекста и целта на правната уредба, от която е част (вж. в този смисъл решение от 23 ноември 2016 г., Bayer CropScience и Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, т. 84 и цитираната съдебна практика).
57 Следователно не може да бъде възприета тезата, поддържана от Парламента в съдебното заседание, че за целите на тълкуването на волята на законодателя и на текстовете на всички езици трябва да се изхожда от текста на английски на член 166 от Правилника за дейността.
58 Всъщност, предвид контекста и целта на член 166 от Правилника за дейността, този член се отнася до случаите на засягане на нормалното функциониране на Парламента и на реда на парламентарните дейности, и следователно има за цел да санкционира поведението на участващ в заседанието или в парламентарната работа член на Парламента, което може сериозно да затрудни тяхното провеждане. Впрочем, както е припомнено в точки 49—51 по-горе, това тълкуване съответства на целта, която по принцип се преследва от дисциплинарните разпоредби в правилник на парламент, чийто легитимен характер е признат от ЕСПЧ (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 17 май 2016 г., Karácsony и др. с/у Унгария, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 138—140).
59 От друга страна, следва да се посочи, че текстът на член 166 от Правилника за дейността навежда на мисълта, че могат да се санкционират два възможни случая, а именно „сериозни нарушения на реда [в пленарното заседание] […] в нарушение на принципите, установени в член 11“ или „[сериозно] смущаване на работата на Парламента в нарушение на принципите, установени в член 11 […]“.
60 В това отношение е важно да се отбележи, че нито от решението на Бюрото, нито от писмените изявления на страните се установява, че изказването на жалбоподателя пред Парламента в пленарното заседание от 1 март 2017 г. е нарушило по какъвто и да било начин реда в посоченото заседание по смисъла на първата хипотеза по член 166, параграф 1, първа алинея от Правилника за дейността. В това отношение, както се установява от отговорите на поставените от Общия съд въпроси, единствената незабавна реакция на думите на жалбоподателя е била тази на жената — член на Парламента, на която той е задал въпрос чрез вдигане на синя карта. Тя е изразила възмущението си със следните думи: „Господин депутат, според Вас, според Вашите теории, аз дори не би трябвало да имам право да съм тук като член на Парламента, знам, че това Ви дразни, знам, че изобщо не Ви харесва, че днес жените имат право да представляват гражданите при същите условия и със същите права като Вас. Но аз съм жена и защитавам правата на жените от мъже като Вас“. Въпреки това тази реакция не позволява да се приеме, че е настъпило сериозно нарушение на реда в пленарното заседание от 1 март 2017 г. или сериозно смущаване на работата на Парламента. Впрочем от решението на Бюрото, което е предмет на контрола за законосъобразност, за упражняването на който Общият съд е сезиран с настоящата жалба, не се установява да е извършвана такава преценка.
61 От друга страна, както в отговорите на поставените от Общия съд писмени въпроси, така и в съдебното заседание Парламентът потвърждава, че не е имало никакво, и още по-малко сериозно, нарушение на реда или смущаване на работата по време на пленарното заседание от 1 март 2017 г. и в рамките на свързаните с него разисквания вследствие на изказването на жалбоподателя. Парламентът обаче посочва, че случаят на жалбоподателя все пак попада във втората хипотеза по член 166, параграф 1, първа алинея от Правилника за дейността, а именно „смущаване на работата“, което било пряка последица от нарушаването на принципите, установени в член 11 от същия правилник, в които са предвидени правила за поведение на членовете на Парламента. В това отношение Парламентът твърди, че „смущаването“, което обосновавало налагането на дисциплинарни санкции срещу жалбоподателя, се е проявило извън заседанието, посредством накърняване на неговата репутация и достойнство като институция. Освен това Парламентът уточнява, че смущаването на работата, предвидено в член 166, параграф 1, първа алинея от Правилника за дейността, не било ограничено до разискванията или дейностите в рамите на тази институция, а следвало да му се придаде по-широк смисъл, който обхваща Парламента като цяло, достойнството и репутацията му и следователно неговото функциониране.
