Kohtuasi T‑135/13
Hitachi Chemical Europe GmbH jt
versus
Euroopa Kemikaaliamet (ECHA)
REACH – Teatavate hingamisteid sensibiliseerivate ainete määratlemine väga ohtlike ainetena – Samaväärne oht – Tühistamishagi – Otsene puutumus – Vastuvõetavus – Kaitseõigused – Proportsionaalsus
Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (viies koda), 30. aprill 2015
1. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Otsene puutumus – Kriteeriumid – Euroopa Kemikaaliameti (ECHA) otsus, millega määratletakse aine väga ohtliku ainena – Aine tarnijate esitatud hagi – Vastuvõetavus
(ELTL artikli 263 neljas lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, artikli 31 lõige 9 ja artikkel 59)
2. Tühistamishagi – Vastuvõetavuse tingimused – Füüsilised või juriidilised isikud – Mitme hageja esitatud hagi sama otsuse peale –Neist ühe hageja õigus hageda – Hagi kui terviku vastuvõetavus
(ELTL artikli 263 neljas lõik)
3. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Mõiste „üldkohaldatav akt” ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses – Kõik üldaktid peale seadusandlike aktide – Euroopa Kemikaaliameti (ECHA) otsus aine määratlemise kohta väga ohtliku ainena – Hõlmamine – Õigusakt, mis ei sisalda rakendusmeetmeid aluslepingu kõnealuse sätte tähenduses
(ELTL artikli 263 neljas lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, artikli 57 punkt f ja artikkel 59)
4. Õigusaktide ühtlustamine – Kemikaalide registreerimine, hindamine ja autoriseerimine – REACH‑määrus – Väga ohtlikud ained – Määruse artikli 57 punktis f loetletud ainete nimekiri – Mittetäielik iseloom
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, põhjendus 16, artikli 57 punkt f ja artikkel 59)
5. Õigusaktide ühtlustamine – Kemikaalide registreerimine, hindamine ja autoriseerimine – REACH‑määrus – Väga ohtlikud ained – Määratlemise menetlus – Liidu ametivõimude kaalutlusõigus – Ulatus – Kohtulik kontroll – Piirid – Ilmne kaalutlusviga, võimu kuritarvitamine või kaalutlusõiguse piiride ilmne ületamine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, artiklid 57 ja 59)
6. Õigusaktide ühtlustamine – Kemikaalide registreerimine, hindamine ja autoriseerimine – REACH‑määrus – Väga ohtlikud ained – Määratlemise menetlus – Võimalus kontrollida riskijuhtimismeetmete abil aine negatiivseid mõjusid – Asjaolu, mis ei takista aine määratlemist väga ohtliku ainena – Euroopa Kemikaaliameti (ECHA) kohustus võtta direktiivi 67/548 1. kategooriasse kuuluva aine puhul arvesse riskihindamist – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, artikli 57 punktid a–f, artikli 58 lõige 2, artikli 59 lõige 4 ja artikli 60 lõige 2 ning XIV lisa; nõukogu direktiiv 67/548)
7. Õigusaktide ühtlustamine – Kemikaalide registreerimine, hindamine ja autoriseerimine – REACH‑määrus – Väga ohtlikud ained – Määratlemise menetlus – Püsivate, bioakumuleeruvate ja toksiliste või väga püsivate ja väga bioakumuleeruvate omadustega ained – Asendusaineid käsitleva teabe andmisega seotud kohustused – Ulatus – Niisuguse teabe võimalik mõju otsusele, millega määratletakse aine väga ohtliku ainena – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, artikkel 59)
8. Õigusaktide ühtlustamine – Kemikaalide registreerimine, hindamine ja autoriseerimine – REACH‑määrus – Väga ohtlikud ained – Määratlemise menetlus – Aine ohtlikkuse taseme määratlemine – Määruses ette nähtud objektiivsete kriteeriumide puudumisel ette nähtud üksikjuhtumipõhine hindamine – Kaitseõiguste rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, põhjendus 16 ja artikli 57 punktid a–f ning artikkel 59; juhis väga ohtlike ainete määratlemiseks, punkt 3.3.3.2)
9. Õigusaktide ühtlustamine – Kemikaalide registreerimine, hindamine ja autoriseerimine – REACH‑määrus – Väga ohtlikud ained – Määratlemise menetlus – Erinev ja iseseisev iseloom võrreldes hindamismenetlusega
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, põhjendused 19–21 ja 69 ning artiklid 14, 44–48 ja 59)
10. Õigusaktide ühtlustamine – Kemikaalide registreerimine, hindamine ja autoriseerimine – REACH‑määrus – Väga ohtlikud ained – Määratlemise menetlus – Euroopa Kemikaaliameti (ECHA) otsus määratleda heksahüdrometüülftaalanhüdriid väga ohtliku ainena – Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, põhjendus 16 ja artikli 14 lõige 6, artiklid 44–48, artikkel 55, artikli 58 lõige 5, artiklid 59 ja 69 ning XVII lisa)
11. Õigusaktide ühtlustamine – Kemikaalide registreerimine, hindamine ja autoriseerimine – REACH‑määrus – Väga ohtlikud ained – Määratlemise menetlus – Liikmesriikide komitee ühehäälne kokkulepe – Liikmesriigi hoidumine hääletamisest – Mõju puudumine kohalolevate liikmesriikide ühehäälselt kokkulepitud otsusele
(ELTL artikli 238 lõige 4; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1907/2006, artikli 59 lõige 8; Kemikaaliameti (ECHA) liikmesriikide komitee kodukord, artikli 19 lõige 1)
1. ELTL artikli 263 neljanda lõigu alusel esitatud hagi puhul eeldab tingimus, et füüsiline või juriidiline isik peab olema otseselt puudutatud, esiteks, et vaidlustatud meede avaldab otseselt mõju isiku õiguslikule seisundile ega jäta – teiseks – meedet rakendama kohustatud adressaadile mingit kaalutlusõigust: akti rakendamine on puhtautomaatne ja tuleneb vaid Euroopa Liidu õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme.
