Predmet C-181/16
Sadikou Gnandi
protiv
État belge
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115/EZ – Članak 3. točka 2. – Pojam ‚nezakonit boravak’ – Članak 6. – Donošenje odluke o vraćanju prije okončanja postupka povodom pravnog sredstva protiv odbijanja nadležnog tijela zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 18., članak 19. stavak 2. i članak 47. – Načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja – Pravo na djelotvorno pravno sredstvo – Dopuštanje ostanka u državi članici”
Sažetak – Presuda Suda (veliko vijeće) od 19. lipnja 2018.
1. Prethodna pitanja – Pokretanje postupka pred Sudom – Nužnost postojanja spora koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev
(čl. 267. UFEU-a)
2. Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Tumačenje nacionalnog prava – Isključenost
(čl. 267. UFEU-a)
3. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Područje primjene ratione personae – Podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu čiji je zahtjev odbijen u prvom stupnju – Uključenost – Dopuštenje ostanka na području države članice u očekivanju okončanja postupka povodom pravnog sredstva protiv tog odbijanja – Nepostojanje utjecaja
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2008/115, 9. uvodna izjava i čl. 6. st. 4. i 6.; Direktiva Vijeća 2005/85, čl. 7. st. 1., i čl. 39. st. 3. t.(a))
4. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Pravno sredstvo protiv odluke o vraćanju ili odluke o udaljavanju – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja – Suspenzivni učinak ex lege tog pravnog sredstva pred sudskim tijelom
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 11., čl. 18., čl. 19. st. 2. i čl. 47.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2008/115, čl. 8. st. 6.)
5. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Odluka o vraćanju donesena u pogledu državljana treće zemlje nakon što mu je odbijen zahtjev za međunarodnu zaštitu a prije okončanja postupka povodom pravnog sredstva protiv tog odbijanja – Dopuštenost – Pretpostavke – Suspenzija postupka vraćanja u očekivanju ishoda navedenog pravnog sredstva – Podnositelj zahtjeva koji može koristiti prava koja proizlaze iz Direktive 2003/9 i pozvati se na promijenjene okolnosti koje su se dogodile nakon donošenja odluke o vraćanju
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 18. i čl. 19. st. 2. i čl. 47.; Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 5., čl. 6. st.1. i čl. 7. te čl. 15.; Direktive Vijeća 2003/9, čl. 2. t. (c) i čl. 3. st.1.)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 31.)
2. Vidjeti tekst odluke.
(t. 34.)
3. U skladu s člankom 7. stavkom 1. Direktive 2005/85 podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu smije ostati u državi članici isključivo u svrhu postupka sve do donošenja prvostupanjske odluke kojom se odbija zahtjev za međunarodnu zaštitu. Iako to pravo ostanka prema izričitom tekstu te odredbe ne predstavlja pravo na dozvolu boravka, iz uvodne izjave 9. Direktive 2008/115 ipak proizlazi, među ostalim, da navedeno pravo ostanka sprečava da se boravak podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu okvalificira kao „nezakonit” u smislu te direktive, tijekom razdoblja koje teče od podnošenja njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu do donošenja prvostupanjske odluke o tom zahtjevu.
Kako to nedvosmisleno proizlazi iz teksta članka 7. stavka 1. Direktive 2005/85, pravo ostanka predviđeno tom odredbom prestaje donošenjem prvostupanjske odluke kojom nadležno tijelo odbija zahtjev za međunarodnu zaštitu. U slučaju kada se dotičnoj osobi ne odobri pravo ili dozvola boravka na drugom pravnom temelju, osobito na temelju članka 6. stavka 4. Direktive 2008/115 kojim se odbijenom podnositelju zahtjeva omogućava da ispuni uvjete ulaska, boravka ili boravišta u predmetnoj državi članici, tada taj podnositelj zahtjeva više ne ispunjava te uvjete nakon donošenja odluke o odbijanju pa njegov boravak postaje nezakonit. Nakon navedenog odbijanja ili zajedno s njime u istom upravnom aktu u pogledu takvog državljanina može se stoga u načelu donijeti odluka o vraćanju.
Točno je da se člankom 39. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2005/85 državama članicama otvara mogućnost predviđanja pravila kojima se podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu omogućava da ostanu na njihovu državnom području u očekivanju okončanja postupka povodom pravnog sredstva koje su podnijeli protiv odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Također je točno da je Sud u točkama 47. i 49. presude od 30. svibnja 2013., Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), presudio da dopuštanje ostanka u svrhu djelotvornog podnošenja pravnog sredstva protiv odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu sprečava primjenu Direktive 2008/115 na državljanina treće zemlje koji je podnio taj zahtjev sve do okončanja postupka povodom pravnog sredstva koje je podneseno protiv njegova odbijanja. Iz te se presude međutim ne može zaključiti da bi takvo dopuštanje ostanka onemogućavalo zaključak da nakon odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i pod uvjetom da postoji pravo ili dozvola boravka spomenuta u točki 41. ove presude boravak dotične osobe postaje nezakonit u smislu Direktive 2008/115.
(t. 40.-44. i 59.)
