SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
30 marzo 2022 (*)
«Concorrenza – Intese – Mercato del trasporto aereo di merci – Decisione che constata un’infrazione all’articolo 101 TFUE, all’articolo 53 dell’accordo SEE e all’articolo 8 dell’accordo tra la Comunità e la Svizzera sul trasporto aereo – Coordinamento di elementi del prezzo dei servizi di trasporto aereo di merci (sovrapprezzo carburante, sovrapprezzo di sicurezza, pagamento di commissioni sui sovrapprezzi) – Scambio di informazioni – Competenza territoriale della Commissione – Principio del ne bis in idem – Coercizione statale – Infrazione unica e continuata –– Importo dell’ammenda – Valore delle vendite – Gravità dell’infrazione – Competenza estesa al merito»
Nella causa T‑350/17,
Singapore Airlines Ltd, con sede in Singapore (Singapore),
Singapore Airlines Cargo Pte Ltd, con sede in Singapore,
rappresentate da J. Kallaugher, J.P. Poitras, solicitors, e J. Ruiz Calzado, avvocato,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da A. Dawes e C. Urraca Caviedes, in qualità di agenti, assistiti da C. Brown, barrister,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione C(2017) 1742 final della Commissione, del 17 marzo 2017, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 101 TFUE, dell’articolo 53 dell’accordo SEE e dell’articolo 8 dell’accordo tra la Comunità europea e la Confederazione svizzera sul trasporto aereo (caso AT.39258 – Trasporto aereo di merci), nella parte in cui riguarda le ricorrenti e, in via subordinata, alla riduzione dell’importo dell’ammenda inflitta a queste ultime,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata),
composto da H. Kanninen (relatore), presidente, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, D. Spielmann e I. Reine, giudici,
cancelliere: E. Artemiou, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 26 giugno 2019,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (1)
[omissis]
II. Procedimento e conclusioni delle parti
60 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 1° giugno 2017, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
61 La Commissione ha depositato il controricorso presso la cancelleria del Tribunale il 29 settembre 2017.
62 Le ricorrenti hanno depositato la replica presso la cancelleria del Tribunale il 15 dicembre 2017.
63 La Commissione ha depositato la controreplica presso la cancelleria del Tribunale il 2 marzo 2018.
64 Il 24 aprile 2019, su proposta della Quarta Sezione, il Tribunale, in applicazione dell’articolo 28 del suo regolamento di procedura, ha deciso di rimettere la causa dinanzi a un collegio giudicante ampliato.
65 Il 7 giugno 2019, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 89 del regolamento di procedura, il Tribunale ha posto alcuni quesiti scritti alle parti. Queste ultime hanno risposto entro il termine impartito.
66 Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale nel corso dell’udienza del 26 giugno 2019. In tale occasione, le ricorrenti hanno prodotto un nuovo documento che il Tribunale ha deciso di versare agli atti, pur riservando la questione della sua ricevibilità.
67 Con ordinanza del 31 luglio 2020, il Tribunale (Quarta Sezione ampliata), ritenendo di non essere sufficientemente edotto e che occorresse invitare le parti a presentare le loro osservazioni relativamente ad un argomento sul quale esse non avevano dibattuto, ha ordinato la riapertura della fase orale del procedimento in applicazione dell’articolo 113 del regolamento di procedura.
68 Le parti hanno risposto ad una serie di quesiti posti dal Tribunale il 4 agosto 2020 nel termine impartito e hanno poi presentato osservazioni sulle loro rispettive risposte.
69 Con decisione del 6 novembre 2020, il Tribunale ha nuovamente chiuso la fase orale del procedimento.
70 Le ricorrenti chiedono, in sostanza, che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata, in tutto o in parte, nella parte in cui le riguarda;
– inoltre, o in subordine, ridurre significativamente l’importo dell’ammenda loro inflitta;
– condannare la Commissione alle spese;
– adottare ogni altra misura che risulti appropriata nelle circostanze del caso di specie.
