PRESUDA OPĆEG SUDA (prvo vijeće)

16. rujna 2013.(*)

„Kohezijski fond – Uredba (EZ) br. 1164/94 – Infrastrukturni projekti za zaštitu okoliša u provedbi na teritoriju Katalonije (Španjolska) – Djelomično ukidanje financijske potpore – Javna nabava usluga i radova – Kriteriji dodjele – Ekonomski najpovoljnija ponuda – Jednako postupanje – Transparentnost – Izuzetno niska ponuda – Prihvatljivost izdataka – Određivanje financijskih ispravaka – Članak H stavak 2. Priloga II. Uredbi br. 1164/94 – Proporcionalnost“

U predmetu T‑402/06,

Kraljevina Španjolska, koju je zastupao J. M. Rodríguez Cárcamo, zatim A. Rubio González, abogados del Estado,

tužitelj,

protiv

Europske komisije, koju su zastupali A. Steiblytė i L. Escobar Guerrero, zatim A. Steiblytė i S. Pardo Quintillán, u svojstvu agenata,

tuženika,

povodom zahtjeva za poništenje Odluke Komisije C (2006) 5105 od 20. listopada 2006. o smanjenju financijske potpore dodijeljene iz Kohezijskog fonda za osam projekata koji se provode na teritoriju autonomne zajednice Katalonije (Španjolska),

OPĆI SUD (prvo vijeće),

u sastavu: J. Azizi (izvjestitelj), predsjednik, S. Frimodt Nielsen i M. Kancheva, suci,

tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,

uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 12. i 13. studenoga 2012.,

donosi sljedeću

Presudu

 Pravni okvir

 Odredbe o Kohezijskom fondu

1        Člankom 158. UEZ‑a predviđeno je:

„Radi promicanja svojeg sveukupnog skladnog razvoja Zajednica razvija i provodi aktivnosti koje vode jačanju njezine ekonomske i socijalne kohezije.

Zajednica osobito nastoji smanjiti razlike u stupnju razvijenosti među različitim regijama i zaostalost regija ili otoka u najnepovoljnijem položaju, uključujući ruralna područja.“

2        Na temelju članka 161. drugog stavka UEZ‑a:

„Kohezijski fond koji osniva Vijeće [...] osigurava financijski doprinos za projekte povezane s okolišem i transeuropskim mrežama u području prometne infrastrukture.“

3        Kohezijski fond osnovan je Uredbom Vijeća (EZ) br. 1164/94 od 16. svibnja 1994. o uspostavi Kohezijskog fonda (SL L 130, str. 1., u daljnjem tekstu: Uredba o Kohezijskom fondu br. 1164/94).

4        Člankom 4. Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/94, kako je izmijenjena, utvrđuje iznose financijskih sredstava koja se mogu dodijeliti za projekte prihvatljive za potporu iz Kohezijskog fonda za razdoblje od 2000. do 2006.

5        Članak 7. stavak 1. Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/94, kako je izmijenjena, određuje da stopa pomoći Zajednice dodijeljene iz Kohezijskog fonda iznosi od 80 do 85 % javnih ili jednakovrijednih izdataka.

6        Članak 8. stavak 1. Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/94, kako je izmijenjena, određuje:

„Projekti koji se financiraju iz [Kohezijskog] fonda trebaju biti u skladu s odredbama Ugovorâ, aktima donesenima na temelju tih Ugovorâ i politikama Zajednice, uključujući politike koje se odnose na zaštitu okoliša, promet, transeuropske mreže, tržišno natjecanje i provedbu postupka javne nabave.“ [neslužbeni prijevod]

7        Člankom 12. stavkom 1. Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/94, kako je izmijenjena, osobito je predviđeno:

„Ne dovodeći u pitanje odgovornost Komisije u provedbi općeg proračuna Europskih zajednica, za financijsku kontrolu projekata odgovorne su najprije države članice. U tu svrhu, države članice poduzimaju osobito sljedeće mjere:

(a)       provjeravaju jesu li sustavi upravljanja i kontrole uspostavljeni i provode li se na način da osiguravaju učinkovitu i pravilnu upotrebu fondova Zajednice;

