Υπόθεση T-68/15
(δημοσίευση αποσπασμάτων)
HH Ferries I/S, πρώην Scandlines Øresund I/S, κ.λπ.
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Κρατικές ενισχύσεις – Ενίσχυση υπέρ της μόνιμης οδικής και σιδηροδρομικής ζεύξης του στενού του Øresund – Δημόσια χρηματοδότηση χορηγηθείσα από το Σουηδικό και το Δανικό Δημόσιο στο έργο υποδομής για τη μόνιμη ζεύξη του στενού του Øresund – Κρατικές εγγυήσεις – Φορολογικές ενισχύσεις – Απόφαση περί μη προβολής αντιρρήσεων – Απόφαση που διαπιστώνει ότι δεν υφίσταται κρατική ενίσχυση – Προσφυγή ακύρωσης – Πράξη δεκτική προσφυγής – Παραδεκτό – Παράλειψη κίνησης επίσημης διαδικασίας έρευνας – Σοβαρές δυσχέρειες – Έννοια του καθεστώτος ενισχύσεων – Ενισχύσεις για την προώθηση σημαντικών σχεδίων κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος – Εκτίμηση του στοιχείου ενίσχυσης που υφίσταται σε εγγύηση – Περιορισμένος χαρακτήρας του στοιχείου ενίσχυσης που υφίσταται σε εγγύηση – Αναλογικότητα – Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη»
Περίληψη – Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (έκτο τμήμα) της 19ης Σεπτεμβρίου 2018
1. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Υφιστάμενες ενισχύσεις – Εξέταση, εκ μέρους της Επιτροπής, της συμβατότητας της ενισχύσεως με την κοινή αγορά – Δυσχέρειες εκτιμήσεως – Υποχρέωση της Επιτροπής να κινήσει την κατ’ αμφισβήτηση διαδικασία – Σοβαρές δυσχέρειες – Έννοια – Αντικειμενικός χαρακτήρας – Βάρος αποδείξεως – Περιστάσεις που παρέχουν τη δυνατότητα να επιβεβαιωθεί η ύπαρξη τέτοιων δυσχερειών – Διάρκεια και ανεπαρκής ή μη πλήρης εξέταση εκ μέρους της Επιτροπής στο πλαίσιο της διαδικασίας προκαταρκτικής εξετάσεως
(Άρθρα 107 § 1 ΣΛΕΕ και 108 §§ 2 και 3 ΣΛΕΕ)
2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Εξέταση καθεστώτος ενισχύσεων στο σύνολό του – Χαρακτηρισμός του καθεστώτος ενισχύσεων. – Έλλειψη επεξηγήσεων στην προσβαλλόμενη απόφαση για τους λόγους του χαρακτηρισμού αυτού – Ανεπαρκής και μη πλήρης εξέταση
(Άρθρα 107 § 1 ΣΛΕΕ και 108 ΣΛΕΕ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 1, στοιχείο δʹ, δεύτερη περίοδος)
3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Κατευθυντήριες γραμμές που εκδόθηκαν στο πλαίσιο της άσκησης της εξουσίας εκτίμησης της Επιτροπής – Νομική φύση – Κανόνες συμπεριφοράς που υποδεικνύουν αυτοπεριορισμό της εξουσίας εκτίμησης της Επιτροπής –Υποχρέωση τήρησης των αρχών της ίσης μεταχείρισης, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου
(Άρθρα 107 § 1 ΣΛΕΕκαι 108 § 3 ΣΛΕΕ)
4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Λειτουργικές ενισχύσεις – Δεν εμπίπτουν – Κρατικές ενισχύσεις καλύπτουσες τις δαπάνες εκμετάλλευσης μόνιμης οδικής και σιδηροδρομικής ζεύξης – Χαρακτηρισμός λειτουργικής ενίσχυσης
(Άρθρο 107 § 3 ΣΛΕΕ)
5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενίσχυση χορηγούμενη υπό τη μορφή εγγύησης – Εμπίπτει
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
6. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις που συμβάλλουν στην υλοποίηση σημαντικού σχεδίου ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος – Κριτήρια – Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας
(Άρθρα 107 § 1 ΣΛΕΕ και 107 § 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ· ανακοίνωση 2014/C 188/02 της Επιτροπής, σημείο 30)
7. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις που συμβάλλουν στην υλοποίηση σημαντικού σχεδίου ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος – Ενισχύσεις υπό μορφή εγγυήσεων – Υπολογισμός του στοιχείου ενίσχυσης το οποίο ενέχει μια κρατική εγγύηση – Υποχρεώσεις της Επιτροπής
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ)
8. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Εξουσία εκτιμήσεως της Επιτροπής – Αναφορά στο πλαίσιο της Ένωσης
(Άρθρο 107 § 3, στοιχεία βʹ και γʹ, ΣΛΕΕ)
9. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις που συμβάλλουν στην υλοποίηση σημαντικού σχεδίου ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος – Κριτήρια – Στάθμιση των προσδοκώμενων θετικών αποτελεσμάτων μιας ενίσχυσης υπό το πρίσμα της υλοποίησης των σκοπών του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και των αρνητικών αποτελεσμάτων της υπό το πρίσμα της στρέβλωσης του ανταγωνισμού και του επηρεασμού των συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών
(Άρθρο 107 § 3 ΣΛΕΕ)
1. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 60-63)
2. Στην περίπτωση καθεστώτος ενισχύσεων, η Επιτροπή μπορεί να περιοριστεί στη μελέτη των γενικών χαρακτηριστικών του επίμαχου καθεστώτος, χωρίς να υποχρεούται να εξετάσει κάθε συγκεκριμένη περίπτωση εφαρμογής του, προκειμένου να εξακριβώσει αν το καθεστώς αυτό περιλαμβάνει στοιχεία ενίσχυσης.
Το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν επεξηγεί στην προσβαλλόμενη απόφαση τους λόγους για τους οποίους οι κρατικές εγγυήσεις πρέπει να θεωρηθούν καθεστώτα ενισχύσεων αποτελεί στοιχείο που υποδεικνύει ότι πραγματοποιήθηκε ανεπαρκής ή ελλιπής εξέταση.
Συναφώς, ακόμη και αν υποτεθεί ότι μπορεί να συναχθεί από την απόφαση, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ότι οι κρατικές εγγυήσεις εμπίπτουν στον ορισμό των καθεστώτων ενισχύσεων που παρατίθεται στο άρθρο 1, στοιχείο δʹ, δεύτερη περίοδος, του κανονισμού 659/1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 108 ΣΛΕΕ, ήτοι «κάθε πράξη βάσει της οποίας μπορεί να χορηγείται ενίσχυση μη συνδεόμενη με συγκεκριμένο [έργο] σε μία ή περισσότερες επιχειρήσεις για αόριστο χρονικό διάστημα ή/και για απροσδιόριστο ποσό», η απόφαση πρέπει να εκθέτει με ποιον τρόπο οι ενισχύσεις που περιέχονται στις κρατικές εγγυήσεις πληρούν την προϋπόθεση κατά την οποία η ενίσχυση δεν πρέπει να συνδέεται με συγκεκριμένο έργο. Επιπλέον, αφενός, η δήλωση, κατά το στάδιο του χαρακτηρισμού των κρατικών εγγυήσεων, ότι πρόκειται για ένα ή δύο καθεστώτα ενισχύσεων, διότι η ενίσχυση από τις εγγυήσεις αυτές δεν συνδέεται με συγκεκριμένο έργο, και, αφετέρου, η δήλωση, κατά το στάδιο της εκτίμησης της συμβατότητας των μέτρων προς την εσωτερική αγορά, ότι οι κρατικές εγγυήσεις αφορούν σχέδιο το οποίο είναι «συγκεκριμένο, ακριβές και σαφώς καθορισμένο» φαίνονται αντιφατικές. Συγκεκριμένα, δεν πρόκειται για διαφορετικές νομικές έννοιες, αλλά για πραγματικό στοιχείο το οποίο δεν δύναται να παραλλάσσεται αναλόγως της νομικής εκτίμησης.
