Věc T‑68/15
(zveřejnění formou výňatků)
HH Ferries I/S, dříve Scandlines Øresund I/S a další
v.
Evropská komise
„Státní podpory – Podpora určená pro pevné železniční a silniční spojení v oblasti Sund – Veřejné financování poskytnuté švédským a dánským státem na projekt infrastruktury pevného spojení vedoucího přes oblast Sund – Státní záruky – Daňové podpory – Rozhodnutí nevznášet námitky – Rozhodnutí, kterým se konstatuje neexistence státní podpory – Žaloba na neplatnost – Napadnutelný akt – Přípustnost – Nezahájení formálního vyšetřovacího řízení – Závažné obtíže – Pojem režimu podpor – Podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu – Posouzení prvku podpory obsaženého v záruce – Omezená povaha podpory obsažené v záruce – Proporcionalita – Legitimní očekávání“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (šestého senátu) ze dne 19. září 2018
1. Podpory poskytované státy – Existující podpory – Přezkum slučitelnosti podpory s vnitřním trhem ze strany Komise – Obtíže při posouzení – Povinnost Komise zahájit kontradiktorní řízení – Závažné obtíže – Pojem – Objektivní charakter – Důkazní břemeno – Okolnosti umožňující potvrdit existenci těchto obtíží – Doba trvání a nedostatečnost nebo neúplnost přezkumu provedeného Komisí v průběhu předběžného přezkumného řízení
(Článek 107 odst. 1 SFEU a čl. 108 odst. 2 a 3 SFEU)
2. Podpory poskytované státy – Přezkum Komisí – Celkový přezkum režimu podpor – Kvalifikace režimu podpor – Nevysvětlení důvodů takové kvalifikace v napadeném rozhodnutí – Nedostatečný a neúplný přezkum
[Článek 107 odst. 1 SFEU a článek 108 SFEU; nařízení Rady č. 659/1999, čl. 1 písm. d) druhá věta]
3. Podpory poskytované státy – Přezkum Komisí – Pokyny přijaté v rámci výkonu posuzovací pravomoci Komise – Právní povaha – Indikativní pravidla pro postup Komise, z nichž vyplývá, že si sama omezila posuzovací pravomoc – Povinnost dodržovat zásady rovného zacházení, ochrany legitimního očekávání a právní jistoty
(Článek 107 odst. 1 SFEU a čl. 108 odst. 3 SFEU)
4. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Provozní podpory – Vyloučení – Státní záruky, které pokrývají náklady na provoz pevného železničního a silničního spojení – Kvalifikace provozní podpory
(Článek 107 odst. 3 SFEU)
5. Podpory poskytované státy – Pojem – Podpora poskytnutá ve formě záruky – Zahrnutí
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
6. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Kritéria – Dodržení zásady proporcionality
[Článek 107 odst. 1 SFEU a čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02, bod 30]
7. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Podpory ve formě záruk – Výpočet prvku podporu ve veřejné záruce – Povinnosti Komise
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU]
8. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Posuzovací pravomoc Komise – Odkaz na unijní kontext
[Článek 107 odst. 3 písm. b) a c) SFEU]
9. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Kritéria – Vyvážení očekávaných prospěšných účinků podpory z hlediska dosažení cílů uvedených v čl. 107 odst. 3 SFEU s jejími negativními účinky z hlediska narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
[Článek 107 odst. 3 SFEU]
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 60–63)
2. V případě režimu podpor se Komise může omezit na zkoumání všeobecných vlastností dotčeného režimu, aniž je povinna přezkoumat každý konkrétní případ použití za účelem ověření, zda tento režim obsahuje prvky podpory.
Pokud Komise v napadeném rozhodnutí nijak nevysvětluje důvody, pro které mají být tyto záruky považovány za režimy podpor, jedná se o skutečnost, která prokazuje existenci přezkumu, který byl nedostatečný a neúplný.
I za předpokladu, že by bylo možné z rozhodnutí vyvodit, že státní záruky odpovídají definici režimů podpor stanovené v čl. 1 písm. d) druhé větě nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU, a to „[jakýkoliv akt], na jehož základě může být na neurčitou dobu a/nebo na neurčitou částku poskytnuta pro jeden nebo několik podniků podpora, která není spojena se zvláštním projektem“, jak tvrdí Komise, rozhodnutí musí v tomto ohledu uvádět, v čem podpory obsažené ve státních zárukách splňují podmínku, podle které podpora nesmí být spojena se zvláštním projektem. Kromě toho na jedné straně skutečnost, že ve stadiu kvalifikace státních záruk bylo konstatováno, že jde o jeden nebo dva režimy podpor, neboť podpora vyplývající z těchto záruk není spojena se zvláštním projektem, a na druhé straně skutečnost, že ve fázi posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem bylo konstatováno, že státní záruky se týkají projektu, který je „ specificky, přesně a jasně vymezen“, jsou zřejmě rozporuplné. Nejde totiž o rozdílné právní pojmy, ale o prvek skutkového stavu, který se nemůže lišit v závislosti na konkrétním právním posouzení.
