WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
UNII EUROPEJSKIEJ (trzecia izba)
z dnia 2 marca 2016 r.
Sprawa F‑3/15
Jürgen Frieberger
i
Benjamin Vallin
przeciwko
Komisji Europejskiej
Służba publiczna – Urzędnicy – Emerytury i renty – Nowelizacja regulaminu pracowniczego – Rozporządzenie nr 1023/2013 – Artykuł 22 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego – Podniesienie wieku emerytalnego – Zwrot składek na system emerytalny Unii – Artykuł 26 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego – Ponowne ustalenie liczby dodatkowych lat zaliczanych do okresu uprawniającego do emerytury
Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy art. 106a, w której J. Frieberger i B.Vallin żądają stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Europejskiej z 13 i 26 marca 2014 r. oddalających ich wnioski z, odpowiednio, 9 i 17 grudnia 2013 r. mające na celu uzyskanie: po pierwsze, zwrotu części składek na system emerytalny Unii Europejskiej, które zostały pobrane z ich wynagrodzenia, a po drugie, ponownego ustalenia dodatkowych lat zaliczanych do okresu uprawniającego do emerytury w związku z przeniesieniem do systemu emerytalnego Unii uprawnień emerytalnych. O ile zajdzie taka potrzeba, żądają również stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 września 2014 r. oddalających ich zażalenia z 11 i 23 czerwca 2014 r. złożone na ww. decyzje z 13 i 26 marca 2014 r.
Orzeczenie: Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej z dnia 26 marca 2014 r. oddalającej wniosek J. Friebergera z dnia 17 grudnia 2013 r. o ponowne ustalenie liczby dodatkowych lat zaliczanych do okresu uprawniającego do emerytury w związku z przeniesieniem uprawnień emerytalnych do systemu emerytalnego Unii Europejskiej. Postępowanie w sprawie skargi B. Vallina na decyzję Komisji Europejskiej z dnia 13 marca 2014 r., którą Komisja miała oddalić jego wniosek o ponowne ustalenie liczby dodatkowych lat zaliczanych do okresu uprawniającego do emerytury w związku z przeniesieniem uprawnień emerytalnych do systemu emerytalnego Unii Europejskiej zostaje umorzone. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona. Każda ze stron pokrywa własne koszty.
Streszczenie
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Właściwość sądu Unii – Żądanie stwierdzenia nieważności aktu indywidualnego wywołującego niekorzystne skutki – Brak właściwości sądu Unii w zakresie stwierdzenia niezgodności z prawem przepisu o charakterze generalnym w sentencji wyroków
(art. 263 TFUE)
2. Skargi urzędników – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Decyzja o oddaleniu – Brak obowiązku zastąpienia przez administrację uzasadnienia pierwotnego aktu
(regulamin pracowniczy, art. 90)
3. Urzędnicy – Emerytury i renty – Finansowanie systemu emerytalnego – Zasady utrzymania równowagi aktuarialnej systemu emerytalnego Unii – Określenie składki urzędników – Obliczenie aktuarialne obejmujące zmianę liczby ludności, podwyżkę wynagrodzenia oraz wysokość odsetek oszacowanych zgodnie z art. 10 załącznika XII do regulaminu pracowniczego – Zgodność z prawem
(regulamin pracowniczy, art. 83, 83a; załączniki XI, XII, art. 10 i załącznik XIII, art. 22)
4. Akty instytucji – Preambuła – Wiążąca moc prawna – Brak
5. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa – Możliwość autonomicznego powołania się w postępowaniu na zarzut niezgodności z prawem przepisu rozporządzenia nr 1023/2013 – Wyłączenie
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 27)
6. Urzędnicy – Emerytury i renty – Uprawnienia emerytalne nabyte przed podjęciem służby w Unii – Przeniesienie do systemu Unii – Zaliczenie lat służby uprawniających do emerytury – Ponowne ustalenie liczby dodatkowych lat zaliczanych do okresu uprawniającego do emerytury – Drugie przeliczenie liczby dodatkowych lat zaliczanych do okresu uprawniającego do emerytury po nowelizacji regulaminu pracowniczego z 2014 r. następujące po pierwszym przeliczeniu, które nastąpiło po nowelizacji regulaminu pracowniczego z 2004 r. – Dopuszczalność
(regulamin pracowniczy, załącznik XIII, art. 22, 26 ust. 5; rozporządzenie nr 1023/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady)
1. O ile w ramach żądania stwierdzenia nieważności aktu indywidualnego wywołującego niekorzystne skutki sąd Unii rzeczywiście jest właściwy przy tej okazji do stwierdzenia niezgodności z prawem przepisu o charakterze generalnym, na podstawie którego został wydany zaskarżony akt, o tyle nie jest on właściwy do dokonywania takich stwierdzeń w sentencji wyroków.
