Affaire T‑135/13
Hitachi Chemical Europe GmbH e.a.
contre
Agence européenne des produits chimiques (ECHA)
« REACH – Identification de certains sensibilisants respiratoires comme substances extrêmement préoccupantes – Niveau de préoccupation équivalent – Recours en annulation – Affectation directe – Recevabilité – Droits de la défense – Proportionnalité »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 30 avril 2015
1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Décision de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) identifiant une substance comme extrêmement préoccupante – Recours formé par des fournisseurs de la substance – Recevabilité
(Art. 263, al. 4, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 31, § 9, et 59)
2. Recours en annulation – Conditions de recevabilité – Personnes physiques ou morales – Recours introduit par plusieurs requérants à l’encontre de la même décision – Qualité pour agir de l’un d’entre eux – Recevabilité du recours dans son ensemble
(Art. 263, al. 4, TFUE)
3. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Notion d’acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE – Tout acte de portée générale à l’exception des actes législatifs – Décision de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) identifiant une substance comme extrêmement préoccupante – Inclusion – Acte ne comportant pas des mesures d’exécution au sens de ladite disposition du traité
[Art. 263, al. 4, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, f), et 59]
4. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Liste des substances énumérées à l’article 57, sous f), du règlement – Caractère non exhaustif
[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, 16e considérant et art. 57, f), et 59]
5. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Pouvoir d’appréciation des autorités de l’Union – Portée – Contrôle juridictionnel – Limites – Erreur manifeste, détournement de pouvoir ou dépassement manifeste des limites du pouvoir d’appréciation
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57 et 59)
6. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Possibilité de maîtriser les effets négatifs d’une substance par l’emploi de mesures de gestion – Circonstance ne faisant pas obstacle à l’identification de la substance comme extrêmement préoccupante – Obligation pour l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) de prendre en considération une évaluation des risques pour une substance relevant de la catégorie 1 de la directive 67/548 – Absence
[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, a) à f), 58, § 2, 59, § 4, et 60, § 2, et annexe XIV ; directive du Conseil 67/548]
7. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Substances ayant des propriétés persistantes, bioaccumulables et toxiques ou très persistantes et très bioaccumulables – Obligations en matière d’informations à fournir quant aux substances de remplacement – Portée – Incidence éventuelle de telles informations sur une décision identifiant une substance comme extrêmement préoccupante – Limites
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 59)
8. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Détermination du niveau de préoccupation d’une substance – Examen, au cas par cas, en l’absence de fixation de critères objectifs par le règlement – Violation des droits de la défense – Absence
[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, 16e considérant et art. 57, a) à f), et 59 ; Guide pour l’identification des substances extrêmement préoccupantes, point 3.3.3.2]
9. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Caractère distinct et indépendant par rapport à la procédure d’évaluation
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, 19e à 21e et 69e considérants et art. 14, 44 à 48 et 59)
10. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Décision de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) identifiant l’anhydride hexahydrométhylphtalique comme une substance extrêmement préoccupante – Violation du principe de proportionnalité – Absence
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, 16e considérant et art. 14, § 6, 44 à 48, 55, 58, § 5, 59 et 69 et annexe XVII)
11. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Accord unanime du comité des États membres – Abstention d’un État membre – Absence d’incidence sur une décision votée à l’unanimité des États membres présents
[Art. 238, § 4, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 59, § 8 ; règlement de procédure du comité des États membres de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), art. 19, § 1]
1. La condition d’affectation directe d’une personne physique ou morale dans le cadre d’un recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa TFUE requiert, premièrement, que la mesure incriminée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, deuxièmement, qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union européenne, sans application d’autres règles intermédiaires.
S’agissant d’une décision de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) identifiant une substance comme extrêmement préoccupante en vertu de la procédure visée à l’article 59 du règlement no 1907/2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, elle produit des effets directs sur la situation juridique des fournisseurs de ladite substance en raison de l’obligation de mettre à jour la fiche de données de sécurité concernée, conformément à l’article 31, paragraphe 9, dudit règlement. Par conséquent, lesdits fournisseurs sont directement affectés par la décision de l’ECHA.