Státní záruky v tomto ohledu nelze považovat za spojené se „zvláštním“ projektem z důvodu, že podpory obsažené ve státních zárukách se vztahují jak na fázi výstavby, tak i na fázi provozu pevného spojení. Vzhledem k tomu, že přídavné jméno „zvláštní“ znamená „který je něčím zvláštní“, je totiž třeba podpory týkající se státních záruk považovat za spojené se zvláštním projektem proto, že se vztahují na úvěry stavitele související se samotným projektem pevného spojení, včetně fáze provozu, s výjimkou jiných projektů a činností. „Neurčitý“ charakter fáze týkající se provozu, na který klade důraz Komise, se netýká zvláštnosti projektu v doslovném slova smyslu, nýbrž ve skutečnosti posouzení toho, zda státní záruky mají či nemají omezený charakter, v rámci posouzení jejich slučitelnosti.
Z toho vyplývá, že Komise čelila v rámci předběžného přezkumného řízení závažným obtížím, pokud šlo o kvalifikaci státních záruk jako „režimů“ podpor.
(viz body 68, 75, 76, 79–81)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 94)
4. Jako provozní podporu je třeba kvalifikovat každou podporu, která má osvobodit podnik od nákladů, jež by obvykle musel nést v rámci svého běžného řízení nebo svých běžných činností. Provozní podpory v zásadě nespadají do oblasti působnosti čl. 107 odst. 3 SFEU. Tyto podpory totiž v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, ve kterých jsou poskytovány, aniž vzhledem ke své povaze umožňjí dosáhnout cílů stanovených výše uvedenými ustanoveními o odchylkách. Existuje tedy domněnka, podle níž provozní podpory vzhledem ke své povaze narušují hospodářskou soutěž a mění podmínky obchodu v takové míře, jež je v rozporu se společným zájmem. Takové podpory jsou v zásadě zakázány.
Provozní podporu může představovat podpora spočívající ve státních zárukách, která pokrývá náklady na provoz pevného železničního a silničního spojení.
(viz body 103, 104, 108)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 120)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 142–144, 189, 190)
7. Zejména vzhledem k tomu, že čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je předmětem striktního výkladu, Komisi přísluší ověřit, zda podpora obsažená ve státních zárukách, která pokrývá jak náklady na výstavbu, tak náklady na provoz pevného železničního a silničního spojení, a v daňových podporách je nezbytná a přiměřená sledovanému cíli. Bez ohledu na věcná pravidla, která se použijí ratione temporis, otázka, jak má být vymezen prvek podpory obsažený v záruce, tj. jak zjistit způsob vymezení prvku podpory, aniž by však bylo nutné požadovat jeho přesné konečné vyčíslení, je v tomto ohledu nezbytným předpokladem pro posouzení, zda je uvedená podpora nezbytná a přiměřená. Posouzení přiměřenosti podpory totiž vyžaduje ověření, zda je tato podpora omezena na minimum nezbytné ke splnění cílů různých výjimek stanovených v čl. 107 odst. 3 SFEU, v důsledku čehož je třeba zjistit, do jaké míry je podpora nezbytná k dosažení sledovaného cíle, a jak tedy má být předem vypočten prvek podpory. To je v souladu s judikaturou, podle které žádné ustanovení unijního práva nevyžaduje, aby Komise, když nařídí navrácení podpory, jež byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, určila přesnou částku podpory, která má být navrácena. V tomto ohledu stačí, když rozhodnutí Komise obsahuje takové údaje, aby příjemce mohl bez větších problémů tuto částku určit sám.
(viz body 148–151)
8. Hospodářská posouzení na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, v rámci kterých má Komise širokou posuzovací pravomoc, musí být prováděna na úrovni Unie, což znamená, že Komise má povinnost přezkoumat dopad podpory na hospodářskou soutěž a obchod v Unii. Komise má tuto povinnost i při svých hospodářských posouzeních v rámci použití čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU.
(viz body 204, 207)
9. Pro účely posouzení otázky, zda podpora narušuje podmínky obchodu v rozporu se společným zájmem, je nutné zejména přezkoumat, zda neexistuje nerovnováha mezi výdaji, které mají nést dotyčné podniky, na straně jedné a zisky vyplývajícími z poskytnutí dotčené podpory na straně druhé. Z toho vyplývá, že Komisi přísluší, aby v rámci svého přezkumu účinků státní podpory navzájem zvážila prospěšné účinky podpory a její negativní účinky na podmínky obchodu a zachování nenarušené hospodářské soutěže. Nezbytnost takového vyvážení očekávaných prospěšných účinků z hlediska dosažení cílů uvedených v čl. 107 odst. 3 písm. a) až e) SFEU s negativními účinky podpory z hlediska narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy je jen vyjádřením zásady proporcionality a zásady striktního výkladu uvedených výjimek, stanovených v čl. 107 odst. 3 SFEU.
Kromě toho, pokud by bylo třeba umožnit, aby takové vyvážení bylo provedeno jen pro některé výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU, ale ne pro ostatní výjimky, znamenalo by to, že v případě některých cílů stanovených v čl. 107 odst. 3 SFEU by určitá podpora mohla být prohlášena za slučitelnou, ačkoli její prospěšné účinky z hlediska dosažení sledovaných cílů jsou menší než její negativní účinky z hlediska narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy. Takový výklad by ze své povahy vedl k zavedení nerovného posouzení jednotlivých výjimek stanovených v čl. 107 odst. 3 SFEU, který by byl v rozporu s užitečným účinkem pravidel upravujících státní podpory. Argument, podle kterého není kritérium vyváženosti použitelné na posouzení prováděná podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, je tedy třeba zamítnout.
(viz body 210–212, 214)