4. Iz sudske prakse Suda proizlazi da kad država odluči vratiti podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u zemlju u kojoj postoje ozbiljni razlozi za vjerovati da će biti izložen stvarnoj opasnosti od postupanja protivnih članku 18. Povelje, u vezi s člankom 33. Ženevske konvencije, ili članku 19. stavku 2. Povelje, pravo na djelotvoran pravni lijek predviđeno njezinim člankom 47. zahtijeva da taj podnositelj zahtjeva ima pravo na pravno sredstvo s ex lege suspenzivnim učinkom protiv izvršenja odluke kojom se omogućuje njegovo vraćanje (vidjeti u tom smislu presude od 18. prosinca 2014., Abdida, C-562/13, EU:C:2014:2453, t. 52. i od 17. prosinca 2015., Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, t. 54.).
Točno je da je Sud već presudio da je nepostojanje suspenzivnog učinka pravnog sredstva podnesenog protiv same odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu u načelu sukladno načelu zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i članku 47. Povelje, s obzirom na to da izvršenje takve odluke samo po sebi ne može dovesti do udaljavanja predmetnog državljanina treće zemlje (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2015., Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, t. 56.). Suprotno tomu, pravno sredstvo podneseno protiv odluke o vraćanju u smislu članka 6. Direktive 2008/115 mora, kako bi se u odnosu na predmetnog državljanina treće zemlje osiguralo poštovanje zahtjeva koji proizlaze iz načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i članka 47. Povelje, imati ex lege suspenzivan učinak, s obzirom na to da se tom odlukom tog državljanina može izložiti stvarnoj opasnosti da će biti izložen postupanjima koja su protivna članku 18. Povelje, u vezi s člankom 33. Ženevske konvencije, ili postupanjima koja su protivna članku 19. stavku 2. Povelje (vidjeti u tom smislu presude od 18. prosinca 2014., Abdida, C-562/13, EU:C:2014:2453, t. 52. i 53. i od 17. prosinca 2015., Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, t. 57. i 58.). Isto vrijedi a fortiori kad je riječ o eventualnoj odluci o udaljavanju u smislu članka 8. stavka 3. te direktive.
(t. 54.-56.)
5. Direktivu 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – kada se tumači u vezi s Direktivom Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama i s obzirom na načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i pravo na djelotvorno pravno sredstvo, koji su utvrđeni člankom 18., člankom 19. stavkom 2. i člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – treba tumačiti na način da joj se ne protivi donošenje odluke o vraćanju na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115 u pogledu državljanina treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu, nakon odbijanja nadležnog tijela tog zahtjeva ili zajedno s njim u istom upravnom aktu, pa prema tome prije okončanja sudskog postupka povodom pravnog sredstva protiv tog odbijanja, pod uvjetom osobito da dotična država članica osigura da se svi pravni učinci odluke o vraćanju suspendiraju u očekivanju okončanja postupka povodom tog pravnog sredstva kako bi se taj podnositelj zahtjeva mogao tijekom tog razdoblja koristiti pravima koja proizlaze iz Direktive Vijeća 2003/9/EZ od 27. siječnja 2003. o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil i kako bi se mogao pozvati na svaku promjenu okolnosti koja je nastupila nakon donošenja odluke o vraćanju koja bi mogla značajno utjecati na ocjenu situacije dotične osobe s obzirom na Direktivu 2008/115, osobito njezin članak 5., a što je na nacionalnom sudu da provjeri.
U tom kontekstu, na državama je članicama da osiguraju punu učinkovitost pravnog sredstva podnesenog protiv odluke kojom se odbija zahtjev za međunarodnu zaštitu, poštujući pritom načelo jednakosti oružja, što zahtijeva osobito suspenziju svih učinaka odluke o vraćanju tijekom roka za podnošenje pravnog sredstva i, ako je takvo sredstvo podneseno, do okončanja postupka koji je povodom njega pokrenut. U tom pogledu, nije dovoljno da predmetna država članica prisilno ne izvrši odluku o vraćanju. Naprotiv, nužno je da se suspendiraju svi pravni učinci te odluke i stoga, posebice, da rok za dobrovoljni odlazak predviđen člankom 7. Direktive 2008/115 ne počne teći sve dok je dotičnoj osobi dopušteno da ostane. Nadalje, tijekom tog razdoblja, protiv nje se ne može odrediti zadržavanje u svrhu udaljavanja u skladu s člankom 15. te direktive.
Osim toga, u očekivanju okončanja postupka povodom pravnog sredstva podnesenog protiv odluke koju je nadležno tijelo donijelo u prvostupanjskom postupku o odbijanju njezina zahtjeva za međunarodnu zaštitu, dotična osoba u načelu mora imati mogućnost koristiti se pravima koja proizlaze iz Direktive 2003/9. Naime, članak 3. stavak 1. te direktive njezinu primjenu uvjetuje samo postojanjem odobrenja da se ostane na državnom području kao podnositelj zahtjeva i stoga takvu primjenu ne isključuje u slučaju kada je boravak dotične osobe, iako ima takvo odobrenje, nezakonit u smislu Direktive 2008/115. U tom pogledu, iz članka 2. točke (c) Direktive 2003/9 proizlazi da dotična osoba zadržava svoj status podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u smislu te direktive sve dok još nije konačno odlučeno o njezinu zahtjevu (vidjeti u tom smislu presudu od 27. rujna 2012., Cimade i GISTI, C-179/11, EU:C:2012:594, t. 53.).
(t. 61.-63., 67. i izreka)