(cf. points 27, 36-38)
2. Pour des raisons d’économie procédurale, si une même décision est attaquée par plusieurs requérants dans le cadre d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE et s’il est établi que l’un d’eux dispose de la qualité pour agir, il n’y a plus lieu pour le juge de l’Union d’examiner la qualité pour agir des autres requérants.
(cf. point 39)
3. Voir le texte de la décision.
(cf. point 40)
4. Le libellé de l’article 57, sous f), du règlement no 1907/2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, lequel concerne les substances qui ne remplissent pas les critères visés aux points d) ou e) de cet article et qui sont identifiées, au cas par cas, conformément à la procédure prévue à l’article 59 dudit règlement, n’exclut pas que les sensibilisants respiratoires entrent dans le champ d’application de cette disposition. En effet, s’il est vrai que l’article 57, sous f), du règlement no 1907/2006 ne fait aucune référence à cette catégorie de substances, il n’en demeure pas moins que les substances expressément mentionnées dans cette disposition ne le sont qu’à titre d’exemple, ainsi qu’il résulte des termes « telles que celles » utilisées par le législateur. Par ailleurs, une interprétation restrictive de ladite disposition irait à l’encontre de l’objectif du règlement no 1907/2006 d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement en ce qu’un grand nombre de substances dangereuses présentant des effets graves sur la santé humaine et l’environnement seraient retirées du champ d’application de la procédure d’autorisation prévue au titre VII de ce règlement.
(cf. points 44-46)
5. Voir le texte de la décision.
(cf. points 52, 53, 111)
6. S’agissant de l’appréciation de l’Agence européenne des produits chimiques quant à la question de savoir si une substance suscite un niveau de préoccupation équivalent à celui des substances énumérées à l’article 57, sous a) à e), du règlement no 1907/2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, pour être identifiée comme substance extrêmement préoccupante, le fait pour l’ECHA de ne pas avoir pris en compte que les utilisateurs de la substance concernée mettraient en œuvre des mesures efficaces de gestion des risques ne permet pas de considérer que ladite appréciation est entachée d’erreur manifeste. En effet, il ressort de l’article 60, paragraphe 2, du règlement no 1907/2006 que le fait que les effets négatifs d’une substance liés à son utilisation peuvent être contrôlés de manière appropriée n’empêche pas son identification comme une substance extrêmement préoccupante. Dans le cas contraire, la possibilité d’autoriser une substance dont les risques peuvent valablement être maîtrisés, en vertu de ladite disposition, serait dénuée de portée. Cela est confirmé par l’article 58, paragraphe 2, dudit règlement.
À cet égard, il y a lieu de différencier entre les dangers et les risques. L’évaluation des dangers constitue la première étape du processus d’évaluation des risques, laquelle représente un concept plus précis. Ainsi, une évaluation des dangers liés aux propriétés intrinsèques d’une substance ne doit pas être limitée en considération de circonstances d’utilisation spécifiques, comme dans le cas d’une évaluation des risques, et peut être réalisée de manière valable indépendamment du lieu d’utilisation de la substance, de la voie par laquelle pourrait se produire le contact avec celle-ci et de niveaux éventuels d’exposition à la substance.
Par ailleurs, la classification et l’étiquetage des substances établis par la directive 67/548, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l’emballage et l’étiquetage des substances dangereuses, sont fondés sur la transmission d’informations sur les dangers liés aux propriétés intrinsèques des substances. À cet égard, dès lors que la classification parmi les substances cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction de catégorie 1 de la directive 67/548 est suffisante pour identifier une substance comme extrêmement préoccupante, en vertu de l’article 57, sous a) à c), du règlement no 1907/2006, il ne saurait être conclu que, pour l’identification d’une substance conformément à l’article 57, sous f), dudit règlement, l’Agence européenne des produits chimiques doit prendre en considération une évaluation des risques.
(cf. points 61, 68-71, 81)
7. Il ne ressort pas de la procédure d’identification visée à l’article 59 du règlement no 1907/2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, que des informations sur les substances de remplacement sont pertinentes concernant le résultat de cette procédure.
