Asia C-181/16

Sadikou Gnandi

vastaan

Belgian valtio

(Conseil d’État’n (Belgia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115/EY – 3 artiklan 2 alakohta – Käsite ”laiton oleskelu” – 6 artikla – Palauttamispäätöksen tekeminen ennen kuin on annettu ratkaisu muutoksenhausta, joka koskee vastuuviranomaisen päätöstä hylätä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 18 artikla, 19 artiklan 2 kohta ja 47 artikla – Palauttamiskiellon periaate – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Lupa jäädä jäsenvaltioon

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 19.6.2018

1.        Ennakkoratkaisukysymykset – Asian saattaminen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi – Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa on oltava vireillä riita-asia

(SEUT 267 artikla)

2.        Ennakkoratkaisukysymykset – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Kansallisen oikeuden tulkinta – Jääminen kyseisen toimivallan ulkopuolelle

(SEUT 267 artikla)

3.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115 – Henkilöllinen soveltamisala – Kansainvälisen suojelun hakija, jonka hakemus on hylätty ensimmäisessä asteessa – Kuuluminen kyseiseen soveltamisalaan – Lupa jäädä jäsenvaltion alueelle odottamaan kyseiseen hylkäykseen tehdyn muutoksenhaun ratkaisua – Vaikutuksettomuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale sekä 6 artiklan 4 ja 6 kohta; neuvoston direktiivin 2005/85 7 artiklan 1 kohta ja 39 artiklan 3 kohdan a alakohta)

4.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115 – Muutoksenhaku palauttamispäätökseen tai maastapoistamispäätökseen – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Palauttamiskiellon periaate – Tällaisen tuomioistuimessa tehdyn muutoksenhaun lykkäävä vaikutus suoraan lain nojalla

(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artikla, 19 artiklan 2 kohta ja 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 6 artikla)

5.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115 – Palauttamispäätös, joka on tehty kolmannen maan kansalaisesta heti hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa tultua hylätyksi ja ennen tähän hylkäykseen tehdyn muutoksenhaun ratkaisua – Hyväksyttävyys – Edellytykset – Palauttamismenettelyn lykkääminen odotettaessa kyseisen muutoksenhaun ratkaisua – Hakija, joka voi hyötyä direktiiviin 2003/9 perustuvista oikeuksista ja vedota palauttamispäätöksen tekemisen jälkeen tapahtuneisiin olosuhteiden muutoksiin

(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artikla, 19 artiklan 2 kohta ja 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 5 artikla, 6 artiklan 1 kohta sekä 7 ja 15 artikla; neuvoston direktiivi 2005/85; neuvoston direktiivin 2003/9 2 artiklan c alakohta ja 3 artiklan 1 kohta)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 31 kohta)

2.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 34 kohta)

3.      Direktiivin 2005/85 7 artiklan 1 kohdan mukaan kansainvälisen suojelun hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan menettelyä varten, kunnes ensimmäisessä asteessa on tehty päätös kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisestä. Vaikka tämä oikeus jäädä alueelle ei tämän säännöksen nimenomaisen ilmaisun mukaan oikeuta oleskelulupaan, muun muassa direktiivin 2008/115 johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin, että mainittu oikeus jäädä maahan on esteenä sille, että kansainvälisen suojelun hakijan oleskelu katsottaisiin tässä direktiivissä tarkoitetulla tavalla laittomaksi hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa tekemisestä alkaen siihen asti, kunnes ensimmäisessä asteessa on tehty päätös tästä hakemuksesta.

