UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
20 päivänä marraskuuta 2018 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelu – Työajan järjestäminen – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 31 artikla – Direktiivi 2003/88/EY – Soveltamisala – Poikkeus – 1 artiklan 3 kohta – Direktiivi 89/391/ETY – 2 artiklan 2 kohta – Sijaisvanhemman työ
Asiassa C-147/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Curtea de Apel Constanţa (Constanţan ylioikeus, Romania) on esittänyt 8.2.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 23.3.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Sindicatul Familia Constanţa ja
Ustinia Cvas ym.
vastaan
Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, jaostojen puheenjohtajat J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, T. von Danwitz, C. Toader ja C. Lycourgos (esittelevä tuomari) sekä tuomarit M. Ilešič, E. Levits, L. Bay Larsen, M. Safjan, C. G. Fernlund, C. Vajda, ja S. Rodin,
julkisasiamies: N. Wahl,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Şereş,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.5.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Romanian hallitus, asiamiehinään aluksi R. H. Radu, sittemmin C.–R. Canţăr, O. C. Ichim ja L. Liţu,
– Saksan hallitus, asiamiehinään J. Möller ja T. Henze,
– Euroopan komissio, asiamiehinään M. van Beek, C. Hödlmayr ja A. Biolan,
kuultuaan julkisasiamiehen 28.6.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä 12.6.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/391/ETY (EYVL 1989, L 183, s. 1) 2 artiklan ja tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 4.11.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/88/EY (EUVL 2003, L 299, s. 9) 1 artiklan 3 kohdan, 2 artiklan 1 alakohdan sekä 5, 7 ja 17 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina on yhtäältä Sindicatul Familia Constanța (Constanţan sosiaalihuollon perhetyöntekijöiden ammattiliitto) ja sijaisvanhempina toimivia henkilöitä ja toisaalta Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Constanța (sosiaalihuollon ja lastensuojelun pääosasto, jäljempänä pääosasto) ja jossa on kyse näiden sijaisvanhempien vaatimuksesta saada peruspalkkaan 100 prosentin korotus työstä, joka on tehty viikoittaisten lepoaikojen, lakisääteisen vuosiloman ja muiden vapaiden aikana sekä vuosien 2012–2015 palkallista vuosilomaa vastaava korvaus.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 89/391
3 Direktiivin 89/391 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin sekä julkisiin että yksityisiin toiminnan aloihin (kuten teollisuuteen, maatalouteen, kauppaan, hallintoon, palveluihin, koulutukseen, kulttuuriin, vapaa-ajan toimintaan).
2. Tätä direktiiviä ei sovelleta sellaisiin erityisiin julkis[hallinnon] tehtäviin, kuten asevoimiin tai poliisivoimiin tai tiettyihin väestönsuojelun erityistoimiin, joiden ominaispiirteet ovat väistämättä ristiriidassa tämän direktiivin [soveltamisen] kanssa.
Näissä tapauksissa työntekijöiden turvallisuus ja terveys on varmistettava mahdollisimman hyvin tämän direktiivin tarkoituksen mukaisesti.”
Direktiivi 2003/88
4 Direktiivin 2003/88 johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa, neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1) Tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 23 päivänä marraskuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/104/EY, jossa säädetään turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista työajan järjestämistä varten, vuorokautisten lepoaikojen, taukojen, viikoittaisten lepoaikojen, viikoittaisen enimmäistyöajan, vuosiloman sekä yötyötä, vuorotyötä ja työn jaksotusta koskevien seikkojen osalta, on muutettu huomattavilta osin. Mainitut säännökset olisi selkeyden vuoksi kodifioitava.
(2) Perustamissopimuksen 137 artiklassa määrätään, että yhteisö tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimia, joilla ne pyrkivät parantamaan työympäristöä työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelemiseksi. – –
– –
(4) Työntekijöiden turvallisuuden, hygienian ja terveyden parantaminen työssä on tavoite, joka ei saisi olla riippuvainen pelkästään taloudellisista seikoista.
(5) Kaikilla työntekijöillä olisi oltava asianmukaiset lepoajat. Käsite ’lepo’ olisi ilmaistava aikayksikköinä, esimerkiksi päivinä, tunteina ja/tai näiden osina. Yhteisön työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden varmistamiseksi heille on annettava päivittäin, viikoittain ja vuosittain vähimmäismäärä lepoaikaa sekä riittävät tauot. Tässä yhteydessä on tarpeen asettaa myös viikoittaiselle työajalle yläraja.”
5 Direktiivin 2003/88 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä direktiivissä vahvistetaan turvallisuutta ja terveyttä koskevat vähimmäisvaatimukset työajan järjestämistä varten.
2. Tämä direktiivi koskee:
a) vuorokautisia ja viikoittaisia vähimmäislepoaikoja ja vuosilomaa sekä taukoja ja viikoittaista enimmäistyöaikaa; ja
b) tiettyjä yötyötä, vuorotyötä ja työaikajärjestelyjä koskevia seikkoja.
3. Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkeen direktiivin [89/391] 2 artiklassa tarkoitettuun yksityiseen ja julkiseen toimintaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin 14, 17, 18 ja 19 artiklan soveltamista.
– –”
6 Direktiivin 2003/88 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1. ’työajalla’ ajanjaksoa, jona työntekijä työskentelee, on työnantajan käytettävissä ja suorittaa tämän määräämiä tehtäviä kansallisen lainsäädännön ja/tai käytännön mukaisesti.
– –”
7 Direktiivin 2003/88 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Viikoittainen lepoaika”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen työntekijä saa jokaista seitsemän päivän jaksoa kohden vähintään kahdenkymmenenneljän tunnin keskeytymättömän lepoajan, johon lisätään 3 artiklassa tarkoitettu yhdentoista tunnin päivittäinen lepoaika.
Jos asialliset, tekniset tai työn järjestämiseen liittyvät olosuhteet niin edellyttävät, voidaan soveltaa kahdenkymmenenneljän tunnin vähimmäislepoaikaa.”
8 Direktiivin 2003/88 7 artikla koskee vuosilomaa, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen työntekijä saa vähintään neljän viikon palkallisen vuosiloman tällaisen loman saamiselle ja myöntämiselle kansallisessa lainsäädännössä ja/tai käytännössä vahvistettujen edellytysten mukaisesti.
2. Palkallisen vuosiloman vähimmäisaikaa ei saa korvata rahalla, paitsi kun työsuhde päättyy.”
9 Direktiivin 2003/88 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemisessa noudatettavat yleiset periaatteet huomioon ottaen jäsenvaltiot voivat poiketa 3–6, 8 ja 16 artiklan säännöksistä, kun kyseessä olevan toiminnan erityispiirteiden vuoksi työajan pituutta ei mitata ja/tai määritellä ennalta tai työntekijät voivat itse päättää siitä ja erityisesti kun on kyse
a) johtavassa asemassa olevista tai muista henkilöistä, joilla on itsenäinen päätöksentekovalta;
b) työskentelystä perheessä; tai
c) työntekijöistä, jotka suorittavat uskonnollisia toimituksia kirkoissa ja uskonnollisissa yhteisöissä.