(cf. point 88)
8. Ne saurait constituer une violation des droits de la défense d’un fournisseur d’une substance identifiée comme extrêmement préoccupante par l’Agence européenne des produits chimiques l’absence de critères objectifs prévus à l’article 57, sous a) à e), du règlement no 1907/2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, pour déterminer si une substance suscite un niveau de préoccupation équivalent à celui suscité par l’utilisation d’autres substances énumérées à l’article 57, sous a) à e), dudit règlement, au sens de l’article 57, sous f), de ce règlement. En effet, l’objectif dudit article 57, sous f), consiste à permettre l’identification d’une substance comme extrêmement préoccupante, au cas par cas, en l’absence de critères objectifs prévus à l’article 57, sous a) à e), de ce règlement. À cet égard, il doit être scientifiquement prouvé qu’une substance peut avoir des effets graves sur la santé humaine ou l’environnement qui suscitent un niveau de préoccupation équivalent à celui suscité par l’utilisation d’autres substances énumérées à l’article 57, sous a) à e), du règlement no 1907/2006.
Par ailleurs, s’agissant des critères prévus au point 3.3.3.2 du guide pour l’identification des substances extrêmement préoccupantes, lesquels comprennent notamment la gravité des effets, le caractère irréversible des effets pour la santé, les conséquences pour la société et les difficultés à effectuer une évaluation des risques basée sur la concentration de la substance en cause, s’il est vrai que ces critères sont de nature générale, il n’en demeure pas moins qu’ils sont suffisamment précis pour permettre aux parties intéressées de faire connaître, de manière utile et effective, leurs points de vue relatifs à l’appréciation de la question de savoir si une substance suscite un niveau de préoccupation équivalent à celui suscité par l’utilisation d’autres substances énumérées à l’article 57, sous a) à e), du règlement no 1907/2006. À cet égard, le fait que lesdits critères n’auraient pas été approuvés par les autorités compétentes ni débattus entre les parties intéressées ne saurait fonder une violation des droits de la défense desdites parties, dans la mesure où ces dernières ont pleinement connaissance des critères et de leur application à partir des dossiers élaborés dans le cadre de la procédure d’identification d’une substance.
(cf. points 101-104)
9. Il ne ressort aucunement du règlement no 1907/2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, que le législateur a envisagé de subordonner la procédure d’identification menée conformément à l’article 59 dudit règlement, qui fait partie de la procédure d’autorisation d’une substance visée au titre VII de ce règlement, à la procédure d’enregistrement prévue au titre II du même règlement et dont relèvent les obligations visées à l’article 14 de ce règlement ou à la procédure d’évaluation visée aux articles 44 à 48 du même règlement. Il est exact que la procédure d’enregistrement et la procédure d’évaluation, qui est conçue comme un suivi de l’enregistrement selon le considérant 20 du règlement no 1907/2006, servent également à améliorer l’information du public et des professionnels sur les dangers et les risques d’une substance, ainsi qu’il ressort des considérants 19 et 21 de ce règlement. Toutefois, alors que les substances enregistrées devraient pouvoir circuler sur le marché intérieur, ainsi qu’il ressort du considérant 19 du règlement no 1907/2006, l’objectif de la procédure d’autorisation, dont relève la procédure d’identification visée à l’article 59 dudit règlement, est notamment de remplacer progressivement les substances extrêmement préoccupantes par d’autres substances ou technologies appropriées, lorsque celles-ci sont économiquement et techniquement viables. En outre, ainsi qu’il ressort du considérant 69 du règlement no 1907/2006, le législateur a voulu accorder une attention particulière aux substances extrêmement préoccupantes.