(zob. pkt 31)
Odesłanie
Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok z dnia 21 października 2009 r., Ramaekers-Jørgensen/Komisja, F‑74/08, EU:F:2009:142, pkt 37
2. Jeżeli właściwy organ powołujący po rozpatrzeniu zażalenia uzna, że uzasadnienie pierwotnego aktu, na który to zażalenie zostało złożone, jest zarazem zasadne, jak i wystarczające, by udzielić odpowiedzi na stawiane w zażaleniu zarzuty, nie ma powodu, by odstępował on od tego uzasadnienia i zastępował je innym. Może on więc w takiej sytuacji oddalić zażalenie, przytaczając w decyzji je oddalającej te same motywy, co podane w pierwotnym akcie, i nie można mu zarzucać naruszenia obowiązku uzasadnienia lub zasady dobrej administracji.
W szczególnej sytuacji zażaleń formułowanych w ten sam sposób przez kilku zainteresowanych nie można bowiem zarzucać organowi powołującemu, że udziela na nie ujednoliconych odpowiedzi. Taki sposób postępowania jest właśnie zgodny z zasadą dobrej administracji i gwarantuje równe traktowanie składających zażalenie.
(zob. pkt 39, 41)
Odesłanie
Sąd Unii Europejskiej, wyrok z dnia 11 grudnia 2014 r., Faita/EKES, T‑619/13 P, EU:T:2014:1057, pkt 32
3. Zasadę wpisaną do art. 83 ust. 2 regulaminu pracowniczego, zgodnie z którą urzędnicy ponoszą jedną trzecią kosztów finansowania systemu emerytalno-rentowego należy odczytywać w świetle art. 83a ust. 1, 3 i 4 regulaminu pracowniczego, który zobowiązuje do zapewnienia równowagi tego systemu oraz kontroli tej równowagi na podstawie oszacowania aktuarialnego przeprowadzanego co pięć lat i aktualizowanego każdego roku zgodnie z załącznikiem XII do regulaminu pracowniczego, obejmującym przepisy wykonawcze do art. 83a do regulaminu pracowniczego. W tych okolicznościach system emerytalno-rentowy osiąga równowagę w rozumieniu aktuarialnym załącznika XII do regulaminu pracowniczego, jeśli wysokość składek wpłacanych co roku przez urzędników czynnych zawodowo pozwala na sfinansowanie jednej trzeciej wysokości przyszłych uprawnień, które urzędnicy nabyli w trakcie tego roku. Podejście aktuarialne prezentowane przez prawodawcę przewiduje zatem długofalowe finansowanie systemu emerytalno-rentowego. W tym celu prawodawca uwzględnił szereg hipotez aktuarialnych.
Z tego wynika, że składki urzędników do wysokości jednej trzeciej kwoty niezbędnej do sfinansowania systemu emerytalno-rentowego należy rozumieć w ww. perspektywie aktuarialnej i długoterminowo tak, aby nie można było wykluczyć zniekształceń waloryzacji.
