Kohtuasi T‑68/15

(avaldamine väljavõtetena)

HH Ferries I/S, endine Scandlines Øresund I/S jt

versus

Euroopa Komisjon

Riigiabi – Abi Sundi väina raudtee-maantee püsiühendusele – Rootsi ja Taani riigi poolt Sundi väina püsiühenduse infrastruktuuri projektile antud rahaline abi – Riigigarantiid – Rahaline abi – Otsus jätta vastuväited esitamata – Otsus, milles tuvastatakse riigiabi puudumine – Tühistamishagi – Vaidlustatav akt – Vastuvõetavus – Ametliku uurimismenetluse algatamata jätmine – Tõsised raskused – Mõiste „abikava“ – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Garantiis sisalduva abielemendi hindamine – Garantiis sisalduva abi piiratus – Proportsionaalsus – Õiguspärane ootus

Kokkuvõte – Üldkohtu (kuues koda) 19. septembri 2018. aasta otsus

1.      Riigiabi – Olemasolev abi – Abi siseturuga kokkusobivuse kontrollimine komisjoni poolt – Hindamisraskused – Komisjoni kohustus algatada ametlik uurimismenetlus – Tõsised raskused – Mõiste – Objektiivsus – Tõendamiskoormis – Asjaolud, mis võimaldavad tõendada selliste raskuste olemasolu – Komisjoni poolt läbi viidud esialgse uurimise kestus ja ebapiisavus või puudulikkus

(ELTL artikli 107 lõige 1 ja artikli 108 lõiked 2 ja 3)

2.      Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Abikava tervikuna läbivaatamine – Abikava kvalifitseerimine – Sellise kvalifitseerimise põhjuste kohta vaidlustatud otsuses selgituste puudumine – Ebapiisav ja puudulik uurimine

(ELTL artikli 107 lõige 1 ja artikkel 108; nõukogu määrus nr 659/1999, artikli 1 punkti d teine lause)

3.      Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Komisjoni kaalutlusõiguse raames kehtestatud suunised – Õiguslik vorm – Suunavad käitumisreeglid, millega komisjon piirab ise enda kaalutlusõigust – Kohustus järgida võrdse kohtlemise, õiguspärase ootuse kaitse ja õiguskindluse põhimõtteid

(ELTL artikli 107 lõige 1 ja artikli 108 lõige 3)

4.      Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Tegevusabi – Välistamine – Raudtee-maantee püsiühenduse ekspluateerimist katvad riigigarantiid – Tegevusabiks kvalifitseerimine

(ELTL artikli 107 lõige 3)

5.      Riigiabi – Mõiste – Garantii vormis antud abi – Hõlmamine

(ELTL artikli 107 lõige 1)

6.      Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Kriteeriumid – Proportsionaalsuse põhimõtte järgimine

(ELTL artikli 107 lõige 1 ja artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punkt 30)

7.      Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Garantiina antav abi – Abielemendi arvutamine riigigarantiide korral – Komisjoni kohustused

(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b)

8.      Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Komisjoni kaalutlusõigus – Viide liidu kontekstile

(ELTL artikli 107 lõike 3 punktid b ja c)

9.      Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Kriteeriumid – Abi oodatavate positiivsete mõjude kaalumine ELTL artikli 107 lõikes 3 viidatud eesmärkide saavutamise seisukohast võrreldes abi negatiivsete mõjudega konkurentsi moonutamise ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise seisukohast

(ELTL artikli 107 lõige 3)

1.      Vt otsuse tekst.

(vt punktid 60–63)

2.      Abikavade puhul võib komisjon piirduda asjaomase kava üldiste omaduste käsitlemisega, olemata kohustatud uurima iga abi kohaldamise juhtumit eraldi, et teha kindlaks, kas tegemist on riigiabi andmisega.

See, et vaidlustatud otsuses pole selgitusi selle kohta, miks riigigarantiisid tuleb pidada abikavadeks, on asjaolu, mis näitab, et analüüs on ebapiisav ja mittetäielik.

Isegi kui oletada, et vaidlustatud otsusest võib tuletada, et riigigarantiid vastavad määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad ELTL artikli 108 kohaldamiseks, artikli 1 punkti d teises lauses toodud abikavade määratlusele, nimelt „mis tahes õigusakt, mille alusel võidakse anda eriprojektiga sidumata abi ühele või mitmele ettevõtjale määramata ajaks ja/või määramata ulatuses“, nagu komisjon väidab, siis vaidlustatud otsuses tuleb selgitada, kuidas riigigarantiides seisnev abi vastab tingimusele, et abi ei tohi seonduda eriprojektiga. On vastuoluline väita ühelt poolt riigigarantiide kvalifitseerimise etapis, et tegemist on ühe või kahe abikavaga, kuna garantiidest tulenev abi ei ole seotud eriprojektiga, ja teiselt poolt väita meetmete siseturuga kokkusobivuse hindamise etapis, et riigigarantiid puudutavad projekti, mis on „eriline, täpne ja selgelt määratletud“. Tegemist ei ole erinevate õigusmõistetega, vaid faktilise asjaoluga, mis ei tohiks ühest õiguslikust analüüsist teise muutuda.

Riigigarantiisid ei tule käsitada seotuna „eriprojektiga“, kuna riigitagatistes sisalduv abi katab nii püsiühenduse ehitamise kui ka ekspluateerimise etapi. Kuna omadussõna „eri“ tähendab, et „on mingil moel erinev“, siis tuleb asuda seisukohale, et riigigarantiisid puutuv abi on seotud eriprojektiga, sest see katab ehitaja laenud, mis seonduvad vaid püsiühendusega, sealhulgas ekspluateerimise etapi, välistades muud projektid ja tegevused. Ekspluateerimise etapi määramatus, mida komisjon rõhutas, mitte ei puuduta projekti erilisust kui sellist, vaid hoopis riigigarantiide siseturuga kokkusobivuse kontrollimisel selle hindamist, kas riigigarantiid on piiratud või mitte.