(cf. points 107, 120)
10. Est conforme au principe de proportionnalité une décision de l’Agence européenne des produits chimiques identifiant l’anhydride hexahydrométhylphtalique, l’anhydride hexahydro-4-méthylphtalique, l’anhydride hexahydro-1-méthylphtalique et l’anhydride hexahydro-3-méthylphtalique (MHHP) comme des substances extrêmement préoccupantes résultant de la procédure visée à l’article 59 du règlement no 1907/2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances. En effet, lorsqu’une substance est identifiée comme extrêmement préoccupante, les opérateurs économiques concernés sont soumis à des obligations d’information. Or, ladite décision est appropriée à la réalisation des objectifs poursuivis par le règlement no 1907/2006, en ce qu’une telle identification sert à améliorer l’information du public et des professionnels sur les risques et les dangers encourus, cette identification devant par suite être considérée comme un instrument d’amélioration de la protection de la santé humaine, l’objectif principal dudit règlement. De même, une telle décision ne dépasse pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par le règlement no 1907/2006.
En effet, premièrement, ni l’évaluation d’une substance prévue aux articles 44 à 48 dudit règlement ni les mesures de gestion des risques proposées en vertu de l’article 14, paragraphe 6, de ce règlement ne constituent des mesures appropriées à la réalisation des objectifs poursuivis par ledit règlement relatifs au traitement des substances extrêmement préoccupantes et ne sont donc des mesures moins contraignantes.
Deuxièmement, le simple fait qu’une substance figure dans la liste visée à l’article 59, paragraphe 1, du règlement no 1907/2006 n’empêche pas de soumettre cette substance, dès lors qu’elle est contenue dans un article, à des restrictions plutôt qu’à une autorisation. En effet, ainsi qu’il ressort de l’article 58, paragraphe 5, et de l’article 69 du règlement no 1907/2006, la Commission ou un État membre peut toujours proposer que la fabrication, la mise sur le marché ou l’utilisation d’une substance telle quelle ou contenue dans un mélange ou un article soit contrôlée par des restrictions plutôt que par une autorisation. En outre, ainsi qu’il ressort de l’annexe XVII du règlement no 1907/2006, les restrictions, adoptées conformément à la procédure visée au titre VIII dudit règlement, applicables à la fabrication, à la mise sur le marché et à l’utilisation de certaines substances dangereuses et de certains mélanges et articles dangereux, peuvent aller de conditions particulières imposées à la fabrication ou à la mise sur le marché d’une substance à une interdiction totale de l’utilisation d’une substance. À supposer même que les mesures de restriction soient également appropriées à la réalisation des objectifs poursuivis par ce règlement, elles ne constituent donc pas, en tant que telles, des mesures moins contraignantes par rapport à l’identification d’une substance qui n’entraîne que des obligations d’information.
Par ailleurs, une législation en matière de protection des travailleurs qui prévoit des mesures de gestion des risques pour les travailleurs ne saurait constituer une mesure appropriée et moins contraignante à la réalisation des objectifs poursuivis par le règlement no 1907/2006 relatifs au traitement des substances extrêmement préoccupantes et, notamment, à l’objectif de remplacer progressivement les substances extrêmement préoccupantes par d’autres substances ou technologies appropriées, lorsque celles-ci sont économiquement et techniquement viables.
(cf. points 113, 114, 122, 124-126)
11. Il est certes exact que, en vertu de l’article 59, paragraphe 8, du règlement no 1907/2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, le comité des États membres de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) doit parvenir à un accord unanime sur l’identification d’une substance afin que l’ECHA puisse l’inclure sur la liste visée au paragraphe 1 de cet article. Toutefois, le fait qu’un État membre était délibérément absent lors du vote sur l’identification d’une substance comme extrêmement préoccupante n’empêche pas que le comité des États membres de l’ECHA est parvenu à un accord unanime. En effet, en vertu de l’article 238, paragraphe 4, TFUE, sur lequel repose la pratique procédurale de ce comité, les abstentions des membres présents ou représentés ne font pas obstacle à l’adoption des délibérations qui requièrent l’unanimité. En outre, en vertu de l’article 19, paragraphe 1, du règlement de procédure de l’ECHA, tout membre qui n’est ni présent ni représenté par un mandataire à la réunion est considéré comme ayant donné son accord tacite au consensus ou à l’opinion majoritaire du comité quand une question fait l’objet d’un vote.
(cf. point 132)