71 La Commissione chiede, in sostanza, che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– modificare l’importo dell’ammenda inflitta alle ricorrenti revocando loro il beneficio della riduzione generale del 50% e della riduzione generale del 15 % nell’ipotesi in cui il Tribunale statuisse che il fatturato proveniente dalla vendita di servizi di trasporto merci in entrata non potesse essere incluso nel valore delle vendite;
– condannare le ricorrenti alle spese.
III. In diritto
[omissis]
A. Sulle conclusioni di annullamento
[omissis]
6. Sul quarto motivo, relativo ad errori di diritto, di valutazione e di fatto nella constatazione della partecipazione delle ricorrenti all’infrazione unica e continuata
[omissis]
b) Sulla seconda parte, relativa ad una violazione del principio del ne bis in idem, in quanto la Commissione avrebbe constatato la partecipazione delle ricorrenti all’infrazione unica e continuata sui collegamenti intra-Unione prima del 1° maggio 2004 e sui collegamenti Unione-Svizzera
519 Le ricorrenti fanno valere che i comportamenti anteriori al 1° maggio 2004 non possono essere opposti nei loro confronti per dimostrare che esse hanno partecipato ad un’infrazione in relazione ai collegamenti intra-Unione, al pari dei comportamenti in relazione ai collegamenti Unione-Svizzera, senza violare il principio del ne bis in idem, poiché la decisione del 9 novembre 2010 non aveva constatato la loro partecipazione a tale infrazione.
520 Secondo le ricorrenti, i principi derivanti dalla sentenza del 15 ottobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582), menzionati nei punti 1056 e 1057 della decisione impugnata, non dovrebbero condurre ad escludere il principio del ne bis in idem, poiché, da un lato, la sentenza del 16 dicembre 2015, Singapore Airlines e Singapore Airlines Cargo Pte/Commissione (T‑43/11, non pubblicata, EU:T:2015:989), non ha pronunciato l’annullamento della decisione del 9 novembre 2010 alla luce di un vizio puramente formale, ma di una violazione grave dei diritti della difesa e, dall’altro, la decisione impugnata ha una portata sostanzialmente più ampia di tale decisione.
521 La Commissione contesta l’argomenti delle ricorrenti.
522 Secondo costante giurisprudenza, il principio del ne bis in idem, enunciato anche all’articolo 50 della Carta, deve essere rispettato nei procedimenti di attuazione del diritto della concorrenza diretti all’applicazione di ammende. Tale principio vieta che un’impresa sia condannata o perseguita nuovamente a causa di un comportamento anticoncorrenziale per il quale è stata sanzionata o per il quale è stata dichiarata non responsabile da una precedente decisione non più impugnabile (v. sentenza del 14 febbraio 2012, Toshiba Corporation e a., C-17/10, EU:C:2012:72, punto 94 e giurisprudenza ivi citata).
523 Nel caso di specie, le ricorrenti si basano sulla decisione del 9 novembre 2010 che, a loro avviso, costituirebbe una decisione precedente e definitiva che le dichiara non responsabili dell’infrazione unica e continuata per i collegamenti intra-Unione e Unione-Svizzera.
524 Occorre anzitutto determinare se l’affermazione delle ricorrenti secondo cui detta decisione costituisce una dichiarazione di non responsabilità sia fondata.
525 Va rilevato, in proposito, che tale dichiarazione presuppone che la responsabilità dell’impresa di cui trattasi sia stata valutata in esito ad un esame delle circostanze del caso, in altri termini, che ci sia stata una valutazione nel merito della causa. Una siffatta valutazione presuppone, a sua volta, che la Commissione abbia proceduto allo studio o all’esame delle prove versate agli atti e abbia valutato la partecipazione dell’impresa interessata a uno o all’insieme dei comportamenti oggetto della comunicazione degli addebiti, al fine di determinare se la sua responsabilità sia stata accertata.
