Asuntos acumulados T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 y T‑484/04

Jean Arizmendi y otros

contra

Consejo de la Unión Europea y Comisión Europea

«Responsabilidad extracontractual — Unión aduanera — Procedimiento por incumplimiento — Dictamen motivado — Supresión en la legislación francesa del monopolio del cuerpo de “courtiers interprètes et conducteurs de navires” (corredores intérpretes de buques) — Violación suficientemente caracterizada — Relación de causalidad»

Sumario de la sentencia

1.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — No incoación por la Comisión del procedimiento por incumplimiento

(Arts. 226 CE y 288 CE, párr. 2)

2.      Recurso de indemnización — Autonomía respecto al recurso de anulación — Objeto

(Arts. 226 CE, párr. 1, y 288 CE, párr. 2)

3.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares

(Arts. 226 CE y 288 CE, párr. 2)

4.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Relación de causalidad — Concepto

(Arts. 226 CE y 288 CE, párr. 2)

5.      Recurso por incumplimiento — Procedimiento administrativo previo — Objeto

(Art. 226 CE)

1.      Procede declarar la inadmisibilidad de un recurso de indemnización basado en el hecho de que la Comisión se haya abstenido de iniciar un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE. En efecto, la Comisión no está obligada a iniciar un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, por lo que su decisión de no iniciar tal procedimiento no constituye, en cualquier caso, una ilegalidad, de manera que no puede generar la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Así pues, al no existir ninguna obligación de la Comisión de incoar un procedimiento por incumplimiento, su abstención no puede dar lugar a que la Comunidad incurra en responsabilidad.

(véase el apartado 62)

2.      El recurso de indemnización es un recurso autónomo, con una función determinada en el marco del sistema de recursos. Tiene por objeto la solicitud de reparación de un perjuicio causado por un acto o un comportamiento ilícito imputable a una institución.

Con independencia de la cuestión de si constituye un acto impugnable que puede ser objeto de recurso de anulación, todo acto de una institución puede ser objeto de recurso de indemnización, aun cuando dicha institución lo haya adoptado en el ejercicio de una facultad discrecional. En efecto, las facultades discrecionales de las que dispone una institución no eximen a dicha institución de su obligación de actuar de conformidad tanto con las normas jurídicas de rango superior —tales como el Tratado y los principios generales del Derecho comunitario— como con el Derecho derivado pertinente. Así pues, cuando en un recurso de indemnización se ponga en tela de juicio la legalidad del acto de que se trate, tal legalidad podrá apreciarse a la luz de las obligaciones que incumben a la referida institución. Un criterio distinto resultaría contrario a una comunidad de Derecho y privaría de efecto útil al recurso de indemnización, puesto que impediría al juez apreciar la legalidad del acto de una institución con ocasión de tal recurso.

Por consiguiente, aunque la Comisión, en el marco de las competencias que le atribuye el artículo 226 CE, aprecia libremente la oportunidad de entablar o no un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro sin obligación de justificar su elección, y aunque puede, por tanto, en las mismas condiciones, dirigir a dicho Estado un dictamen motivado en el marco del ejercicio de sus competencias, no es menos cierto que no puede excluirse la posibilidad de que, en circunstancias ciertamente excepcionales, un ciudadano pueda demostrar que tal dictamen motivado adolece de una ilegalidad que constituye una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que puede causarle un perjuicio.

No afecta a la anterior apreciación el hecho de que un dictamen motivado de la Comisión, adoptado con arreglo al artículo 226 CE, párrafo primero, no constituya un acto destinado a producir efectos jurídicos obligatorios en relación con los terceros y de que dicho dictamen, por ende, no sea un acto susceptible de recurso de anulación.

(véanse los apartados 64 a 69)

3.      Cuando se trata de determinar la ilegalidad de un acto jurídico, la responsabilidad extracontractual de la Comunidad está supeditada a la existencia de una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica cuyo objeto sea conferir derechos a los particulares. En relación con este requisito, el criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho comunitario está suficientemente caracterizada es la inobservancia manifiesta y grave, por parte de una institución, de los límites impuestos a su facultad de apreciación.

En el marco del procedimiento por incumplimiento, tal como se regula en el artículo 226 CE, el Tribunal de Justicia es el único órgano competente para declarar que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. Así pues, si bien la Comisión aprecia libremente la oportunidad de entablar un procedimiento por incumplimiento, dicha institución no puede declarar con fuerza vinculante tal incumplimiento. En la medida en que la Comisión se limita, en un dictamen motivado, a definir su posición sobre la existencia de un incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario, la adopción de dicho dictamen no puede constituir una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica cuyo objeto sea conferir derechos a los particulares. Por lo tanto, ni siquiera una definición de posición errónea sobre el alcance del Derecho comunitario, emitida por la Comisión en un dictamen motivado, puede constituir una violación suficientemente caracterizada capaz de generar la responsabilidad de la Comunidad.

En cambio, si las apreciaciones formuladas en un dictamen motivado van más allá de la determinación de la existencia de un incumplimiento por parte de un Estado miembro o si otras actuaciones de la Comisión con ocasión de un procedimiento por incumplimiento exceden de las competencias atribuidas a dicha institución —por ejemplo, si se produce una divulgación indebida de secretos comerciales o de informaciones que menoscaben la reputación de una persona—, tales apreciaciones o actuaciones sí podrán ser constitutivas de una violación capaz de generar la responsabilidad de la Comunidad.

(véanse los apartados 74 a 78)

4.      En el contexto de un recurso de indemnización, se admite la existencia de una relación de causalidad cuando existe una relación suficientemente directa de causa a efecto entre el comportamiento imputado a la institución y el perjuicio alegado, nexo que incumbe probar al demandante. Así pues, el comportamiento imputado debe ser la causa determinante del perjuicio.

En el marco del procedimiento por incumplimiento incoado por la Comisión, en virtud del artículo 226 CE, el hecho de que, en el dictamen motivado, la Comisión considere que la legislación nacional es incompatible con el Derecho comunitario —y de que eventualmente incurra en error a este respecto— resulta en realidad irrelevante, puesto que el dictamen motivado no obliga al Estado miembro a modificar su legislación. En efecto, en el marco de un procedimiento por incumplimiento únicamente puede tener tal efecto vinculante una sentencia del Tribunal de Justicia.

De este modo, al carecer de efecto vinculante el dictamen motivado en el punto en el que la Comisión declara el incumplimiento por un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario, no cabe considerar que dicho dictamen motivado sea la causa determinante del perjuicio sufrido como consecuencia de la modificación de la legislación nacional controvertida de conformidad con el dictamen motivado.

(véanse los apartados 85, 90, 92 y 93)

5.      El objetivo del procedimiento administrativo previo regulado en el artículo 226 CE es dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones en su defensa frente a las imputaciones de la Comisión. Así pues, el Estado miembro no tiene obligación de plegarse a dicho dictamen motivado, sino que puede no atenerse al mismo si estima que la Comisión le reprocha erróneamente un incumplimiento.

(véase el apartado 87)