T‑68/15. sz. ügy
(kivonatos közzététel)
HH Ferries I/S, korábban Scandlines Øresund I/S és társai
kontra
Európai Bizottság
„Állami támogatások – A Sund‑tengerszoros feletti vasúti és közúti állandó összeköttetés részére nyújtott támogatás – A Sund‑tengerszoros feletti állandó összeköttetésre irányuló infrastruktúra‑projekt részére a svéd és a dán állam által nyújtott közfinanszírozás – Állami kezességvállalások – Adóügyi támogatások – Kifogást nem emelő határozat – Állami támogatás hiányát megállapító határozat – Megsemmisítés iránti kereset – Megtámadható aktus – Elfogadhatóság – A hivatalos vizsgálati eljárás megindításának elmulasztása – Komoly nehézségek – A támogatási program fogalma – Valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására nyújtott támogatások – A kezességvállalásban foglalt támogatási elem értékelése – A kezességvállalásban foglalt támogatás korlátozottsága – Arányosság – Jogos bizalom”
Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (hatodik tanács), 2018. szeptember 19.
1. Államok által nyújtott támogatások – Létező támogatások – A támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének a Bizottság általi vizsgálata – Értékelési nehézségek – A kontradiktórius eljárás megindítására vonatkozó bizottsági kötelezettség – Komoly nehézségek – Fogalom – Objektív jelleg – Bizonyítási teher – Az ilyen nehézségek fennállásának igazolását lehetővé tevő körülmények – Az előzetes vizsgálati eljárás során a Bizottság által végzett vizsgálat időtartama és elégtelen vagy hiányos jellege
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés, és EUMSZ 108. cikk, (2) és (3) bekezdés)
2. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A támogatási program teljes körű vizsgálata – Támogatási programnak minősítés – A megtámadott határozatban az ilyen minősítés indokaira vonatkozó magyarázat hiánya – Elégtelen és hiányos vizsgálat
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés, és EUMSZ 108. cikk; 659/1999 tanácsi rendelet, 1. cikk, d) pont, második fordulat)
3. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A Bizottság által a mérlegelési jogköre gyakorlásának keretében elfogadott iránymutatások – Jogi jelleg – A Bizottság mérlegelési jogkörének önkéntes korlátozását magukban foglaló, tájékoztató jellegű magatartási szabályok – Az egyenlő bánásmód elvének, a bizalomvédelem elvének és a jogbiztonság elvének tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettség
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés, és EUMSZ 108. cikk, (3) bekezdés)
4. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Működési támogatások – Kizártság – Vasúti és közúti állandó összeköttetés működtetési költségeit fedező állami kezességvállalások – Működési támogatásnak minősítés
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés)
5. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Kezességvállalás formájában nyújtott támogatás – Bennfoglaltság
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
6. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – Szempontok – Az arányosság elvének tiszteletben tartása
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés, és EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 30. pont)
7. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – Kezességvállalás formájában nyújtott támogatások – Az állami kezességvállalás támogatási elemének kiszámítása – A Bizottság kötelezettségei
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont)
8. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – A Bizottság mérlegelési jogköre – Uniós összefüggésekre való hivatkozás
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) és c) pont)
9. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – Szempontok – A támogatás által várhatóan kifejtett, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésében említett célok megvalósulásában megnyilvánuló pozitív hatások, valamint a verseny torzításában és a tagállamok közötti kereskedelem érintettségében megnyilvánuló negatív hatások egymással szembeni mérlegelése
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés)
1. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 60–63. pont)
2. Támogatási program esetén a Bizottság arra szorítkozhat, hogy a szóban forgó program általános jellemzőit tanulmányozza, anélkül hogy köteles lenne minden egyes alkalmazási esetet megvizsgálni annak eldöntése érdekében, hogy e program tartalmaz‑e támogatási elemeket.
Az, ha a Bizottság a megtámadott határozatban nem szolgál magyarázattal azokról az okokról, amelyek alapján e kezességvállalásokat támogatási programoknak kell tekinteni, elégtelen és hiányos vizsgálat fennállására utaló elemet képez.