62 Тези доводи не могат да бъдат приети.
63 Всъщност, първо, се налага изводът, че твърдението на Парламента в съдебното заседание, че положението на жалбоподателя се обхваща от втората хипотеза на член 166, параграф 1, първа алинея от Правилника за дейността, а именно смущаване на работата на Парламента, не произтича от решението на Бюрото, в което не е уточнено кое сред посочените в тази разпоредба нарушения е било установено в случая. В това отношение в точка 32 от посоченото решение единствено се констатира, че поведението на жалбоподателя нарушава принципите, установени в член 11, параграф 3 от посочения правилник, тъй като противоречи на ценностите и принципите, определени в Договорите, и не зачита достойнството на Парламента, от което се прави изводът, че е налице „смущаване на работата“ на Парламента по смисъла на член 166 от този правилник. Обратно на твърденията на Парламента в съдебното заседание, от мотивите в точки 26 и 27 от решението на Бюрото, с оглед на които би следвало да се тълкува точка 32 от това решение, не може да следва друг прочит на тази точка. Всъщност посочените точки 26 и 27 се ограничават до това да отбележат, че изказвания, които са провокативни, преднамерени, обидни и дискриминационни както по отношение на жените, така и на Парламента като институция, нарушават основна ценност на Съюза и могат да допринесат за отрицателното възприемане на Парламента и неговите членове от обществеността. Ето защо дори и в най-добрия случай тази преценка да може да се тълкува като установяване на нарушение на член 11 от Правилника за дейността, тя изобщо не сочи за наличието на смущаване на работата на Парламента, каквото се изисква от член 166 от Правилника за дейността.
64 В това отношение обаче е достатъчно да се припомни, че именно в член 166, а не в член 11 от Правилника за дейността са уточнени условията, при които може да бъде наложена санкция на член на Парламента. Всъщност член 11 от посочения правилник съдържа норми за поведение, основаващи се на принципите и ценностите, на които трябва да отговаря поведението на членовете на Парламента, като съгласно член 11, параграф 3, първа алинея от посочения правилник, то не трябва да нарушава нормалното протичане на парламентарната работа, поддържането на сигурност и ред в помещенията на Парламента или функционирането на неговото оборудване. От друга страна, член 11, параграф 3, втора алинея от Правилника за дейността предвижда, че при парламентарните разисквания депутатите не прибягват до клеветнически, расистки или ксенофобски изказвания или поведение. Обратно, що се отнася до евентуалните последици от неспазването на тези правила за поведение, член 11, параграф 3, четвърта алинея от Правилника за дейността единствено посочва, че то „може“ да доведе до прилагане на „мерките“ в съответствие с членове 165, 166 и 167 от същия правилник. Следователно изводът в точка 32 от решението на Бюрото, че нарушението на принципите и ценностите, установени в член 11 от този правилник, води ipso facto до констатация за сериозно нарушение на реда в заседанието или за сериозно смущаване на работата на Парламента, не следва по никакъв начин от посочената разпоредба.
65 Обстоятелството, че във втора алинея на член 11, параграф 3 от Правилника за дейността, в редакцията му, приложима към настоящия спор, са посочени „клеветнически, расистки или ксенофобски изказвания или поведение“, не може да опровергае този извод. В това отношение е важно да се отбележи, че макар в член 166, параграф 1 от Правилника за дейността, както в предходната му редакция, да са посочени принципите, предвидени в член 11 от същия правилник, буквалното тълкуване на първата от тези разпоредби би довело до това да се приеме, че неспазването на посочените принципи не е самостоятелно основание за ангажиране на отговорността, а е допълнително условие, което е необходимо, за да се санкционира сериозното нарушение на реда в заседанието или смущаването на работата на Парламента, което впрочем тази институция потвърди в съдебното заседание. От това следва, че дори да бъде прието за установено нарушение на принципите, предвидени в член 11 от Правилника за дейността, само по себе си то не може да бъде санкционирано като такова, а само ако е придружено от сериозно нарушение или смущаване на работата на Парламента, което тази институция също потвърди в съдебното заседание.