– –
3. Tämän artiklan 2 kohdan mukaisesti 3, 4, 5, 8 ja 16 artiklasta voidaan poiketa
– –
b) kun on kyse turvallisuus- ja valvontatoiminnasta, joka edellyttää jatkuvaa läsnäoloa omaisuuden tai henkilöiden suojelemiseksi, erityisesti kun on kyse vartijoiden ja talonmiesten tai vartiointiliikkeiden työstä;
c) kun on kyse toiminnasta, jossa tarvitaan jatkuvaa palvelua tai tuotantoa, erityisesti:
i) palvelut, jotka liittyvät sairaaloiden tai vastaavien laitosten, asuntoloiden ja vankiloiden järjestämään vastaanottoon, hoitoon ja/tai huolenpitoon, mukaan lukien lääkärien harjoittelu;
ii) satama- tai lentoasematyöntekijät;
iii) lehdistö-, radio-, televisio-, elokuvatuotanto-, posti- ja telepalvelut sekä sairaankuljetus-, palosuojelu- ja väestönsuojelupalvelut;
iv) kaasun, veden tai sähkön tuotanto-, siirto- ja jakelupalvelut sekä kotitalouksien jätteiden keruu- ja polttopalvelut;
v) teollisuuden alat, joissa työtä ei voi keskeyttää teknisistä syistä;
vi) tutkimus- ja kehittämistoiminta;
vii) maatalous;
viii) työntekijät, jotka työskentelevät säännöllisten kaupunkiliikennepalvelujen parissa;
– –
4. Tämän artiklan 2 kohdan mukaisesti 3 ja 5 artiklasta voidaan poiketa:
– –
b) kun on kyse toiminnasta, jossa päivän aikana tehdään useita työjaksoja, kuten erityisesti siivoushenkilöstön työssä.
– –”
Romanian oikeus
10 Lapsen oikeuksien turvaamista ja edistämistä koskevan lain nro 272/2004 (Legea nr. 272/2004 privind protecția si promovarea drepturilor copilului) 4 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa seuraavilla käsitteillä ja ilmauksilla: – –
d) sijaisperhe – [tarkoitetaan] sellaisia muita kuin perheeseen laajassa mielessä kuuluvia henkilöitä, mukaan lukien sukulaiset avioliiton kautta aina neljänteen asteeseen ja sijaisvanhemmat, jotka huolehtivat lapsen kehityksestä ja hoidosta laissa säädetyin edellytyksin.”
11 Lain nro 272/2004 116 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Maakuntavaltuustojen ja Bukarestin [Romania] kaupunginosavaltuustojen alaiset lastensuojelun sekä maakuntatason ja Bukarestin kaupunginosien sosiaalihuollon julkiset palvelut järjestetään uudelleen sosiaalihuollon ja lastensuojelun pääosastoksi.
(2) Sosiaalihuollon ja lastensuojelun pääosasto on julkisoikeudellinen oikeushenkilö, ja se toimii maakuntavaltuuston ja Bukarestin kaupunginosavaltuustojen alaisena viranomaisena, joka ottaa soveltuvin osin hoitaakseen maakunnallisen sosiaalihuollon sekä Bukarestin kaupunginosien sosiaalihuollon julkiset palvelutehtävät.
(3) Edellä 2 momentissa tarkoitettu viranomainen huolehtii lapsen oikeuksien turvaamiseksi tässä laissa sekä muussa voimassa olevassa lainsäädännössä säädetyistä tehtävistä.
– –”
12 Lain nro 272/2004 117 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Sosiaalihuollon ja lastensuojelun pääosaston pääasialliset tehtävät lapsen oikeuksien turvaamisessa ja edistämisessä ovat seuraavat:
a) sosiaalihuollon toiminnan koordinointi, perheiden suojelu ja lasten oikeuksien turvaaminen maakuntatasolla ja Bukarestin kaupungin alueella;
– –”
13 Lain nro 272/2004 121 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Perhepalveluilla huolehditaan tämän lain mukaisesti tehdyn sijaishuoltopäätöksen johdosta väliaikaisesti tai pysyvästi vanhemmistaan erotetun lapsen kehityksestä ja hoidosta luonnollisen henkilön tai perheen kodissa.”
14 Lain nro 272/2004 122 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Sijoitettavia lapsia voivat ottaa vastaan perheet ja vähintään 18 vuotta täyttäneet oikeustoimikelpoiset henkilöt, joiden kotipaikka on Romaniassa ja joilla on tarvittavat henkiset ja taloudelliset edellytykset huolehtia väliaikaisesti tai pysyvästi vanhemmistaan erotetun lapsen kehityksestä ja hoidosta.
– –
(3) Sijaisvanhemmaksi lain mukaisesti valtuutetun henkilön on noudatettava toiminnassaan pääosaston tai valtuutetun yksityisen elimen kanssa tehtyä erityistä lapsen suojeluun tähtäävää työsopimusta, johon sisältyvät seuraavanlaiset määräykset:
a) sijoitetun lapsen kehitykseen, hoitoon ja kasvatukseen liittyvistä tehtävistä huolehditaan kotona;
b) työaika määräytyy lapsen tarpeiden perusteella;
c) vapaa-aika suunnitellaan perheen ja sijoitettujen lasten ohjelman perusteella;
d) tehtävistä huolehditaan keskeytyksettä laissa tarkoitettuina loma-aikoina, ellei pääosasto anna lupaa viettää loma-aikaa erillään perheeseen sijoitetusta lapsesta.
(4) Henkilökohtainen työsopimus tehdään alkavaksi päivästä, jona johtaja antaa kiireellisen sijaishuoltomääräyksen tai lastensuojelulautakunta/tuomioistuin tekee sijaishuoltopäätöksen.
– –”
15 Hallituksen asetus nro 679/2003 (Hotarârea Guvernului nr. 679/2003) koskee ammattimaisen sijaisvanhemman valtuutuksen saamisen edellytyksiä, valtuutusmenettelyä ja tämän asemaa koskevia säännöksiä.
16 Asetuksen nro 679/2003 1 § on muotoiltu seuraavasti:
”Ammattimainen sijaisvanhempi on tämän asetuksen mukaisesti valtuutettu luonnollinen henkilö, joka työskentelee kotonaan huolehtiakseen hänen luokseen sijoitettujen tai huollettavakseen annettujen lasten kehityksestä, hoidosta ja kasvatuksesta näiden tasapainoisen kehityksen edellyttämällä tavalla.”
17 Asetuksen nro 679/2003 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Valtuutetun ammattimaisen sijaisvanhemman toiminta perustuu henkilökohtaiseen, luonteeltaan erityiseen työsopimukseen, jonka päämääränä on lapsen suojelu ja joka tehdään lastensuojeluun erikoistuneen julkisen palveluyksikön tai sellaisen valtuutetun yksityisen elimen kanssa, jolla on velvollisuus valvoa ja tukea ammattimaisia sijaisvanhempia työssään.
(2) Henkilökohtainen työsopimus tehdään valtuutuksen voimassaolon ajaksi.
(3) Henkilökohtaisen työsopimuksen toimeenpano alkaa päivästä, jona päätös lapsen sijoittamisesta tai antamisesta sijaisvanhemman huollettavaksi on vastaanotettu.
– –”
18 Asetuksen nro 679/2003 9 § on muotoiltu seuraavasti:
”(1) Ammattimainen sijaisvanhempi tekee kunkin sijoitetun tai huollettavakseen annetun lapsen osalta sijaishuoltosopimuksen, joka liitetään työnantajan kanssa tehtyyn henkilökohtaiseen työsopimukseen.
(2) Sopimuksen osana on ammattimaisen sijaisvanhemman puolison (aviomiehen tai ‑vaimon) kirjallinen suostumus, ja sopimus annetaan tiedoksi sijoittamisesta tai lapsen huollettavaksi antamisesta päättäneelle lastensuojelulautakunnalle.
(3) Sopimus sisältää seuraavat seikat:
– –
g) sopimuspuolten oikeudet ja velvollisuudet.”
