Language of document : ECLI:EU:T:2018:563

Sag T-68/15

(offentliggørelse i uddrag)

HH Ferries I/S, tidligere Scandlines Øresund I/S m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – støtte til den faste, kombinerede vej- og jernbanetransportforbindelse over Øresund – den svenske og den danske regerings offentlige finansiering af infrastrukturprojektet vedrørende den faste forbindelse over Øresund – statsgarantier – skattemæssig støtte – afgørelse om ikke at gøre indsigelse – afgørelse, hvori det fastslås, at der ikke foreligger statsstøtte – annullationssøgsmål – anfægtelig retsakt – formaliteten – ingen indledning af den formelle undersøgelsesprocedure – alvorlige vanskeligheder – begrebet støtteordning – støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse – vurdering af støtteelementet indeholdt i en garanti – begrænset støtte i en garanti – proportionalitet – berettiget forventning«

Sammendrag – Rettens dom (Sjette Afdeling) af 19. september 2018

1.      Statsstøtte – eksisterende støtte – Kommissionens undersøgelse af, om støtten er forenelig med det indre marked – vanskeligheder ved bedømmelsen – Kommissionens forpligtelse til at indlede den kontradiktoriske fase – alvorlige vanskeligheder – begreb – objektiv karakter – bevisbyrde – omstændigheder, der godtgør, at der foreligger sådanne vanskeligheder – varigheden og den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse i forbindelse med den indledende undersøgelsesfase

(Art. 107, stk 1, TEUF og art. 108, stk. 2 og 3, TEUF)

2.      Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – samlet gennemgang af en støtteordning – kvalificering som støtteordning – manglende redegørelse i den anfægtede afgørelse for årsagerne til denne kvalificering – utilstrækkelig og ufuldstændig undersøgelse

[Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 108 TEUF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 1, litra d), andet punktum]

3.      Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – retningslinjer vedtaget som led i Kommissionens udøvelse af sit skøn – retlig karakter – vejledende regler, hvorved Kommissionen har pålagt sig selv en begrænsning ved udøvelsen af sit skøn – forpligtelse til at overholde ligebehandlingsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet

(Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 108, stk. 3, TEUF)

4.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – driftsstøtte – ikke omfattet – statsgarantier, som dækker driftsomkostningerne ved en kombineret vej- og jernbanetransportforbindelse – kvalificering som driftsstøtte

(Art. 107, stk. 3, TEUF)

5.      Statsstøtte – begreb – støtte ydet i form af en garanti – omfattet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

6.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – kriterier – overholdelse af proportionalitetsprincippet

[Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 30]

7.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – støtte i form af garantier – beregning af støtteelementet i en offentlig garanti – Kommissionens forpligtelser

[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF]

8.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – Kommissionens skøn – henvisning til EU-sammenhængen

[Art. 107, stk. 3, litra b) og c), TEUF]

9.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – kriterier – afvejning af en støttes positive virkninger med hensyn til virkeliggørelsen af de mål, som er omhandlet i artikel 107, stk. 3, TEUF, mod dens negative virkninger med hensyn til konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(Art. 107, stk. 3, TEUF)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 60-63)

2.      Kommissionen kan i forbindelse med en støtteordning indskrænke sig til at undersøge ordningens nærmere indhold uden at være forpligtet til at undersøge hver enkelt særlige anvendelse af ordningen med henblik på at vurdere, om den nævnte ordning indeholder støtteelementer.

Den omstændighed, at Kommissionen ikke har givet en redegørelse i den anfægtede afgørelse for årsagerne til, at statsgarantierne skal anses for at være støtteordninger, bevirker, at der foreligger en utilstrækkelig og ufuldstændig undersøgelse.

Selv såfremt det i denne forbindelse antages, at det kan udledes af den anfægtede afgørelse, at statsgarantierne stemmer overens med den definition af støtteordning, som fremgår af artikel 1, litra d), andet punktum, i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF, dvs. »enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat«, skal der, således som Kommissionen har gjort gældende, i afgørelsen redegøres for, hvorfor den støtte, som er indeholdt i statsgarantierne, opfylder betingelsen om, at støtten ikke må være knyttet til et specifikt projekt. Den omstændighed, at det på den ene side ved kvalificeringen af statsgarantierne hævdes, at der er tale om en eller to støtteordninger, fordi støtten fra disse garantier ikke er knyttet til noget specifikt projekt, synes endvidere ikke at kunne forenes med den omstændighed, at det på den anden side ved vurderingen af foranstaltningernes forenelighed med det indre marked hævdes, at statsgarantierne vedrører et projekt, som er »specifikt, præcist og klart defineret«. Der er således ikke tale om forskellige retlige begreber, men om en faktisk omstændighed, som ikke kan variere fra den ene retlige vurdering til den anden.

I denne forbindelse kan statsgarantierne ikke anses for at være knyttet til et »specifikt« projekt med den begrundelse, at den støtte, som er indeholdt i statsgarantierne, både dækker anlæggelsesfasen og driftsfasen med hensyn til den faste forbindelse. Idet adjektivet »specifik« betyder »som er særlig kendetegnende for noget«, må den støtte, der vedrører statsgarantierne, således anses for at være knyttet til et specifikt projekt, da den dækker bygherrens lån, som alene vedrører projektet for den faste forbindelse, herunder driftsfasen, idet andre projekter og aktiviteter ikke er omfattet. Den omstændighed, at driftsfasen, som Kommissionen har anført, er »ubestemt«, angår strengt taget ikke projektets specifikke art, men vedrører reelt set den vurdering af, hvorvidt statsgarantierne er begrænsede, som blev foretaget i forbindelse med vurderingen af deres forenelighed med det indre marked.