526 Nel caso di specie, al punto 1582 della comunicazione degli addebiti, la Commissione ha dichiarato che «intende[va] (...) adottare una decisione (...) in cui si dichiara[va] che le imprese destinatarie della presente comunicazione degli addebiti hanno violato l’articolo [101 TFUE], l’articolo 53 dell’accordo SEE e l’articolo 8 dell’accordo [CE-Svizzera sul trasporto aereo]». Come risulta dal punto 8 della presente sentenza, le ricorrenti figuravano tra detti destinatari.
527 Dai punti 3, 129, 1389, 1395 e 1434, nonché dal punto 1575, lettera c), e dal punto 1577 della comunicazione degli addebiti risulta che l’infrazione che la Commissione intendeva constatare al punto 1582 di tale comunicazione riguardava, in particolare, i collegamenti intra-Unione per tutto il periodo dell’infrazione e i collegamenti Unione-Svizzera a partire dal 1° giugno 2002.
528 Ne consegue che, nella comunicazione degli addebiti, la Commissione prevedeva di dichiarare le ricorrenti responsabili di una violazione delle pertinenti regole di concorrenza sui collegamenti intra-Unione e Unione-Svizzera.
529 Per contro, nella decisione del 9 novembre 2010, la Commissione non si è pronunciata espressamente sulla responsabilità delle ricorrenti sui collegamenti intra-Unione e Unione-Svizzera. Nel dispositivo di tale decisione, essa le ha ritenute responsabili dell’infrazione unica e continuata nella parte riguardante i collegamenti Unione-paesi terzi (articolo 2 della decisione del 9 novembre 2010) e i collegamenti SEE diversi da quelli Unione-paesi terzi (articolo 3 di tale decisione), ma non nella parte relativa ai collegamenti intra-SEE, comprendenti i collegamenti intra-Unione (articolo 1 di detta decisione), o i collegamenti Unione-Svizzera (articolo 4 della stessa decisione). Essa non le ha nemmeno sanzionate per violazione delle pertinenti regole di concorrenza su queste ultime due categorie di collegamenti. Tuttavia, la Commissione non ha escluso espressamente che esse fossero responsabili di siffatte violazioni relativamente alle summenzionate categorie di collegamenti.
530 Si pone pertanto la questione di stabilire se da tale silenzio si possa dedurre che, nella decisione del 9 novembre 2010, la Commissione abbia implicitamente dichiarato le ricorrenti non responsabili dell’infrazione unica e continuata nella parte relativa ai collegamenti intra-Unione e Unione-Svizzera, cosicché essa non potrebbe più condannarle al riguardo nella decisione impugnata senza violare il principio del ne bis in idem.
531 Va rammentato, in proposito, che la funzione di vigilanza che l’articolo 105, paragrafo 1, TFUE, l’articolo 55, paragrafo 1, dell’accordo SEE e l’accordo CE-Svizzera sul trasporto aereo affidano alla Commissione in materia di concorrenza non implica, per essa, l’obbligo di pronunciarsi sull’esistenza o meno di un’infrazione alle pertinenti regole di concorrenza (v., in tal senso, sentenze del 18 settembre 1992, Automec/Commissione, T‑24/90, EU:T:1992:97, punti da 74 a 76, e del 16 ottobre 2013, Vivendi/Commissione, T‑432/10, non pubblicata, EU:T:2013:538, punto 68). Dalle disposizioni del regolamento n. 1/2003 e dalle disposizioni di esecuzione dell’articolo 53 dell’accordo SEE e dell’articolo 8 dell’accordo CE-Svizzera sul trasporto aereo non si può nemmeno dedurre che la Commissione abbia l’obbligo di constatare e di sanzionare qualsiasi comportamento anticoncorrenziale (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2015, Philips/Commissione, T‑92/13, non pubblicata, EU:T:2015:605, punto 112).