19 Asetuksen nro 679/2003 10 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Ammattimaisella sijaisvanhemmalla on seuraavat velvollisuudet sijoitettua tai huollettavaksi annettua lasta kohtaan
a) huolehtia lapsen kehittymisestä, hoidosta ja kasvatuksesta siten, että lapsen tasapainoinen fyysinen, psyykkinen, älyllinen ja tunne-elämän kehitys voidaan taata;
b) huolehtia siitä, että lapsi sopeutuu perheeseen ja että häntä kohdellaan yhdenvertaisesti muiden perheenjäsenten kanssa;
c) huolehtia lapsen sopeutumisesta yhteiskuntaan;
d) osaltaan valmistaa lasta palaamaan omaan perheeseensä tai tarvittaessa sopeutumaan adoptioperheeseen;
e) sallia lastensuojeluun erikoistuneen julkisen palveluyksikön tai valtuutetun yksityisen elimen asiantuntijoiden valvoa ammatillista toimintaansa ja arvioida lapsen kehitystä;
f) huolehtia toiminnan jatkuvuudesta myös laissa tarkoitettuina loma-aikoina lukuun ottamatta tapauksia, joissa työnantaja on antanut luvan olla erillään sijoitetusta tai huollettavaksi annetusta lapsesta;
– –
(2) Ammattimaisen sijaisvanhemman on ilmoitettava lastensuojelun julkisesta palvelusta vastaavalle yksikölle tai toimintaa valvovalle valtuutetulle yksityiselle elimelle kaikista sellaisista muutoksista henkilökohtaisessa tilanteessaan, perheessään tai ympäristössään, jotka saattavat vaikuttaa hänen tehtäviensä suorittamiseen.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
20 Pääasian valittajat ovat luonnollisia henkilöitä, jotka työskentelevät sijaisvanhempina pääosaston palveluksessa. Pääosasto on julkisoikeudellinen toimielin, jonka tehtävänä on sosiaalihuollon, perheen suojelun ja lasten oikeuksien turvaamistoimien koordinointi maakuntatasolla tai Bukarestin kaupunginosien alueella. Heidän tehtävänään on ottaa kotiinsa lapsi, jonka vanhemmilta on pysyvästi tai väliaikaisesti evätty oikeus huolehtia lapsen hoidosta, kasvatuksesta ja elatuksesta. Kukin sijaisvanhempi on tehnyt henkilökohtaisen työsopimuksen kyseisen pääosaston kanssa sekä sijaishuoltosopimuksen kustakin huollettavakseen sijoitetusta lapsesta.
21 Kyseiset sijaisvanhemmat ja Constanţan sosiaalihuollon perhetyöntekijöiden ammattiliitto nostivat Tribunalul Constanţassa (Constanţan alioikeus) kanteen, jossa ne vaativat, että pääosasto velvoitetaan maksamaan palkanlisät, jotka muodostuvat 100 prosentin suuruisesta korotuksesta peruspalkkaan työskentelystä viikoittaisten lepoaikojen, pyhäpäivien ja muiden yleisten vapaapäivien aikana, sekä korvauksen, joka vastaa palkallista vuosilomaa vuosilta 2012–2015. Heidän kanteensa hylättiin, minkä vuoksi he valittivat siihen annetusta tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
22 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, että laillisesti sijaisvanhemmaksi valtuutettu henkilö työskentelee lastensuojeluun kuuluvan erityisen henkilökohtaisen työsopimuksen perusteella. Työsopimuksessa määrätään muun muassa, että sen kohde huomioon ottaen – sijaisvanhempi vastaa tämän kotiin sijoitettujen lasten kehityksestä, hoidosta ja kasvatuksesta – työtä on tehtävä keskeytyksettä, myös viikoittaisten lepoaikojen, pyhäpäivien ja muiden yleisten vapaapäivien ajan, koska työaika määräytyy lapsen tarpeiden mukaisesti. Kyseessä olevissa työsopimuksissa on tämän osalta ehtoja, jotka koskevat työaikaa ja lepoaikoja ja joiden mukaan sijaisvanhemmat työskentelevät todellisuudessa keskeytyksettä, niitä jaksoja lukuun ottamatta, joiden aikana lapsi on koulussa.
23 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että sijaisvanhemman velvollisuus tehdä työtä keskeytyksettä koskee myös vuosilomajaksoja. Tällaisen loman pituudesta, joka riippuu sijaisvanhemman virkaiästä, määrätään työsopimuksissa.
24 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää kuitenkin panemaan merkille, että työsopimuksessa ja sijoittamisesta kunkin lapsen osalta tehdyssä sopimuksessa olevassa työnkuvauksessa määrätään, että sijaisvanhempi tekee työtään keskeytyksettä laissa tarkoitettuina loma-aikoina, ellei työnantaja ole antanut lupaa olla erillään lapsesta. Kyseinen tuomioistuin toteaa, että käytännössä vain yksi sen käsiteltävänä olevassa asiassa valittajina olevista sijaisvanhemmista on saanut luvan pitää loman ilman huollettavakseen sijoitettua lasta vuosina 2014 ja 2015, kun taas kolme muuta valittajaa on pitänyt lomansa ilman lapsia vuonna 2014 ja kolme muuta vuonna 2015. Se tarkentaa kuitenkin tämän osalta, että sijaisvanhempien siinä esittämissä lomaa koskevissa vaatimuksissa todetaan, että he olivat saaneet tiedon mahdollisuudesta pitää lomia ilman heidän huollettavakseen sijoitettua lasta mutta että he olivat kuitenkin suostuneet pitämään ne lapsen kanssa.
25 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tämän lisäksi ensimmäiseksi, että kansallisten tuomioistuinten oikeuskäytäntö, joka koskee sijaisvanhempien oikeutta saada palkanlisiä sellaisten viikoittaisten lepopäivien aikana tehdystä työstä, joiden aikana he eivät ole erillään sijoitetusta lapsesta, ei ole yhdenmukainen. Toiseksi se toteaa oikeudesta korvaukseen lakisääteisten vuosilomien aikana tehdystä työstä, että sijaisvanhemmilla ei voisi olla oikeutta korvaukseen siitä, etteivät he olleet erillään huollettavakseen sijoitetusta lapsesta. Kansallisessa oikeuskäytännössä on kuitenkin ollut eri näkemyksiä siitä, oliko sijaisvanhemmilla mahdollisesti oikeus korvaukseen siinä tapauksessa, ettei työnantaja anna lupaa olla erillään lapsesta lakisääteisen vuosiloman aikana.
26 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole varma, voidaanko sen käsiteltävänä olevaan riita-asiaan soveltaa direktiiviä 2003/88, siitä syystä, että sijaisvanhemman työllä, joka kuuluu julkishallinnon alaan, on direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja ominaispiirteitä, jotka ovat väistämättä ristiriidassa direktiivin 2003/88 soveltamisen kanssa. Se katsoo, että tämä työ voidaan rinnastaa vanhempien rooliin ja että sitä on tehtävä keskeytyksettä lapsen tarpeiden edellyttämällä tavalla. Sijaisvanhemman työtehtäviä ei voida suunnitella tarkasti vaan ne on järjestettävä pääpiirteittäin. Tästä johtuu kyseisen tuomioistuimen mukaan, että tällaisille työtehtäville ominaisen työajan pituutta on vaikea määrittää eikä se ole sovitettavissa yhteen pakollisen lepoajan kanssa.
