Predmet T-68/15

(objava u ulomcima)

HH Ferries I/S, ranije Scandlines Øresund I/S i dr.

protiv

Europske komisije

„Državne potpore – Potpora u korist željezničko-cestovnog pravca preko Oresundskog tjesnaca – Javno financiranje koje su švedska i danska država dodijelile infrastrukturnom projektu stalne veze preko Oresundskog tjesnaca – Državna jamstva – Fiskalne potpore – Odluka o neospornosti – Odluka kojom se utvrđuje nepostojanje državne potpore – Tužba za poništenje – Akt koji se može pobijati – Dopuštenost – Nepokretanje formalnog istražnog postupka – Ozbiljne poteškoće – Pojam programa potpora – Potpore za promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa – Ocjena elementa potpore sadržanog u jamstvu – Ograničenost potpore sadržane u određenom jamstvu – Proporcionalnost – Legitimna očekivanja”

Sažetak – Presuda Općeg suda (šesto vijeće) od 19. rujna 2018.

1.      Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore – Ispitivanje Komisije sukladnosti potpore s unutrašnjim tržištem – Poteškoće u ocjeni – Komisijina dužnost pokretanja kontradiktornog postupka – Ozbiljne poteškoće – Pojam – Objektivna narav – Teret dokazivanja – Okolnosti koje omogućavaju potvrdu postojanja takvih teškoća – Trajanje i nedovoljnost ili nepotpunost ispitivanja koje je provela Komisija tijekom postupka prethodnog ispitivanja

(Čl. 107. st. 1. UFEU-a i čl. 108. st. 2. i 3. UFEU-a)

2.      Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Ispitivanje sustava potpora u cjelini – Kvalifikacija programom potpora – Nepostojanje objašnjenja u pobijanoj odluci o razlozima takve kvalifikacije – Nedovoljno i nepotpuno ispitivanje

(Čl. 107. st. 1. UFEU-a i čl. 108. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 659/1999, čl. 1. t. (d) druga rečenica)

3.      Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Smjernice donesene u okviru izvršavanja diskrecijske ovlasti Komisije – Pravna narav – Okvirna pravila postupanja koja podrazumijevaju samoograničavanje diskrecijske ovlasti Komisije – Obveza poštovanja načela jednakog postupanja, zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti

(Čl. 107. st. 1. UFEU-a i čl. 108. st. 3. UFEU-a)

4.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za tekuće poslovanje – Isključenost – Državna jamstva koja obuhvaćaju troškove održavanja stalne veze željezničko-cestovnog pravca – Kvalifikacija operativnom potporom

(Čl. 107. st. 3. UFEU-a)

5.      Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpora dodijeljena u obliku jamstva – Uključenost

(Čl. 107. st. 1. UFEU-a)

6.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore koje doprinose ostvarenju važnog projekta od europskog interesa – Mjerila – Poštovanje načela proporcionalnosti

(Čl. 107. st. 1. UFE-a i članak 107. st. 3. t. (b) UFEU-a; Obavijest Komisije 2014/C 188/02, t. 30.)

7.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem –Potpore koje doprinose ostvarenju važnog projekta od europskog interesa – Potpore u obliku jamstava – Izračun elementa potpore javnog jamstva – Komisijine obveze

(Čl. 107. st. 3. t. (b) UFEU-a)

8.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Diskrecijska ovlast Komisije – Upućivanje na kontekst Unije

(Čl. 107. st. 3. t. (b) i (c) UFEU-a)

9.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore koje doprinose ostvarenju važnog projekta od europskog interesa – Mjerila – Odvagivanje očekivanih pozitivnih učinaka potpore u smislu ostvarivanja ciljeva iz članka 107. stavka 3. s negativnim učincima određene potpore u smislu narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu među državama članicama

(Čl. 107. st. 3. UFEU-a)

1.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 60.-63.)

