Language of document : ECLI:EU:T:2018:563

Mål T‑68/15

(publicering i utdrag)

HH Ferries I/S, tidigare Scandlines Øresund I/S, m.fl.

mot

Europeiska kommissionen

”Statligt stöd – Stöd till förmån för väg- och järnvägsförbindelsen över Öresund – Offentlig finansiering som svenska och danska staten beviljat infrastrukturprojektet för en fast förbindelse över Öresund – Statliga garantier – Skattestöd – Beslut att inte göra invändningar – Beslut i vilket det fastställs att det inte är fråga om statligt stöd – Talan om ogiltigförklaring – Rättsakt mot vilken talan kan väckas – Upptagande till sakprövning – Underlåtenhet att inleda det formella granskningsförfarandet – Betydande svårigheter – Begreppet stödordning – Stöd avsett att främja genomförandet av ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse – Bedömningen av inslaget av stöd i en garanti – Begränsat inslag av stöd i en garanti – Proportionalitetsprincipen – Berättigade förväntningar”

Sammanfattning – Tribunalens dom (sjätte avdelningen) av den 19 september 2018

1.      Stöd som ges av en medlemsstat – Befintligt stöd – Kommissionens prövning av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden – Bedömningssvårigheter – Kommissionens skyldighet att inleda det kontradiktoriska förfarandet – Betydande svårigheter – Begrepp – Objektiv karaktär – Bevisbörda – Omständigheter som kan styrka förekomsten av sådana svårigheter – Kommissionens analys under det preliminära granskningsförfarandet var kortvarig samt ofullständig och otillräcklig

(Artiklarna 107.1, 108.2 och 108.3 FEUF)

2.      Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens granskning – Helhetsbedömning av en stödordning – Kvalificering som statligt stöd – Det angripna beslutet innehåller inte någon förklaring till denna kvalificering – Ofullständig och otillräcklig granskning

(Artiklarna 107.1 och 108 FEUF; rådets förordning nr 659/1999, artikel 1 d andra meningen)

3.      Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens granskning – Riktlinjer som antagits inom ramen för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Rättslig karaktär – Förhållningsregler som innebär att kommissionen själv begränsat sitt utrymme för skönsmässig bedömning – Skyldighet att iaktta principen om likabehandling, principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen

(Artiklarna 107.1 och 108.3 FEUF)

4.      Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenliga med den inre marknaden – Driftstöd – Omfattas inte – Statliga garantier som täcker kostnaderna för driften av en fast väg- och järnvägsförbindelse – Kvalificering som driftstöd

(Artikel 107.3 FEUF)

5.      Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som beviljas i form av garanti – Omfattas

(Artikel 107.1 FEUF)

6.      Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenliga med den inre marknaden – Stöd som bidrar till att genomföra ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Kriterier – Iakttagande av proportionalitetsprincipen

(Artikel 107.1 och 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkt 30)

7.      Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenliga med den inre marknaden – Stöd som bidrar till att genomföra ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Stöd i form av garantier – Beräkning av andelen stöd i en statlig garanti – Kommissionens skyldigheter

(Artikel 107.3 b FEUF)

8.      Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenliga med den inre marknaden – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Hänvisning till unionssammanhang

(Artikel 107.3 b och c FEUF)

9.      Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenliga med den inre marknaden – Stöd som bidrar till att genomföra ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Kriterier – Avvägning mellan de förväntade positiva effekterna av ett stöd, genom att detta bidrar till att förverkliga målen i artikel 107.3 FEUF, och stödets negativa effekter för konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna

(Artikel 107.3 FEUF)

1.      Se domen.

(punkterna 60–63)

2.      När det gäller en stödordning kan kommissionen begränsa sig till att granska den aktuella stödordningens allmänna utformning och är inte skyldig att undersöka varje enskild tillämpning av stödordningen för att pröva om denna ordning innebär ett stöd.

Det förhållandet att det angripna beslutet inte innehåller någon förklaring till varför de statliga garantierna ska betraktas som stödordningar tyder på att granskningen var otillräcklig och ofullständig.

Även om det antas att det ur beslutet kan härledas att de statliga garantierna överensstämmer med den definition av stödordning som finns i artikel 1 d andra meningen i förordning nr 659/1999, om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF, det vill säga ”varje rättsakt på grundval av vilken stöd, som inte är hänförbart till ett visst projekt, kan beviljas ett eller flera företag för obestämd tid och/eller med obestämt belopp”, såsom kommissionen har gjort gällande, så ska beslutet innehålla en redogörelse för på vilket sätt det stöd som ingår i de statliga garantierna uppfyller villkoret att stödet inte ska vara knutet till ett visst projekt. Påståendet, i samband med kvalificeringen av de statliga garantierna, att det rör sig om en eller två stödordningar, eftersom det stöd som omfattas av dessa garantier inte är kopplat till ett visst projekt, förefaller inte kunna förenas med påståendet, i samband med bedömningen av huruvida åtgärderna är förenliga med den inre marknaden, att de statliga garantierna avser ett ”specifikt, klart och tydligt definierat projekt”. Det rör sig därvid inte om olika rättsliga begrepp, utan om en faktisk omständighet som inte kan variera från en rättslig bedömning till en annan.

