ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (όγδοο τμήμα)
της 5ης Ιουλίου 2018(*)
«ΕΓΤΑΑ – Τελευταίο έτος εφαρμογής της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 – Εκκαθάριση των λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών των κρατών μελών – Απόφαση που κηρύσσει ορισμένο ποσό ως ποσό που δεν επαναχρησιμοποιείται στο πλαίσιο του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης της Αυτόνομης Κοινότητας της Extremadura – Μέθοδος υπολογισμού – Άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού (ΕΚ) 1698/2005 – Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη»
Στην υπόθεση T-88/17,
Βασίλειο της Ισπανίας, εκπροσωπούμενο από τον M. A. Sampol Pucurull και την M. J. García-Valdecasas Dorrego,
προσφεύγον,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τις J. Aquilina και M. Morales Puerta,
καθής,
με αντικείμενο προσφυγή δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, με αίτημα τη μερική ακύρωση της εκτελεστικής απόφασης (ΕΕ) 2016/2113 της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 2016, σχετικά με την εκκαθάριση λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών των κρατών μελών όσον αφορά δαπάνες που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) για το τελευταίο έτος εφαρμογής της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 του ΕΓΤΑΑ (16 Οκτωβρίου 2014-31 Δεκεμβρίου 2015) (ΕΕ 2016, L 327, σ. 79), με την οποία η Επιτροπή χαρακτήρισε ως «ποσό που δεν επαναχρησιμοποιείται» το ποσό των 5 364 682,52 ευρώ στο πλαίσιο της εκκαθάρισης των λογαριασμών του οργανισμού πληρωμών της Extremadura,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. M. Collins, πρόεδρο, M. Kancheva και G. De Baere (εισηγητή), δικαστές,
γραμματέας: E. Coulon
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Νομικό πλαίσιο
Κανονισμοί (ΕΚ) 1290/2005 και (ΕΕ) 1306/2013
1 Ο κανονισμός (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ 2005, L 209, σ. 1), αποτελούσε τον βασικό κανονισμό για το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ), που δημιουργήθηκαν στο πλαίσιο του κανονισμού αυτού.
2 Ο κανονισμός 1290/2005 καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 352/78, (ΕΚ) 165/94, (ΕΚ) 2799/98, (ΕΚ) 814/2000, (ΕΚ) 1290/2005 και (ΕΚ) 485/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 549).
3 Τα άρθρα 23 και 29 του κανονισμού 1290/2005, που αφορούν, αντιστοίχως, τις δημοσιονομικές δεσμεύσεις και την αυτόματη αποδέσμευση, εξακολουθούσαν να εφαρμόζονται στα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υπόθεσης τα οποία έλαβαν χώρα πριν από τη θέση σε ισχύ, στις 20 Δεκεμβρίου 2013, του κανονισμού 1306/2013.
4 Τα άρθρα 37 και 51 του κανονισμού 1306/2013, που αφορούν, αντιστοίχως, την καταβολή του υπολοίπου και την περάτωση του προγράμματος καθώς και την εκκαθάριση λογαριασμών, ίσχυαν κατά την ημερομηνία έκδοσης της απόφασης που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής, δεδομένου ότι, δυνάμει του άρθρου 121 του εν λόγω κανονισμού, η πλειονότητα των διατάξεων του τελευταίου εφαρμόζονται από την 1η Ιανουαρίου 2014.
5 Το άρθρο 23, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1290/2005 όριζε τα εξής:
«Οι κοινοτικές δημοσιονομικές δεσμεύσεις για τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης […] αναλαμβάνονται σε ετήσιες δόσεις για την περίοδο που εκτείνεται από την 1η Ιανουαρίου 2007 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2013.
Η απόφαση που λαμβάνεται από την Επιτροπή και με την οποία εγκρίνεται κάθε πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης υποβληθέν από το κράτος μέλος [συνιστά], μετά την κοινοποίησή της στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, […] νομική δέσμευση […]».
6 Το άρθρο 29, παράγραφοι 1 και 7, του κανονισμού 1290/2005, με τίτλο «Αυτόματη αποδέσμευση», προέβλεπε τα ακόλουθα:
«1. Η Επιτροπή αποδεσμεύει αυτόματα το τμήμα της δημοσιονομικής δέσμευσης για ένα πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης, το οποίο δεν χρησιμοποιήθηκε για την πληρωμή της προχρηματοδότησης ή για ενδιάμεσες πληρωμές ή για το οποίο δεν υποβλήθηκε στην Επιτροπή καμία δήλωση δαπανών πληρούσα τους [προβλεπόμενους] όρους […] για δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν έως τις 31 Δεκεμβρίου του μεθεπόμενου έτους από εκείνο της δημοσιονομικής δέσμευσης.
[…]
7. Σε περίπτωση αυτόματης αποδέσμευσης, η συμμετοχή του ΕΓΤΑΑ στο συγκεκριμένο πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης μειώνεται για το συγκεκριμένο έτος κατά το ποσό της αυτόματης αποδέσμευσης. Το κράτος μέλος καταρτίζει αναθεωρημένο σχέδιο χρηματοδότησης για να κατανείμει το ποσό κατά το οποίο μειώνεται η συνεισφορά του ταμείου μεταξύ των αξόνων του προγράμματος […]».
7 Το άρθρο 37 του κανονισμού 1306/2013, με τίτλο «Καταβολή του υπολοίπου και περάτωση του προγράμματος», ορίζει, στην παράγραφο 1, τα ακόλουθα:
«Το υπόλοιπο εξοφλείται από την Επιτροπή μετά την παραλαβή της τελευταίας ετήσιας έκθεσης προόδου σχετικά με την εφαρμογή ενός προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης με βάση το ισχύον σχέδιο χρηματοδότησης, τους ετήσιους λογαριασμούς του τελευταίου έτους εφαρμογής του εξεταζόμενου προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης και την αντίστοιχη απόφαση εκκαθάρισης λογαριασμών με την επιφύλαξη των διαθέσιμων πιστώσεων του προϋπολογισμού. Οι λογαριασμοί υποβάλλονται στην Επιτροπή το αργότερο έξι μήνες μετά την τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας των δαπανών […] και καλύπτουν τις δαπάνες που πραγματοποιούνται από τον οργανισμό πληρωμών έως την τελευταία ημερομηνία επιλεξιμότητας των δαπανών.»
8 Το άρθρο 51 του κανονισμού 1306/2013, με τίτλο «Εκκαθάριση λογαριασμών», ορίζει, στο πρώτο εδάφιο, τα εξής:
«Πριν από τις 31 Μαΐου του έτους που έπεται του σχετικού οικονομικού έτους και με βάση τα στοιχεία που έχουν διαβιβαστεί σύμφωνα με το άρθρο 102, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, η Επιτροπή εκδίδει εκτελεστικές πράξεις, που περιέχουν την απόφασή της για την εκκαθάριση λογαριασμών των διαπιστευμένων οργανισμών πληρωμών (“η απόφαση εκκαθάρισης”). Οι εν λόγω εκτελεστικές πράξεις καλύπτουν την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των υποβαλλόμενων ετήσιων λογαριασμών […]».
Κανονισμός (ΕΚ) 1698/2005, όπως τροποποιήθηκε με τους κανονισμούς (ΕΚ) 74/2009 και (ΕΚ) 473/2009
9 Ο κανονισμός (ΕΚ) 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ 2005, L 277, σ. 1), θέσπιζε γενικούς κανόνες σχετικούς με την κοινοτική στήριξη για τη χρηματοδοτούμενη από το ΕΓΤΑΑ αγροτική ανάπτυξη.
10 Ο κανονισμός 1698/2005 καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το ΕΓΤΑΑ (ΕΕ 2013, L 347, σ. 487). Εντούτοις, σύμφωνα με το άρθρο 88 του κανονισμού 1305/2013, ο κανονισμός 1698/2005 εξακολουθεί να εφαρμόζεται στις πράξεις που υλοποιούνται σύμφωνα με τα προγράμματα που εγκρίνονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή δυνάμει του τελευταίου αυτού κανονισμού πριν από την 1η Ιανουαρίου 2014, πράγμα το οποίο ισχύει στην προκειμένη περίπτωση.
11 Δυνάμει του άρθρου 15 του κανονισμού 1698/2005, κάθε πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης υλοποιούσε μια στρατηγική αγροτικής ανάπτυξης μέσω μιας δέσμης μέτρων, τα οποία συγκεντρώνονταν σε ομάδες σύμφωνα με διάφορους άξονες. Τα εν λόγω προγράμματα κάλυπταν την περίοδο μεταξύ της 1ης Ιανουαρίου 2007 και της 31ης Δεκεμβρίου 2013. Το κράτος μέλος μπορούσε να υποβάλει είτε ενιαίο πρόγραμμα για ολόκληρη την επικράτειά του είτε σειρά περιφερειακών προγραμμάτων. Κατά το άρθρο 19 του ίδιου κανονισμού, τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης επανεξετάζονταν και, εφόσον κρινόταν αναγκαίο, αναπροσαρμόζονταν για το υπόλοιπο της περιόδου από τα κράτη μέλη μετά από έγκριση της επιτροπής παρακολούθησης. Οι αναθεωρήσεις λάμβαναν υπόψη το πόρισμα των αξιολογήσεων και των εκθέσεων της Επιτροπής, ιδίως με στόχο την ενίσχυση ή την προσαρμογή του τρόπου με τον οποίο λαμβάνονταν υπόψη οι κοινοτικές προτεραιότητες.
12 Το άρθρο 69 του κανονισμού 1698/2005, με τίτλο «Πόροι και κατανομή τους», προέβλεπε, στην παράγραφο 1, τα εξής:
«Το ποσό της κοινοτικής στήριξης στην αγροτική ανάπτυξη στο πλαίσιο του παρόντος κανονισμού, η ετήσια κατανομή του και το ελάχιστο ποσό το οποίο συγκεντρώνεται για τις επιλέξιμες για τον στόχο σύγκλισης περιφέρειες, καθορίζονται από το Συμβούλιο το οποίο αποφασίζει, με ειδική πλειοψηφία, επί προτάσεως της Επιτροπής, σύμφωνα με τις δημοσιονομικές προοπτικές για την περίοδο 2007 έως 2013 και τη διοργανική συμφωνία για τη δημοσιονομική πειθαρχία και τη βελτίωση της διαδικασίας του προϋπολογισμού για την ίδια περίοδο.»
