Дело T‑68/15

(публикувани откъси)

HH Ferries I/S, предишно Scandlines Øresund I/S и др.

срещу

Европейска комисия

„Държавни помощи — Помощ за постоянната железопътно-автомобилна връзка в Сунд — Публично финансиране, предоставено от шведската и датската държава по инфраструктурен проект за постоянна връзка през Сунд — Държавни гаранции — Данъчни помощи — Решение да не се повдигат възражения — Решение, с което се установява, че не е налице държавна помощ — Жалба за отмяна — Обжалваем акт — Допустимост — Незапочване на официалната процедура по разследване — Сериозни затруднения — Понятие за схема за помощи — Помощи, предназначени да насърчат изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес — Оценка на елемент на помощ, съдържащ се в гаранция — Ограничен характер на помощта, съдържаща се в гаранция — Пропорционалност — Оправдани правни очаквания“

Резюме — Решение на Общия съд (шести състав) от 19 септември 2018 г.

1.      Помощи, предоставяни от държавите — Съществуващи помощи — Проверка от Комисията на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар — Затруднения при преценката — Задължение на Комисията да открие състезателно производство — Сериозни затруднения — Понятие — Обективен характер — Тежест на доказване — Обстоятелства, позволяващи да се установи наличието на такива затруднения —Продължителност и недостатъчност или непълнота на извършеното от Комисията разглеждане в хода на процедурата по предварително разглеждане

(член 107, параграф 1 ДФЕС и член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС)

2.      Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Разглеждане на схема за помощи в нейната цялост — Квалифициране като схема за помощ — Липса на обяснение в обжалваното решение на причините за тази квалификация — Недостатъчна и непълна проверка

(член 107, параграф 1 ДФЕС и член 108 ДФЕС; член 1, буква г), второ изречение от Регламент № 659/1999 на Съвета)

3.      Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Насоки, приети при упражняване на правото на Комисията на преценка — Правно естество — Указания за поведение, предполагащи самоограничаване на Комисията при упражняването на правото ѝ на преценка — Задължение за спазване на принципите на равно третиране, на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност

(член 107, параграф 1 ДФЕС и член 108, параграф 3 ДФЕС)

4.      Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Оперативни помощи — Изключване — Държавни гаранции за обезпечаване на разходите за експлоатация на постоянна железопътно-автомобилна връзка — Квалифициране като оперативна помощ

(член 107, параграф 3 ДФЕС)

5.      Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Помощ, предоставена под формата на гаранция — Включване

(член 107, параграф 1 ДФЕС)

6.      Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес — Критерии — Спазване на принципа на пропорционалност

(член 107, параграф 1 ДФЕС и член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; точка 30 от Съобщение на Комисията 2014/C 188/02)

7.      Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес — Помощи под формата на гаранции — Изчисляване на представляващата помощ част от публична гаранция — Задължения на Комисията

(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС)

8.      Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Право на преценка на Комисията — Позоваване на контекста на Съюза

(член107, параграф 3, букви б) и в) ДФЕС)

9.      Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес — Критерии — Претегляне на очакваните положителни последици от помощ, изразяващи се в постигане на целите, изложени в член 107, параграф 3 ДФЕС, и нейните отрицателни последици, изразяващи се в нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки

(член 107, параграф 3 ДФЕС)

1.      Вж. текста на решението.

(вж. т. 60—63)

2.      При наличието на схеми за помощи Комисията може да се ограничи да изследва общите характеристики на разглежданата схема, без да е длъжна да изследва всеки отделен случай, в който тя се прилага, за да установи дали споменатата схема съдържа елементи на помощ.

Фактът, че в обжалваното решение Комисията не посочва обяснения за причините, поради които тези гаранции следва да се считат за режими за помощи, е обстоятелство, което е показателно за наличието на недостатъчен и непълен анализ.

В това отношение дори да се предположи, че, както твърди Комисията, от обжалваното решение може да се направи изводът, че държавните гаранции са в съответствие с определението за схеми за помощи, което се съдържа в член 1, буква г), второ изречение от Регламент № 659/1999 за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 ДФЕС, а именно „всеки акт, на базата на който помощ, която не е свързана с конкретен проект, може да бъде предоставена на едно или няколко предприятия за неопределен период от време и/или в неопределен размер“, достатъчно е да се отбележи, в решението трябва да се изложи по какъв начин помощите, съдържащи се в държавните гаранции, отговарят на условието помощта да не е свързана с конкретен проект. Освен това, от една страна, обстоятелството, че на етапа на квалификацията на държавните гаранции се твърди, че става въпрос за една или две схеми за помощи, тъй като помощта, която е последица от гаранциите, не е свързана с конкретен проект, изглежда в противоречие с обстоятелството, че от друга страна, на етапа на преценката на съвместимостта на мерките с вътрешния пазар се твърди, че държавните гаранции се отнасят за проект, който е „конкретен, точно и ясно определен“. Всъщност не става въпрос за различни правни понятия, а за фактическо обстоятелство, което не може да варира от една правна преценка до друга.