Z art. 83a ust. 3 regulaminu pracowniczego wynika również, że równowaga aktuarialna systemu emerytalno-rentowego zostaje zapewniona za pomocą dwóch elementów: wieku emerytalnego oraz wysokości składek odprowadzanych przez urzędników do tego systemu. O ile bowiem składki do systemu emerytalno-rentowego przyczyniają się do zapewnienia jego równowagi, ponieważ finansują go bezpośrednio, o tyle analogicznego skutku oczekuje się po podniesieniu wieku emerytalnego na gruncie regulaminu pracowniczego, gdyż w efekcie zasadniczo wypłata emerytur z tego systemu zostaje przesunięta w czasie.
To ustalenie nie wystarczy jednak do stwierdzenia, że poprzez mechanizm bezpośredniego potrącania, podniesienie wieku emerytalnego na gruncie regulaminu pracowniczego miałoby nieuchronnie prowadzić do obniżenia wysokości składek urzędników w przeszłości.
Na podstawie art. 1 załącznika XII do regulaminu pracowniczego, składka urzędników do systemu emerytalnego jest bowiem ustalana, w szczególności, poprzez odniesienie do dokonywanego co pięć lat oszacowania aktuarialnego i do jego corocznej aktualizacji, które zostały przewidziane w art. 83a ust. 3 i 4 regulaminu pracowniczego. Tymczasem to oszacowanie aktuarialne, dokonywane co pięć lat i jego coroczna aktualizacja, opierają się na pewnej liczbie parametrów ustalonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego.
Pierwszy parametr brany pod uwagę przy obliczaniu składki urzędników stanowi „zmiana liczby ludności”, o której mowa w art. 1 ust. 2 załącznika XII do regulaminu pracowniczego. Zmianę te określa się, jak wynika z art. 9 tego załącznika, poprzez obserwację liczebności członków systemu emerytalnego. Zgodnie z tym przepisem, ze zmian liczebności tej grupy dedukuje się w szczególności strukturę populacji oraz średni wiek przejścia na emeryturę. Samą strukturę ludności należy oceniać w świetle tabeli umieralności, oczekiwanej długości życia, odsetka osób niezdolnych do pracy oraz podziału populacji na płeć. Średni wiek przejścia na emeryturę różni się od wieku emerytalnego na gruncie regulaminu pracowniczego i jest uwzględniany z uwagi na to, że w większym stopniu niż ten ostatni wpływa na rzeczywisty koszt wydatków emerytalnych.
Drugi parametr brany pod uwagę przy ustalaniu składki urzędników stanowią zmiany wynagrodzenia podstawowego każdego z nich do chwili osiągnięcia „ustalonego wieku emerytalnego” (art. 4 i 6 załącznika XII do regulaminu pracowniczego). Parametr ten oznacza zatem oszacowanie przyszłej wartości wynagrodzenia podstawowego czynnego urzędnika przy uwzględnieniu prognozowanego wynagrodzenia podstawowego w wieku emerytalnym (art. 6 ust. 1 akapit pierwszy załącznika XII do regulaminu pracowniczego). W tym kontekście należy podkreślić, że chociaż wiek emerytalny na gruncie regulaminu pracowniczego należy wziąć pod uwagę, to takie czynniki, jak możliwość pozostania w służbie po osiągnięciu tego wieku lub odejścia ze służby przed jego osiągnięciem są również uwzględniane, jak pośrednio potwierdza art. 6 ust. 4 załącznika XII do regulaminu pracowniczego. Wynika z tego ostatecznie, że tak uwzględniony „ustalony wiek emerytalny” stanowi łączną wartość.
Trzeci parametr brany pod uwagę przy ustalaniu składki urzędników wynika z oprocentowania oszacowanego zgodnie z art. 10 załącznika XII do regulaminu pracowniczego a czwarty czynnik wypływa, zgodnie z art. 11 tego samego załącznika, z rocznej zmiany tabeli płac urzędników, odpowiadającej średniej szczegółowych wskaźników, o których mowa w załączniku XI do regulaminu pracowniczego, zebranych z trzydziestu lat.