13 Το άρθρο 70, παράγραφος 1, του κανονισμού 1698/2005 όριζε ότι η απόφαση έγκρισης ενός προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης καθόριζε τη μέγιστη συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ για κάθε άξονα, εντός συγκεκριμένου ορίου ευελιξίας, και προσδιόριζε σαφώς, εφόσον κρινόταν αναγκαίο, τις πιστώσεις που διατίθενταν στις περιφέρειες που ήταν επιλέξιμες για τον στόχο σύγκλισης. Η παράγραφος 2 του άρθρου αυτού διευκρίνιζε ότι η συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ υπολογιζόταν με βάση το ποσό της επιλέξιμης δημόσιας δαπάνης.
14 Στις 19 Ιανουαρίου 2009, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΚ) 74/2009, για την τροποποίηση του κανονισμού 1698/2005 (ΕΕ 2009, L 30, σ. 100).
15 Ο κανονισμός 74/2009 προσέθεσε το άρθρο 16α στον κανονισμό 1698/2005. Το άρθρο αυτό όριζε, στην παράγραφο 1, στοιχεία αʹ έως στʹ, ορισμένες προτεραιότητες (στο εξής: νέες προκλήσεις) στις οποίες όφειλαν να εστιάσουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των προγραμμάτων τους αγροτικής ανάπτυξης.
16 Το άρθρο 16α του κανονισμού 1698/2005 τροποποιήθηκε με τον κανονισμό(ΕΚ) 473/2009 του Συμβουλίου, της 25ης Μαΐου 2009, σχετικά με την τροποποίηση των κανονισμών 1698/2005 και 1290/2005 (ΕΕ 2009, L 144, σ. 3), κατόπιν προσθήκης μιας περαιτέρω προτεραιότητας με το στοιχείο ζʹ του εν λόγω άρθρου.
17 Το τροποποιηθέν άρθρο 16α, παράγραφος 1, του κανονισμού 1698/2005 όριζε τα εξής:
«Μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2009, τα κράτη μέλη προβλέπουν στα προγράμματά τους αγροτικής ανάπτυξης, σε συνάρτηση με τις ειδικές τους ανάγκες, τύπους ενεργειών με τις ακόλουθες προτεραιότητες, όπως περιγράφονται στις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές και διευκρινίζονται περαιτέρω στα εθνικά σχέδια στρατηγικής:
α) αλλαγή του κλίματος·
β) ανανεώσιμες πηγές ενέργειας·
γ) διαχείριση των υδάτων·
δ) βιοποικιλότητα·
ε) συνοδευτικά μέτρα της αναδιάρθρωσης του γαλακτοκομικού τομέα·
στ) καινοτομίες που σχετίζονται με τις προτεραιότητες που αναφέρονται στα στοιχεία α) έως δ)·
ζ) υποδομή ευρυζωνικού Διαδικτύου στις αγροτικές περιοχές […]».
18 Μετά τον ορισμό των νέων προκλήσεων και ενόψει της αναμενόμενης διάθεσης πρόσθετων πόρων προς τα κράτη μέλη προκειμένου να μπορέσουν να εστιάσουν στις εν λόγω προτεραιότητες στο πλαίσιο των οικείων προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης, το άρθρο 69 του κανονισμού 1698/2005 τροποποιήθηκε. Ο κανονισμός 74/2009 προσέθεσε στο εν λόγω άρθρο, μεταξύ άλλων, τις παραγράφους 5α και 5β, ο δε κανονισμός 473/2009 προσέθεσε στο ίδιο άρθρο την παράγραφο 2α και τροποποίησε τις ως άνω παραγράφους 5α και 5β του άρθρου αυτού.
19 Το άρθρο 69, παράγραφος 2α, του κανονισμού 1698/2005 προέβλεπε τα ακόλουθα:
«Το μέρος του ποσού που αναφέρεται στην παράγραφο 1, το οποίο προκύπτει από την αύξηση των συνολικών αναλήψεων υποχρεώσεων, όπως ορίζεται στην απόφαση 2006/493/ΕΚ του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 2006, για τον προσδιορισμό του ποσού της κοινοτικής στήριξης στην αγροτική ανάπτυξη για το διάστημα από 1ης Ιανουαρίου 2007 έως 31ης Δεκεμβρίου 2013, την ετήσια κατανομή του και το ελάχιστο ποσό που διατίθεται στις επιλέξιμες για τον στόχο σύγκλισης περιφέρειες, όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση 2009/434/ΕΚ, διατίθεται για τύπους ενεργειών που σχετίζονται με τις προτεραιότητες που καθορίζονται στο άρθρο 16α, παράγραφος 1, του παρόντος κανονισμού.»
20 Το άρθρο 69, παράγραφος 5α, του κανονισμού 1698/2005, όπως τροποποιήθηκε, όριζε, στο πρώτο και τέταρτο εδάφιο, τα εξής:
«Ποσό ίσο με τα ποσά που προκύπτουν από την εφαρμογή της υποχρεωτικής διαφοροποίησης βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 4, και του άρθρου 10, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΚ) 73/2009, μαζί με τα ποσά, από το 2011, που προκύπτουν δυνάμει του άρθρου 136 του εν λόγω κανονισμού δαπανώνται αποκλειστικά από τα κράτη μέλη, κατά την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2010 ως τις 31 Δεκεμβρίου 2015, ως κοινοτική στήριξη σύμφωνα με τα τρέχοντα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης για τα είδη των ενεργειών που αναφέρονται από το άρθρο 16α, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ έως στʹ του παρόντος κανονισμού.
Το μερίδιο των κρατών μελών από το ποσό που αναφέρεται στην παράγραφο 2α δαπανάται αποκλειστικά από τα κράτη μέλη κατά την περίοδο από την 1η Ιανουαρίου 2009 έως την 31η Δεκεμβρίου 2015, ως κοινοτική στήριξη σύμφωνα με τα τρέχοντα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης για τους τύπους ενεργειών που αναφέρονται στο άρθρο 16α, παράγραφος 1.»
21 Το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 όριζε τα εξής:
«Αν κατά το κλείσιμο του προγράμματος, το ποσό της κοινοτικής συνεισφοράς που πράγματι δαπανήθηκε για τις ενέργειες που αναφέρονται στο άρθρο 16α, παράγραφος 1 είναι χαμηλότερο από το σύνολο των ποσών που αναφέρονται στην παράγραφο 5α του παρόντος άρθρου, το κράτος μέλος επιστρέφει τη διαφορά στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων μέχρι ποσού ίσου με την υπέρβαση των συνολικών πιστώσεων που διατέθηκαν για ενέργειες πλην εκείνων που αναφέρονται στο άρθρο 16α, παράγραφος 1.
[…]»
Ιστορικό της διαφοράς
22 Όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 1 έως 3 του κανονισμού 473/2009, στο πλαίσιο της έκδοσης από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στις 11 και 12 Δεκεμβρίου 2008, ενός ευρωπαϊκού σχεδίου για την ανάκαμψη της οικονομίας το οποίο προβλέπει την ανάληψη δράσεων προτεραιότητας, τέθηκαν στη διάθεση όλων των κρατών μελών πρόσθετοι πόροι μέσω του ΕΓΤΑΑ με σκοπό, αφενός, την ανάπτυξη της προτεραιότητας σχετικά με το ευρυζωνικό διαδίκτυο στις αγροτικές περιοχές και, αφετέρου, την ενίσχυση των ενεργειών που σχετίζονται με τις νέες προκλήσεις (στο εξής: πόροι του σχεδίου ανάκαμψης).
23 Με την απόφαση 2009/434/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Μαΐου 2009, σχετικά με την τροποποίηση της απόφασης 2006/493/ΕΚ για τον προσδιορισμό του ποσού της κοινοτικής στήριξης στην αγροτική ανάπτυξη για το διάστημα από 1ης Ιανουαρίου 2007 έως 31ης Δεκεμβρίου 2013, την ετήσια κατανομή του και το ελάχιστο ποσό που διατίθεται στις επιλέξιμες για τον στόχο σύγκλισης περιφέρειες (ΕΕ 2009, L 144, σ. 25), τέθηκαν στη διάθεση όλων των κρατών μελών πρόσθετα κονδύλια μέσω του ΕΓΤΑΑ στο πλαίσιο των πόρων του σχεδίου ανάκαμψης. Σύμφωνα με το παράρτημα I της απόφασης 2009/545/ΕΚ της Επιτροπής, της 7ης Ιουλίου 2009, για τον καθορισμό της ετήσιας κατανομής, ανά κράτος μέλος, του ποσού που αναφέρεται στο άρθρο 69, παράγραφος 2α, του κανονισμού 1698/2005 και για την τροποποίηση της απόφασης 2006/636/ΕΚ της Επιτροπής (ΕΕ 2009, L 181, σ. 49), χορηγήθηκε στο Βασίλειο της Ισπανίας ποσό συνολικού ύψους 76 296 000 ευρώ.
24 Όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 1, 9 και 10 του κανονισμού (ΕΚ) 73/2009 του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) 1290/2005, (ΕΚ) 247/2006, (ΕΚ) 378/2007 και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 (ΕΕ 2009, L 30, σ. 16), η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, λαμβάνοντας υπόψη την εκ μέρους της Επιτροπής υποβολή ανακοίνωσης προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο με τίτλο «Προετοιμασία για το check up της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ», εκτίμησε ότι ο γεωργικός τομέας αντιμετωπίζει νέες και δύσκολες προκλήσεις, αναγνωρίζοντας την ανάγκη αντιμετώπισης των προκλήσεων αυτών. Στον τομέα της γεωργίας, το ΕΓΤΑΑ αποτελούσε κατάλληλο μέσο για την επίτευξη αυτού του στόχου.
25 Ως εκ τούτου, προβλέφθηκε η κινητοποίηση πρόσθετων χρηματοδοτικών πόρων του ΕΓΤΑΑ, τούτο δε μέσω της διαδικασίας της υποχρεωτικής διαφοροποίησης η οποία προβλέπεται στο άρθρο 9, παράγραφος 4, και στο άρθρο 10, παράγραφος 3, του κανονισμού 73/2009, καθώς και από τις ειδικές μεταφορές δυνάμει του άρθρο 136 του εν λόγω κανονισμού (στο εξής: πόροι του διαγνωστικού ελέγχου).