Eelnevast tuleneb, et komisjonil olid esialgse uurimise käigus riigigarantiide „abikavadeks“ kvalifitseerimisel tõsised raskused.

(vt punktid 68, 75, 76 ja 79–81)

3.      Vt otsuse tekst.

(vt punkt 94)

4.      Tegevusabiks tuleb kvalifitseerida abi, mille eesmärk on vabastada ettevõtja jooksva haldamise või tavakohase tegevuse käigus tavaliselt tekkivatest kuludest Tegevusabi põhimõtteliselt ei kuulu ELTL artikli 107 lõike 3 kohaldamisalasse. Selline abi moonutab nimelt põhimõtteliselt konkurentsitingimusi sektorites, kus seda antakse, kui abi oma olemuselt ei sobi mõne nimetatud erandsätetes kehtestatud eesmärgi. Seega kehtib kohtupraktikast tulenev eeldus, et tegevusabi moonutab juba oma olemuselt konkurentsi ja mõjutab ebasoovitavalt kaubandustingimusi määral, mis on vastuolus ühise huviga. Selline abi on põhimõtteliselt keelatud.

Riigigarantiid, mis katavad raudtee-maantee püsiühenduse ekspluateerimise kulud võivad kujutada endast tegevusabi.

(vt punktid 103, 104 ja 108)

5.      Vt otsuse tekst.

(vt punkt 120)

6.      Vt otsuse tekst.

(vt punktid 142–144, 189 ja 190)

7.      Kuna ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b tuleb nimelt tõlgendada kitsalt, siis peab komisjon kontrollima, et riigigarantiides sisalduva abi, mis katab nii raudtee-maantee püsiühenduse ehitamise kui ka ekspluateerimise kulud, ja maksualases abis sisalduv abi on saavutatava eesmärgi jaoks vajalik ja sellega proportsionaalne. Mis iganes põhireegleid ajaliselt kohaldatakse, on see, kuidas teha kindlaks garantiis sisalduv abielement ehk saada teada abielemendi kindlakstegemise meetod, eeldamata sealjuures täpset lõplikku arvutust, eelnevalt hädavajalik, et hinnata, kas nimetatud abi on vajalik ja proportsionaalne. Abi proportsionaalsuse hindamisel tuleb kontrollida, kas see piirdub miinimumiga, mis on vajalik, et saavutada ELTL artikli 107 lõikes 3 viidatud erinevate erandite eesmärki, mistõttu tuleb välja selgitada, millises ulatuses on abi kavandatud eesmärgi saavutamiseks vajalik, ja seega selgitada, kuidas abielement eelnevalt välja arvutada. See on kooskõlas kohtupraktikaga, mille kohaselt ei nõua ükski liidu õiguse säte komisjonilt, et ta siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud abi tagastamise kohustust kehtestades määraks kindlaks tagastatava abi täpse summa. Piisab sellest, kui komisjoni otsus sisaldab andmeid, mis võimaldavad otsuse adressaadil iseseisvalt ja liigsete raskusteta selle summa määratleda.

(vt punktid 148–151)

8.      ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c alusel antavad majanduslikud hinnangud, milleks komisjonil on laiaulatuslik kaalutlusõigus, tuleb teha liidu tasandil, mis tähendab, et komisjonil on kohustus uurida abi mõju konkurentsile ja kaubandusele liidus. Komisjonil on sama analüüsikohustus ka ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b alusel majanduslike hinnangute andmisel.

(vt punktid 204 ja 207)

9.      Hindamisel, kas abi muudab kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega, tuleb eelkõige uurida, kas pole rikutud tasakaalu huvitatud ettevõtjate kantavate kulude ja kõnealuse abi andmisest saadava kasu vahel. Sellest järeldub, et komisjonil tuleb riigiabi mõjude hindamisel, kaaluda abi positiivseid mõjusid võrreldes selle negatiivsete mõjudega kaubandustingimustele ja moonutamata konkurentsi säilitamisele. Selline vajadus „kaaluda“ oodatavaid positiivseid mõjusid ELTL artikli 107 lõikes 3 punktides a–e viidatud eesmärkide saavutamise seisukohast võrreldes abi negatiivsete mõjudega konkurentsi moonutamise ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise seisukohast on vaid proportsionaalsuse põhimõtte ja ELTL artikli 107 lõikes 3 nimetatud erandite kitsa tõlgendamise põhimõtte väljendus.

Lisaks, kui lubada, et selline kaalumine tuleb läbi viia teatavate ELTL artikli 107 lõikes 3 ette nähtud erandite puhul ning mõnede teiste puhul mitte, siis tähendaks see möönda, et teatavate ELTL artikli 107 lõikes 3 ette nähtud erandite puhul võidaks abi tunnistada siseturuga kokkusobivaks isegi juhul, kui selle positiivsed mõjud eesmärkide saavutamise seisukohast on väiksemad kui negatiivsed mõjud konkurentsi moonutamise ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise seisukohast. Selline tõlgendus looks asümmeetria ELTL artikli 107 lõikes 3 viidatud erinevate erandite hindamisel, mis kahjustaks riigiabi reeglite kasulikku mõju. Seega tuleb tagasi lükata argument, mille kohaselt ei ole tasakaalustamiskriteerium ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b alusel läbiviidavate analüüside suhtes kohaldatav.

(vt punktid 210–212 ja 214)