Det følger heraf, at Kommissionen i forbindelse med den indledende undersøgelsesprocedure stødte på alvorlige vanskeligheder med hensyn til statsgarantiernes kvalificering som »støtteordninger«.

(jf. præmis 68, 75, 76 og 79-81)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 94)

4.      Der er tale om driftsstøtte, når støtten skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle have båret inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter. Driftsstøtte er i princippet ikke omfattet af anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 3, TEUF. Således fordrejer denne støtte i princippet konkurrencebetingelserne i de erhvervsgrene, hvortil den ydes, og kan som sådan ikke fremme de formål, der er fastlagt i ovennævnte undtagelsesbestemmelser. Der foreligger således en formodning, hvorefter driftsstøtte i sig selv, som følge af dens karakter, fordrejer konkurrencen og ændrer samhandelsbetingelserne på en måde, som strider mod den fælles interesse. Sådan støtte er i princippet forbudt.

Støtte, i form af statsgarantier, som dækker driftsomkostningerne ved en kombineret vej- og jernbanetransportforbindelse, kan udgøre driftsstøtte.

(jf. præmis 103, 104 og 108)

5.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 120)

6.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 142-144, 189 og 190)

7.      For så vidt som navnlig artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF skal fortolkes restriktivt, påhviler det Kommissionen at efterprøve, om støtte, som er indeholdt i statsgarantier, der dækker både anlæggelse og drift af en kombineret vej- og jernbanetransportforbindelse, og i skattemæssig støtte, er nødvendig og står i rimeligt forhold til det forfulgte mål. Uanset hvilke materielle regler der finder anvendelse ratione temporis, er kendskab til, hvordan støtteelementet indeholdt i en garanti fastsættes, dvs. kendskab til metoden for fastsættelse af støtteelementet, uden at der kræves en endelig, præcis opgørelse, således en nødvendig forudsætning for at kunne vurdere, om støtten er nødvendig og forholdsmæssig. Vurderingen af, om en støtte er forholdsmæssig, indebærer således, at det skal efterprøves, om støtten er begrænset til det niveau, der er nødvendigt for at nå målene med de forskellige undtagelser, der er omhandlet i artikel 107, stk. 3, TEUF, hvilket indebærer kendskab til, i hvor høj grad støtten er nødvendig for at nå det omhandlede mål, og således et forudgående kendskab til, hvordan støtteelementet beregnes. Dette er i overensstemmelse med retspraksis, hvorefter ingen EU-retlig bestemmelse kræver, at Kommissionen, når den fastslår, at en støtte, som er erklæret uforenelig med det indre marked, skal tilbagebetales, skal fastsætte den nøjagtige størrelse af det tilbagebetalingspligtige støttebeløb. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder anvisninger, hvorved afgørelsens adressat uden overdrevne vanskeligheder selv kan fastslå beløbet.

(jf. præmis 148-151)

8.      De økonomiske vurderinger i forbindelse med anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, med hensyn til hvilke Kommissionen er tillagt et vidt skøn, skal foretages i en EU-sammenhæng, hvilket betyder, at der påhviler Kommissionen en forpligtelse til at undersøge støttens betydning for konkurrencen og samhandelen inden for EU. Kommissionen har samme forpligtelse i forbindelse med sine økonomiske vurderinger i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.

(jf. præmis 204 og 207)

9.      Ved vurderingen af, om støtte ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, er det nødvendigt at tage hensyn til især, om der er et misforhold mellem på den ene side de byrder, der er pålagt vedkommende virksomheder, og på den anden side de fordele, der opnås ved ydelsen af den pågældende støtte. Det følger heraf, at det påhviler Kommissionen i forbindelse med sin vurdering af virkningerne af statsstøtte at afveje støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og konkurrencen. Nødvendigheden af en sådan afvejning af støttens positive virkninger med hensyn til virkeliggørelsen af de mål, som er omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra a)-e), TEUF, mod støttens negative virkninger med hensyn til konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne er blot et udtryk for proportionalitetsprincippet og princippet om, at undtagelserne i artikel 107, stk. 3, TEUF skal fortolkes restriktivt.

Det at lade afvejningen finde anvendelse på visse undtagelser i artikel 107, stk. 3, TEUF, men ikke på andre, ville endvidere svare til at anerkende, at en støtte ville kunne erklæres forenelig med det indre marked vedrørende visse af målene i artikel 107, stk. 3, TEUF, selv om dens positive virkninger med hensyn til virkeliggørelsen af de omhandlede mål var mindre end dens negative virkninger med hensyn til konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. En sådan fortolkning ville kunne skabe en asymmetri i vurderingen af de forskellige undtagelser i artikel 107, stk. 3, TEUF, hvilket ville være i strid med den effektive virkning af statsstøttereglerne. Argumentet om, at afvejningstesten ikke finder anvendelse på analyser foretaget i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, må derfor forkastes.

(jf. præmis 210-212 og 214)