26 Με την απόφαση 2009/444/ΕΚ της Επιτροπής, της 10ης Ιουνίου 2009, σχετικά με τον καθορισμό της κατανομής στα κράτη μέλη των ποσών που προκύπτουν από τη διαφοροποίηση η οποία προβλέπεται στα άρθρα 7 και 10 του κανονισμού 73/2009 για τα έτη 2009 έως 2012 (ΕΕ 2009, L 148, σ. 29), χορηγήθηκε στο Βασίλειο της Ισπανίας ποσό ύψους 498 100 000 ευρώ, σύμφωνα με το παράρτημα II της απόφασης αυτής, αντίστοιχο προς τους πόρους του διαγνωστικού ελέγχου.
27 Έτσι, οι πόροι του διαγνωστικού ελέγχου και του σχεδίου ανάκαμψης που χορηγήθηκαν στο Βασίλειο της Ισπανίας ανήλθαν σε 574 396 000 ευρώ. Από αυτό το ποσό, 70 709 037 ευρώ διατέθηκαν στον οργανισμό πληρωμών της Αυτόνομης Κοινότητας της Extremadura (στο εξής: Extremadura).
28 Οι ισπανικές αρχές ζήτησαν από την Επιτροπή την αναθεώρηση του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης όσον αφορά την Extremadura προκειμένου να ληφθεί υπόψη η χορήγηση στο Βασίλειο της Ισπανίας των πόρων του σχεδίου ανάκαμψης και των πόρων του διαγνωστικού ελέγχου (στο εξής, από κοινού: πρόσθετοι πόροι).
29 Με την απόφαση C(2010) 1729, της 18ης Μαρτίου 2010, η Επιτροπή ενέκρινε την αναθεώρηση του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης για την Extremadura όσον αφορά την περίοδο 2007-2013, αναθεώρηση η οποία λάμβανε υπόψη τη χορήγηση των πρόσθετων πόρων (στο εξής: πρώτη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος).
30 Στο παράρτημα της απόφασης C(2010) 1729 περιλαμβάνεται πίνακας που παρουσιάζει τη συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ, με ανάλυση ανά έτος για την περίοδο 2007-2013. Ο πίνακας αυτός προέβλεπε:
– συνολικό ποσό ύψους 878 066 742 ευρώ, που αντιστοιχούσε στη συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ για την Extremadura και αποτελούνταν από:
– ειδικό ποσό 70 709 037 ευρώ, κατανεμόμενο στα έτη 2009 έως 2013, το οποίο αντιστοιχούσε στους πρόσθετους πόρους που αναφέρονται στο άρθρο 69, παράγραφος 5α, του κανονισμού 1698/2005·
– υπόλοιπο ποσό ύψους 807 357 705 ευρώ, το οποίο αντιστοιχούσε στην επιδότηση για τις περιφέρειες που ήταν επιλέξιμες για τον στόχο σύγκλισης.
31 Στις 29 Μαΐου 2013, η Επιτροπή προέβη στην αυτόματη αποδέσμευση της δημοσιονομικής δέσμευσης ποσού ύψους 57 963 282 ευρώ, στο πλαίσιο της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 29 του κανονισμού 1290/2005. Συγκεκριμένα, το τμήμα της δημοσιονομικής δέσμευσης του 2010 που χρησιμοποιήθηκε για την πληρωμή ή που αποτέλεσε αντικείμενο δήλωσης δαπανών η οποία πληρούσε τους προβλεπόμενους όρους ως προς τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2012 («κανόνας ν + 2») ήταν χαμηλότερο από την προβλεπόμενη για το 2010 δημοσιονομική δέσμευση και η διαφορά ανερχόταν σε 57 963 282 ευρώ. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 7, του εν λόγω κανονισμού καθώς και με το άρθρο 19, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, οι ισπανικές αρχές υπέβαλαν αναθεωρημένο σχέδιο χρηματοδότησης του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης για την Extremadura.
32 Με την απόφαση C(2013) 9347 τελικό, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, η Επιτροπή ενέκρινε την αναθεώρηση του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης για την Extremadura ως προς την περίοδο 2007-2013, αναθεώρηση η οποία λάμβανε υπόψη, μεταξύ άλλων, το αυτομάτως αποδεσμευθέν ποσό από την ίδια (στο εξής: δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος).
33 Στο παράρτημα της απόφασης C(2013) 9347 τελικό περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, πίνακας που παρουσιάζει τη συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ, με ανάλυση ανά έτος για την περίοδο 2007-2013. Ο πίνακας αυτός προέβλεπε:
– συνολικό ποσό ύψους 828 279 953 ευρώ, που αντιστοιχούσε στη συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ για την Extremadura και αποτελούνταν από:
– ειδικό ποσό 64 496 589 ευρώ, κατανεμόμενο στα έτη 2009 έως 2013, το οποίο αντιστοιχούσε στους πρόσθετους πόρους που προβλέπονται στο άρθρο 69, παράγραφος 5α, του κανονισμού 1698/2005·
– υπόλοιπο ποσό ύψους 763 783 364 ευρώ, το οποίο αντιστοιχούσε στην επιδότηση για τις περιφέρειες που ήταν επιλέξιμες για τον στόχο σύγκλισης.
34 Στις 16 και 17 Νοεμβρίου 2015 διεξήχθη σεμινάριο κατά το οποίο διάφοροι εμπειρογνώμονες της Επιτροπής παρέσχαν στα κράτη μέλη κατευθυντήριες γραμμές, που εγκρίθηκαν με την απόφαση C(2015) 1399 τελικό της Επιτροπής, της 5ης Μαρτίου 2015, σχετικά με το κλείσιμο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης της περιόδου 2007-2013 (στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές), καθώς και οδηγίες σχετικά με τη μέθοδο την οποία σχεδίαζε το εν λόγω θεσμικό όργανο να ακολουθήσει για να προβεί στον υπολογισμό που προβλέπεται στο άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005.
35 Ενόψει του κλεισίματος του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο 2007-2013, η Extremadura υπέβαλε τους ετήσιους λογαριασμούς του τελευταίου οικονομικού έτους εφαρμογής του προγράμματος, ήτοι για την περίοδο από 16 Οκτωβρίου 2014 έως 31 Δεκεμβρίου 2015 (στο εξής: τελευταίο οικονομικό έτος), με σκοπό τη μεταγενέστερη εκκαθάριση των λογαριασμών αυτών από την Επιτροπή.
36 Στο παράρτημα 6 των ετήσιων λογαριασμών του τελευταίου οικονομικού έτους που υπέβαλε η Extremadura περιλαμβανόταν πίνακας που περιείχε τα ποσά βάσει των οποίων ήταν δυνατός ο υπολογισμός ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005. Στην αριστερή στήλη περιλαμβάνονταν τα αρχικά ποσά που προβλέπονται στο πλαίσιο της συνεισφοράς του ΕΓΤΑΑ. Οι ισπανικές αρχές επισήμαναν ότι, από το σύνολο των 828 279 952 ευρώ της χρηματοδότησης του ΕΓΤΑΑ, ποσό 64 496 589 ευρώ προκύπτει από το άθροισμα των πόρων του σχεδίου ανάκαμψης και των πόρων του διαγνωστικού ελέγχου και ποσό 763 783 363 αντιστοιχεί στους «λοιπούς πόρους». Στη δεξιά στήλη περιλαμβάνονταν τα ποσά των δαπανών που δηλώθηκαν από τις εν λόγω αρχές. Εκεί αναφερόταν ότι, επί του συνολικού ποσού των δηλωθεισών δαπανών, ύψους 819 397 233,37 ευρώ, ποσό ύψους 56 765 681,26 ευρώ είχε διατεθεί για ενέργειες σχετιζόμενες με τις νέες προκλήσεις και ποσό ύψους 762 631 552,11 ευρώ είχε χορηγηθεί για «άλλες δαπάνες».
37 Με την από 26 Σεπτεμβρίου 2016 επιστολή της προς τις ισπανικές αρχές, η Επιτροπή κοινοποίησε την εκκαθάριση των λογαριασμών του τελευταίου οικονομικού έτους του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο 2007-2013 όσον αφορά την Extremadura. Το θεσμικό αυτό όργανο επισήμανε ότι εφάρμοσε μείωση ποσού 5 060 636,11 ευρώ κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 καθώς και μείωση ποσού 304 046,41 ευρώ λόγω της προσαρμογής των κατώτατων ορίων στους άξονες του εφαρμοσθέντος προγράμματος. Εν συνεχεία, η Extremadura υπέβαλε στην Επιτροπή έκθεση με την οποία διατύπωσε τις παρατηρήσεις της επί της ανωτέρω επιστολής και ζήτησε τη διεξαγωγή άτυπης διμερούς συνάντησης.
38 Στις 30 Νοεμβρίου 2016, η Επιτροπή εξέδωσε την εκτελεστική απόφαση (ΕΕ) 2016/2113, σχετικά με την εκκαθάριση λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών των κρατών μελών όσον αφορά δαπάνες που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΑΑ για το τελευταίο έτος εφαρμογής της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 του ΕΓΤΑΑ (16 Οκτωβρίου 2014-31 Δεκεμβρίου 2015) (ΕΕ 2016, L 327, σ. 79, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση). Η εν λόγω απόφαση βασίζεται στο άρθρο 51 του κανονισμού 1306/2013. Όπως προκύπτει από το άρθρο 1 της απόφασης αυτής, οι λογαριασμοί του τελευταίου οικονομικού έτους εφαρμογής της εν λόγω περιόδου προγραμματισμού εκκαθαρίζονται για τους οργανισμούς πληρωμών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι της ίδιας απόφασης. Το πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης για την Extremadura περιλαμβάνεται στον εν λόγω κατάλογο.
39 Όπως προκύπτει από τον πίνακα που επισυνάπτεται στο παράρτημα I της προσβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή έκρινε ότι ποσό ύψους 5 364 682,52 ευρώ, το οποίο χαρακτηρίζεται ως «ποσό που δεν επαναχρησιμοποιείται», έπρεπε να αφαιρεθεί από το τελικό υπόλοιπο προς καταβολή στην Extremadura στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ κατά το κλείσιμο του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης 2007-2013. Στο τέλος αυτού του πίνακα διευκρινίζεται ότι το εν λόγω ποσό αντιστοιχεί στα «ανώτατα όρια και μειώσεις σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 5β του κανονισμού (ΕΚ) 1698/2005».