E tekintetben, még ha feltételezzük is, hogy a határozatból le lehet vezetni, hogy az állami kezességvállalások megfelelnek az EUMSZ 108. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999 rendelet 1. cikke d) pontjának második fordulatában foglalt azon fogalommeghatározásnak, amely szerint a támogatási program „olyan jogi aktus, amelynek alapján a meghatározott projekthez nem kapcsolódó támogatást egy vagy több vállalkozásnak lehet megítélni határozatlan időre és/vagy meghatározatlan összegben”, amint azt a Bizottság állítja, a határozatnak ki kell fejtenie, hogy az állami kezességvállalásokban foglalt támogatások mennyiben teljesítik azt a feltételt, amely szerint a támogatás nem kapcsolódhat valamely meghatározott projekthez. Ezenkívül összebékíthetetlennek tűnik egyfelől az állami kezességvállalások minősítésének szakaszában azt állítani, hogy egy vagy két támogatási programról van szó, mivel az e kezességvállalásokból származó támogatás nem kapcsolódik valamely meghatározott projekthez, másfelől pedig az intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségének mérlegelésére irányuló szakaszban azt állítani, hogy az állami kezességvállalások olyan projektre vonatkoznak, amely „konkrét, pontos és világosan meghatározott”. Itt ugyanis nem eltérő jogi fogalmakról, hanem olyan ténybeli elemről van szó, amely nem változhat egyik jogi mérlegelésről a másikra.
E tekintetben nem lehet úgy tekinteni, hogy az állami kezességvállalások valamely meghatározott projekthez kapcsolódnak azon az alapon, hogy az ezen állami kezességvállalásokban foglalt támogatások fedezik az állandó összeköttetésnek mind a kiépítési szakaszát, mind pedig a működtetési szakaszát. Mivel ugyanis a „meghatározott” jelző azt jelenti, hogy „valamire egyedileg jellemző”, az állami kezességvállalásokra vonatkozó támogatásokat úgy kell tekinteni, mint amelyek valamely meghatározott projekthez kapcsolódnak azon az alapon, hogy azok az építőnek egyedül az állandó összeköttetési projekttel kapcsolatos kölcsöneit fedezik, ideértve a működtetés szakaszát is, az egyéb projektek vagy tevékenységek kizárásával. A működtetési szakasznak a Bizottság által hangsúlyozott „meg nem határozott” jellege nem a projekt szigorú értelemben vett egyediségére vonatkozik, hanem valójában az állami kezességvállalások korlátozott vagy korlátlan jellegére utal az összeegyeztethetőségük értékelése keretében.
Ebből következik, hogy a Bizottság az állami kezességvállalások támogatási „programoknak” minősítését illetően komoly nehézségekkel szembesült az előzetes vizsgálati eljárás során.
(lásd: 68., 75., 76., és 79–81. pont)
3. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 94. pont)
4. Működési támogatásoknak kell minősíteni azokat a támogatásokat, amelyek a vállalkozás által mindennapos üzletvezetése vagy rendes tevékenysége keretében általában viselendő költségek könnyítésére irányulnak. A működési támogatások főszabály szerint nem tartoznak az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének hatálya alá. E támogatások ugyanis főszabály szerint torzítják a versenyfeltételeket azokban az ágazatokban, amelyekben nyújtották azokat, anélkül azonban, hogy jellegükből következően alkalmasak lennének a fent említett eltérést előíró rendelkezésekben meghatározott célok valamelyikének elérésére. Fennáll tehát azon vélelem, amely szerint a működési támogatások a jellegüknél fogva torzítják a versenyt, és a közös érdekkel ellentétes mértékben befolyásolják a kereskedelmi feltételeket. Az ilyen támogatások főszabály szerint tiltottak.
Valamely vasúti és közúti állandó összeköttetés működtetési költségeit fedező állami kezességvállalásban álló támogatás működési támogatásnak minősülhet.