Kuten direktiivin 2005/85 7 artiklan 1 kohdasta ilmenee yksiselitteisesti, tässä säännöksessä säädetty oikeus jäädä maahan päättyy, kun ensimmäisessä asteessa on tehty päätös, jolla vastuuviranomainen hylkää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Jos asianomaiselle ei ole myönnetty muun oikeusperustan perusteella, erityisesti direktiivin 2008/115 6 artiklan 4 kohdan perusteella, oleskeluoikeutta tai -lupaa, jonka nojalla hakija, jonka hakemus on hylätty, täyttää maahantuloon, oleskeluun taikka asumiseen liittyvät edellytykset kyseessä olevassa jäsenvaltiossa, tästä hylkäävästä päätöksestä on seurauksena, että sen tekemisestä lähtien hakija ei enää täytä näitä edellytyksiä, joten hänen oleskelustaan tulee laiton. Tällaisesta kansalaisesta voidaan siten lähtökohtaisesti tehdä palauttamispäätös mainitusta hylkäämisestä lähtien taikka kumulatiivisesti sen kanssa samalla hallinnollisella toimella.

Direktiivin 2005/85 39 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tosin annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus säätää säännöistä, joiden mukaan kansainvälisen suojelun hakijat voivat jäädä niiden alueelle odottaessaan kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta annetusta hylkäävästä päätöksestä vireille pannun muutoksenhakumenettelyn päättymistä. Pitää myös paikkansa, että unionin tuomioistuin on katsonut 30.5.2013 antamansa tuomion Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) 47 ja 49 kohdassa, että lupa jäädä maahan tehokkaiden oikeussuojakeinojen käyttämiseksi kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämistä vastaan estää direktiivin 2008/115 soveltamisen kolmannen maan kansalaiseen, joka on tehnyt tämän hakemuksen, siihen asti, kunnes hylkäämisestä vireille pantu muutoksenhakumenettely on päättynyt. Tästä tuomioista ei kuitenkaan voida päätellä, että tällainen lupa jäädä maahan estäisi katsomasta, että asianomaisen henkilön oleskelusta tulee direktiivissä 2008/115 tarkoitetulla tavalla laitonta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisestä lähtien, ellei ole olemassa tämän tuomion 41 kohdassa tarkoitettua oleskeluoikeutta tai -lupaa.

(ks. 40–44 ja 59 kohta)

4.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun valtio päättää palauttaa kansainvälisen suojelun hakijan maahan, jossa on painavia syitä uskoa hänen altistuvan todelliselle perusoikeuskirjan 18 artiklan, luettuna yhdessä Geneven yleissopimuksen 33 artiklan kanssa, taikka perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan vastaisen kohtelun vaaralle, sen 47 artiklassa määrätty oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon edellyttää, että kyseisellä hakijalla on käytettävissään keino, jolla on suoraan lain nojalla lykkäävä vaikutus, hakea muutosta hänen palauttamisensa mahdollistavan toimenpiteen täytäntöönpanoon (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2014, Abdida, C-562/13, EU:C:2014:2453, 52 kohta ja tuomio 17.12.2015, Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, 54 kohta).

Unionin tuomioistuin on tosin jo todennut, että lykkäävän vaikutuksen puuttuminen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisestä tehtyyn päätökseen kohdistetulta oikeussuojakeinolta on lähtökohtaisesti palauttamiskiellon periaatteen ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukainen, koska tällaisen päätöksen täytäntöönpano ei voi sellaisenaan johtaa kyseisen kolmannen maan kansalaisen maastapoistamiseen (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2015, Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, 56 kohta). Sitä vastoin direktiivin 2008/115 6 artiklassa tarkoitettuun palauttamispäätökseen kohdistuvalla muutoksenhaulla on kyseessä olevan kolmannen maan kansalaisen osalta palauttamiskiellon periaatteen ja perusoikeuskirjan 47 artiklan vaatimusten noudattamisen varmistamiseksi oltava suoraan lain nojalla lykkäävä vaikutus, koska tällainen päätös voi altistaa tämän todelliselle perusoikeuskirjan 18 artiklan, luettuna yhdessä Geneven yleissopimuksen 33 artiklan kanssa, taikka perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan vastaisen kohtelun vaaralle (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2014, Abdida, C-562/13, EU:C:2014:2453, 52 ja 53 kohta ja tuomio 17.12.2015, Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, 57 ja 58 kohta). Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, kun kyseessä on mahdollinen kyseisen direktiivin 8 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu maastapoistamispäätös.