27 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, että direktiivin 2003/88 5 artiklassa säädetystä oikeudesta viikoittaiseen lepoaikaan voidaan poiketa. Se katsoo siis, että kun otetaan huomioon kansalliseen lainsäädäntöön perustuva sijaisvanhempien työn erityisluonne, poikkeus voitaisiin perustaa direktiivin 17 artiklan 1 kohtaan, 3 kohdan b tai c alakohtaan taikka 4 artiklaan. Tämän osalta se korostaa, että pääasiassa valittajina olevat sijaisvanhemmat tekevät työtään kotona ilman aikataulua, joka velvoittaisi heidät olemaan työtään varten läsnä tietyssä paikassa tai tietyn tuntimäärän ajan.
28 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii sen liikkumavaran laajuutta, joka jäsenvaltioilla on käytettävissään, kun ne panevat täytäntöön direktiivin 2003/88 17 artiklassa säädettyjä poikkeuksia, ja erityisesti sitä, onko kansalliseen lainsäädäntöön sisällytettävä poikkeuksista nimenomaiset säännökset. Se toteaa, että tässä tapauksessa laissa nro 272/2004 ei ole säädetty nimenomaisesta poikkeuksesta niihin kansallisen työkoodeksin säännöksiin, joilla direktiivin 2003/88 2 artiklan 1 alakohdassa ja 6 artiklassa tarkoitettua ”työaikaa” ja ”viikoittaista enimmäistyöaikaa” koskevat säännökset on saatettu osaksi kansallista oikeutta, eikä direktiivin 3–6 artiklan säännöksiin. Se viittaa kuitenkin siihen, että kyseisen lain 122 §:ssä säädetään, että sijaisvanhemman työhön voidaan ryhtyä vasta sen jälkeen kun on tehty henkilökohtainen työsopimus, joka sisältää joukon työajan järjestämistä koskevia erityisiä määräyksiä, joilla mainituista säännöksistä poiketaan implisiittisesti.
29 Direktiivin 2003/88 2 artiklan 1 alakohdassa määritellyn työajan käsitteen osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että sijaisvanhempi on erikoisessa tilanteessa, koska hän jakaa kotinsa luokseen sijoitetun lapsen kanssa, ja on tästä syystä jatkuvasti työnantajan käytettävissä suorittaakseen palvelun kyseiselle lapselle sellaistenkin jaksojen aikana, jolloin hän ei suorita sijaisvanhemman tehtäviä. Kyseinen tuomioistuin pohtii sitä, onko työskentely vapaa- tai pyhäpäivinä ylityötä, josta on maksettava palkanlisä. Direktiivin 2003/88 5 artiklassa säädettyä oikeutta viikoittaiseen lepoaikaan ei ole turvattu siksi, että lain nro 272/2004 122 § edellyttää todellisuudessa jatkuvaa työskentelyä. Mainittua 5 artiklaa ei kuitenkaan rikottaisi, jos sijaisvanhemman työn katsottaisiin kuuluvan jonkin direktiivin 2003/88 17 artiklassa säädetyn poikkeuksen alaan, mutta jos sen 17 artiklan 3 tai 4 kohtaa voitaisiin soveltaa, esiin nousisi kysymys mahdollisesta vastaavasta korvaavasta lepoajasta.
30 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että sijaisvanhempi ei todellisuudessa voi pitää direktiivin 2003/88 7 artiklassa tarkoitettua vuosilomaa. Vaikka lain nro 272/2004 122 §:n 3 momentin d kohdassa tunnustetaan oikeus vuosilomaan, se velvoittaa kuitenkin sijaisvanhemmat huolehtimaan työn jatkumisesta lomajakson aikana, ellei pääosasto anna lupaa olla erillään sijoitetusta lapsesta. Kansallisessa lainsäädännössä säädetään lisäksi, että tämä työnantajan myöntämä lupa pitää loma ilman sijoitettua lasta on poikkeus velvollisuudesta taata työn jatkuvuus. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että koska kansallisen työkoodeksin 146 §:n 3 momentissa, jolla direktiivin 2003/88 7 artiklan 2 kohta on saatettu osaksi kansallista oikeutta, kielletään nimenomaisesti maksamasta loman sijasta minkäänlaista sitä vastaavaa korvausta muissa kuin työsuhteen päättymistilanteissa, pääasiassa valittajina olevat sijaisvanhemmat katsovat kärsineensä vahinkoa siitä, ettei heillä ole ollut mahdollisuutta palkalliseen vuosilomaan eikä sitä vastaavaan korvaukseen.
31 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tämän osalta, että on selvitettävä, voiko mahdollinen rahallinen korvaus kattaa kaikentyyppiset korvaukset, kuten vahingonkorvauksen siitä, ettei vuosilomaa ole voitu pitää, vai kattaako tällainen rahallinen korvaus vain pitämättömältä vuosilomalta maksettavan palkan työsopimusta irtisanottaessa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tässä yhteydessä, onko rahallinen korvaus käsitteenä merkitykseltään erilainen silloin, kun pääasiassa valittajina olevien sijaisvanhempien vuosilomien pitämisen esteenä ovat työnantajan intresseistä riippumatta todellisuudessa sijaisvanhemman työn erityispiirteet.
32 Siinä tapauksessa, että direktiivin 2003/88 7 artikla olisi esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle, joka antaa työnantajalle mahdollisuuden myöntää sijaisvanhemmalle harkintansa mukaan oikeuden pitää lomaa ilman hänen huollettavakseen sijoitettua lasta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy lopuksi, onko tämä rikkominen luettava korvausvaatimusta arvioitaessa jäsenvaltion vai työnantajan syyksi.
33 Curtea de Apel Constanţa (Constanţan ylioikeus, Romania) on päättänyt näin ollen lykätä asian ratkaisua ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko direktiivin 2003/88 1 artiklan 3 kohdan säännöksiä, luettuna yhdessä direktiivin [89/391] 2 artiklan kanssa, tulkittava siten, ettei valittajien sijaisvanhempina harjoittaman kaltainen toiminta kuulu niiden soveltamisalaan?
2) Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko direktiivin 2003/88 17 artiklaa tulkittava siten, että kun kyseessä on valittajien sijaisvanhempina harjoittaman kaltainen toiminta, direktiivin 5 artiklan säännöksistä voidaan poiketa [17 artiklan] 1 kohdan, 3 kohdan b ja c alakohdan tai 4 kohdan b alakohdan nojalla?
3) Mikäli edeltävään kysymykseen vastataan myöntävästi, onko direktiivin 2003/88 17 artiklan 1 kohtaa tai mahdollisesti 17 artiklan 3 tai 4 kohtaa tulkittava siten, että tällaisen poikkeuksen on oltava nimenomainen, vai voiko se johtua myös implisiittisesti sellaisesta erityisestä lainsäädännöstä, jossa säädetään työajan järjestämisestä tietyn ammatillisen toiminnan osalta; mikäli tällaisen poikkeuksen ei tarvitse olla nimenomainen, millaisten vähimmäisedellytysten on täytyttävä, jotta voidaan katsoa, että kansallisella lainsäädännöllä on otettu käyttöön poikkeus, ja voidaanko tällainen poikkeus ilmaista lain nro 272/2004 säännöksissä omaksutulla tavalla?
4) Mikäli ensimmäiseen, toiseen tai kolmanteen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko direktiivin 2003/88 2 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että aika, jonka sijaisvanhempi viettää yhdessä huollettavanaan olevan lapsen kanssa joko kotonaan tai muussa valitsemassaan paikassa, on työaikaa siitä huolimatta, ettei hän suorita henkilökohtaisessa työsopimuksessa hänelle määrättyjä tehtäviä?