532 Dalle disposizioni del regolamento n. 1/2003 o dalle disposizioni di esecuzione dell’articolo 53 dell’accordo SEE o dell’articolo 8 dell’accordo CE-Svizzera sul trasporto aereo non può nemmeno derivare che un obbligo del genere incomba alla Commissione qualora quest’ultima affermi, nella comunicazione degli addebiti, che intende constatare una violazione delle pertinenti regole di concorrenza. Pertanto, la Commissione non può essere obbligata, nella decisione finale, a pronunciarsi sull’esistenza o meno di una violazione delle pertinenti regole di concorrenza che avrebbe previsto di constatare nella comunicazione degli addebiti.
533 Non può quindi concludersi che, astenendosi dal dichiarare una violazione delle pertinenti regole di concorrenza nella decisione finale per quanto concerne taluni comportamenti menzionati nella comunicazione degli addebiti, la Commissione abbia implicitamente, ma necessariamente, reso una dichiarazione di non responsabilità al riguardo.
534 L’impianto sistematico del regolamento n. 1/2003 conferma tale interpretazione. Va infatti rilevato che è dall’articolo 10 del regolamento n. 1/2003, che la autorizza ad affermare l’inapplicabilità dell’articolo 101 TFUE ad un determinato comportamento, in particolare poiché le condizioni di cui all’articolo 101, paragrafo 1, TFUE non sono soddisfatte, che la Commissione trae il suo potere di constatare l’assenza di violazione dell’articolo 101 TFUE e quindi di adottare una decisione «negativa» sul merito che possa impedire una successiva constatazione di infrazione a detto articolo (v., in tal senso, sentenza del 3 maggio 2011, Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2011:270, punti 23, 24, 28 e 29). Lo stesso vale quando la Commissione si avvale dei poteri conferitile dal regolamento n. 1/2003 per l’applicazione dell’articolo 53 dell’accordo SEE e dell’articolo 8 dell’accordo CE-Svizzera sul trasporto aereo.
535 Orbene, l’articolo 10 del regolamento n. 1/2003 è l’unica base giuridica su cui la Commissione può fondarsi per adottare una decisione che constati l’inapplicabilità delle norme del Trattato in materia di concorrenza a un determinato comportamento individuale.
536 Ciò risulta, in primo luogo, dalla formulazione del titolo dell’articolo 10 di detto regolamento nonché dalle sue disposizioni. Infatti, quest’ultimo verte sulla «constatazione di inapplicabilità», e dispone che «[p]er ragioni di interesse pubblico [dell’Unione] relative all’applicazione degli articoli [101 TFUE e 102 TFUE], la Commissione, d’ufficio, può stabilire mediante decisione che l’articolo [101 TFUE] è inapplicabile a un accordo, a una decisione di un’associazione di imprese o a una pratica concordata, o perché le condizioni di cui all’articolo [101], paragrafo 1, [TFUE] non sono soddisfatte, o perché sono soddisfatte le condizioni di cui all’articolo [101], paragrafo 3, [TFUE]».
537 In secondo luogo, va rilevato che nessun’altra disposizione del regolamento n. 1/2003 conferisce alla Commissione la facoltà di stabilire l’inapplicabilità delle norme del Trattato in materia di concorrenza a un determinato comportamento individuale. Il considerando 14 di tale regolamento esplicita l’intenzione del legislatore di limitare rigorosamente la facoltà della Commissione al riguardo alle ipotesi contemplate dall’articolo 10 dello stesso regolamento, affermando che una simile constatazione può avvenire unicamente in «casi eccezionali dettati da ragioni di interesse pubblico [dell’Unione]».