Euroopa Kemikaaliameti (ECHA) otsus aine määratlemise kohta väga ohtliku ainena määruse nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist, artikli 59 ette nähtud menetluse kohaselt mõjutab kõnealuse aine tarnijate õiguslikku olukorda nende kohustuse tõttu ajakohastada määruse artikli 31 lõike 9 alusel ohutuskaarti. Järelikult puudutab kemikaaliameti otsus kõnealuseid tarnijaid otseselt.
(vt punktid 27 ja 36–38)
2. Menetlusökonoomia põhjendustest lähtudes ei ole juhul, kui mitu hagejat vaidlustavad sama otsuse ELTL artikli 263 neljanda lõigu alusel esitatud tühistamishagiga ja tuvastatakse, et ühel neist on õigus hagi esitada, vaja teiste hagejate põhjendatud huvi kontrollida.
(vt punkt 39)
3. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 40)
4. Määruse nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist, artikli 57 punkti f – milles käsitletakse aineid, mis ei vasta selle artikli punktide d või e kriteeriumidele ja mis määratakse kindlaks üksikjuhtumipõhiselt määruse artiklis 59 sätestatud korras – sõnastusega ei ole välistatud hingamisteid sensibiliseerivate ainete kuulumine selle sätte kohaldamisalasse. On tõsi, et määruse nr 1907/2006 artikli 57 punktis f puudub viide sellele ainete kategooriale, samas on selge, et sättes otsesõnu nimetatud ained on ära toodud vaid näitena, nagu nähtub seadusandja kasutatud väljendist „ained, millel on”. Lisaks oleks määruse nr 1907/2006 kõnealuse sätte kitsendav tõlgendus vastuolus eesmärgiga tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitstuse kõrge tase, sest sellisel juhul jääks määruse VII jaotises ette nähtud autoriseerimismenetluse alt välja suur hulk ohtlikke aineid, millel on tõsine mõju inimeste tervisele ja keskkonnale.
(vt punktid 44–46)
5. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 52, 53 ja 111)
6. Euroopa Kemikaaliameti (ECHA) antud hinnangu puhul küsimuses, kas aine põhjustab samaväärset ohtu kui määruse nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist, artikli 57 punktides a–e loetletud ained, nii et seda saab määratleda väga ohtliku ainena, ei anna see, kui kemikaaliamet ei võtnud arvesse asjaolu, et aine kasutajad kasutavad tõhusaid riskijuhtimismeetmeid, võimalust asuda seisukohale, et kemikaaliameti hinnang sisaldab ilmselget hindamisviga. Määruse nr 1907/2006 artikli 60 lõikest 2 nähtub, et asjaolu, et aine kasutamisega seotud negatiivset mõju on võimalik piisaval määral kontrollida, ei takista aine määratlemist väga ohtliku ainena. Vastupidisel juhul muudaks see kõnealuse sättega antud võimaluse anda autoriseering ainele, mille riskid on piisavalt ohjatud, mõttetuks. Seda kinnitab kõnealuse määruse artikli 58 lõige 2.
Antud kontekstis tuleb üksteisest eristada ohtu ja riski. Ohu hindamine on esimene etapp riskihindamise protsessis, mis on spetsiifilisem kontseptsioon. Aine olemuslike omadustega seotud ohu hindamine ei tohi piirduda konkreetse kasutamise asjaolude arvestamisega, nagu see on riski hindamise puhul, ning seda saab nõuetekohaselt teha sõltumata aine kasutamise kohast, viisist, kuidas sellega võidakse kokku puutuda, ja ainega kokkupuutumise astmest.