66 Второ, обратно на твърденията на Парламента в съдебното заседание, посоченото в член 166, параграф 1, първа алинея от Правилника за дейността смущаване на работата му, конкретизирано извън пленарната зала поради отзвука от изказването на жалбоподателя извън Парламента, не може да се счита за накърняване на репутацията или достойнството на Парламента като институция. Всъщност посоченото в точка 27 от решението на Бюрото обстоятелство, че след пленарното заседание от 1 март 2017 г. изказването на жалбоподателя е привлякло вниманието на медиите и социалните мрежи и „е можело“ (likely) да допринесе за отрицателното възприемане на Парламента и неговите членове от обществеността, е неотносимо, тъй като не позволява да се приеме, че Парламентът е доказал наличието на смущаване на неговата дейност по смисъла на член 166 от Правилника за дейността. Освен това решението на Бюрото не съдържа каквато и да било преценка относно критериите, от които се е ръководило Бюрото на Парламента, за да установи твърдяното накърняване на достойнството на Парламента. Нещо повече, тъй като не са определени обективни критерии за преценката на наличието на подобно накърняване и предвид най-малкото неясния характер на понятието „достойнство на Парламента“ или „накърняване на това достойнство“, както и голямата свобода на преценка на Парламента в тази област, такова тълкуване би довело до произволно ограничаване на свободата на депутатите на изразяване на мнение.
67 Нещо повече, следва да се подчертае, че член 166, параграф 2 от Правилника за дейността се отнася до поведението на членовете на Парламента и предвижда, че при оценката на това поведение се вземат предвид неговият епизодичен, повтарящ се или системен характер, както и неговата тежест. В замяна на това изказванията, думите или речите не са посочени и следователно сами по себе си не могат да бъдат предмет на санкция.
68 От това следва, че дори да се предположи, че изказванията, направени в рамките на парламентарните задължения, могат да бъдат приравнени на поведение, което в съответствие с член 11, параграф 3, първа алинея от Правилника за дейността трябва по-специално да се основава на определени ценности и да не нарушава нормалното протичане на парламентарната работа, и че на това основание посочените изказвания е можело да представляват нарушение на принципите и ценностите, установени в посочената разпоредба, те не могат да бъдат предмет на санкция, ако не е налице сериозно нарушение на реда или смущаване на работата на Парламента.
69 Впрочем разграничението, направено в член 166, параграф 2, втора алинея от Правилника за дейността за целите на преценката на поведението на членовете на Парламента при упражняване на техните парламентарни задължения, между, от една страна, видими действия, които могат да бъдат толерирани при определени обстоятелства, и от друга страна, „действия, които действително смущават парламентарната дейност“, не позволява да се приеме, че изказванията в пленарното заседание могат да бъдат включени в последната категория поведение и санкционирани на това основание, ако не е констатирано сериозно нарушение на реда или сериозно смущаване на работата на Парламента.
70 С оглед на гореизложеното, както и на особеното значение на свободата на депутатите на изразяване на мнение и стриктните граници, в които тя може да бъде ограничавана, припомнени по-горе в точки 37—51, членове 11 и 166 от Правилника за дейността трябва да се тълкуват в смисъл, че не позволяват санкционирането на член на Парламента за изказвания, направени в рамките на парламентарните му задължения, ако не е налице сериозно нарушение на реда или сериозно смущаване на работата на Парламента.
71 При тези условия и въпреки особено шокиращия характер на думите, използвани от жалбоподателя в изказването му в пленарното заседание от 1 март 2017 г., в случая Парламентът не е имал право да му наложи дисциплинарна санкция на основание член 166, параграф 1 от своя правилник за дейността.
72 Освен това, дори да се приеме, че смущаването на работата не се ограничава stricto sensu до пленарната зала предвид обстоятелството, че позоваването в член 166, параграф 1 от Правилника за дейността на „реда [в заседанието]“ се отнася само до първата посочена хипотеза, а именно сериозно нарушение, толкова широко разбиране, като поддържаното от Парламента, не може да се приеме по съображенията, изложени в точка 66 по-горе.