(lásd: 103., 104., 108. pont)
5. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 120. pont)
6. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 142–144., 189., 190. pont)
7. Különösen, mivel az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontját szigorúan kell értelmezni, a Bizottság feladata megvizsgálni, hogy a valamely vasúti és közúti állandó összeköttetésnek mind a kiépítési költségeit, mind pedig a működtetési költségeit fedező állami kezességvállalásokban és adóügyi támogatásokban foglalt támogatás szükséges‑e az elérni kívánt célhoz, és azzal arányos‑e. E tekintetben bármelyek is legyenek az időbeli hatály szempontjából alkalmazandó anyagi jogi szabályok, annak eldöntése, hogy hogyan kell meghatározni a kezességvállalásban foglalt támogatási elemet, vagyis a támogatási elem meghatározásával kapcsolatos módszer megismerése – anélkül azonban, hogy végleges és pontos számadatra lenne szükség – elengedhetetlen előfeltételt képez annak mérlegelése szempontjából, hogy az említett támogatás szükséges és arányos‑e. A támogatás arányosságának értékelése ugyanis magában foglalja annak ellenőrzését, hogy a támogatás az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése szerinti különböző eltérések céljainak megvalósításához szükséges minimumra korlátozódik‑e, ami magában foglalja annak eldöntését, hogy a támogatás milyen arányban szükséges az elérni kívánt cél megvalósításához, vagyis annak eldöntését, hogy hogyan kell előre kiszámítani a támogatási elemet. Ez összhangban van azzal az ítélkezési gyakorlattal, amely szerint az uniós jog egyetlen rendelkezése sem követeli meg, hogy amikor a Bizottság elrendeli a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatás visszatéríttetését, meghatározza a visszatérítendő támogatás pontos összegét. E tekintetben elegendő, ha a Bizottság határozata olyan információkat tartalmaz, amelyek lehetővé teszik a címzett számára, hogy jelentős nehézség nélkül maga állapítsa meg ezt az összeget.
(lásd: 148–151. pont)
8. Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése c) pontjának alkalmazásával járó gazdasági mérlegeléseket – amelyek kapcsán a Bizottság széles körű diszkrecionális jogkörrel rendelkezik – uniós összefüggésekben kell lefolytatni, ami azt jelenti, hogy a Bizottság köteles megvizsgálni, hogy valamely támogatás az Unióban milyen hatást gyakorol a versenyre és a kereskedelemre. A Bizottságot ugyanezen kötelezettség terheli az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának alkalmazása keretében lefolytatott gazdasági értékelései során is.
(lásd: 204., 207. pont)
9. Annak mérlegelése érdekében, hogy valamely támogatás a közös érdekkel ellentétes mértékben hátrányosan befolyásolja‑e a kereskedelmi feltételeket, többek között azt kell megvizsgálni, hogy egyensúlyhiány áll‑e fenn egyrészt az érintett vállalkozások által viselendő terhek, másrészt pedig a szóban forgó támogatás odaítéléséből eredő előnyök között. Ebből következik, hogy valamely állami támogatás hatásának vizsgálata keretében a Bizottság feladata, hogy mérlegelést folytasson le a támogatás kedvező hatásai és azon kedvezőtlen hatások között, amelyeket a támogatás a versenyfeltételekre és a torzulásmentes verseny fenntartására gyakorol. Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének a)–e) pontja szerinti célok megvalósítása révén várt kedvező hatások és valamely támogatásnak a verseny torzításában és a tagállamok közötti kereskedelem hátrányos befolyásolásában megnyilvánuló kedvezőtlen hatásai közötti ilyen mérlegelés szükségessége csupán az arányosság elvét, valamint az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése szerinti említett mentességek szigorú értelmezésének elvét juttatja kifejezésre.
Ezenkívül, ha meg kellene engedni, hogy az ilyen mérlegelés az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésében szabályozott bizonyos mentességek vonatkozásában lefolytatásra kerüljön, más mentességek vonatkozásában viszont nem, ez annak elismerésével lenne egyenértékű, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése szerinti célok közül bizonyos célok esetében a támogatást még akkor is összeegyeztethetőnek lehetne nyilvánítani, ha a támogatásnak az elérni kívánt célok megvalósítása révén érvényesülő kedvező hatásai csekélyebbek lennének, mint a verseny torzításában és a kereskedelem hátrányos befolyásolásában megnyilvánuló kedvezőtlen hatásai. Az ilyen értelmezés alkalmas lenne arra, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése szerinti különböző mentességek mérlegelését illetően olyan aszimmetriát alakítson ki, amely ellentétes lenne az állami támogatásokra vonatkozó szabályok hatékony érvényesülésével. El kell tehát utasítani azon érvet, amely szerint a mérlegelési kritérium nem alkalmazandó az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontjára tekintettel lefolytatott elemzésekre.
(lásd: 210–212., 214. pont)