В това отношение държавните гаранции не биха могли да се считат за свързани с „конкретен“ проект, тъй като съдържащите се в тези държавни гаранции помощи се отнасят както до етапа на изграждане, така и до етапа на експлоатация на постоянната връзка. Всъщност, тъй като прилагателното „конкретен“ означава „определен, присъщ на нещо“, помощите, свързани с държавните гаранции, следва да се считат за свързани с конкретен проект, тъй като те обезпечават заемите на строителя само за проекта за постоянната връзка, включително на етапа на експлоатация, като са изключени други проекти или дейности. „Неопределеният“ характер на етапа на експлоатация, който Комисията подчертава, не засяга конкретността на проекта в тесен смисъл, а всъщност се отнася до преценката дали държавните гаранции имат ограничен характер в рамките на преценката на тяхната съвместимост.

От изложеното следва, че при процедурата по предварително разглеждане Комисията е изпитала сериозни затруднения при квалификацията на държавните гаранции като „схеми“ за помощи.

(вж. т. 68, 75, 76, 79—81)

3.      Вж. текста на решението.

(вж. т. 94)

4.      Като оперативни помощи следва да се квалифицират помощите, които са предназначени за облекчаване на разходите на предприятие, които то обичайно би направило в рамките на текущото си управление или на обичайната си дейност. По принцип оперативните помощи не попадат в приложното поле на член 107, параграф 3 ДФЕС. Всъщност тези помощи по принцип нарушават условията на конкуренция в секторите, в които се предоставят, без поради самото си естество да могат да постигнат някоя от целите, поставени в горепосочените дерогационни разпоредби. Следователно е налице презумпция, че поради самото си естество оперативните помощи нарушават конкуренцията и засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. По принцип тези помощи са забранени.

Помощ, която се състои в държавни гаранции, обезпечаващи разходите за експлоатация на постоянна железопътно-автомобилна връзка, може да представлява оперативна помощ.

(вж. т. 103, 104 и 108)

5.      Вж. текста на решението.

(вж. точка120)

6.      Вж. текста на решението.

(вж. т. 142—144, 189 и 190)

7.      Доколкото по-специално член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС подлежи на стриктно тълкуване, Комисията е длъжна да провери дали помощ, която се съдържа в държавни гаранции, които обезпечават както разходите за изграждане, така и разходите за експлоатация на постоянна железопътно-автомобилна връзка, са били необходими и пропорционални с оглед на преследваната цел. В това отношение независимо кои разпоредби по същество са приложими ratione temporis в настоящия случай, знанието как следва да се определи елементът на помощ, съдържащ се в гаранция, т.е. знанието на метода за определяне на елемента на помощ, без при това да се изисква окончателно и точно цифрово изражение, е абсолютно необходима предпоставка за преценката дали посочената помощ е необходима и пропорционална. Всъщност преценката на пропорционалността на помощ означава да се провери дали тя е ограничена до необходимия минимум за постигането на целите на различните дерогации по член 107, параграф 3 ДФЕС, което означава да се установи в каква степен помощта е необходима за постигането на посочената цел и следователно да се установи как предварително да се изчисли елементът на помощ. Това е в съответствие със съдебната практика, съгласно която нито една разпоредба на правото на Съюза не изисква от Комисията да определя точния размер на подлежащата на връщане помощ, когато разпорежда връщането на помощ, обявена за несъвместима с общия пазар. В това отношение е достатъчно решението на Комисията да съдържа указания, позволяващи на адресата сам да определи този размер без прекомерни затруднения.

(вж. т. 148—151)

8.      Икономическите преценки при прилагането на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, по отношение на които Комисията разполага с широки дискреционни правомощия, трябва да се извършват на равнището на Съюза, което означава, че Комисията е длъжна да разгледа въздействието на дадена помощ върху конкуренцията и търговията в Съюза. При своите преценки от икономическо естество в рамките на прилагането на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС Комисията има същото задължение.

(вж. т. 204 и 207)

9.      За да се прецени дали дадена помощ е изменила условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес, е необходимо да се разгледа по-специално дали не е налице неравновесие между, от една страна, тежестите, които заинтересованите предприятия трябва да понесат, и от друга страна, преимуществата, които произтичат от предоставянето на въпросната помощ. Следователно Комисията е длъжна в рамките на своя анализ на въздействието на дадена държавна помощ да претегли благоприятните последици от помощта и отрицателните последици от нея върху условията за търговия и върху запазването на лоялна конкуренция. Необходимостта от такъв „сравнителен тест“ на очакваните положителни последици, изразяващи се в постигане на целите, изложени в член 107, параграф 3, букви a)—д) ДФЕС, и отрицателните последици от дадена помощ, изразяващи се в нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки, е само израз на принципа на пропорционалност и принципа на стриктно тълкуване на въпросните изключения, посочени в член 107, параграф 3 ДФЕС.

Освен това, ако трябва да се позволи такъв сравнителен тест да се извършва за някои изключения, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС, а за други — не, това би се равнявало на признаването, че за някои от целите, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС, дадена помощ може да се обяви за съвместима, въпреки че нейните положителни последици, изразяващи се в постигане на поставените цели, са по-малки от нейните отрицателни последици, изразяващи се в нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията. Това тълкуване може да доведе до асиметрия в преценката на различните изключения по член 107, параграф 3 ДФЕС, което би било в противоречие с полезния ефект на правилата относно държавните помощи. Ето защо следва да се отхвърли доводът, че критерият за сравнителен тест не е приложим спрямо анализите, извършвани с оглед на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС.

(вж. т. 210—212 и 214)