40 Στις 31 Ιανουαρίου 2017 πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες (Βέλγιο) άτυπη συνάντηση μεταξύ των εκπροσώπων της Επιτροπής και του Βασιλείου της Ισπανίας. Τα πρακτικά της συνάντησης αυτής διαβιβάστηκαν στο Βασίλειο της Ισπανίας στις 24 Φεβρουαρίου 2017.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
41 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 13 Φεβρουαρίου 2017, το Βασίλειο της Ισπανίας άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
42 Κατόπιν μεταβολής της σύνθεσης των τμημάτων του Γενικού Δικαστηρίου, η υπό κρίση υπόθεση ανατέθηκε στο όγδοο τμήμα κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 27, παράγραφος 5, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου.
43 Το Βασίλειο της Ισπανίας ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να ακυρώσει εν μέρει την προσβαλλόμενη απόφαση όσον αφορά την Extremadura, στο μέτρο που η απόφαση αυτή προβλέπει την επιστροφή ποσού 5 364 682,52 ευρώ·
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
44 Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
– να καταδικάσει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
45 Προς στήριξη της προσφυγής του, το Βασίλειο της Ισπανίας προβάλλει δύο λόγους. Με τον πρώτο λόγο, που προβάλλεται ως κύριος, υποστηρίζεται ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 69 του κανονισμού 1698/2005. Με τον δεύτερο λόγο προβάλλεται ότι το θεσμικό αυτό όργανο υπερέβη το περιθώριο εκτίμησης που διαθέτει καθώς και ότι παραβίασε την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Επί του πρώτου λόγου ακύρωσης, με τον οποίο προβάλλεται παράβαση του άρθρου 69 του κανονισμού 1698/2005
Εισαγωγικές παρατηρήσεις
46 Επισημαίνεται ότι με την προσφυγή ζητείται η ακύρωση απόφασης για την εκκαθάριση των λογαριασμών του τελευταίου οικονομικού έτους όσον αφορά την Extremadura, στο πλαίσιο του κλεισίματος του προγράμματος σχετικά με τον εν λόγω οργανισμό πληρωμών για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.
47 Σύμφωνα με το σημείο 5.1 των κατευθυντήριων γραμμών, η τελευταία απόφαση εκκαθάρισης των λογαριασμών πριν από το κλείσιμο καθορίζει τα ποσά των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια του τελευταίου οικονομικού έτους και τα οποία πρέπει να γίνει δεκτό ότι βαρύνουν το ΕΓΤΑΑ βάσει, μεταξύ άλλων, των ετήσιων λογαριασμών.
48 Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά τη νομολογία, η Επιτροπή δεν έχει δικαίωμα να δεσμεύει, στο πλαίσιο της διαχείρισης της κοινής γεωργικής πολιτικής, ποσά μη ανταποκρινόμενα στους κανόνες που διέπουν τη συγκεκριμένη κοινή οργάνωση της αγοράς και ότι ο κανόνας αυτός είναι γενικής εφαρμογής (αποφάσεις της 9ης Ιουνίου 2005, Ισπανία κατά Επιτροπής, C-287/02, EU:C:2005:368, σκέψη 34, της 28ης Μαρτίου 2007, Ισπανία κατά Επιτροπής, T-220/04, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2007:97, σκέψη 162, και της 8 Οκτωβρίου 2015, Ιταλία κατά Επιτροπής, T-358/13, EU:T:2015:773, σκέψη 68).
49 Δυνάμει του άρθρου 33 του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 908/2014 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2014, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού 1306/2013 όσον αφορά τους οργανισμούς πληρωμών και άλλους οργανισμούς, τη δημοσιονομική διαχείριση, την εκκαθάριση λογαριασμών, τους κανόνες σχετικά με τους ελέγχους, τις εγγυήσεις και τη διαφάνεια (ΕΕ 2014, L 255, σ. 59), η «απόφαση της Επιτροπής για την εκκαθάριση των λογαριασμών που προβλέπεται στο άρθρο 51 του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 καθορίζει τα ποσά των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν σε κάθε κράτος μέλος κατά τη διάρκεια του σχετικού οικονομικού έτους, τα οποία αναγνωρίζεται ότι καταλογίζονται στα ταμεία βάσει των [ετήσιων] λογαριασμών». Επομένως, η Επιτροπή προβαίνει αναπόφευκτα σε εκτίμηση των μη καταλογισθέντων ποσών (βλ. συναφώς, όσον αφορά την εκκαθάριση των λογαριασμών στο πλαίσιο του άρθρου 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 2245/1999, απόφαση της 9ης Ιουνίου 2005, Ισπανία κατά Επιτροπής, C-287/02, EU:C:2005:368, σκέψη 51).
50 Η Επιτροπή διενήργησε τον υπολογισμό που προβλέπεται στο άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 ακριβώς ενόψει του κλεισίματος του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης για την Extremadura, καταλήγοντας ότι η διαφορά που έπρεπε να επιστραφεί στον προϋπολογισμό της Ένωσης, κατά την έννοια της επίμαχης διάταξης, ανερχόταν σε 5 060 636,11 ευρώ όσον αφορά το εν λόγω πρόγραμμα. Κατά συνέπεια, αφαίρεσε το ποσό αυτό από το καταβλητέο στον εν λόγω οργανισμό πληρωμών τελικό υπόλοιπο, όπως προκύπτει από την επιστολή της 26ης Σεπτεμβρίου 2016 (βλ. σκέψη 37 ανωτέρω). Το ποσό αυτό αποτελούσε μέρος του ποσού των 5 364 682,52 ευρώ το οποίο η Επιτροπή χαρακτήρισε ως «ποσό που δεν επαναχρησιμοποιείται» στο πλαίσιο της εκκαθάρισης των λογαριασμών του τελευταίου οικονομικού έτους του εν λόγω οργανισμού πληρωμών, όπως προκύπτει από την προσβαλλόμενη απόφαση.
51 Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι, όπως παρατήρησε και η Επιτροπή, το Βασίλειο της Ισπανίας δεν προβάλλει κανένα επιχείρημα προς αμφισβήτηση της αφαίρεσης από το καταβλητέο στην Extremadura τελικό υπόλοιπο ενός ποσού ύψους 304 046,41 ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί στην προσαρμογή των κατώτατων ορίων, κατά τα εκτιθέμενα στη δεύτερη σειρά του πίνακα που περιλαμβάνεται στο παράρτημα Ι της επιστολής της 26ης Σεπτεμβρίου 2016.
52 Έτσι, όσον αφορά το ποσό των 5 364 682,52 ευρώ, το οποίο χαρακτηρίστηκε ως «ποσό που δεν επαναχρησιμοποιείται» με την προσβαλλόμενη απόφαση, το Βασίλειο της Ισπανίας αμφισβητεί στην πραγματικότητα μόνον το ποσό των 5 060 636,11 ευρώ το οποίο προκύπτει από τον υπολογισμό στον οποίο προέβη η Επιτροπή κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005.
Επί της ορθότητας του υπολογισμού στον οποίο προέβη η Επιτροπή κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005
53 Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005. Η εφαρμογή της διάταξης αυτής εξαρτάται από την πλήρωση δύο προϋποθέσεων, ήτοι, αφενός, την υποαπορρόφηση των πρόσθετων πόρων που προβλέπονται για τις ενέργειες που σχετίζονται με τις νέες προκλήσεις και, αφετέρου, την υπέρβαση των συνολικών πιστώσεων που διατίθενται για τις άλλες ενέργειες πλην εκείνων που προβλέπονται για τις νέες προκλήσεις. Εν προκειμένω όμως, κατά το προσφεύγον, καμία από τις δύο αυτές προϋποθέσεις δεν πληρούται.
54 Ειδικότερα, το Βασίλειο της Ισπανίας προβάλλει ότι δεν συντρέχει υπέρβαση των συνολικών πιστώσεων που διατέθηκαν για ενέργειες πλην εκείνων που προβλέπονται για τις νέες προκλήσεις, δεδομένου ότι για τις άλλες αυτές ενέργειες δαπανήθηκε ποσό ύψους 762 εκατομμυρίων ευρώ, μη αμφισβητούμενο από την Επιτροπή, ήτοι ποσό χαμηλότερο από εκείνο των προβλεπόμενων δημοσιονομικών δεσμεύσεων το οποίο ανερχόταν στα 763 εκατομμύρια ευρώ.
55 Το Βασίλειο της Ισπανίας, υπενθυμίζοντας ότι το πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης όσον αφορά Extremadura τροποποιήθηκε δύο φορές προκειμένου να ληφθεί υπόψη, αρχικώς, η διάθεση πρόσθετων πόρων για τις ενέργειες που σχετίζονται με τις νέες προκλήσεις (πρώτη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος) και, εν συνεχεία, η αυτόματη αποδέσμευση ορισμένου ποσού της δημοσιονομικής δέσμευσης για το έτος 2010 (δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος), υποστηρίζει ότι, στο πλαίσιο του πρωτοκόλλου για το κλείσιμο του εν λόγω προγράμματος, η Extremadura μπορούσε να λάβει υπόψη για τους υπολογισμούς της τα ποσά που είχε εγκρίνει η Επιτροπή με την τελευταία αυτή απόφαση. Επομένως, η Extremadura μπορούσε να έχει λάβει υπόψη, ως αρχικές δημοσιονομικές δεσμεύσεις, ένα ποσό ύψους 64 εκατομμυρίων ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί στους πρόσθετους πόρους, βάσει του άρθρου 69, παράγραφος 5α, του κανονισμού 1698/2005, οι οποίοι προορίζονταν για τις νέες προκλήσεις, και ένα ποσό ύψους 763 εκατομμυρίων ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί στους πόρους που προορίζονταν για άλλες ενέργειες πλην των προβλεπόμενων για τις νέες αυτές προκλήσεις.
56 Η Επιτροπή αμφισβητεί όλα τα ανωτέρω επιχειρήματα.
57 Ειδικότερα, προκειμένου περί του υπολογισμού που πραγματοποίησε κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, η Επιτροπή επισημαίνει ότι έλαβε υπόψη το αρχικό ποσό των 70 709 037 ευρώ της χρηματοδότησης από τους πρόσθετους πόρους, όπως αυτό προκύπτει από την πρώτη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος.
