Asia T-68/15
(julkaistu otteina)
HH Ferries I/S, aiemmin Scandlines Øresund I/S ym.
vastaan
Euroopan komissio
Valtiontuki – Tuki Juutinrauman kiinteälle rautatie-/maatieyhteydelle – Ruotsin ja Tanskan valtioiden myöntämä julkinen rahoitus Juutinrauman ylittävää kiinteää yhteyttä koskevalle infrastruktuurihankkeelle – Valtiontakaukset – Verotuki – Vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Päätös, jossa todetaan, ettei kyse ole valtiontuesta – Kumoamiskanne – Kannekelpoinen toimi – Tutkittavaksi ottaminen – Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättäminen – Vakavat vaikeudet – Tukijärjestelmän käsite – Tuki Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen – Takaukseen sisältyvän tukiosuuden arviointi – Takaukseen sisältyvän tuen rajoitettu luonne – Oikeasuhteisuus – Perusteltu luottamus
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kuudes jaosto) 19.9.2018
1. Valtiontuki – Voimassa olevat tuet – Komission suorittama tutkinta tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille – Arviointivaikeudet – Komission velvollisuus aloittaa kontradiktorinen menettely – Vakavat vaikeudet – Käsite – Objektiivinen luonne – Todistustaakka – Seikat, jotka voivat osoittaa tällaisten vaikeuksien olemassaolon – Komission alustavassa tutkintamenettelyssä suorittaman tutkinnan kesto sekä riittämättömyys tai puutteellisuus
(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta)
2. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Tukiohjelman tutkiminen kokonaisuudessaan – Tukiohjelman luonnehtiminen – Riidanalaisesta päätöksestä puuttuvat selitykset tällaisen luonnehdinnan syistä – Riittämätön ja puutteellinen tutkinta
(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 108 artikla; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan d alakohdan loppu)
3. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Komission harkintavallan käytön yhteydessä annetut suuntaviivat – Oikeudellinen luonne – Ohjeelliset menettelysäännöt, jotka merkitsevät komission oman harkintavallan rajoittamista – Velvollisuus noudattaa yhdenvertaisen kohtelun, luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita
(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 108 artiklan 3 kohta)
4. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Toimintatuet eivät kuulu poikkeuksien alaan – Valtiontakaukset, jotka kattavat kiinteän rautatie-/maantieyhteyden toimintakustannukset – Luonnehtiminen toimintatueksi
(SEUT 107 artiklan 3 kohta)
5. Valtiontuki – Käsite – Takauksena myönnetty tuki kuuluu käsitteen alaan
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
6. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuet Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen – Arviointiperusteet – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja 107 artiklan 3 kohdan b alakohta; komission tiedonannon 2014/C 188/02 30 kohta)
7. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuet Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen – Takauksen muodossa olevat tuet – Julkiseen takaukseen sisältyvän tukiosuuden laskeminen – Komission velvollisuudet
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
8. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Komission harkintavalta – Viittaaminen unionin asiayhteyteen
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b ja c alakohta)
9. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuet Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen – Arviointiperusteet – Tuen SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden toteutumisena ilmenevien edullisten vaikutusten ja sen kilpailun vääristymisenä ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvana vaikutuksena ilmenevien epäedullisten vaikutusten vertailu
(SEUT 107 artiklan 3 kohta)
1. Ks. tuomion teksti.
(ks. 60–63 kohta)
2. Komissio voi tukijärjestelmää koskevassa asiassa tyytyä tutkimaan asianomaisen järjestelmän yleispiirteitä olematta velvollinen tutkimaan jokaista yksittäistä soveltamistapausta, kun se tarkistaa, onko tuossa järjestelmässä tukiosuuksia.
Se, ettei komissio esitä riidanalaisessa päätöksessä syitä, joiden vuoksi valtiontakauksia on pidettävä tukijärjestelminä, osoittaa, että tutkinta on ollut riittämätöntä ja epätäydellistä.