2.      U slučaju programa potpora Komisija se može ograničiti na ispitivanje općih svojstava predmetnog programa te nije dužna ispitati svaki pojedinačni slučaj njegove primjene, kako bi provjerila sadržava li program elemente potpora.

Činjenica da Komisija u pobijanoj odluci ne daje objašnjenja o razlozima zbog kojih državna jamstva treba shvaćati kao programe potpora, je jedan od elemenata koji odražavaju postojanje nedostatnog i nepotpunog ispitivanja.

U tom pogledu, čak i pod pretpostavkom da se iz pobijane odluke, kao što to tvrdi Komisija, može zaključiti da državna jamstva odgovaraju definiciji programa potpora iz članka 1. točke (d) druge rečenice Uredbe br. 659/1999 – a to je „svaki akt na temelju kojega se potpora koja nije povezana s određenim projektom može dodjeljivati jednom ili više poduzetnika tijekom neodređenog vremenskog razdoblja i/ili u neodređenom iznosu” – dovoljno je primijetiti da u ovom slučaju pobijana odluka ni na koji način ne izlaže po čemu potpore sadržane u državnim jamstvima ispunjavaju pretpostavku prema kojoj potpora ne treba biti povezana s određenim projektom. Usto, s jedne strane, tvrdnja, u stadiju kvalifikacije državnih jamstava, da se radi o jednom ili dvama programima potpora jer potpora koja proizlazi iz tih jamstava nije povezana s određenim projektom i, s druge strane, tvrdnja, u stadiju ocjene spojivosti mjera s unutarnjim tržištem, da se državna jamstva odnose na projekt koji je „specifičan, precizan i jasno definiran” čine se nepomirljivima. Naime, ne radi se o različitim pravnim pojmovima, nego o činjeničnom elementu koji ne može varirati od jedne pravne ocjene do druge.

U tom pogledu državna jamstva ne treba smatrati vezanima uz „određeni” projekt, zbog toga što potpore sadržane u tim državnim jamstvima pokrivaju kako fazu izgradnje tako i fazu korištenja stalne veze. Naime, budući da pridjev „određeni” znači „koji je poseban u odnosu na nešto”, potpore koje se odnose na državna jamstva treba smatrati vezanima uz određeni projekt zbog toga što se njima pokrivaju zajmovi izvoditelja koji se odnose samo na projekt stalne veze, uključujući i fazu korištenja, uz isključenje drugih projekata ili aktivnosti. „Neodređena” narav faze korištenja, koju ističe Komisija, ne odnosi se usko na specifičnost projekta, već se u stvarnosti odnosi na ocjenu ograničenosti državnih jamstava u okviru ocjene njihove spojivosti.

Iz svega prethodno navedenog proizlazi da je Komisija prilikom prethodnog postupka ispitivanja naišla na ozbiljne poteškoće u pogledu kvalifikacije državnih jamstava kao „programa” potpora.

(t. 68., 75., 76., 79.-81.)

3.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 94.)

4.      Kao operativne potpore trebaju se kvalificirati potpore koje oslobađaju poduzetnika troškova koje bi u pravilu snosio u okviru svojeg redovnog upravljanja ili svojih uobičajenih aktivnosti. Operativne potpore u načelu nisu obuhvaćene područjem primjene članka 107. stavka 3. UFEU-a. Naime, prema sudskoj praksi, tim se potporama načelno narušavaju uvjeti tržišnog natjecanja u sektorima u kojima se dodjeljuju a da u tom pogledu po svojoj prirodi nisu prikladne za ostvarenje jednog od ciljeva određenih u navedenim odredbama o odstupanju. Stoga postoji pretpostavka koja se temelji na sudskoj praksi prema kojoj operativne potpore po samoj svojoj naravi narušavaju tržišno natjecanje. Takve su potpore u načelu zabranjene.

Operativnu potporu može predstavljati potpora u obliku državnog jamstva koje pokriva troškove korištenja stalne veze željezničko-cestovnog pravca.

(t. 103., 104., 108.)