Peale selle rajaneb direktiiviga 67/548 ohtlike ainete liigitamist, pakendamist ja märgistamist käsitlevate õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta kehtestatud ainete klassifitseerimise ja märgistamise süsteem teabe edastamisel ainete olemuslike omadustega seotud ohu kohta. Kuna ainete klassifitseerimine direktiivis 67/548 1. kategooria kantserogeenideks, mutageenideks või reproduktiivtoksilisteks aineteks on piisav määratlemaks ainet määruse nr 1907/2006 artikli 57 punktide a–c alusel väga ohtliku ainena, ei saa teha järeldust, et aine määratlemiseks vastavalt määruse nr 1907/2006 artikli 57 punktile f peab Euroopa Kemikaaliamet võtma arvesse riskihindamist.
(vt punktid 61, 68–71 ja 81)
7. Määruse nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist, artiklis 59 osutatud määratlemise menetlusest ei ilmne, et asendusaineid puudutav teave oleks selle menetluse tulemuse jaoks asjakohane.
(vt punkt 88)
8. Aine määratlemisel väga ohtliku ainena Euroopa Kemikaaliameti (ECHA) poolt ei rikuta aine tarnija kaitseõigusi sellega, kui tehes kindlaks, kas aine põhjustab samaväärset ohtu määruse nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist, artikli 57 punkti f tähenduses kui määruse nr 1907/2006 artikli 57 punktides a–e loetletud ainete kasutamine, puuduvad kõnealuse määruse, artikli 57 punktides a–e ette nähtud objektiivsed kriteeriumid. Määruse artikli 57 punkti f eesmärk ongi just võimaldada määruse artikli 57 punktides a–e ette nähtud objektiivsete kriteeriumide puudumisel määratleda aine väga ohtliku ainena üksikjuhtumipõhiselt. Sel juhul peab olema teaduslikult tõestatud, et aine võib avaldada inimeste tervisele või keskkonnale tõsist mõju, mis põhjustab samaväärset ohtu kui määruse nr 1907/2006 artikli 57 punktides a–e loetletud ainete poolt avaldatav mõju.
Peale selle on väga ohtlike ainete määratlemiseks antud juhise punktis 3.3.3.2 ette nähtud kriteeriumide puhul (mille hulgas on mõju tõsidus, mõju pöördumatus tervisele, tagajärjed ühiskonnale ja raskused kõnealuse aine kontsentratsiooniga seotud riskide hindamise läbiviimisel) tõsi see, et need on üldised; samas on selge ka see, et need on piisavalt täpsed, et võimaldada huvitatud isikutel teha tarvilikult ja tõhusalt teatavaks oma seisukohad selle küsimuse hindamisel, kas aine põhjustab samaväärset ohtu kui määruse nr 1907/2006 artikli 57 punktides a–e loetletud ainete avaldatav mõju. Asjaolule, et pädevad ametivõimud ei ole neid kriteeriume heaks kiitnud ja huvitatud isikud ei saanud osaleda aruteludes nende üle, ei saa tugineda väites, et poolte kaitseõigusi on rikutud, juhul kui pooled olid aine määratlemise menetluses toimikute koostamisest alates täiesti teadlikud kriteeriumidest ja nende kohaldamisest.
(vt punktid 101–104)
9. Määrusest nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist, ei ilmne aga, et seadusandja kavatses määruse artikli 59 kohaselt läbi viidava määratlemise menetluse, mis on osa määruse VII jaotise kohasest aine autoriseerimise menetlusest, allutada määruse II jaotises ette nähtud registreerimismenetlusele, millega on seotud määruse artiklis 14 toodud kohustused, või määruse artiklites 44–48 osutatud hindamismenetlusele. On tõsi, et registreerimis- ja hindamismenetlus, mida määruse nr 1907/2006 põhjenduses 20 käsitatakse registreerimise järjena, aitavad samuti tõsta avalikkuse ning kutsetegevuses seda ainet kasutavate isikute teadlikkust selle ohtude ja riskide kohta, nagu nähtub määruse põhjendustest 19 ja 21. Kuna registreeritud ained tuleks siiski siseturul ringlusse lubada, nagu ilmneb määruse nr 1907/2006 põhjendusest 19, on autoriseerimismenetluse – mille osa on määruse artiklis 59 viidatud määratlemismenetlus – eesmärk nimelt järk-järgult asendada väga ohtlikud ained muude sobivate ainete või tehnoloogiatega, kui need on majanduslikult sobivad ja tehniliselt rakendatavad. Peale selle, nagu ilmneb määruse nr 1907/2006 põhjendusest 69, soovis seadusandja pöörata erilist tähelepanu väga ohtlikele ainetele.