Vaikka tältä osin oletetaan, että päätöksestä voidaan päätellä, että valtiontakaukset vastaavat SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan d alakohdan lopussa annettua tukijärjestelmän määritelmää, jonka mukaan sillä tarkoitetaan ”säädöstä tai päätöstä, jonka perusteella erityiseen hankkeeseen liittymätöntä tukea voidaan myöntää yhdelle tai useammalle yritykselle toistaiseksi ja/tai rajoittamaton määrä”, päätöksessä on selitettävä, miten valtiontakauksiin sisältyvät tuet täyttävät edellytyksen, jonka mukaan tuen ei pidä liittyä erityiseen hankkeeseen. Yhtäältä lisäksi sitä, että valtiontakauksien luokittelun vaiheessa todetaan, että kyse on yhdestä tai kahdesta tukijärjestelmästä, koska näihin takauksiin perustuva tuki ei liity erityiseen hankkeeseen, ja toisaalta sitä, että toimenpiteiden sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioinnin vaiheessa todetaan, että valtiontakaukset koskevat ”erityistä, täsmällistä ja selkeästi määriteltyä” hanketta, ei voida sovittaa yhteen. Kyse ei näet ole erilaisista oikeudellisista käsitteistä, vaan tosiseikasta, joka ei voi vaihdella oikeudellisesta arvioinnista toiseen.
Valtiontakauksien ei tältä osin voida katsoa liittyvän ”erityiseen” hankkeeseen, koska näihin valtiontakauksiin sisältyvät tuet kattavat kiinteän yhteyden sekä rakentamis- että hyödyntämisvaiheen. Koska adjektiivi ”erityinen” tarkoittaa ”jollekin tunnusomaista”, valtiontakauksia koskevien tukien on katsottava liittyvän erityiseen hankkeeseen sillä perusteella, että ne kattavat konsortion lainat, jotka koskevat pelkästään kiinteän yhteyden hanketta, hyödyntämisvaihe mukaan lukien, eivätkä muita hankkeita tai muuta toimintaa. Komission korostama hyödyntämisvaiheen ”rajoittamaton” luonne ei koske varsinaisesti hankkeen erityisyyttä, vaan todellisuudessa valtiontakauksien soveltuvuuden arvioinnin yhteydessä tehtävää arviointia siitä, ovatko ne rajoitettuja vai eivät.
Tästä seuraa, että komissiolla oli alustavassa tutkintamenettelyssä vakavia vaikeuksia sen luokitellessa valtiontakaukset ”tukijärjestelmiksi”.
(ks. 68, 75, 76 ja 79–81 kohta)
3. Ks. tuomion teksti.
(ks. 94 kohta)
4. Toimintatukena on pidettävä tukea, jolla pyritään vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi muuten vastattava liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan. Toimintatuet eivät lähtökohtaisesti kuulu SEUT 107 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan. Nämä tuet vääristävät näet lähtökohtaisesti kilpailuolosuhteita aloilla, joilla niitä myönnetään, eikä niiden avulla jo niiden luonteensakaan perusteella voida saavuttaa jotakin edellä mainituissa poikkeussäännöksissä vahvistetuista tavoitteista. Voidaan siis olettaa, että toimintatuet vääristävät jo sellaisenaan kilpailua ja muuttavat kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tällaiset tuet ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä.
Toimintatukea voi olla tuki, joka muodostuu valtiontakauksista, jotka kattavat kiinteän rautatie-/maantieyhteyden toimintakustannukset.