73 Предвид гореизложеното първото основание следва да се уважи, доколкото има за цел да се установи нарушение на член 166 от Правилника за дейността, както и първото искане, и решението на Бюрото следва да се отмени, без да е необходимо да се разглежда второто основание, повдигнато в подкрепа на искането за отмяна.
По искането за обезщетение
74 В подкрепа на искането си за обезщетение жалбоподателят поддържа, че отмяната на решението на Бюрото няма да позволи да се поправят всички претърпени от него вреди. Ето защо той иска, от една страна, обезщетение в размер на 9 180 EUR за имуществената вреда, произтичаща от лишаването му от право на надбавка за дневни разходи. От друга страна, жалбоподателят иска Парламентът да бъде осъден да заплати сумата от 10 000 EUR като обезщетение за неимуществената вреда, произтичаща от отстраняването му от участие в дейностите на Парламента, от забраната да представлява Парламента, както и от засягането на неговата репутация и чест.
75 Парламентът поддържа, че искането за обезщетение за имуществената вреда е недопустимо. Освен това той счита, че отмяната на решението на Бюрото е достатъчна, за да се поправи неимуществената вреда на жалбоподателя. При условията на евентуалност той счита, че е подходящо да се присъди сума, не по-висока от 1 000 EUR.
76 В случая, що се отнася, на първо място, до искането за обезщетение за имуществената вреда, произтичаща от лишаването от право на надбавка за дневни разходи, е достатъчно да се посочи, че жалбоподателят не обяснява защо обстоятелството, че вече е понесъл разглежданата санкция, няма да му позволи да получи обезщетение за цялата претърпяна вреда дори в случай на отмяна на решението на Бюрото, още повече че той се ограничава до това да претендира заплащането на сумата, съответстваща на надбавката, която е щял да получи, ако санкцията не беше наложена, а именно 9 180 EUR. С оглед обаче на отмяната на решението на Бюрото и съгласно член 266 ДФЕС Парламентът е длъжен да предприеме необходимите мерки за изпълнение на настоящото решение, което предполага да възстанови сумите, съответстващи на надбавката за дневни разходи, чието плащане е било спряно.
77 От това следва, че искането за обезщетение за имуществената вреда трябва да се отхвърли.
78 На второ място, що се отнася до искането за обезщетение за неимуществените вреди, които жалбоподателят твърди, че е претърпял, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика отмяната на незаконосъобразен акт може сама по себе си да съставлява подходящо и по принцип достатъчно средство за поправяне на всяка неимуществена вреда, която може да е настъпила вследствие на този акт (решения от 9 юли 1987 г., Hochbaum и Rawes/Комисия, 44/85, 77/85, 294/85 и 295/85, EU:C:1987:348, т. 22 и от 9 ноември 2004 г., Montalto/Съвет, T‑116/03, EU:T:2004:325, т. 127), освен ако жалбоподателят не докаже, че е претърпял неимуществени вреди, които са отделни от незаконосъобразността, довела до отмяната, и не могат да бъдат напълно поправени от тази отмяна (вж. решение от 25 юни 2015 г., ЕЕ/Комисия, F‑55/14, EU:F:2015:66, т. 46 и цитираната съдебна практика).
79 В конкретния случай преписката не съдържа нищо, от което да се направи извод, че решението на Бюрото е било прието при условия, които са причинили на жалбоподателя неимуществени вреди, отделни от отменения акт. Ето защо искането за обезщетение за неимуществените вреди трябва да се отхвърли.
По съдебните разноски
80 Съгласно член 134, параграф 3 от Процедурния правилник, ако всяка от страните е загубила съответно по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Доколкото в настоящия случай е уважено само искането за отмяна, следва да се постанови, че всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (шести разширен състав)
реши:
1) Отменя решението на Бюрото на Европейския парламент от 3 април 2017 г.
2) Отхвърля искането за обезщетение.
3) Г‑н Janusz Korwin-Mikke и Парламентът понасят направените от тях съдебни разноски.
Berardis | Papasavvas | Spielmann |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 31 май 2018 година.
Подписи