5) Mikäli ensimmäiseen, toiseen tai kolmanteen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko direktiivin 2003/88 5 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä lain nro 272/2004 122 §:n kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle; ja mikäli katsotaan, että direktiivin 17 artiklan 3 kohdan b tai c alakohtaa tai 4 kohdan b alakohtaa voidaan soveltaa, onko direktiivin 5 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä tällaiselle kansalliselle lainsäädännölle?
6) Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi ja neljänteen kysymykseen myöntävästi, voidaanko direktiivin 2003/88 7 artiklan 2 kohtaa tulkita siten, ettei se kuitenkaan estä myöntämästä työntekijälle vuosilomakorvausta vastaavaa korvausta, kun tällaisen loman pitäminen on mahdotonta sijaisvanhempien työn luonteen vuoksi, tai vaikka vuosiloma olisi muodollisesti myönnetty, työntekijä jatkaa käytännössä työntekoa, ellei hänelle tällaisena ajanjaksona anneta mahdollisuutta olla erillään huollettavanaan olevasta lapsesta? Mikäli tähän vastataan myöntävästi, edellyttääkö oikeus korvaukseen sitä, että työntekijä on pyytänyt lupaa olla erillään huollettavanaan olevasta lapsesta eikä työnantaja ole myöntänyt pyydettyä lupaa?
7) Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, neljänteen kysymykseen myöntävästi ja kuudenteen kysymykseen kieltävästi, onko direktiivin 2003/88 7 artiklan 1 kohta esteenä lain nro 272/2004 122 §:n 3 momentin d kohdan kaltaiselle säännökselle tilanteessa, jossa työnantajalla on lain nojalla harkintavalta päättää, antaako se luvan pitää lomaa erillään lapsesta, ja mikäli tähän vastataan myöntävästi, onko se, että loman pitäminen on tällaisen säännöksen soveltamisen vuoksi tosiasiallisesti mahdotonta, katsottava unionin oikeuden rikkomiseksi, jonka perusteella työntekijällä on oikeus korvaukseen? Mikäli tähän vastataan myöntävästi, maksaako tällaisesta direktiivin 7 artiklan rikkomisesta korvauksen valtio vai työnantajan asemassa oleva julkinen elin, joka ei ole taannut mahdollisuutta lomaan erillään huollettavana olevasta lapsesta? Edellyttääkö oikeus korvaukseen tällaisessa tilanteessa sitä, että työntekijä on pyytänyt lupaa olla erillään huollettavana olevasta lapsesta eikä työnantaja ole myöntänyt pyydettyä lupaa?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavia huomioita
34 Saksan hallitus pohtii esitettyjen kysymysten merkityksellisyyttä pääasian ratkaisun kannalta siitä syystä, että pääasiassa kyseessä oleva oikeusriita koskee sellaisten rahasummien maksamista, joita sijaisvanhemmat ovat vaatineet työstä maksettavana vastikkeena.
35 Tämän osalta on korostettava, että direktiivillä 2003/88 säännellään – sen 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua palkallista vuosilomaa koskevaa erityistilannetta lukuun ottamatta – ainoastaan tiettyjä työajan järjestämistä koskevia seikkoja työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemiseksi, minkä vuoksi sitä ei lähtökohtaisesti sovelleta työntekijöiden palkkaukseen (tuomio 26.7.2017, Hälvä ym., C-175/16, EU:C:2017:617, 25 kohta ja tuomio 21.2.2018, Matzak, C-518/15, EU:C:2018:82, 24 kohta).
36 Tämä toteamus ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei käsiteltävässä asiassa esitettyihin kysymyksiin olisi syytä vastata.
37 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on näet katsonut, että sen käsiteltävänä olevan asian ratkaiseminen edellyttää useiden direktiivin 2003/88 säännösten tulkintaa. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 40 ja 41 kohdassa todennut, kyseinen tuomioistuin haluaa vastauksen erityisesti siihen, onko pääasian valittajina olevien sijaisvanhempien kaltaisilla luonnollisilla henkilöillä unionin oikeuden kannalta tarkasteltuna sellainen oikeus lepoaikoihin, vapaapäiviin ja lomiin, johon he ovat perustaneet vaatimuksensa palkanlisien ja korvauksen maksamisesta, ja onko laki nro 272/2004, jossa säädetään, että sijaisvanhempien luo sijoitetuista lapsista huolehditaan keskeytyksettä, direktiivin 2003/88 säännösten mukainen, koska näitä kysymyksiä on pidettävä alustavina suhteessa kysymykseen siitä, onko heillä oikeus palkanlisiin ja korvaukseen, mikä kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava.
38 Ennakkoratkaisukysymysten ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan asian taustalla olevien tosiseikkojen välillä on siis ilmeinen yhteys.
39 Toiseksi on mainittava siitä, että sekä EY 137 artiklasta (josta on tullut SEUT 153 artikla), joka on direktiivin 2003/88 oikeudellinen perusta, että direktiivin johdanto-osan ensimmäisestä, toisesta, neljännestä ja viidennestä perustelukappaleesta samoin kuin sen 1 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että direktiivin tarkoituksena on vahvistaa vähimmäisvaatimukset, joilla parannetaan työntekijöiden elin- ja työoloja lähentämällä erityisesti työajan kestoa koskevia kansallisia säännöksiä (ks. vastaavasti tuomio 12.10.2004, Wippel, C-313/02, EU:C:2004:607, 46 kohta).
40 Koska direktiiviä 2003/88 voidaan siis soveltaa ainoastaan työntekijöihin, on selvitettävä, voidaanko pääasian valittajina olevia luonnollisia henkilöitä pitää direktiivissä tarkoitettuina työntekijöinä.
41 Työntekijän käsitettä ei direktiiviä 2003/88 sovellettaessa voida tulkita eri tavalla eri jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä, vaan sillä on unionin oikeudessa oma merkityksensä. Se on määriteltävä niiden objektiivisten perusteiden mukaan, jotka kyseessä olevien henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet huomioon ottaen ovat luonteenomaisia työsuhteelle. Työsuhteelle ominaista on se, että henkilö tekee tietyn ajanjakson ajan toisen henkilön hyväksi tämän johdon alaisena työsuorituksia vastiketta vastaan (tuomio 14.10.2010, Union syndicale Solidaires Isère, C-428/09, EU:C:2010:612, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Tämän perusteella on katsottava, että työsuhde edellyttää sitä, että työntekijän ja hänen työnantajansa välillä vallitsee alisteisuussuhde. Tällaisen alisteisuussuhteen olemassaoloa on arvioitava kussakin yksittäistapauksessa osapuolten välisiin suhteisiin liittyvien kaikkien seikkojen ja olosuhteiden perusteella (tuomio 10.9.2015, Holterman Ferho Exploitatie ym., C-47/14, EU:C:2015:574, 46 kohta).
43 Käsiteltävässä asiassa esitetystä ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että kyseessä olevien sijaisvanhempien on lähtökohtaisesti huolehdittava keskeytyksettä niiden lasten kehityksestä, hoidosta ja kasvatuksesta, jotka viranomainen on sijoittanut heidän luokseen, ja että he saavat tästä työstä vastiketta. Sijaisvanhempien pitää olla tehtävään valtuutettuja, minkä lisäksi heidän on hallituksen asetuksen nro 679/2003 8 §:n 1 momentin mukaan tehtävä lastensuojeluun erikoistuneen julkisen palveluyksikön kanssa erityinen työsopimus, joka on voimassa valtuutuksen ajan ja jonka toimeenpano alkaa sijaishuoltopäätöksen tekopäivänä. Työsopimus voidaan keskeyttää tai irtisanoa kansallisten työoikeuden säännösten mukaisesti. Sijaisvanhemmilla on ilmeisesti oikeus myös sosiaaliturvaan ja ammatilliseen koulutukseen.