Συναφώς, οι κρατικές εγγυήσεις δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι συνδέονται με «συγκεκριμένο» έργο, διότι οι ενισχύσεις που περιέχονται στις ως άνω κρατικές εγγυήσεις καλύπτουν τόσο το στάδιο κατασκευής όσο και το στάδιο εκμετάλλευσης της μόνιμης ζεύξης. Ειδικότερα, καθόσον το επίθετο «συγκεκριμένο» σημαίνει «αυτό που είναι ορισμένο ως προς κάποιο στοιχείο», πρέπει να θεωρηθεί ότι οι ενισχύσεις σχετικά με τις κρατικές εγγυήσεις συνδέονται με συγκεκριμένο έργο για τον λόγο ότι καλύπτουν τα δάνεια του κατασκευαστή αποκλειστικά σε σχέση με το έργο της μόνιμης ζεύξης, περιλαμβανομένου του σταδίου εκμετάλλευσης και εξαιρουμένων άλλων έργων ή δραστηριοτήτων. Ο «αόριστος» χαρακτήρας του σταδίου της εκμετάλλευσης, τον οποίο υπογραμμίζει η Επιτροπή, δεν αφορά το συγκεκριμένο έργο κατά κυριολεξία, αλλά αφορά στην πραγματικότητα την εκτίμηση του περιορισμένου ή μη χαρακτήρα των κρατικών εγγυήσεων, στο πλαίσιο της εκτίμησης της συμβατότητάς τους.
Εξ αυτού προκύπτει ότι η Επιτροπή αντιμετώπιζε, κατά την προκαταρκτική διαδικασία εξέτασης, σοβαρές δυσχέρειες όσον αφορά τον χαρακτηρισμό των κρατικών εγγυήσεων ως «καθεστώτων» ενισχύσεων.
(βλ. σκέψεις 68, 75, 76, 79-81)
3. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 94)
4. Πρέπει να χαρακτηρίζονται ως λειτουργικές ενισχύσεις οι ενισχύσεις οι οποίες αποσκοπούν στο να απαλλάξουν μια επιχείρηση από έξοδα που θα έπρεπε κανονικά να επωμιστεί στο πλαίσιο της τρέχουσας διαχείρισής της ή των συνήθων δραστηριοτήτων της. Οι λειτουργικές ενισχύσεις δεν εμπίπτουν κατ’ αρχήν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Πράγματι, οι ενισχύσεις αυτές νοθεύουν, κατ’ αρχήν, τους όρους του ανταγωνισμού στους τομείς στους οποίους χορηγούνται, χωρίς ωστόσο να καθιστούν, ως εκ της φύσεώς τους, δυνατή την επίτευξη ενός από τους σκοπούς που καθορίζουν οι προμνησθείσες εξαιρετικές διατάξεις. Επομένως, υφίσταται τεκμήριο που αντλείται από τη νομολογία κατά το οποίο οι λειτουργικές ενισχύσεις νοθεύουν, ως εκ της φύσεώς τους, τον ανταγωνισμό και αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών σε βαθμό αντίθετο προς το κοινό συμφέρον. Κατ’ αρχήν, απαγορεύονται τέτοιες ενισχύσεις.
Η ενίσχυση υπό μορφή κρατικών εγγυήσεων για την κάλυψη των λειτουργικών δαπανών μόνιμης οδικής και σιδηροδρομικής ζεύξης ενδέχεται να συνιστά λειτουργική ενίσχυση.
(βλ. σκέψεις 103, 104, 108)
5. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 120)
6. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 142-144, 189, 190)
7. Στο μέτρο που το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται στενά, η Επιτροπή οφείλει να εξακριβώσει ότι οι ενισχύσεις που περιέχονται στις κρατικές εγγυήσεις, καλύπτουσες τόσο τις δαπάνες κατασκευής όσο και τις δαπάνες εκμετάλλευσης μόνιμης οδικής και σιδηροδρομικής ζεύξης, και στις φορολογικές ενισχύσεις είναι αναγκαίες και αναλογικές προς τον επιδιωκόμενο σκοπό. Συναφώς, ανεξαρτήτως των ουσιαστικών κανόνων που εφαρμόζονται ratione tempori, το ζήτημα πώς πρέπει να προσδιοριστεί το στοιχείο ενίσχυσης που περιέχεται σε εγγύηση, ήτοι η γνώση της μεθόδου καθορισμού του στοιχείου ενίσχυσης, χωρίς ωστόσο να απαιτείται ακριβής οριστικός αριθμητικός υπολογισμός, αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για να εκτιμηθεί αν η εν λόγω ενίσχυση είναι αναγκαία και αναλογική. Ειδικότερα, η εκτίμηση της αναλογικότητας μιας ενίσχυσης απαιτεί να εξεταστεί κατά πόσον αυτή περιορίζεται στο ελάχιστο αναγκαίο για την επίτευξη των στόχων των διαφόρων εξαιρέσεων που εμπίπτουν στο άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει να εξακριβωθεί κατά πόσον η ενίσχυση είναι αναγκαία για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και, επομένως, ο τρόπος υπολογισμού του στοιχείου ενίσχυσης εκ των προτέρων. Τούτο συνάδει προς τη νομολογία, κατά την οποία καμία διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν απαιτεί από την Επιτροπή, όταν διατάσσει την ανάκτηση ενίσχυσης κηρυχθείσας μη συμβατής προς την κοινή αγορά, να καθορίζει το ακριβές ύψος της ενίσχυσης που πρέπει να ανακτηθεί. Αρκεί, συναφώς, η απόφαση της Επιτροπής να περιέχει στοιχεία βάσει των οποίων ο αποδέκτης της να μπορεί να καθορίσει ο ίδιος, χωρίς υπερβολικές δυσχέρειες, το ποσό αυτό.