I det hänseendet ska de statliga garantierna inte anses vara knutna till ett specifikt projekt, eftersom det stöd som ingår i dessa statliga garantier avser såväl byggfasen som driftfasen för Öresundsförbindelsen. Eftersom adjektivet specifikt betyder ”som är utmärkande för något”, ska det stöd som är hänförligt till de statliga garantierna anses vara knutet till ett specifikt projekt, då det täcker de lån konstruktören har tagit just med avseende på projektet Öresundsförbindelsen, inklusive driftfasen, med uteslutande av andra projekt eller verksamheter. Den omständigheten att driftfasen, såsom kommissionen har påpekat, är ”obestämd”, rör inte i egentlig mening projektets specifika karaktär, utan rör i själva verket bedömningen av huruvida de statliga garantierna är begränsade i samband med bedömningen av om de är förenliga med den inre marknaden.

Av detta följer att kommissionen under det preliminära granskningsförfarandet stötte på betydande svårigheter i samband med kvalificeringen av de statliga garantierna som ”stödordningar”.

(se punkterna 68, 75, 76 och 79–81)

3.      Se domen.

(punkt 94)

4.      Stöd som syftar till att befria ett företag från kostnader som detta normalt borde ha burit inom ramen för sin löpande drift eller normala verksamhet ska anses utgöra driftstöd. Driftstöd omfattas i princip inte av tillämpningsområdet för artikel 107.3 FEUF. Sådant stöd anses nämligen i princip snedvrida konkurrensvillkoren i de sektorer inom vilka det beviljats, utan att som sådant vara ägnat att uppnå något av de mål som anges i de ovan nämnda undantagsvillkoren. Det finns följaktligen en presumtion enligt vilken driftstöd till följd av själva sin natur snedvrider konkurrensen och påverkar handeln på ett sätt som strider mot det gemensamma intresset. Sådant stöd är i princip förbjudet.

Ett stöd som består i statliga garantier som täcker Öresundsförbindelsens driftkostnader kan således utgöra driftstöd.

(se punkterna 103, 104 och 108)

5.      Se domen.

(punkt 120)

6.      Se domen.

(punkterna 142–144, 189 och 190)

7.      Bland annat på grund av att artikel 107.3 b FEUF ska tolkas restriktivt ankommer det på kommissionen att kontrollera huruvida ett stöd som ingår i statliga garantier, som täcker såväl byggkostnaderna som kostnaderna för att driva en fast väg- och järnvägsförbindelse, och i skattestöd är nödvändigt och proportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet. Oavsett vilka materiella bestämmelser som är tidsmässigt tillämpliga (ratione temporis) är det nödvändigt att först pröva frågan hur det inslag av stöd som ingår i en garanti ska fastställas, det vill säga frågan om vilken metod som ska användas för att fastställa stödinslaget, utan att för den skull kräva några slutliga och exakta siffror, i syfte att därefter kunna pröva frågan huruvida detta stöd är nödvändigt och proportionerligt. Bedömningen av huruvida ett stöd är proportionerligt innefattar nämligen en bedömning av huruvida stödet är begränsat till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå syftet med de olika undantag som anges i artikel 107.3 FEUF. Denna bedömning förutsätter kunskap om i vilken utsträckning stödet är nödvändigt för att uppfylla det avsedda ändamålet och således om hur inslaget av stöd ska beräknas. Detta är förenligt med rättspraxis, enligt vilken det inte i någon unionsrättslig bestämmelse föreskrivs att kommissionen ska fastställa det exakta stödbelopp som ska återbetalas när den förordnar om att ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den inre marknaden ska återbetalas. Det är tillräckligt att kommissionens beslut innehåller uppgifter som gör det möjligt för beslutets adressat att själv utan alltför stora svårigheter fastställa detta belopp.

(se punkterna 148–151)

8.      De ekonomiska bedömningarna vid tillämpningen av artikel 107.3 c FEUF, som omfattas av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, ska göras på unionsnivå, vilket innebär att kommissionen är skyldig att undersöka vilken inverkan en stödåtgärd har på konkurrensen och handeln inom unionen. Kommissionen har samma skyldighet vid sina ekonomiska bedömningar i samband med tillämpningen av artikel 107.3 b FEUF.

(se punkterna 204 och 207)

9.      I syfte att bedöma om en stödåtgärd påverkar handeln på ett sätt som strider mot det gemensamma intresset är det nödvändigt att särskilt undersöka om det råder obalans mellan å ena sidan de avgifter som läggs på berörda företag och å andra sidan de fördelar som följer av att det ifrågavarande stödet tilldelas. Av detta följer att det ankommer på kommissionen att, i samband med prövningen av ett statligt stöds följdverkningar, väga de positiva följderna av stödet mot dess negativa följder för handeln och upprätthållandet av en sund konkurrens. Kravet på en sådan avvägning mellan de förväntade positiva effekterna av genomförandet av de mål som anges i artikel 107.3 a–e FEUF och de negativa effekterna av stödet i form av snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna är endast ett uttryck för proportionalitetsprincipen och principen att de undantag som föreskrivs i artikel 107.3 FEUF ska tolkas restriktivt.

Att tillåta att det görs en sådan avvägning i samband med vissa undantag enligt artikel 107.3 FEUF men inte i samband med andra, skulle dessutom vara likvärdigt med att medge att ett stöd, när det gäller vissa av de mål som föreskrivs i artikel 107.3 FEUF, skulle kunna förklaras vara förenligt med den inre marknaden även om dess positiva effekter för genomförandet av dessa mål var mindre än dess negativa effekter i form av snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln. En sådan tolkning skulle skapa en asymmetri i bedömningen av de olika undantagen i artikel 107.3 FEUF, vilket strider mot den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna om statligt stöd. Argumentet, enligt vilket avvägningstestet inte är tillämpligt på analyser som utförs med avseende på artikel 107.3 b FEUF, kan därför inte godtas.

(se punkterna 210–212 och 214)