44 Sijaisvanhempien on pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön mukaan lisäksi annettava sen lastensuojeluun erikoistuneen julkisen palveluyksikön, jonka kanssa he ovat tehneet työsopimuksen, seurata työtään ja arvioida heidän luokseen sijoitettujen lasten kehittymistä.
45 Näiden seikkojen perusteella on katsottava, että pääasian valittajina olevat luonnolliset henkilöt ovat siihen julkiseen palveluyksikköön nähden, jonka kanssa ne ovat tehneet sopimuksen, alisteisessa suhteessa, joka käy ilmi siitä, että kyseinen palveluyksikkö seuraa ja arvioi jatkuvasti heidän työtään suhteessa mainitussa sopimuksessa muotoiltuihin vaatimuksiin ja arviointiperusteisiin sen lastensuojelutehtävän toteuttamista varten, joka on annettu lailla mainitun yksikön tehtäväksi.
46 Tähän toteamukseen ei vaikuta se, että pääasian valittajina olevien luonnollisten henkilöiden kaltaisilla sijaisvanhemmilla on tehtäviensä päivittäisessä hoidossa laaja harkintavalta tai että heille uskottu tehtävä on luottamustehtävä tai yleishyödyllinen tehtävä (ks. vastaavasti, tuomio 10.9.2014, Haralambidis, C-270/13, EU:C:2014:2185, 39–41 kohta ja tuomio 9.7.2015, Balkaya, C-229/14, EU:C:2015:455, 41 kohta).
47 Lisäksi se, että sijaisvanhempien työ muistuttaa suuressa määrin vastuita, joita vanhemmilla on suhteessa omiin lapsiinsa, ei ole seikka, jonka perusteella pitäisi katsoa – kuten edellä 43–45 kohdassa on todettu – ettei heitä voida katsoa direktiivissä 2003/88 tarkoitetuiksi työntekijöiksi.
48 Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevien sijaisvanhempien on katsottava olevan direktiivissä 2003/88 tarkoitettuja työntekijöitä.
Ensimmäinen kysymys
49 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäinen kysymys koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2003/88 1 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan kanssa, tulkittava siten, ettei direktiivin 2003/88 soveltamisalaan kuulu sijaisvanhemman työ, joka muodostuu viranomaisen kanssa solmitun työsuhteen puitteissa siitä, että sijaisvanhempi ottaa lapsen kotiinsa ja osaksi perhettään ja huolehtii keskeytyksettä lapsen tasapainoisesta kehityksestä ja kasvatuksesta.
50 Tämän osalta on muistettava, että direktiivin 2003/88 1 artiklan 3 kohdassa määritellään sen soveltamisala viittaamalla direktiivin 89/391 2 artiklaan.
51 Direktiivin 89/391 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan kaikkiin sekä ”julkisiin että yksityisiin toiminnan aloihin”, joiden joukossa mainitaan palvelut.
52 Kuten direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä alakohdasta ilmenee, direktiiviä ei kuitenkaan sovelleta sellaisiin erityisiin julkishallinnon tehtäviin kuten asevoimiin tai poliisivoimiin tai tiettyihin väestönsuojelun erityistoimiin, joiden ominaispiirteet ovat väistämättä esteenä direktiivin soveltamiselle. Tämän säännöksen toisessa alakohdassa tarkennetaan kuitenkin, että tällaisessa tapauksessa työntekijöiden turvallisuus ja terveys on varmistettava mahdollisimman hyvin tämän direktiivin tarkoituksen mukaisesti.
53 Tämän osalta on ensimmäiseksi tuotava esiin se, että direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä poikkeusta on tulkittava rajaamalla se ulottuvuudeltaan siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita jäsenvaltiot voivat direktiivin perusteella suojella (ks. vastaavasti tuomio 5.10.2004, Pfeiffer ym., C-397/01–C-403/01, EU:C:2004:584, 54 kohta).
54 Toiseksi on direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun julkishallinnon käsitteen osalta tuotava esiin se, ettei tässä säännöksessä ole minkäänlaista määritelmää tästä käsitteestä, eikä siinä myöskään viitata jäsenvaltioiden kansalliseen oikeuteen sen määrittämiseksi, miten käsite on ymmärrettävä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys ja kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä (ks. tuomio 14.2.2012, Flachglas Torgau, C-204/09, EU:C:2012:71, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 7.9.2017, Schottelius, C-247/16, EU:C:2017:638, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Tämän osalta on korostettava, että kriteeri, jota direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa käytetään tiettyjen toimintojen sulkemiseksi direktiivin 89/231 ja välillisesti direktiivin 2003/88 soveltamisalan ulkopuolelle, ei suinkaan perustu siihen, kuuluvatko työntekijät jollekin säännöksessä tarkoitetulle julkishallinnon toimialalle kokonaisuutena tarkastellen, vaan yksinomaan sellaisten tiettyjen erityistehtävien, joita tässä säännöksessä tarkoitetuilla aloilla työskentelevät työntekijät suorittavat, erityisluonteeseen, joka oikeuttaa poikkeamaan työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevista säännöistä, koska yhteiskunnan tehokkaan suojelun varmistaminen on ehdottoman välttämätöntä (ks. vastaavasti, tuomio 12.1.2006, komissio v. Espanja, C-132/04, ei julkaistu, EU:C:2006:18, 24 kohta).
56 Tällaisen kriteerin funktionaalisesta luonteesta johtuu, että direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla julkishallinnolla viitataan niiden alojen lisäksi, joilla työntekijät ovat elimellisesti sidoksissa valtioon tai muuhun viranomaiseen, aloihin, joilla työntekijät suorittavat työtehtäviään sellaisen yksityisen henkilön lukuun, joka vastaa viranomaisten valvonnassa valtion keskeisiin tehtäviin kuuluvan yleishyödyllisen tehtävän hoitamisesta.
57 Tämän osalta on lisäksi todettava, että direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainitaan armeija, poliisi ja väestönsuojelu vain esimerkinomaisesti.
58 Niiden erojen vuoksi, joita valtion keskeisiin tehtäviin kuuluvien yleishyödyllisten tehtävien konkreettisessa järjestämisessä saattaa olla jäsenvaltiosta toiseen, tällainen julkishallinnon käsitteen funktionaalinen tulkinta voidaan lisäksi oikeuttaa tarpeella varmistaa direktiivin 89/391 yhtenäinen soveltaminen jäsenvaltioissa (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2013, Deutsche Umwelthilfe, C-515/11, EU:C:2013:523, 24 kohta).
59 Direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä poikkeusta voidaan näin soveltaa samalla tavalla työntekijöihin, jotka työskentelevät samanlaisissa erityistehtävissä yhteiskunnan palveluksessa, olipa näiden työnantajana viranomainen tai sitten sellainen yksityinen henkilö, jonka hoidettavaksi on annettu valtion keskeisiin tehtäviin kuuluva yleishyödyllinen tehtävä.
60 Unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta käy ilmi, että Romaniassa sijaisvanhemman on voinut palkata yhtä lailla muun muassa lastensuojelusta vastaava viranomainen kuin tämän valvonnassa toimiva yksityinen elinkin. Käsiteltävässä tapauksessa kaikki pääasian valittajina olevat sijaisvanhemmat on palkannut viranomainen. Heidän tehtävänään on tämän työsuhteen puitteissa huolehtia heidän luokseen sijoitettujen lasten tasapainoisesta kehityksestä, ottaa lapset osaksi perhettään ja valmistaa nämä palaamaan takaisin omaan perheeseensä tai sijoitettavaksi adoptioperheeseen.