(βλ. σκέψεις 148-151)
8. Οι οικονομικής φύσεως εκτιμήσεις κατά την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, ως προς τις οποίες η Επιτροπή διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια, πρέπει να πραγματοποιούνται εντός του πλαισίου της Ένωσης, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι η Επιτροπή έχει την υποχρέωση να εξετάζει τον αντίκτυπο της ενίσχυσης στον ανταγωνισμό και στο εμπόριο εντός της Ένωσης. Η Επιτροπή έχει επίσης την ίδια υποχρέωση όταν διατυπώνει τις οικονομικής φύσεως εκτιμήσεις της στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
(βλ. σκέψεις 204, 207)
9. Για να κριθεί αν μια ενίσχυση αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών σε βαθμό αντιβαίνοντα προς το κοινό συμφέρον, είναι αναγκαίο να εκτιμάται ιδίως μήπως υφίσταται έλλειψη ισορροπίας μεταξύ, αφενός, των επιβαρύνσεων που πρέπει να υποστούν οι θιγόμενες επιχειρήσεις και, αφετέρου, των οφελών που προκύπτουν από τη χορήγηση της εν λόγω ενίσχυσης. Η Επιτροπή οφείλει, στο πλαίσιο της εκ μέρους της εξέτασης του αντικτύπου μιας κρατικής ενίσχυσης, να σταθμίσει τα ευεργετικά αποτελέσματα της ενίσχυσης με τα αρνητικά αποτελέσματά της επί των όρων των εμπορικών συναλλαγών και επί της διατήρησης του ανόθευτου ανταγωνισμού. Η ανάγκη μιας τέτοιας στάθμισης μεταξύ των προσδοκώμενων θετικών αποτελεσμάτων ως προς την επίτευξη των στόχων που αναφέρονται στο άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ έως εʹ, ΣΛΕΕ και των αρνητικών αποτελεσμάτων μιας ενίσχυσης όσον αφορά τη στρέβλωση του ανταγωνισμού και τον επηρεασμό των συναλλαγών μεταξύ κρατών μελών αποτελεί απλώς έκφραση της αρχής της αναλογικότητας και της αρχής της αυστηρής ερμηνείας των εν λόγω εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Επιπλέον, εάν επιτρεπόταν να πραγματοποιηθεί μια τέτοια στάθμιση ως προς ορισμένες εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, αλλά όχι ως προς άλλες, τούτο θα ισοδυναμούσε με την αναγνώριση ότι, για ορισμένους από τους σκοπούς του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, η ενίσχυση μπορεί να κηρυχθεί συμβατή ακόμη και αν τα θετικά αποτελέσματά της όσον αφορά την επίτευξη των στόχων ήταν λιγότερα από τα αρνητικά αποτελέσματά της από πλευράς στρέβλωσης του ανταγωνισμού και επηρεασμού των συναλλαγών. Μια τέτοια ερμηνεία θα μπορούσε να καθιερώσει ασυμμετρία στην εκτίμηση των διαφόρων εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, πράγμα που θα ερχόταν σε αντίθεση προς την πρακτική αποτελεσματικότητα των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις. Επομένως, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα ότι το κριτήριο της στάθμισης δεν ισχύει για τις αναλύσεις που πραγματοποιούνται υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
(βλ. σκέψεις 210-212, 214)