Sag C-181/16
Sadikou Gnandi
mod
État belge
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Belgien))
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115/EF – artikel 3, nr. 2) – begrebet »ulovligt ophold« – artikel 6 – vedtagelse af en afgørelse om tilbagesendelse inden udfaldet af det søgsmål, der er blevet anlagt til prøvelse af den ansvarlige myndigheds afslag på en ansøgning om international beskyttelse – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 18, artikel 19, stk. 2, og artikel 47 – princippet om non-refoulement – retten til effektive retsmidler – tilladelse til at forblive i en medlemsstat«
Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 19. juni 2018
1. Præjudicielle spørgsmål – forelæggelse for Domstolen – forudsætning, at der verserer en retssag for den forelæggende ret
(Art. 267 TEUF)
2. Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – fortolkning af national ret – udelukket
(Art. 267 TEUF)
3. Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115 – personelt anvendelsesområde – ansøger om international beskyttelse, som er blevet meddelt afslag på sin ansøgning i første instans – omfattet – tilladelse til at forblive på medlemsstatens område indtil udfaldet af det søgsmål, der er blevet anlagt til prøvelse af dette afslag – ingen indvirkning
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, niende betragtning og art. 6, stk. 4 og 6; Rådets direktiv 2005/85, art. 7, stk. 1, og art. 39, stk. 3, litra a)]
4. Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115 – retsmiddel til prøvelse af en afgørelse om tilbagesendelse eller en afgørelse om udsendelse – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – princippet om non-refoulement – dette retsmiddels fuldt opsættende virkning ved en retsinstans
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 18, art. 19, stk. 2, og art. 47; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 6)
5. Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115 – afgørelse om tilbagesendelse vedrørende en tredjelandsstatsborger straks ved afslaget på den pågældendes ansøgning om international beskyttelse og inden udfaldet af det søgsmål, som er blevet anlagt til prøvelse af dette afslag – lovlig – betingelser – suspension af tilbagesendelsesproceduren indtil udfaldet af det nævnte søgsmål – ansøger, der kan påberåbe sig de af direktiv 2003/9 følgende rettigheder, og som kan påberåbe sig ændringer i omstændighederne, der er indtrådt efter vedtagelsen af afgørelsen om tilbagesendelse
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 18, art. 19, stk. 2, og art. 47; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 5, art. 6, stk. 1, samt art. 7 og 15; Rådets direktiv 2005/85; Rådets direktiv 2003/9, art. 2, litra c), og art. 3, stk. 1]
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 31)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 34)
3. I overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, i direktiv 2005/85 har en ansøger om international beskyttelse lov til – med henblik på proceduren alene – at forblive i medlemsstaten, indtil der i første instans er blevet truffet afgørelse om afslag på ansøgningen om international beskyttelse. Selv om denne ret til at forblive i henhold til den nævnte bestemmelses udtrykkelige ordlyd ikke udgør en ret til ophold, fremgår det imidlertid bl.a. af niende betragtning til direktiv 2008/115, at nævnte ret til at forblive er til hinder for, at opholdet for en ansøger om international beskyttelse anses for »ulovligt« i direktivets forstand i tidsrummet mellem det tidspunkt, hvor den pågældendes ansøgning om international beskyttelse bliver indgivet, og det tidspunkt, hvor der i første instans træffes afgørelse om ansøgningen.
Således som det utvetydigt fremgår af ordlyden af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2005/85, ophører den i bestemmelsen fastsatte ret til at forblive, når den besluttende myndighed træffer afgørelse i første instans om afslag på ansøgningen om international beskyttelse. Når den berørte ikke er blevet meddelt nogen opholdsret eller ‑tilladelse på et andet retsgrundlag, herunder i henhold til artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/115, der gør det muligt for en ansøger, der har fået afslag, at opfylde betingelserne for indrejse, ophold eller bopæl i den pågældende medlemsstat, er følgen af denne afgørelse om afslag, at ansøgeren straks ved vedtagelsen heraf ikke længere opfylder disse betingelser, således at vedkommende derefter opholder sig ulovligt. En afgørelse om tilbagesendelse kan derfor principielt træffes over for en sådan statsborger straks efter det nævnte afslag eller samtidig hermed i en og samme administrative retsakt.
Artikel 39, stk. 3, litra a), i direktiv 2005/85 gør det ganske vist muligt for medlemsstaterne at fastsætte regler, hvorved ansøgere om international beskyttelse får lov til at forblive på deres område, indtil behandlingen af den sag, som de har anlagt til prøvelse af afslaget på ansøgningen om international beskyttelse, er afsluttet. Det er ligeledes korrekt, at Domstolen i præmis 47 og 49 i dom af 30. maj 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), fastslog, at en tilladelse til at forblive med henblik på udøvelsen af retten til effektive retsmidler til prøvelse af et afslag på en ansøgning om international beskyttelse er til hinder for, at direktiv 2008/115 finder anvendelse på den tredjelandsstatsborger, der har indgivet ansøgningen, indtil udfaldet af den sag, der er blevet anlagt til prøvelse af afslaget herpå. Det kan imidlertid ikke af den nævnte dom udledes, at en sådan tilladelse til at forblive skulle være til hinder for, at det – straks ved afslaget på ansøgningen om international beskyttelse og bortset fra det tilfælde, hvor der foreligger en opholdsret eller ‑tilladelse som omhandlet i nærværende doms præmis 41 – antages, at den berørtes ophold bliver ulovligt som omhandlet i direktiv 2008/115.