5.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 120.)

6.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 142.-144., 189., 190.)

7.      S obzirom na to da se članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU-a tumači usko, na Komisiji da provjeri jesu li potpore sadržane u državnim jamstvima koje obuhvaćaju kako troškove izgradnje tako i troškove iskorištavanja stalne veze željezničko-cestovnog pravca, i u fiskalnim potporama bile nužne i proporcionalne s obzirom na cilj kojem teže. U tom pogledu, treba istaknuti da je, neovisno o tome koji su materijalni propisi primjenjivi ratione temporis u ovom slučaju, znati kako odrediti element potpore sadržan u jamstvu, odnosno poznavanje metode određivanja elementa potpore, bez zahtijevanja precizne konačne kvantifikacije, nužan preduvjet radi ocjene je li navedena potpora nužna i proporcionalna. Naime, ocjena proporcionalnosti potpore implicira provjeru je li ona ograničena na nužan minimum za postizanje ciljeva različitih odstupanja obuhvaćenih člankom 107. stavkom 3. UFEU-a, što implicira poznavanje koliko opsežna potpora mora biti kako bi se njome postigao zadani cilj i stoga prethodno znanje kako izračunati element potpore. To je u skladu sa sudskom praksom prema kojoj nijedna odredba prava Unije ne zahtijeva da Komisija prilikom nalaganja povrata potpore koja je proglašena nespojivom s unutarnjim tržištem odredi točan iznos potpore koji treba vratiti. U tom je pogledu dovoljno da Komisijina odluka sadržava naznake koje adresatu omogućuju da sâm bez pretjeranih teškoća utvrdi taj iznos.

(t. 148.-151.)

8.      Gospodarske ocjene u primjeni članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a, u pogledu kojih Komisija uživa široku diskrecijsku ovlast, se moraju provoditi na razini Unije, što znači da Komisija ima obvezu ispitati utjecaj određene potpore na tržišno natjecanje i trgovinu u Uniji. Komisija ima tu obvezu prilikom njezinih gospodarskih ocjena u okviru primjene članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a.

(t. 204., 207.)

9.      Kako bi se ocijenilo mijenja li određena potpora uvjete trgovine u mjeri koja je protivna zajedničkom interesu, nužno je ispitati, među ostalim, postoji li neravnoteža između, s jedne strane, tereta koji podnose zainteresirana trgovačka društva i, s druge strane, koristi koje proizlaze iz dodjele predmetne potpore. Iz toga proizlazi da je na Komisiji da – u okviru ispitivanja utjecaja državne potpore – odvagne korisne učinke potpore s njezinim negativnim učincima na uvjete trgovine i na održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja. Nužnost takvog „odvagivanja” očekivanih pozitivnih učinaka u smislu ostvarivanja ciljeva iz članka 107. stavka 3. točaka (a) do (e) s negativnim učincima određene potpore u smislu narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu među državama članicama samo je izraz načela proporcionalnosti i načela uskog tumačenja navedenih izuzeća iz članka 107. stavka 3. UFEU-a.

Osim toga, ako bi se trebalo dopustiti da se takvo odvagivanje provodi samo za određena izuzeća predviđena člankom 107. stavkom 3. UFEU-a, ali ne i za ostala, to bi bilo istovjetno priznavanju da za određene ciljeve iz članka 107. stavka 3. UFEU-a određena mjera može biti proglašena spojivom čak i ako bi njezini pozitivni učinci u smislu ostvarivanja ciljeva kojima teži bili manji od njezinih negativnih učinaka u smislu narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu. Takvo bi tumačenje moglo dovesti do asimetrije u ocjeni različitih izuzeća iz članka 107. stavka 3. UFEU-a, što bi bilo protivno korisnom učinku pravilâ o državnim potporama. Stoga je potrebno odbiti argument prema kojem kriterij odvagivanja nije primjenjiv na analize provedene u pogledu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a.

(t. 210.-212., 214.)