61 Heidän työnsä on siis osa lastensuojelua, joka on valtion keskeisiin tehtäviin kuuluva yleishyödyllinen tehtävä.
62 Tämän työn erityisluonne suhteessa muihin lastensuojeluun liittyviin tehtäviin perustuu siihen, että sijaisvanhemman huollettavaksi annettu lapsi on tarkoitettu otettavaksi sijaisvanhemman kotiin ja osaksi tämän perhettä keskeytyksettömästi ja pitkäksi aikaa.
63 Tästä seuraa, että tämänkaltaisen työn on katsottava kuuluvan direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuihin erityistehtäviin.
64 Kolmanneksi on mainittava unionin tuomioistuimen jo todenneen, että sellaisille erityistehtäville, jotka oikeuttavat direktiivin 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla poikkeamaan työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevista säännöistä, on ominaista muun muassa se, ettei työajan käyttöä voida suunnitella (tuomio 5.10.2004, Pfeiffer ym., C-397/01–C-403/01, EU:C:2004:584, 55 kohta).
65 Direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta mahdollistaa näin tiettyjen sellaisten julkishallinnon erityistehtävien tehokkuuden turvaamisen, joiden jatkuvuutta valtion keskeisten tehtävien tehokas suorittaminen välttämättä edellyttää (ks. vastaavasti, määräys 14.7.2005, Personalrat der Feuerwehr Hamburg, C-52/04, EU:C:2005:467, 50 kohta).
66 Tätä jatkuvuusvaatimusta on arvioitava ottamalla huomioon tarkasteltavana olevan toiminnan erityisluonne.
67 Kuten unionin tuomioistuin on korostanut, palvelujen jatkuvuutta koskeva vaatimus ei estä kansanterveyden, yleisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen aloilla toimivien palveluyksikköjen osalta sitä, että silloin kun nämä hoitavat tehtäviään normaaliolosuhteissa, niiden toiminta voidaan järjestää myös niiden henkilöstön työtuntien osalta, mikä merkitsee sitä, että direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohdassa säädettyä poikkeusta voidaan soveltaa tällaisiin palveluihin vain poikkeuksellisen vakavissa ja vaikutuksiltaan laajakantoisissa olosuhteissa (ks. vastaavasti mm. tuomio 5.10.2004, Pfeiffer ym., C-397/01–C-403/01, EU:C:2004:584, 55 ja 57 kohta sekä tuomio 12.1.2006, komissio v. Espanja, C-132/04, ei julkaistu, EU:C:2006:18, 26 kohta).
68 Tätä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida tulkita siten, ettei tiettyjen julkishallinnon erityistehtävien – vaikka niitä hoidettaisiinkin normaaliolosuhteissa – voida katsoa olevan ominaispiirteiltään niin erikoislaatuisia, että tehtävien luonne on väistämättä ristiriidassa direktiivissä 2003/88 asetettujen vaatimusten mukaisen työajan suunnittelun kanssa.
69 Se, onko pääasiassa kyseessä olevalla sijaisvanhemman työllä joitakin sellaisia ominaispiirteitä, jotka oikeuttavat sen, että siihen voidaan soveltaa poikkeusta, joka perustuu direktiivin 2003/88 1 artiklan 3 kohtaan yhdessä direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan kanssa, on määritettävä näiden seikkojen valossa.
70 Ennakkoratkaisupyynnöstä käy tämän osalta ilmi, että lukuun ottamatta esimerkiksi ajanjaksoja, joiden ajan sijaisvanhemman luokse sijoitettu lapsi on koulussa, nämä työskentelevät pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön mukaan keskeytyksettä, myös viikoittaisten lepopäivien, pyhäpäivien tai muiden yleisten vapaapäivien sekä vuosilomansa aikana, ellei pääosasto anna heille lupaa olla vuosiloman aikana erillään lapsesta. Romanian viranomaiset ovat näin muotoilleet sijaisvanhemman toimenkuvan sillä tavalla, että sijaisvanhemman huollettavaksi annettu lapsi tulee sijaisvanhemman kotiin ja osaksi tämän perhettä keskeytyksettömästi ja pitkäksi aikaa. Tämän kotiin ja perheeseen ottamisen tarkoituksena on se, että lapsi voi kasvaa, niin kauan kuin tämä on tarpeen, tunne-elämänsä ja kasvatuksensa osalta puitteissa, jotka mahdollistavat tasapainoisen kehityksen.
71 Sellaisten lasten ottaminen keskeytyksettömästi ja pitkäksi aikaa sijaisvanhemman kotiin ja osaksi tämän perhettä, jotka ovat vaikean perhetilanteensa vuoksi erityisen haavoittuvia, on toimenpide, jolla kyetään turvaamaan lapsen etu sellaisena kuin siitä on määrätty Euroopan unionin perusoikeuskirjan 24 artiklassa.
72 Näin ollen se, että sijaisvanhemmalle olisi säännöllisin väliajoin myönnettävä oikeus olla erillään hänen luokseen sijoitetusta lapsesta, tietyn työtuntimäärän jälkeen tai jaksoilla, joiden ajatellaan yleensä olevan viikoittaisten lepopäivien tai vuosilomien tavoin juuri perhe-elämän kehittämisen kannalta suotuisia hetkiä, olisi välittömässä ristiriidassa Romanian viranomaisten sen pyrkimyksen kanssa, että sijaisvanhemman huollettavaksi annettu lapsi otetaan sijaisvanhemman kotiin ja osaksi tämän perhettä keskeytyksettömästi ja pitkäksi aikaa.
73 Tässä yhteydessä on vielä tuotava esiin se, että toisin kuin komissio on esittänyt, sijaisvanhempien vuorottelumekanismin perustaminen tai sellaisten sijaisten käyttäminen, joiden hoidettavaksi tällaiset sijoitetut lapset annettaisiin lapsista pääasiallisesti vastaaville sijaisvanhemmille myönnettyjen vapaapäivien ajaksi, olisi ristiriidassa Romanian viranomaisten käyttöön ottamaan sijaishuoltojärjestelmään sisältyvän olennaisen piirteen eli sen kanssa, että sijoitetun lapsen ja sijaisvanhemman välistä ensiarvoisen tärkeää yhteyttä, jolle on ominaista se, että lapsi otetaan sijaisvanhemman kotiin ja osaksi tämän perhettä, pidetään yllä keskeytyksettömästi ja pitkän aikaa.
74 Näin ollen se, että sijaisvanhempien viikoittainen työaika rajattaisiin direktiivin 2003/88 6 artiklan mukaisesti ja työnantaja velvoitettaisiin kyseisen direktiivin 5 ja 7 artiklan mukaisesti myöntämään näille oikeus viikoittaisiin lepoaikoihin tai vuosilomaan, joiden aikana heidät vapautettaisiin tehtävistään ja näin huolehtimasta luokseen sijoitetusta lapsesta, ei olisi sovitettavissa yhteen tämänkaltaisen työn ominaispiirteiden kanssa, sillä ne edellyttävät, että sijaisvanhempi ottaa huollettavanaan olevan lapsen kotiinsa ja perheeseensä keskeytyksettömästi ja pitkäksi aikaa.
75 Vaikka direktiivin 2003/88 17 artiklan mukaan viikoittaista lepoaikaa koskevasta direktiivin 5 artiklasta ja viikoittaista enimmäistyöaikaa koskevasta direktiivin 6 artiklasta voidaan tietyin edellytyksin poiketa, näin ei kuitenkaan ole vuosilomaoikeuden osalta, sellaisena kuin se on vahvistettu direktiivin 7 artiklassa.