58 Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι διαπίστωσε ότι το ποσό των δαπανών που δηλώθηκαν για ενέργειες σχετιζόμενες με τις νέες προκλήσεις, όπως αυτό προκύπτει από τους ετήσιους λογαριασμούς της Extremadura, ανερχόταν στα 56 765 681,26 ευρώ, ποσό κατά 13 943 355,74 ευρώ χαμηλότερο από το αρχικό ποσό των 70 709 037 ευρώ των πρόσθετων πόρων.
59 Η Επιτροπή προσθέτει ότι διαπίστωσε ότι η υστέρηση στην εκτέλεση του επίμαχου προγράμματος στο σύνολό του ανέρχεται σε 8 882 719,63 ευρώ, ποσό το οποίο αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ του προβλεπόμενου ποσού των 828 279 953 ευρώ για τη συνολική συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ στο πρόγραμμα που περιλαμβάνεται στη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος, μετά την αυτόματη αποδέσμευση, και του ποσού που πράγματι δαπανήθηκε, ήτοι των 819 397 233,37 ευρώ, όπως αυτό προκύπτει από τους ετήσιους λογαριασμούς που προσκόμισε η Extremadura.
60 Τέλος, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Extremadura δαπάνησε για άλλες ενέργειες πλην των σχετιζόμενων με τις νέες προκλήσεις το ποσό των 5 060 636,11 ευρώ, το οποίο αντιπροσωπεύει τη διαφορά μεταξύ του ποσού των 13 943 355,74 ευρώ που αντιστοιχεί στην υποαπορρόφηση των προβλεπόμενων ποσών για τις ενέργειες που εστιάζουν στις νέες προκλήσεις και του ποσού των 8 882 719,63 ευρώ που αντιστοιχεί στην υστέρηση στην εκτέλεση του επίμαχου προγράμματος στο σύνολό του. Επομένως, το ποσό των 5 060 636,11 ευρώ έπρεπε να επιστραφεί στον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, ως εκ τούτου, να αφαιρεθεί από το καταβλητέο στην Extremadura τελικό υπόλοιπο.
61 Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι διάδικοι δεν συμφωνούν ως προς τα ποσά που προβλέπονται για τη χρηματοδοτική συμμετοχή του ΕΓΤΑΑ στο πλαίσιο του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης για την Extremadura και τα οποία πρέπει να ληφθούν υπόψη για τον υπολογισμό κατά το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, ποσά τα οποία αναθεωρήθηκαν μετά τη διαδικασία αυτόματης αποδέσμευσης που πραγματοποιήθηκε κατά τη διάρκεια της εφαρμογής του εν λόγω προγράμματος. Συγκεκριμένα, το Βασίλειο της Ισπανίας ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή έπρεπε να στηριχθεί στα ποσά που προκύπτουν από τη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος, ενώ το εν λόγω θεσμικό όργανο στηρίχθηκε στο ποσό που προκύπτει από την πρώτη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος όσον αφορά τους πρόσθετους πόρους καθώς και στο ποσό που προκύπτει από τη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος όσον αφορά τη συνολική συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ.
62 Πρέπει, επομένως, να προσδιοριστούν τα ποσά τα οποία όφειλε να λάβει υπόψη η Επιτροπή για τον υπολογισμό κατά την έννοια του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, προτού εξακριβωθεί κατά πόσον το εν λόγω θεσμικό όργανο υπέπεσε σε σφάλμα κατά τον σχετικό υπολογισμό.
– Επί των ποσών που έλαβε υπόψη η Επιτροπή για να προβεί στον υπολογισμό
63 Κατ’ αρχάς, πρέπει να σημειωθεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές δεν παρέχουν κανένα ενδεικτικό στοιχείο όσον αφορά τα ποσά που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο του υπολογισμού που προβλέπει το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005. Πράγματι, μολονότι οι κατευθυντήριες γραμμές παρέχουν διευκρινίσεις σχετικά με τον εν λόγω υπολογισμό και προβλέπουν τη δυνατότητα επιστροφής κονδυλίων βάσει της διάταξης αυτής κατά το κλείσιμο του προγράμματος, εντούτοις δεν γίνεται καμία αναφορά στην περίπτωση κατά την οποία η αυτόματη αποδέσμευση μέρους των δημοσιονομικών δεσμεύσεων επέφερε την αναθεώρηση των ποσών της συνεισφοράς του ΕΓΤΑΑ.
64 Περαιτέρω, υπενθυμίζεται ότι, σύμφωνα με την παράγραφο 5β του άρθρου 69 του κανονισμού 1698/2005, όταν το ποσό της συνεισφοράς της Ένωσης που πράγματι δαπανήθηκε για τις ενέργειες που σχετίζονται με τις νέες προκλήσεις είναι χαμηλότερο από το σύνολο των ποσών που αναφέρονται στην παράγραφο 5α του άρθρου αυτού, το κράτος μέλος επιστρέφει τη διαφορά στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης μέχρι ποσού ίσου προς το ποσό κατά το οποίο σημειώθηκε υπέρβαση των συνολικών πιστώσεων που διατέθηκαν για ενέργειες πλην των σχετιζόμενων με τις νέες προκλήσεις.
65 Η επιστροφή στον προϋπολογισμό της Ένωσης από τον οργανισμό πληρωμών σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 βασίζεται σε δύο παραδοχές.
66 Πρώτον, το ποσό των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν για τις ενέργειες που σχετίζονται με τις νέες προκλήσεις πρέπει να είναι χαμηλότερο από το σύνολο των ποσών που αναφέρονται στην παράγραφο 5α του άρθρου 69 του κανονισμού 1698/2005. Η παράγραφος αυτή μνημονεύει τα ποσά της παραγράφου 2α του εν λόγω άρθρου, τα οποία αντιστοιχούν, αφενός, στους πόρους του σχεδίου ανάκαμψης, όπως καθορίζονται για το Βασίλειο της Ισπανίας με την απόφαση 2009/545 (βλ. σκέψη 23 ανωτέρω), και, αφετέρου, στους πόρους του διαγνωστικού ελέγχου που προκύπτουν από την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων του κανονισμού 73/2009, όπως καθορίζονται για το Βασίλειο της Ισπανίας με την απόφαση 2009/444 (βλ. σκέψη 26 ανωτέρω).
67 Δεύτερον, πρέπει να διαπιστώνεται υπέρβαση των «συνολικών πιστώσεων που διατέθηκαν για [άλλες] ενέργειες» πλην των σχετιζόμενων με τις νέες προκλήσεις. Η χρήση του όρου «συνολικές πιστώσεις που διατέθηκαν για [άλλες] ενέργειες» οδηγεί στο συμπέρασμα ότι πρόκειται περί όλων των ποσών που δεν προορίζονται αποκλειστικά για τις δραστηριότητες οι οποίες σχετίζονται με τις νέες προκλήσεις και, ως εκ τούτου, περί του συνόλου των πιστώσεων πλην των πρόσθετων πόρων. Κατά τα λοιπά, οι διάδικοι συμφωνούν ως προς το ότι, για να υπολογιστεί το ποσό των συνολικών διαθέσιμων πιστώσεων, πρέπει να αφαιρείται το ποσό των πρόσθετων πόρων από το συνολικό ποσό της προβλεπόμενης χρηματοδοτικής συνεισφοράς του ΕΓΤΑΑ.
68 Τέλος, πρέπει να υπομνησθεί το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται ο υπολογισμός που προβλέπει το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, καθώς και να εξεταστεί ο μηχανισμός και ο σκοπός του.
69 Σύμφωνα με τα προοίμια των κανονισμών 73/2009, 74/2009 και 473/2009, κρίθηκε απαραίτητο να ενισχυθεί ο ρόλος της αγροτικής ανάπτυξης, ώστε η ευρωπαϊκή γεωργία να μπορέσει να αντιμετωπίσει νέες προκλήσεις, όπως είναι η κλιματική αλλαγή, η βιώσιμη διαχείριση των υδάτων και η προστασία της βιοποικιλότητας.
70 Έτσι, προσδιορίστηκαν νέες προκλήσεις (βλ. σκέψεις 15 και 17 ανωτέρω), για την αντιμετώπιση των οποίων τα κράτη μέλη έπρεπε να υλοποιήσουν ορισμένα είδη ενεργειών στο πλαίσιο των προγραμμάτων τους αγροτικής ανάπτυξης, με αποτέλεσμα να τους χορηγηθούν πρόσθετοι πόροι.
71 Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι η διάθεση των πρόσθετων πόρων συνοδεύτηκε από υποχρέωση των κρατών μελών ως προς τη χρήση των πόρων αυτών. Η υποχρέωση αυτή θεσπίζεται στο άρθρο 69, παράγραφος 5α, του κανονισμού 1698/2005, στο οποίο παραπέμπει έμμεσα το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του εν λόγω κανονισμού. Πράγματι, το άρθρο 69, παράγραφος 5α, πρώτο και τέταρτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού ορίζει, κατ’ ουσίαν, ότι τα κράτη μέλη δαπανούν τα ποσά που προκύπτουν από τους πόρους του σχεδίου ανάκαμψης και από τους πόρους του διαγνωστικού ελέγχου αποκλειστικά για τα είδη των ενεργειών που σχετίζονται με τις νέες προκλήσεις.
72 Ωστόσο, το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, το οποίο προβλέπει την επιστροφή κονδυλίων στον προϋπολογισμό της Ένωσης, θέτει ως όρο τη διαπίστωση της συνδρομής των δύο προϋποθέσεων που ορίζονται με τις σκέψεις 65 έως 67 ανωτέρω, δηλαδή της υποαπορρόφησης των προβλεπόμενων ποσών για την εφαρμογή ενεργειών σχετιζόμενων με τις νέες προκλήσεις και της υπέρβασης των συνολικών πιστώσεων που διατίθενται για τις άλλες ενέργειες. Επομένως, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, η υποαπορρόφηση των πρόσθετων πόρων που προβλέπονται για τις νέες προκλήσεις δεν είναι παράνομη εφόσον δεν συντρέχει υπέρβαση των πιστώσεων που διατίθενται για ενέργειες άλλες από τις προβλεπόμενες για τις νέες προκλήσεις. Μόνον όταν τα δαπανηθέντα ποσά υπερβαίνουν τις διαθέσιμες πιστώσεις για τις άλλες ενέργειες καθίσταται αναγκαία η επιστροφή κονδυλίων στον προϋπολογισμό της Ένωσης.