538 In terzo luogo, la Corte ha dichiarato che l’avvio di un procedimento da parte della Commissione per sanzionare comportamenti anticoncorrenziali non comporta la perdita permanente e definitiva, in capo alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri, della loro competenza ad applicare l’articolo 101 TFUE ai comportamenti interessati, poiché la competenza di dette autorità è infatti ripristinata una volta terminato il procedimento avviato dalla Commissione, anche mediante una decisione adottata sul fondamento dell’articolo 7 del regolamento n. 1/2003 (v., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 2012, Toshiba Corporation e a., C‑17/10, EU:C:2012:72, punti 79, 80, 86 e 87). È in questo contesto che occorre valutare la portata da attribuire al silenzio della Commissione su taluni comportamenti, nell’ambito di una decisione adottata sulla base dell’articolo 7 del regolamento n. 1/2003. Orbene, interpretare tale silenzio come una implicita constatazione di assenza di violazione delle regole di concorrenza significherebbe che le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri non possano mai recuperare la propria competenza ad applicare l’articolo 101 TFUE relativamente a comportamenti per i quali la Commissione abbia avviato un procedimento e lo abbia poi concluso con l’adozione di una decisione adottata sul fondamento dell’articolo 7 del regolamento n. 1/2003, a causa della violazione del principio del ne bis in idem. Una siffatta interpretazione contrasterebbe con la giurisprudenza richiamata nel presente punto.
539 In quarto luogo, occorre sottolineare che la Corte si è soffermata sulla portata delle decisioni adottate dalle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri sul fondamento dell’articolo 5, secondo comma, del regolamento n. 1/2003, con le quali esse ritengono, sulla base delle informazioni di cui dispongono, che non sussistano le condizioni per un divieto. Dai punti da 22 a 28 della sentenza del 3 maggio 2011, Tele2 Polska (C‑375/09, EU:C:2011:270), risulta così che tali decisioni non comportano una dichiarazione di non responsabilità che possa impedire un ulteriore accertamento di infrazione. In altri termini, il comportamento anticoncorrenziale di un’impresa contemplato da una decisione di questo tipo può essere oggetto, successivamente, di azione penale e, se del caso, di condanna, senza che occorra ritenere che queste ultime violino il principio del ne bis in idem [v., in tal senso, sentenze del 3 maggio 2011, Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2011:270, punti da 22 a 28; del 25 novembre 2014, Orange/Commissione, T‑402/13, EU:T:2014:991, punti da 28 a 31; v. anche, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Mazák nella causa Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2010:743, paragrafo 30].
540 Va rilevato, in proposito, che una decisione di non luogo a procedere presa sulla base dell’articolo 5, secondo comma, del regolamento n. 1/2003 può essere adottata dopo l’esame nel merito di un comportamento e l’invio di un atto di accusa, sul modello della comunicazione degli addebiti inviata dalla Commissione ai sensi dell’articolo 10 del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (GU 2004, L 123, pag. 18).
541 Pertanto, né lo stato di avanzamento del procedimento né l’ampiezza dell’analisi della fondatezza delle accuse realizzata in tale ambito dalla competente autorità garante della concorrenza possono modificare la portata del suo silenzio nella decisione finale su tutta o su parte della responsabilità dell’impresa in questione.
542 Tali considerazioni, pur rientrando nell’ambito dell’interpretazione delle disposizioni dell’articolo 5, secondo comma, del regolamento 1/2003, forniscono utili indicazioni sulla portata delle decisioni adottate dalla Commissione sulla base dell’articolo 7 del regolamento 1/2003 per quanto riguarda l’applicazione del principio del ne bis in idem. Infatti, il contesto proprio di questi due articoli può essere comparato, in quanto entrambi devono essere valutati, in particolare, alla luce dei poteri specificamente conferiti alla Commissione ai sensi dell’articolo 10 di tale regolamento. Inoltre, poiché un testo del diritto derivato dell’Unione deve essere interpretato, per quanto possibile, in un senso conforme alle disposizioni dei Trattati e ai principi generali del diritto dell’Unione, la portata attribuita dalla Corte, nella sentenza del 3 maggio 2011, Tele2 Polska (C‑375/09, EU:C:2011:270), alla facoltà di decidere che non occorre intervenire deve essere intesa nel senso che tale facoltà, così interpretata, è conforme al principio del ne bis in idem.