(vt punktid 107 ja 120)
10. Euroopa Kemikaaliameti otsus, milles määratletakse heksahüdrometüülftaalanhüdriid, heksahüdro-4-metüülftaalanhüdriid, heksahüdro-1-metüülftaalanhüdriid ja heksahüdro-3-metüülftaalanhüdriid (MHHP) väga ohtlike ainetena määruse nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist, lähtudes artiklis 59 sätestatud menetlusest, on proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas. Kui aine määratletakse väga ohtlikuna, lasuvad asjaomastel ettevõtjatel teavitamiskohustused. Kõnealune otsus on määrusega nr 1907/2006 taotletavate eesmärkide saavutamiseks sobiv, sest aine väga ohtlikuna määratlemine on vajalik avalikkuse ja aine kutsetegevuses kasutajate teadlikkuse tõstmiseks esinevate riskide ja ohtude kohta ning seega tuleb määratlemist käsitada inimeste tervise kaitse, mis on eelnimetatud direktiivi peamine eesmärk, tõhustamise vahendina. Samas ei ületata niisuguse otsusega määrusega nr 1907/2006 taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalikke piire.
Esiteks ei kujuta ei määruse artiklites 44–48 ette nähtud aine hindamine ega määruse artikli 14 lõike 6 alusel välja pakutud riskijuhtimismeetmed endast meetmeid, mis on sobivad määruses seoses väga ohtlike ainete käitlemisega taotletavate eesmärkide saavutamiseks, ning need ei ole seega vähem piiravad.
Teiseks ei välista pelk asjaolu, et aine sisaldub määruse nr 1907/2006 artikli 59 lõikes 1 nimetatud loetelus, selle autoriseerimise asemel pigem piirangute kohaldamist sellele ainele, kui see sisaldub tootes. Nagu nähtub määruse nr 1907/2006 artikli 58 lõikest 5 ja artiklist 69, võib komisjon või liikmesriik alati teha ettepaneku, et niisuguse aine (ka kui see sisaldub segus või tootes) tootmist, turuleviimist või kasutamist kontrollitaks pigem piirangute kui autoriseeringuga. Pealegi, nagu ilmneb määruse nr 1907/2006 XVII lisast, võivad piirangud, mis kehtestatakse määruse VIII jaotises ette nähtud menetluses teatud ohtlike ainete, segude ja toodete tootmisele, turule viimisele ja kasutamisele, ulatuda aine tootmisele või turuleviimisele seatud eritingimustest aine kasutamise täieliku keelamiseni. Isegi kui oletada, et piiravad meetmed on määrusega taotletavate eesmärkide saavutamiseks samuti sobilikud, ei kujuta need sellistena seega vähem piiravaid meetmeid võrreldes aine määratlemisega, mis toob kaasa vaid teavitamiskohustused.
Lisaks ei saa töötajate kaitse kohta kehtivad õigusnormid, milles on ette nähtud riskijuhtimismeetmed töötajatele, endast kujutada sobivaid ja vähem piiravaid meetmeid saavutamaks määruses nr 1907/2006 seoses väga ohtlike ainete käitlemisega taotletavaid eesmärke ja nimelt eesmärki asendada väga ohtlikud ained järk-järgult sobivate alternatiivsete ainete või tehnoloogiatega, kui need on majanduslikult sobivad ja tehniliselt rakendatavad.
(vt punktid 113, 114, 122 ja 124–126)
11. Kindlasti on õige, et määruse nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist, artikli 59 lõike 8 kohaselt peab Euroopa Kemikaaliameti (ECHA) liikmesriikide komitee jõudma 30 päeva jooksul aine määratlemise suhtes ühehäälsele kokkuleppele, et kemikaaliamet saaks aine lisada selle artikli lõikes 1 osutatud loetellu. Siiski ei takista asjaolu, et liikmesriik ei olnud teadlikult hääletusel selle üle, kas määratleda aine väga ohtlikuna, kohal, asumast seisukohale, et kemikaaliameti liikmesriikide komitee jõudis ühehäälsele kokkuleppele. ELTL artikli 238 lõike 4 kohaselt, millele tugines selle komitee menetlustava, ei takista isiklikult kohal viibivate või esindatud liikmete hääletamisest hoidumine vastu võtmast otsuseid, mis nõuavad ühehäälsust. Vastavalt kemikaaliameti kodukorra artikli 19 lõikele 1 loetakse, et iga liige, kes ei ole koosoleku ajal kohal ja kel puudub esindaja, on vaikimisi nõustunud kokkuleppe või komitee enamuse arvamusega küsimuses, mille üle hääletatakse.
(vt punkt 132)