73 Πράγματι, τα ποσά που προκύπτουν από την υπέρβαση των «συνολικών πιστώσεων που διατέθηκαν για ενέργειες» άλλες από τις σχετιζόμενες με τις νέες προκλήσεις δεν μπορούν να γίνουν δεκτά ως δαπάνες στο πλαίσιο των πρόσθετων πόρων που δεν χρησιμοποιήθηκαν, δεδομένου ότι δεν χρηματοδότησαν είδη ενεργειών σχετιζόμενων με τις νέες αυτές προκλήσεις που προβλέπονται ρητώς από τον κανονισμό 1698/2005.
74 Κατά συνέπεια, σκοπός του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 είναι να αποφευχθεί η χρήση των πρόσθετων πόρων για άλλες ενέργειες πλην των σχετιζόμενων με τις νέες προκλήσεις.
75 Υπό το πρίσμα αυτών ακριβώς των εκτιμήσεων πρέπει να εξεταστεί αν η Επιτροπή μπορούσε εν προκειμένω, χωρίς να υποπέσει σε σφάλμα, να λάβει υπόψη τα ποσά τα οποία παρέθεσε στο πλαίσιο του υπολογισμού που προβλέπεται στο άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005.
76 Πράγματι, πρώτον, ορθώς η Επιτροπή έλαβε υπόψη, ως πρόσθετους πόρους, το αρχικώς προβλεφθέν ποσό για τις ενέργειες που σχετίζονταν με τις νέες προκλήσεις, το οποίο προβλεπόταν στην πρώτη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος και ανερχόταν στα 70 709 037 ευρώ.
77 Το συμπέρασμα αυτό στηρίζεται στο γράμμα του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, δεδομένου ότι η φράση «σύνολο των ποσών που αναφέρονται στην παράγραφο 5α» αποσκοπεί στο να ορίσει το συνολικό ποσό των πρόσθετων πόρων οι οποίοι προκύπτουν αρχικά για τη χρηματοδότηση των ενεργειών που σχετίζονται με τις νέες προκλήσεις. Το ποσό αυτό είναι εκείνο που προβλέφθηκε στην πρώτη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος για την Extremadura, η οποία αναθεωρεί ακριβώς το εν λόγω πρόγραμμα για να λάβει υπόψη τους πρόσθετους πόρους που χορηγήθηκαν στο Βασίλειο της Ισπανίας με τις αποφάσεις 2009/444 και 2009/545.
78 Επιπλέον, επισημαίνεται ότι οι πρόσθετοι πόροι, η χορήγηση των οποίων προβλέφθηκε προκειμένου να ενθαρρυνθεί η εφαρμογή ορισμένων ειδών ενεργειών για την περίοδο 2007-2013, δεν μπορούν να μειωθούν μέσω της διαδικασίας της αυτόματης αποδέσμευσης δημοσιονομικής δέσμευσης μη εκτελεσθείσας εντός του έτους 2010. Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η διαδικασία αυτόματης αποδέσμευσης δεν μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα την απαλλαγή του Βασιλείου της Ισπανίας από την υποχρέωσή του να χρησιμοποιήσει όλες τις πιστώσεις που προβλέπονται στο πλαίσιο των πρόσθετων πόρων για ενέργειες σχετιζόμενες με τις νέες προκλήσεις, κατά την έννοια του άρθρου 69, παράγραφος 5α, του κανονισμού 1698/2005.
79 Συναφώς, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός, της διαδικασίας αυτόματης αποδέσμευσης και, αφετέρου, της διαδικασίας που πρέπει να ακολουθεί η Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, στο πλαίσιο της εκκαθάρισης των λογαριασμών του τελευταίου οικονομικού έτους ενόψει του κλεισίματος του προγράμματος.
80 Πράγματι, αφενός, από την αιτιολογική σκέψη 22 του κανονισμού 1290/2005 προκύπτει ότι ο κανόνας της αυτόματης αποδέσμευσης θεσπίστηκε προκειμένου να συμβάλει στην επιτάχυνση της εφαρμογής των προγραμμάτων και στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Έτσι, το άρθρο 29 του ίδιου κανονισμού εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να αποδεσμεύει αυτόματα το τμήμα της δημοσιονομικής δέσμευσης για ένα πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης το οποίο δεν χρησιμοποιήθηκε για την πληρωμή της προχρηματοδότησης ή για ενδιάμεσες πληρωμές ή για το οποίο δεν υποβλήθηκε καμία νομότυπη δήλωση δαπανών έως τις 31 Δεκεμβρίου του μεθεπόμενου έτους από εκείνο της δημοσιονομικής δέσμευσης (απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 2015, Ιταλία κατά Επιτροπής, T-358/13, EU:T:2015:773, σκέψη 77).
81 Αφετέρου, όπως προκύπτει από το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, η επιστροφή στον προϋπολογισμό της Ένωσης είναι αναγκαία στο πλαίσιο του ελέγχου, κατά το κλείσιμο του προγράμματος, του κατά πόσον τηρήθηκε η υποχρέωση αποκλειστικής χρήσης των πόρων που προορίζονταν για συγκεκριμένο είδος ενεργειών, όταν οι οργανισμοί πληρωμών έχουν ήδη χορηγήσει τους πόρους στους δικαιούχους.
82 Επομένως, μολονότι αμφότερες οι διαδικασίες για τις οποίες γίνεται λόγος στη σκέψη 79 ανωτέρω έχουν ως συνέπεια τον αποκλεισμό ενός ποσού από τη χρηματοδότηση της Ένωσης, πρέπει εντούτοις να επισημανθεί ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτεπάγγελτης αποδέσμευσης, το τμήμα της δημοσιονομικής δέσμευσης μειώνεται αυτόματα κατά τη χρονική στιγμή «ν + 2» επειδή δεν έχει δαπανηθεί, ενώ, στο πλαίσιο του υπολογισμού σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, το κράτος μέλος οφείλει να επιστρέψει στον προϋπολογισμό της Ένωσης ορισμένο ποσό υπολογιζόμενο με βάση τα ποσά που «πράγματι δαπανήθηκαν» κατά την τελευταία ημερομηνία επιλεξιμότητας των δαπανών.
83 Όμως, αρκεί η διαπίστωση ότι, ανεξαρτήτως της προβαλλόμενης από το Βασίλειο της Ισπανίας αδυναμίας τροποποίησης των προγραμματισμένων ποσών υπέρ ενός άλλου περιφερειακού προγράμματος, η μείωση των πρόσθετων πόρων για την Extremadura κατόπιν της διαδικασίας αυτόματης αποδέσμευσης, όπως προκύπτει από τον πίνακα που περιλαμβάνεται στο παράρτημα της δεύτερης απόφασης έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος, είχε ως αποτέλεσμα, κατά το κλείσιμο του προγράμματος, τα ποσά που δαπανήθηκαν για τις σχετικές με τους πρόσθετους πόρους ενέργειες να μην ανταποκρίνονται πλέον στα αρχικώς προβλεφθέντα κονδύλια για το εν λόγω κράτος μέλος, τούτο δε κατά παράβαση των κρίσιμων διατάξεων του κανονισμού 1698/2005.
84 Δεύτερον, όσον αφορά το ύψος των «συνολικών πιστώσεων που διατέθηκαν για ενέργειες» άλλες από τις σχετιζόμενες με τις νέες προκλήσεις, το οποίο υπολογίστηκε με αφαίρεση του ποσού των πρόσθετων πόρων από το συνολικό ποσό της χρηματοδοτικής συμμετοχής του ΕΓΤΑΑ (βλ. σκέψη 67 ανωτέρω), ορθώς επίσης έλαβε η Επιτροπή υπόψη, για το συνολικό ποσό της συμμετοχής του ΕΓΤΑΑ, το ποσό που ορίζεται στη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος, μετά τη διαδικασία αυτεπάγγελτης αποδέσμευσης.
85 Πράγματι, όπως υπομνήσθηκε με τη σκέψη 82 ανωτέρω, η διαδικασία αυτεπάγγελτης αποδέσμευσης είχε ως αποτέλεσμα οι δημοσιονομικές δεσμεύσεις που δεν χρησιμοποιήθηκαν για το έτος 2010 να αρθούν αυτομάτως κατά το χρονικό σημείο του έτους «ν + 2», στο μέτρο που δεν χρησιμοποιήθηκαν για την πραγματοποίηση πληρωμής ή δεν αποτέλεσαν αντικείμενο ορθής δήλωσης δαπανών. Επομένως, κατά το κλείσιμο του προγράμματος, στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθάρισης των λογαριασμών του τελευταίου οικονομικού έτους με βάση τις όντως πραγματοποιηθείσες δαπάνες, η Επιτροπή όφειλε να λάβει υπόψη το ποσό της συνολικής συμμετοχής του ΕΓΤΑΑ μειωμένης κατά το ποσό της αυτόματης αποδέσμευσης.
86 Εξάλλου, το άρθρο 2 της δεύτερης απόφασης έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος αναφέρει ρητώς το ποσό της συνολικής συμμετοχής του ΕΓΤΑΑ που έπρεπε να ληφθεί υπόψη ως αποτέλεσμα της αυτόματης αποδέσμευσης, ήτοι το ποσό των 828 279 953 ευρώ. Το ποσό αυτό περιλαμβάνεται και στους ετήσιους λογαριασμούς που υπέβαλε η Extremadura και δεν αμφισβητείται από τους διαδίκους.
87 Ως εκ τούτου, το διαθέσιμο ποσό για τις άλλες ενέργειες, το οποίο προκύπτει αφού αφαιρεθεί από το προαναφερθέν συνολικό ποσό των 828 279 953 ευρώ το ποσό των 70 709 037 ευρώ που αντιστοιχεί στους πρόσθετους πόρους, ανερχόταν στα 757 570 916 ευρώ, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή με το υπόμνημα ανταπάντησης.