543 Pertanto, anche supponendo che una decisione adottata dalla Commissione sul fondamento dell’articolo 7 del regolamento n. 1/2003 costituisca, riguardo a comportamenti per i quali non sono state dichiarate soddisfatte le condizioni per un divieto, una decisione di non luogo a intervenire, essa non può comportare una dichiarazione di non responsabilità.
544 Nella fattispecie, occorre rilevare che la decisione del 9 novembre 2010 è una decisione di constatazione di infrazione adottata sul fondamento dell’articolo 7 del regolamento n. 1/2003. Per contro, da detta decisione non risulta, né, peraltro, è stato sostenuto dinanzi al Tribunale, che la Commissione avrebbe parimenti inteso applicare, nell’ambito di tale decisione, l’articolo 10 del regolamento n. 1/2003.
545 Ne consegue che la decisione del 9 novembre 2010, che non è stata adottata sulla base dell’articolo 10 del regolamento n. 1/2003 al fine di constatare l’assenza di violazione da parte delle ricorrenti dell’articolo 101 TFUE, dell’articolo 53 dell’accordo SEE e dell’articolo 8 dell’accordo CE-Svizzera sul trasporto aereo, sui collegamenti intra-SEE e Unione-Svizzera, e che non contiene, nel suo dispositivo, alcuna dichiarazione in tal senso, non può costituire una dichiarazione di non responsabilità delle ricorrenti al riguardo.
546 Infine, nella misura in cui le ricorrenti fanno valere che i principi derivanti dalla sentenza del 15 ottobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582), non devono condurre ad escludere l’applicazione del principio del ne bis in idem, occorre rilevare che tale argomento si basa sulla premessa secondo cui le condizioni di applicazione di detto principio erano soddisfatte. Orbene, come risulta dal punto 545 della presente sentenza, le ricorrenti non sono state dichiarate non responsabili dei comportamenti in questione da una decisione precedente, cosicché il principio del ne bis in idem non si applica nel caso di specie. Manca, pertanto, la premessa su cui si basa la presente argomentazione.
547 Anche supponendo che le ricorrenti, con riferimento a tale giurisprudenza, abbiano anche inteso far valere che la sentenza del 16 dicembre 2015, Singapore Airlines e Singapore Airlines Cargo Pte/Commissione (T‑43/11, non pubblicata, EU:T:2015:989), equivaleva ad un’«assoluzione», in quanto l’annullamento disposto dal Tribunale non sarebbe stato pronunciato sulla base di un vizio puramente formale, è sufficiente rilevare che quest’ultimo ha ritenuto che la decisione del 9 novembre 2010 fosse inficiata da un vizio di motivazione che giustificava il suo annullamento (v. punto 16 supra), cosicché, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, tale decisione è stata effettivamente annullata per motivi di forma senza che si sia statuito nel merito sui fatti contestati.
548 Va anche sottolineato, in proposito, che, con detta sentenza, il Tribunale ha annullato la decisione del 9 novembre 2010, per il motivo, tra l’altro, che quest’ultima conteneva contraddizioni riguardo alla portata della responsabilità delle ricorrenti per i collegamenti intra-Unione e Unione-Svizzera.
549 Alla luce di quanto precede, si deve respingere la presente parte, senza che sia necessario pronunciarsi sul carattere definitivo della presunta dichiarazione di non responsabilità o sull’esistenza di un secondo procedimento relativo agli stessi fatti che deriverebbe dall’adozione della decisione impugnata a seguito dell’annullamento da parte del Tribunale della decisione del 9 novembre 2010.
[omissis]
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione europea sopporterà un terzo delle sue spese.
3) La Singapore Airlines e la Singapore Airlines Cargo sopporteranno le proprie spese nonché i due terzi delle spese sostenute dalla Commissione.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 30 marzo 2022.
Firme