76 Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevan sijaisvanhemman työn ominaispiirteiden on katsottava olevan väistämättä esteenä direktiivin 2003/88 soveltamiselle kyseisiin sijaisvanhempiin.
77 Tämän osalta on vielä tuotava esiin se, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen sijaisvanhemman työn keskeisenä ominaispiirteenä oleva velvollisuus ottaa lapsi kotiinsa ja osaksi perhettään keskeytyksettömästi erottaa tämän työn asiassa Hälvä ym. 26.7.2017 annetussa tuomiossa (C-175/16, EU:C:2017:617) kyseessä olleesta lapsikylävanhemman sijaisen työstä. Näillä sijaisilla ei näet ollut mainitunlaista velvollisuutta, ja heidän työaikansa oli suurelta osin ennalta määritelty työsopimuksissa, jotka sitoivat heidät työnantajaan, koska niiden vuorokausien määrä, joiden ajan heidän oli vuosittain työskenneltävä, vahvistettiin sopimuksella ja koska työnantaja laati etukäteen luettelot, joista kävivät ilmi ne vuorokaudet, joiden ajan lapsikylävanhemman sijainen huolehtii lapsikyläkodista (tuomio 26.7.2017, Hälvä ym., C-175/16, EU:C:2017:617, 33 kohta).
78 Neljänneksi on mainittava siitä, että silloinkin kun tietyt julkishallinnon erityistehtävät suljetaan ominaispiirteidensä vuoksi direktiivin 2003/88 soveltamisalan ulkopuolelle, direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan toinen alakohta edellyttää kuitenkin edelleen toimivaltaisten viranomaisten varmistavan työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden ”mahdollisimman hyvin” (määräys 14.7.2005, Personalrat der Feuerwehr Hamburg, C-52/04, EU:C:2005:467, 56 kohta).
79 Tämän osalta on syytä tuoda esiin se, että lain nro 272/2004 122 §:n 3 momentin c kohdan mukaisesti sijaisvanhemman ja viranomaisen tai valtuutetun yksityisen elimen välisen sopimuksen on tarjottava sijaisvanhemmalle mahdollisuus ”vapaa-aikaan”. On siis olemassa jaksoja, joiden aikana sijaisvanhempi ei joudu aktiivisesti hoitamaan luokseen sijoitettua lasta, esimerkiksi silloin kun tämä on koulussa, mikä antaa sijaisvanhemmalle mahdollisuuden päättää ajankäytöstä näillä jaksoilla suuremmitta rajoituksitta.
80 Sijaisvanhemmilla ei myöskään ole velvollisuutta pysyä kotona, vaan he voivat periaatteessa liikkua vapaasti esimerkiksi harrastuksiaan varten, kunhan heidän luokseen sijoitetut lapset ovat heidän mukanaan.
81 Lain nro 272/2004 122 §:n 3 momentin d kohdan ja hallituksen asetuksen nro 679/2003 10 §:n 1 momentin f kohdan mukaan on lisäksi niin, että sijaisvanhemmat voivat pyytää toimivaltaiselta viranomaiselta lupaa olla erillään lapsesta vuoden aikana tiettyjen jaksojen ajan. Tämän osalta unionin tuomioistuimelle toimitetun aineiston ja Romanian hallituksen istunnossa ilmoittamien tietojen mukaan tällainen lupa myönnetään, jos toimivaltainen viranomainen katsoo, ettei se haittaa sijaisvanhemmalle uskotun tehtävän asianmukaista suorittamista.
82 Edellä esitetystä ilmenee, että Romanian viranomaiset ovat huolehtineet direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti siitä, että sijaisvanhempien työajan järjestämisen osalta heidän turvallisuutensa ja terveytensä on varmistettu mahdollisimman hyvin.
83 Lisäksi on vielä todettava, että rajoituksia perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa työntekijöille tunnustettuun oikeuteen päivittäisiin ja viikoittaisiin lepoaikoihin sekä palkallisena vuosilomana pidettävään jaksoon voidaan säätää perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrättyjä tiukkoja edellytyksiä noudattaen ja erityisesti mainitun oikeuden keskeistä sisältöä kunnioittaen (ks. vastaavasti tuomio 6.11.2018, Bauer ja Willmeroth, C-569/16 ja C-570/16, EU:C:2018:871, 59 kohta ja tuomio 6.11.2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, 54 kohta).
84 Käsiteltävässä tapauksessa – kuten edellä 79 kohdassa on todettu – lain nro 272/2004 122 §:n 3 momentin c kohta edellyttää, että sijaisvanhemman ja tämän työnantajan välillä tehtyyn työsopimukseen otetaan sijaisvanhemman vapaa-ajan suunnittelua koskevat seikat. Suunnittelussa on kuitenkin erityisesti otettava huomioon sijoitetun lapsen aikataulu.
85 Edellä 81 kohdassa mainituista säännöksistä ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä tunnustetaan sijaisvanhemmille oikeus palkalliseen vuosilomaan mutta edellytetään tämän loman pitämiseksi ilman heidän huollettavakseen annettua lasta työnantajan lupaa, jonka on oltava asianomaista lasta koskevan suojelutehtävän asianmukaisen toteuttamisen vaatimusten mukainen.
86 Tällaisilla lakisääteisillä rajoituksilla sijaisvanhempien oikeuteen päivittäisiin ja viikoittaisiin lepoaikoihin sekä palkalliseen vuosilomaan ei puututa tämän oikeuden keskeiseen sisältöön. Lisäksi rajoitukset ovat osoittautuneet tarpeellisiksi unionin tunnustaman sen yleisen edun mukaisen tavoitteen toteuttamisen kannalta, joka koskee perusoikeuskirjan 24 artiklassa määrättyä lapsen edun turvaamista, sellaisena kuin tämä tavoite on muotoiltu Romanian lainsäädännössä, ja jonka mukaisena on pidettävä sijaisvanhemmalle kuuluvaa velvollisuutta huolehtia keskeytyksettä kotiinsa ja perheeseensä sijoitetun lapsen sopeutumisesta ja tämän tasapainoisesta kehityksestä ja hoidosta.
87 Tällaiset rajoitukset ovat näin ollen perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrättyjen edellytysten mukaisia.
88 Ensimmäiseen kysymykseen on edellä esitetyn perusteella vastattava, että direktiivin 2003/88 1 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin 89/391 2 artiklan 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, ettei direktiivin 2003/88 soveltamisalaan kuulu sijaisvanhemman työ, joka muodostuu viranomaisen kanssa solmitun työsuhteen puitteissa siitä, että sijaisvanhempi ottaa lapsen kotiinsa ja osaksi perhettään ja huolehtii keskeytyksettä kyseisen lapsen tasapainoisesta kehityksestä ja kasvatuksesta.
Toinen, kolmas, neljäs, viides, kuudes ja seitsemäs kysymys
89 Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus, toisesta seitsemänteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
90 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 4.11.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/88/EY 1 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä 12.6.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/391/ETY 2 artiklan 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, ettei direktiivin 2003/88 soveltamisalaan kuulu sijaisvanhemman työ, joka muodostuu viranomaisen kanssa solmitun työsuhteen puitteissa siitä, että sijaisvanhempi ottaa lapsen kotiinsa ja osaksi perhettään ja huolehtii keskeytyksettä kyseisen lapsen tasapainoisesta kehityksestä ja kasvatuksesta.
Allekirjoitukset