88 Η επιχειρηματολογία που προβάλλει το Βασίλειο της Ισπανίας προς στήριξη της θέσης ότι, για τον υπολογισμό κατά την έννοια του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, έπρεπε να ληφθούν υπόψη τα ποσά που περιλαμβάνονται στη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
89 Συναφώς, επισημαίνεται ότι, με το άρθρο 2 της δεύτερης απόφασης έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος, η Επιτροπή παραπέμπει στο παράρτημα στο οποίο περιλαμβάνονται οι πίνακες που αντιστοιχούν στο αναθεωρημένο σχέδιο χρηματοδότησης που υποβλήθηκε από τις ισπανικές αρχές, σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 7, του κανονισμού 1290/2005 καθώς και το άρθρο 19, παράγραφος 2, του κανονισμού 1698/2005, όπου προβλέπεται, ως αποτέλεσμα της αυτόματης αποδέσμευσης, μείωση τόσο των πρόσθετων πόρων όσο και των λοιπών διαθέσιμων πόρων στο πλαίσιο της προβλεπόμενης χρηματοδοτικής συμμετοχής του ΕΓΤΑΑ (βλ. σκέψη 33 ανωτέρω). Όμως, όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, το άρθρο 29, παράγραφος 7, του κανονισμού 1290/2005, το οποίο ορίζει ότι, σε περίπτωση αυτόματης αποδέσμευσης, η «συμμετοχή του ΕΓΤΑΑ στο […] πρόγραμμα» μειώνεται «για το συγκεκριμένο έτος», δεν κάνει διάκριση μεταξύ των πηγών χρηματοδότησης.
90 Ασφαλώς, τα σχετικά ποσά όντως εγκρίθηκαν από την Επιτροπή με τη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος. Κατά το άρθρο 23, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1290/2005, η απόφαση που λαμβάνεται από την Επιτροπή και με την οποία εγκρίνεται κάθε πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης υποβληθέν από το κράτος μέλος ισοδυναμεί με απόφαση χρηματοδότησης και, μετά την κοινοποίησή της στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, συνιστά νομική δέσμευση.
91 Ωστόσο, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το άρθρο 23, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1290/2005 αφορά επίσης και τις αποφάσεις της Επιτροπής για την έγκριση αναθεώρησης ενός προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης ως αποτέλεσμα αυτόματης αποδέσμευσης, επισημαίνεται ότι, δεδομένου ότι ο υπολογισμός σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 πραγματοποιείται από την Επιτροπή κατά το κλείσιμο του προγράμματος, το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν ήταν σε θέση να προδικάσει, κατά τη στιγμή της έγκρισης του αναθεωρημένου σχεδίου χρηματοδότησης μετά τη διαδικασία αυτόματης αποδέσμευσης, το ποσό των δαπανών που επρόκειτο όντως να πραγματοποιηθούν από την Extremadura στο πλαίσιο εφαρμογής του εν λόγω προγράμματος. Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, αν η Extremadura είχε τελικώς δαπανήσει για τις ενέργειες τις σχετιζόμενες με τις νέες προκλήσεις το ποσό που αναγραφόταν στο αναθεωρημένο σχέδιο χρηματοδότησης, χαμηλότερο από το ποσό το οποίο είχε αρχικώς διατεθεί από τα εν λόγω ταμεία, χωρίς όμως να έχει σημειωθεί κατά τα λοιπά υπέρβαση του ποσού των διαθέσιμων συνολικών πιστώσεων στο πλαίσιο των λοιπών δαπανών, δεν θα είχε καταστεί αναγκαία η δυνάμει της τελευταίας αυτής διάταξης επιστροφή κονδυλίων.
92 Επιπλέον, πρέπει να τονιστεί ότι η έγκριση από την Επιτροπή ενός αναθεωρημένου σχεδίου χρηματοδότησης που προβλέπει την κατανομή των πόρων ως αποτέλεσμα αυτόματης αποδέσμευσης για ένα πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης δεν παρέχει στο εν λόγω έγγραφο νομική ισχύ ανώτερη από εκείνη ενός κανονισμού (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 25ης Φεβρουαρίου 2015, Πολωνία κατά Επιτροπής, T-257/13, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2015:111, σκέψη 53, και της 3ης Δεκεμβρίου 2015, Πολωνία κατά Επιτροπής, T-367/13, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2015:933, σκέψη 44).
93 Κατά συνέπεια, τόσο η Επιτροπή όσο και το Βασίλειο της Ισπανίας υποχρεούνταν να τηρήσουν τις διατάξεις του κανονισμού 1698/2005 καθώς και την περιγραφόμενη στη σκέψη 74 ανωτέρω υποχρέωση αποφυγής της χρήσης των πόρων που τίθενται στη διάθεση των κρατών μελών προκειμένου να υλοποιήσουν ορισμένες προτεραιότητες για σκοπούς μη προβλεπόμενους από τον εν λόγω κανονισμό.
94 Επομένως, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε σφάλμα καθόσον έκρινε αναγκαία την επιστροφή κονδυλίων, λαμβάνοντας υπόψη, στο πλαίσιο του υπολογισμού που προβλέπεται στο άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005, τα ποσά τα οποία αυτή παρέθεσε (βλ. σκέψεις 57 έως 60 ανωτέρω).
– Επί του υπολογισμού στον οποίο προέβη η Επιτροπή
95 Από τις ανωτέρω εκτιμήσεις προκύπτει ότι το ποσό της συνολικής συμμετοχής του ΕΓΤΑΑ για την Extremadura το οποίο έπρεπε να λάβει υπόψη η Επιτροπή ήταν το ποσό των 828 279 953 ευρώ. Το ποσό που αντιστοιχεί στους πρόσθετους πόρους ανερχόταν στα 70 709 037 ευρώ, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 76 ανωτέρω, και το ποσό των συνολικών πιστώσεων που ήταν διαθέσιμες για άλλα είδη ενεργειών ανερχόταν στα 757 570 916 ευρώ, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 87 ανωτέρω. Δεδομένου ότι το ποσό των δαπανών που όντως πραγματοποιήθηκαν για τις ενέργειες που εστιάζουν στις νέες προκλήσεις ανερχόταν στα 56 765 681,26 ευρώ και ότι το ποσό των δαπανών που όντως πραγματοποιήθηκαν για ενέργειες άλλες από τις σχετιζόμενες με τις νέες προκλήσεις ήταν 762 631 552,11 ευρώ, όπως προκύπτει από τους ετήσιους λογαριασμούς που υπέβαλε η Extremadura, η Επιτροπή ορθώς διαπίστωσε υποαπορρόφηση των πρόσθετων πόρων που προορίζονταν για τις ενέργειες που εστιάζουν στις νέες προκλήσεις, συνδυαζόμενη με υπέρβαση των συνολικών πιστώσεων που διατέθηκαν για τις άλλες ενέργειες. Επομένως, η Επιτροπή βασίμως συνήγαγε την ανάγκη επιστροφής του ποσού της υπέρβασης των συνολικών πιστώσεων, δηλαδή του ποσού των 5 060 636,11 ευρώ.
96 Κατά συνέπεια, ορθώς θεώρησε η Επιτροπή ότι το τελευταίο αυτό ποσό έπρεπε να αφαιρεθεί από το τελικό υπόλοιπο που επρόκειτο να καταβληθεί στην Extremadura κατά το κλείσιμο του προγράμματος δυνάμει της δημοσιονομικής δέσμευσης και ορθώς χαρακτήρισε το ποσό αυτό «ποσό που δεν επαναχρησιμοποιείται» κατά την εκκαθάριση λογαριασμών του τελευταίου οικονομικού έτους.
97 Συνεπώς, ο πρώτος λόγος ακύρωσης πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δευτέρου λόγου ακύρωσης, με τον οποίο προβάλλεται ότι η Επιτροπή υπερέβη το περιθώριο εκτίμησης που διαθέτει καθώς και ότι παραβίασε την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
98 Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή υπερέβη το περιθώριο εκτίμησης που διαθέτει και ότι παραβίασε την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
99 Ο δεύτερος λόγος ακύρωσης που προβάλλει το Βασίλειο της Ισπανίας στηρίζεται, κατ’ ουσίαν, σε δύο ομάδες επιχειρημάτων που πρέπει να εξεταστούν διαδοχικά.
Επί των επιχειρημάτων που αντλούνται από τη συμπεριφορά της Επιτροπής και την ανακολουθία των ποσών που χρησιμοποιήθηκαν για τον σχετικό υπολογισμό
100 Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι, μολονότι η Επιτροπή διαθέτει ορισμένο περιθώριο εκτίμησης σε τομείς που απαιτούν πολύπλοκες οικονομικές εκτιμήσεις, εντούτοις ο δικαστής της Ένωσης οφείλει όχι μόνο να ελέγχει την ακρίβεια των αποδεικτικών στοιχείων των οποίων γίνεται επίκληση, την αξιοπιστία και τη συνοχή τους, αλλά και να ελέγχει αν τα στοιχεία αυτά αποτελούν το σύνολο των κρίσιμων δεδομένων που πρέπει να ληφθούν υπόψη. Η Επιτροπή όμως ενήργησε αυθαίρετα καθόσον τα δεδομένα που χρησιμοποίησε για τον υπολογισμό κατά την έννοια του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 χαρακτηρίζονταν από έλλειψη συνοχής.
101 Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα αυτά.
102 Όπως προκύπτει από τις εκτιμήσεις που εκτέθηκαν στο πλαίσιο της εξέτασης του πρώτου λόγου ακύρωσης, η Επιτροπή ορθώς έλαβε υπόψη τα ποσά τα οποία αυτή παρέθεσε. Το γεγονός ότι τα ποσά αυτά είναι εκείνα που προβλέπονται στην πρώτη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος σχετικά με τη συμμετοχή του ΕΓΤΑΑ στο πλαίσιο των πρόσθετων πόρων και εκείνα που προβλέπονται στη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος σχετικά με τη συνολική συμμετοχή του ΕΓΤΑΑ δεν συνεπάγεται ανακολουθία των εν λόγω στοιχείων για τον υπολογισμό κατά την έννοια του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005.
103 Επιπλέον, η μέθοδος που χρησιμοποίησε εν προκειμένω η Επιτροπή για να προβεί στον υπολογισμό που προβλέπεται στο άρθρο 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 είναι σύμφωνη τόσο με το γράμμα όσο και με τον σκοπό της εν λόγω διάταξης. Πράγματι, η Επιτροπή δεν μπορούσε να κάνει δεκτές, κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών του τελευταίου οικονομικού έτους, τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν κατά παράβαση της υποχρέωσης αποκλειστικής χρήσης των πρόσθετων πόρων για ενέργειες που εστιάζουν στις νέες προκλήσεις.