Wynika z tego, że wiek emerytalny na gruncie regulaminu pracowniczego, który art. 22 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia nr 1023/2013 ustala na podstawie wieku każdego urzędnika w dniu 1 maja 2014 r., jest czynnikiem, który współdziała z szacunkami przyszłych wartości szeregu parametrów (stopy procentowej, śmiertelność, progresji wynagrodzenia, itd.) przy ocenie równowagi aktuarialnej systemu emerytalno-rentowego Unii, a tym samym przy określaniu składki, jaką każdy urzędnik jest zobowiązany odprowadzić do tego systemu, w celu zapewnienia jednej trzeciej tej równowagi.
Wysokość składki urzędników na system emerytalny Unii może zatem zmienić się niezależnie od wieku emerytalnego na gruncie regulaminu pracowniczego.
Wreszcie, system emerytalny Unia jest zorganizowany w oparciu o zasadę solidarności i nie jest tak skonstruowany, że emerytura pobierana przez urzędnika stanowi dokładny odpowiednik jego składek ubezpieczeniowych. Z powyższego wynika, że składki każdego urzędnika nie tworzą po stronie każdego z nich indywidualnego uprawnienia, nabytego obecnie, do dokładnego odpowiednika wypłaty w postaci emerytury oraz do zwrotu ewentualnej nadwyżki.
(zob. pkt 45–54, 56, 73)
Odesłanie
Sąd Pierwszej Instytucji, wyrok z dnia 29 listopada 2006 r., Campoli/Komisja, T‑135/05, EU:T:2006:366, pkt 134
Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok z dnia 11 lipca 2007 r., Wils/Parlament, F‑105/05, EU:F:2007:128, pkt 85, 86
4. Rola preambuły do aktu o charakterze generalnym polega na przedstawieniu uzasadnienia do niego, wskazując zasadniczo po pierwsze, całościową sytuację, która doprowadziła do jego wydania, a po drugie generalne cele, jakim ma on służyć. W związku z tym, preambuła do takiego aktu nie ma wiążącej mocy prawnej i nie można się na nią powoływać celem odstępstwa od przepisów danego aktu lub, tym bardziej, jako na podstawę twierdzenia, że są one niezgodne z prawem.
(zob. pkt 69)
Odesłanie
Trybunał, wyrok z dnia 19 listopada 1998 r., Nilsson i in., C‑162/97, EU:C:1998:554, pkt 54
5. Artykuł 27 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zatytułowany „Prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa”, przewiduje, że pracownikom należy zagwarantować, na różnych szczeblach, informację i konsultację w przypadkach i na warunkach przewidzianych w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych. Z brzmienia tego przepisu karty wynika więc jasno, że aby wywierał on w pełni zamierzone skutki prawne, musi zostać doprecyzowany przez przepisy prawa Unii lub prawa krajowego.
W tym względzie zainteresowani nie mogą oprzeć zarzutu niezgodności z prawem art. 1 ust. 73 lit. g) rozporządzenia nr 1023/2013 wyłącznie na art. 27 karty, bez odwołania się do innego przepisu prawa Unii jako uzupełnienia tego artykułu.
(zob. pkt 87, 88)
Odesłanie
Trybunał, wyrok z dnia 15 stycznia 2014 r., Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, pkt 44, 45
6. Nic w brzmieniu art. 26 ust. 5 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego nie stoi na przeszkodzie temu, aby po pierwszym przeliczeniu liczby dodatkowych lat zaliczanych do okresu uprawniającego do emerytury po reformie z 2004 r. urzędnik uzyskał możliwość drugiego przeliczenia z uwzględnieniem zmiany w art. 22 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego wprowadzonej przez rozporządzenie nr 1023/2013, która ponownie podwyższyła wiek emerytalny na gruncie regulaminu pracowniczego.
(zob. pkt 97)