(ks. 103, 104 ja 108 kohta)
5. Ks. tuomion teksti.
(ks. 120 kohta)
6. Ks. tuomion teksti.
(ks. 142–144, 189 ja 190 kohta)
7. Etenkin koska SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa on tulkittava suppeasti, komission on tarkistettava, että valtiontakauksiin, jotka kattavat kiinteän rautatie-/maantieyhteyden sekä rakentamiseen että hyödyntämiseen liittyvät kustannukset, ja verotukeen sisältyvät tuet ovat tarpeellisia ja oikeasuhteisia asetettuun tavoitteeseen nähden. Ajallisesti sovellettavista aineellisista säännöksistä riippumatta se, miten takaukseen sisältyvä tukiosuus määritetään, toisin sanoen tukiosuuden määrittämiseen käytetyn menetelmän selvittäminen, tarkkaa lopullista lukua kuitenkaan edellyttämättä, on tältä osin välttämätön ennakkoedellytys sen arvioimiseksi, onko kyseessä oleva tuki tarpeellinen ja oikeasuhteinen. Tuen oikeasuhteisuuden arvioiminen edellyttää näet sen tarkistamista, rajoittuuko tuki välttämättömään SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen eri poikkeusten tavoitteiden toteuttamiseksi, mikä edellyttää sen selvittämistä, missä suhteessa tuki on tarpeen asetetun tavoitteen toteuttamiseksi, ja siten sen selvittämistä, miten tukiosuus on laskettava etukäteen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että yhdessäkään unionin oikeuden määräyksessä tai säännöksessä ei edellytetä, että kun komissio määrää sisämarkkinoille soveltumattomaksi todetun tuen palautettavaksi, sen on vahvistettava palautettavan tuen täsmällinen määrä. Tältä osin on riittävää, että komission päätös sisältää sellaiset tiedot, joiden nojalla sen adressaatti voi itse suuremmitta vaikeuksitta määrittää tuon summan.
(ks. 148–151 kohta)
8. SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaa sovellettaessa tehtävä taloudellinen arviointi, jonka osalta komissiolla on laaja harkintavalta, on tehtävä unionin tasolla, mikä tarkoittaa, että komissiolla on velvollisuus tutkia tuen vaikutus kilpailuun ja unionin sisäiseen kauppaan. Komissiolla on tämä sama velvollisuus, kun se tekee taloudellisia arviointeja SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa soveltaessaan.
(ks. 204 ja 207 kohta)
9. Sen arvioimiseksi, muuttaako tuki kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, on otettava huomioon erityisesti se, ovatko yrityksiltä, joita asia koskee, kannettavat maksut ja kyseessä olevasta tuesta saatu hyöty tasapainossa. Tästä seuraa, että komission on tutkiessaan valtiontuen vaikutuksia verrattava keskenään tuen edullisia vaikutuksia ja niitä epäedullisia vaikutuksia, jotka tuella on kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen. Tällaisen odotettujen myönteisten vaikutusten, jotka kohdistuvat SEUT 107 artiklan 3 kohdan a–e alakohdassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseen, ja tuen kielteisten vaikutusten, jotka kohdistuvat kilpailun vääristymisen ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vertailun tarve on vain ilmaus suhteellisuusperiaatteesta ja periaatteesta, jonka mukaan kyseisiä SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia on tulkittava suppeasti.
Jos lisäksi olisi hyväksyttävä, että tällainen vertailu suoritetaan tiettyjen SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten osalta mutta ei toisten osalta, tämä vastaisi sen tunnustamista, että tiettyjen SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden kannalta tuki voidaan todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi, vaikka sille asetettujen tavoitteiden toteuttamiseen liittyvät myönteiset vaikutukset olisivat vähäisempiä kuin sen kielteiset vaikutukset, jotka koskevat kilpailun vääristymistä ja vaikutusta kauppaan. Tällainen tulkinta merkitsisi eroavuuksia SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen eri poikkeuksien arvioinnissa, mikä olisi valtiontukisääntöjen tehokkaan vaikutuksen vastaista. Näin ollen väite, jonka mukaan tasapainotesti ei ole sovellettavissa SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan kannalta suoritettaviin arviointeihin, on hylättävä.
(ks. 210–212 ja 214 kohta)