104 Ως εκ τούτου, δεδομένου ότι η Επιτροπή όφειλε να τηρήσει τις διατάξεις του κανονισμού 1698/2005 όσον αφορά τον υπολογισμό του ποσού της επιστροφής κονδυλίων στον οποίο έπρεπε να προβεί το Βασίλειο της Ισπανίας και ότι δεν διέθετε συναφώς κανένα περιθώριο εκτίμησης, δεν μπορεί βασίμως να προσαφθεί στο θεσμικό αυτό όργανο ότι ενήργησε αυθαίρετα εκδίδοντας την προσβαλλόμενη απόφαση.
Επί των επιχειρημάτων που αντλούνται από παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
105 Το Βασίλειο της Ισπανίας προσάπτει στην Επιτροπή ότι παραβίασε την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης καθόσον τροποποίησε το αποφασιστικό κριτήριο υπολογισμού. Στηρίζεται, συναφώς, σε μια παρουσίαση που πραγματοποίησε η επιτροπή συντονισμού των διαχειριστικών αρχών στις 4 Μαΐου 2009 στη Μαδρίτη, από την οποία προκύπτει ότι, σε περίπτωση αυτόματης αποδέσμευσης, όλα τα διαθέσιμα ποσά μειώνονται, συμπεριλαμβανομένων των πρόσθετων πόρων για τις νέες προκλήσεις. Επομένως, η Extremadura θα μπορούσε, στο πλαίσιο της δεύτερης απόφασης έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος, να έχει αφαιρέσει μέρος του ποσού της αυτόματης αποδέσμευσης των πρόσθετων πόρων. Η Επιτροπή όμως τροποποίησε αυτή τη μέθοδο υπολογισμού τον Νοέμβριο του 2015, ήτοι ένα μήνα πριν από το κλείσιμο του προγράμματος, στο πλαίσιο της ομάδας εργασίας των εμπειρογνωμόνων (βλ. σκέψη 34 ανωτέρω), χωρίς να προβάλει καμία αιτιολογία συναφώς και χωρίς να αφήσει δημοσιονομικό περιθώριο στην Extremadura. Το Βασίλειο της Ισπανίας προσθέτει ότι, μέχρι τον Δεκέμβριο του 2015, ημερομηνία κλεισίματος του προγράμματος, η Επιτροπή ουδόλως ανέφερε ότι θα επανεξέταζε τα ποσά που προβλέπονταν στη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος.
106 Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα αυτά.
107 Κατά πάγια νομολογία, την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δικαιούται να επικαλεστεί κάθε ιδιώτης στον οποίο κάποιο θεσμικό όργανο της Ένωσης δημιούργησε βάσιμες προσδοκίες, παρέχοντάς του συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις. Τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις, ανεξαρτήτως της μορφής υπό την οποία παρέχονται, συνιστούν οι πληροφορίες που είναι συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες. Αντιθέτως, ουδείς δύναται να επικαλεστεί παραβίαση της αρχής αυτής ελλείψει των εν λόγω συγκεκριμένων διαβεβαιώσεων (βλ. απόφαση της 13ης Σεπτεμβρίου 2017, Pappalardo κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, σκέψη 39 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Δεν αμφισβητείται ότι επίκληση της αρχής αυτής μπορεί να γίνει και από κράτος μέλος (βλ., συναφώς, απόφαση της 22ας Απριλίου 2015, Πολωνία κατά Επιτροπής, T-290/12, EU:T:2015:221, σκέψη 57 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
108 Το Βασίλειο της Ισπανίας στηρίζει τους ισχυρισμούς του, αφενός, σε μία παρουσίαση που πραγματοποίησε η επιτροπή συντονισμού των διαχειριστικών αρχών που πραγματοποιήθηκε στις 4 Μαΐου 2009 στη Μαδρίτη και η οποία περιλαμβάνεται στο παράρτημα 13 του δικογράφου της προσφυγής σε μορφή PowerPoint και, αφετέρου, στη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος.
109 Πρέπει όμως να επισημανθεί, πρώτον, ότι από την επίμαχη παρουσίαση το Βασίλειο της Ισπανίας δεν μπορεί να αντλήσει καμία συγκεκριμένη διαβεβαίωση εκ μέρους της Επιτροπής, κατά την έννοια της νομολογίας που παρατίθεται στη σκέψη 107 ανωτέρω, σχετικά με τα ποσά που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για τους σκοπούς του υπολογισμού ο οποίος πραγματοποιείται κατ’ εφαρμογή του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005.
110 Πράγματι, η εν λόγω παρουσίαση χρησίμευσε απλώς ως υποστηρικτικό υλικό για μια συνάντηση με τις ισπανικές αρχές ενόψει της ένταξης των διατάξεων περί των πρόσθετων πόρων στις σχετικές κανονιστικές αποφάσεις, καθώς και των τροποποιήσεων που καλούνταν να επιφέρουν τα κράτη μέλη στα προγράμματά τους αγροτικής ανάπτυξης.
111 Επιπλέον, μολονότι η εν λόγω παρουσίαση μνημονεύει το άρθρο 69, παράγραφος 5α, του κανονισμού 1698/2005, δεν γίνεται καμία παραπομπή στον υπολογισμό που πρέπει να πραγματοποιείται βάσει του άρθρου 69, παράγραφος 5β, αυτού του κανονισμού.
112 Αντιθέτως προς τα υποστηριζόμενα από το Βασίλειο της Ισπανίας, η επίμαχη παρουσίαση δεν παρέχει ούτε οδηγίες όσον αφορά το είδος των πόρων που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο αυτόματης αποδέσμευσης κατά την έννοια του άρθρου 29 του κανονισμού 1290/2005.
113 Δεύτερον, το Βασίλειο της Ισπανίας δεν μπορεί να στηριχθεί στη δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος προκειμένου να συναγάγει την αποτύπωση της συγκεκριμένης μεθόδου υπολογισμού που χρησιμοποίησε η Επιτροπή.
114 Πράγματι, μολονότι από τους πίνακες που περιέχονται στο παράρτημα της δεύτερης απόφασης έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος προκύπτει ότι, κατόπιν της αυτόματης αποδέσμευσης, μειώθηκε τόσο το ποσό των πρόσθετων πόρων όσο και το ποσό των διαθέσιμων πόρων για ενέργειες άλλες από τις σχετιζόμενες με τις νέες προκλήσεις (βλ. σκέψη 33 ανωτέρω), εντούτοις δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι από τους πίνακες αυτούς συνάγεται συγκεκριμένη διαβεβαίωση εκ μέρους της Επιτροπής, κατά την έννοια της νομολογίας που παρατέθηκε στη σκέψη 107 ανωτέρω, όσον αφορά τα ποσά που επρόκειτο να λάβει υπόψη το θεσμικό αυτό όργανο για τον υπολογισμό του επιστρεπτέου ποσού δυνάμει του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 κατά το κλείσιμο του προγράμματος.
115 Επιπλέον, οι επίμαχοι πίνακες αντιστοιχούν στο αναθεωρημένο σχέδιο χρηματοδότησης που προήλθε από τις ισπανικές αρχές κατόπιν της αυτεπάγγελτης αποδέσμευσης και, μολονότι το εν λόγω σχέδιο εγκρίθηκε από την Επιτροπή, η έγκρισή του δεν προδίκαζε το ποσό των δαπανών που επρόκειτο όντως να πραγματοποιηθούν από την Extremadura και βάσει των οποίων έπρεπε να αξιολογηθεί, κατά το κλείσιμο του προγράμματος, η αναγκαιότητα ή μη της επιστροφής κονδυλίων δυνάμει του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005 (βλ. σκέψη 91 ανωτέρω).
116 Κατά τα λοιπά, από τη σκέψη 92 ανωτέρω προκύπτει ότι η δεύτερη απόφαση έγκρισης της αναθεώρησης του προγράμματος δεν μπορεί να προσλάβει νομική ισχύ ανώτερη από εκείνη του εφαρμοστέου εν προκειμένω κανονισμού.
117 Τέλος, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, κατά τη συνάντηση της ομάδας των εμπειρογνωμόνων στο πλαίσιο των εργασιών του κλεισίματος των προγραμμάτων (βλ. σκέψη 34 ανωτέρω), δόθηκαν στα κράτη μέλη ακριβή και συνεκτικά στοιχεία σχετικά με τη μέθοδο υπολογισμού δυνάμει του άρθρου 69, παράγραφος 5β, του κανονισμού 1698/2005. Επιπλέον, από το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει ότι η Extremadura και η Επιτροπή αντάλλαξαν επίσης αλληλογραφία, τον Μάιο του 2016, στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή εξήγησε τη μέθοδο υπολογισμού που σκόπευε να ακολουθήσει. Εκτός αυτού, μολονότι οι κατευθυντήριες γραμμές δεν προσδιορίζουν τον αντίκτυπο που έχει στη μέθοδο υπολογισμού βάσει της εν λόγω διάταξης η ενδεχόμενη αυτόματη αποδέσμευση ορισμένων δημοσιονομικών δεσμεύσεων κατά τη διάρκεια του προγράμματος, εντούτοις δεν αμφισβητείται ότι, στο σημείο 5.2 των κατευθυντηρίων αυτών γραμμών, επισημαίνεται σαφώς η ανάγκη της επιστροφής κονδυλίων σε περίπτωση υποαπορρόφησης των ποσών που προορίζονται αποκλειστικά για ενέργειες σχετιζόμενες με τις νέες προκλήσεις, όπως τούτο όντως συνέβη στην περίπτωση της Extremadura. Επομένως, σε αντίθεση προς τα υποστηριζόμενα από το Βασίλειο της Ισπανίας, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή δεν εξέθεσε τη μέθοδο που σκόπευε να ακολουθήσει για τον υπολογισμό που έπρεπε να πραγματοποιηθεί βάσει της διάταξης αυτής.
118 Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Επιτροπή δεν παραβίασε την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
119 Επομένως, πρέπει να απορριφθεί ο δεύτερος λόγος ακύρωσης και, κατά συνέπεια, η προσφυγή είναι απορριπτέα στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
120 Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
121 Δεδομένου ότι το Βασίλειο της Ισπανίας ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 5 Ιουλίου 2018.
(υπογραφές)