(jf. præmis 40-44 og 59)
4. Det fremgår af Domstolens praksis, at når en stat beslutter at tilbagesende en ansøger om international beskyttelse til et land, hvor der er vægtige grunde til at tro, at den pågældende har en reel risiko for at blive udsat for en behandling, der er i strid med chartrets artikel 18, sammenholdt med Genèvekonventionens artikel 33, eller med chartrets artikel 19, stk. 2, kræver den i chartrets artikel 47 fastsatte ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, at denne ansøger råder over et retsmiddel med fuld opsættende virkning for fuldbyrdelsen af den foranstaltning, i henhold til hvilken den pågældende kan tilbagesendes (jf. i denne retning dom af 18.12.2014, Abdida, C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 52, og af 17.12.2015, Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, præmis 54).
Domstolen har ganske vist allerede fastslået, at det forhold, at der for et retsmiddel iværksat til prøvelse alene af en afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse ikke er foreskrevet opsættende virkning, principielt er i overensstemmelse med princippet om non-refoulement og chartrets artikel 47, for så vidt som fuldbyrdelsen af en sådan afgørelse ikke i sig selv kan føre til udsendelse af den pågældende tredjelandsstatsborger (jf. i denne retning dom af 17.12.2015, Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, præmis 56). Det retsmiddel, der iværksættes til prøvelse af en afgørelse om tilbagesendelse som omhandlet i artikel 6 i direktiv 2008/115, skal – for at sikre, at kravene hidrørende fra princippet om non-refoulement og chartrets artikel 47 bliver overholdt med hensyn til den pågældende tredjelandsstatsborger – derimod have fuld opsættende virkning, idet denne afgørelse kan udsætte den nævnte statsborger for en alvorlig risiko for at blive udsat for behandling, der er i strid med chartrets artikel 18, sammenholdt med Genèvekonventionens artikel 33, eller for behandling, som er i strid med chartrets artikel 19, stk. 2 (jf. i denne retning dom af 18.12.2014, Abdida, C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 52 og 53, og af 17.12.2015, Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, præmis 57 og 58). Dette gælder så meget desto mere, når der er tale om en eventuel afgørelse om udsendelse som omhandlet i direktivets artikel 8, stk. 3.
(jf. præmis 54-56)
5. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, sammenholdt med Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne, skal i lyset af det princip om non-refoulement og den adgang til effektive retsmidler, som er fastsat i artikel 18, artikel 19, stk. 2, og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, fortolkes således, at det ikke er til hinder for, at der over for en tredjelandsstatsborger, som har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, træffes afgørelse om tilbagesendelse i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115, så snart den ansvarlige myndighed meddeler afslag på denne ansøgning eller samtidig hermed i en og samme administrative retsakt, og dermed inden udfaldet af det søgsmål, der er blevet anlagt ved en domstol til prøvelse af dette afslag, forudsat bl.a., at den pågældende medlemsstat sikrer, at samtlige retsvirkninger af afgørelsen om tilbagesendelse suspenderes indtil udfaldet af det nævnte søgsmål, at ansøgeren i dette tidsrum kan påberåbe sig de rettigheder, der følger af Rådets direktiv 2003/9/EF af 27. januar 2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne, samt at vedkommende kan påberåbe sig enhver ændring i omstændighederne, der er indtrådt efter vedtagelsen af afgørelsen om tilbagesendelse, og som kan have en væsentlig indvirkning på bedømmelsen af den berørtes situation i lyset af direktiv 2008/115, herunder direktivets artikel 5, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve.
I denne sammenhæng skal medlemsstaterne sikre den fulde virkning af det søgsmål, der anlægges til prøvelse af afslaget på ansøgningen om international beskyttelse, under iagttagelse af princippet om processuel ligestilling, hvilket bl.a. forudsætter, at samtlige virkninger af afgørelsen om tilbagesendelse suspenderes under anlæggelsen af dette søgsmål og, såfremt et sådant søgsmål er blevet anlagt, indtil udfaldet heraf. I denne henseende er det ikke tilstrækkeligt, at den pågældende medlemsstat afstår fra at foretage en tvangsfuldbyrdelse af afgørelsen om tilbagesendelse. Det er tværtimod nødvendigt, at samtlige retsvirkninger af denne afgørelse suspenderes, og dermed særligt, at den i artikel 7 i direktiv 2008/115 fastsatte frist for frivillig udrejse ikke begynder at løbe, så længe den berørte har tilladelse til at forblive. Desuden kan den pågældende i dette tidsrum ikke frihedsberøves med henblik på udsendelse i henhold til direktivets artikel 15.
Desuden skal den berørte, indtil udfaldet af søgsmålet til prøvelse af det afslag på den pågældendes ansøgning om international beskyttelse, som den ansvarlige myndighed har meddelt i første instans, principielt kunne påberåbe sig de rettigheder, der følger af direktiv 2003/9. Dette direktivs artikel 3, stk. 1, gør nemlig kun anvendelsen af direktivet betinget af, at der foreligger en tilladelse til at opholde sig på området som ansøger, og udelukker derfor ikke en sådan anvendelse i det tilfælde, hvor den berørte, skønt vedkommende har en sådan tilladelse, opholder sig ulovligt som omhandlet i direktiv 2008/115. I denne henseende fremgår det af artikel 2, litra c), i direktiv 2003/9, at den berørte bevarer sin status som ansøger om international beskyttelse i direktivets forstand, så længe der endnu ikke er taget endelig stilling til den pågældendes ansøgning (jf. i denne retning dom af 27.9.2012, Cimade og GISTI, C-179/11, EU:C:2012:594, præmis 53).
(jf. præmis 61-63 og 67 samt domskonkl.)