(ks. 54–56 kohta)

5.      Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2008/115/EY, luettuna yhdessä pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artiklassa, 19 artiklan 2 kohdassa ja 47 artiklassa vahvistettujen palauttamiskiellon periaatteen ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kanssa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdan mukaisen palauttamispäätöksen tekemiselle sellaisesta kolmannen maan kansalaisesta, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, heti, kun vastuuviranomainen on tehnyt päätöksen tämän hakemuksen hylkäämisestä, taikka kumulatiivisesti tämän hylkäämispäätöksen kanssa samalla hallinnollisella toimella ja siten ennen kuin tästä hylkäämispäätöksestä vireille pantu muutoksenhakumenettely on päättynyt, edellyttäen erityisesti, että kyseessä oleva jäsenvaltio takaa, että palauttamispäätöksen kaikki oikeusvaikutukset lykätään tämän muutoksenhakumenettelyn päättymistä odotettaessa, että hakija voi tänä aikana hyötyä turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annettuun neuvoston direktiiviin 2003/9/EY perustuvista oikeuksista ja että hän voi vedota palauttamispäätöksen tekemisen jälkeen tapahtuneisiin kaikkiin sellaisiin olosuhteiden muutoksiin, joilla voi olla merkittävä vaikutus asianomaisen henkilön tilanteen arviointiin direktiivin 2008/115, erityisesti sen 5 artiklan, perusteella, mikä kansallisen tuomioistuimen on varmistettava.

Tässä asiayhteydessä jäsenvaltioiden on varmistettava kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisestä tehdystä päätöksestä tehdyn muutoksenhaun täysi tehokkuus asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta noudattaen, mikä edellyttää erityisesti sitä, että palauttamispäätöksen kaikki vaikutukset lykätään tämän muutoksenhaun vireillepanomääräajan aikana, ja jos tällainen muutoksenhakumenettely pannaan vireille, sen päättymiseen asti. Tältä osin ei riitä, että kyseessä oleva jäsenvaltio pidättäytyy suorittamasta palauttamispäätöksen pakkotäytäntöönpanoa. Sitä vastoin on välttämätöntä, että kyseisen päätöksen kaikki oikeusvaikutukset lykätään ja että erityisesti direktiivin 2008/115 7 artiklassa säädetty vapaaehtoisen paluun määräaika ei siis ala kulua niin kauan kuin asianomaisella henkilöllä on lupa jäädä maahan. Lisäksi tämän ajanjakson aikana kyseistä henkilöä ei saada ottaa säilöön maastapoistamista varten kyseisen direktiivin 15 artiklan mukaisesti.

Odottaessaan vastuuviranomaisen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisestä ensimmäisessä asteessa tekemästä päätöksestä vireille pannun muutoksenhakumenettelyn päättymistä asianomaisen henkilön täytyy lähtökohtaisesti voida hyötyä direktiivin 2003/9 mukaisista oikeuksista. Kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa asetetaan kyseisen direktiivin soveltamisen edellytykseksi vain se, että on olemassa lupa jäädä tälle alueelle hakijana, eikä siinä siten suljeta pois sen soveltamista siinä tapauksessa, että asianomaisella henkilöllä on tällainen lupa, mutta hän oleskelee maassa direktiivissä 2008/115 tarkoitetulla tavalla laittomasti. Tältä osin direktiivin 2003/9 2 artiklan c alakohdasta ilmenee, että asianomainen henkilö säilyttää direktiivissä tarkoitetun kansainvälisen suojelun hakijan aseman niin kauan kuin lopullista päätöstä hänen hakemuksestaan ei ole tehty (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2012, Cimade ja GISTI, C-179/11, EU:C:2012:594, 53 kohta).

(ks. 61–63 ja 67 kohta sekä tuomiolauselma)