[…]

(c)       brinu se da se projektima upravlja u skladu sa svim primjenjivim propisima Zajednice i da se sredstva koja su im stavljena na raspolaganje koriste u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja;

(d)       potvrđuju točnost izjava o izdacima koji se podnose Komisiji te se brinu da te izjave proizlaze iz računovodstvenih sustava koji su utemeljeni na provjerljivoj popratnoj dokumentaciji;

(e)       sprečavaju i otkrivaju nepravilnosti te, u skladu s propisima na snazi, o njima izvješćuju Komisiju i obavješćuju je o razvoju upravnih i sudskih postupaka za sankcioniranje povrede […];

[…]

(g)        surađuju s Komisijom kako bi osigurali da se sredstva fondova Zajednice koriste u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja;

(h)       osiguravaju povrat izgubljenih iznosa nakon otkrivenih nepravilnosti uz naplatu, ako je potrebno, zatezne kamate;“ [neslužbeni prijevod]

8        Pravila upravljanja Kohezijskim fondom detaljno su navedena u Prilogu II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94, kako je izmijenjena.

9        Članak H Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94, kako je izmijenjena, određuje:

„Financijski ispravci

1. Ako Komisija nakon što je provela potrebne provjere zaključi da:

(a)       provedba projekta ne opravdava dio ili cijeli iznos dodijeljene mu potpore, uključujući i neispunjenje nekog od uvjeta iz odluke o dodjeli potpore, a osobito značajnu promjenu koja utječe na narav ili uvjete provedbe projekta za koju nije bilo traženo odobrenje Komisije, ili

(b)       postoji nepravilnost u vezi s potporom iz [Kohezijskog] fonda i da dotična država članica nije poduzela potrebne korektivne mjere,

ona obustavlja potporu dodijeljenu dotičnom projektu i navodeći razloge zahtijeva od države članice da u određenom roku podnese svoje primjedbe.

Ako država članica prigovori Komisijinim navodima, bit će pozvana na saslušanje prilikom kojega će obje strane nastojati postići sporazum o tim navodima i zaključcima koje iz njih treba izvesti.

2. Ako po proteku roka koji je Komisija odredila ne bude postignut sporazum i uzimajući u obzir eventualne primjedbe države članice, Komisija uz poštovanje primjenjivog postupka u roku od tri mjeseca odlučuje:

(a)       smanjiti plaćanje na račun iz članka D stavka 2. ili

(b)       izvršiti potrebne financijske ispravke, odnosno potpuno ili djelomično ukinuti potporu dodijeljenu projektu.

Tim se odlukama mora poštovati načelo proporcionalnosti. Komisija će, utvrđujući iznos ispravka, uzeti u obzir narav nepravilnosti ili promjene i opseg mogućeg financijskog utjecaja eventualnih nedostataka sustava upravljanja i kontrole. Svako smanjenje ili ukidanje potpore dovodi do obveze vraćanja plaćenih iznosa.

3. Svaki iznos koji dovodi do obveze vraćanja plaćenih iznosa treba vratiti Komisiji. Iznosi koji nisu vraćeni uvećat će se za zatezne kamate u skladu s pravilima koja donosi Komisija.

4. Komisija će donijeti detaljna pravila za provedbu stavaka 1., 2. i 3. te će o njima obavijestiti države članice i Europski parlament.“ [neslužbeni prijevod]

10      Članci 17. do 21. Uredbe Komisije (EZ) br. 1386/2002 od 29. srpnja 2002. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/94 u vezi sa sustavima upravljanja i kontrole za pomoć dodijeljenu iz Kohezijskog fonda i postupak izrade financijskih ispravaka (SL L 201, str. 5, u daljnjem tekstu: Provedbena uredba br. 1386/2002), određuju predmet i područje primjene Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/94 i sadrže detaljne odredbe o postupku koji se treba poštovati radi primjene ispravaka na potpore iz Kohezijskog fonda dodijeljene od 1. siječnja 2000.

11      Članak 17. stavci 1. i 2. Provedbene uredbe br. 1386/2002 osobito određuje:

„1. Iznos financijskih ispravaka koje Komisija primjenjuje na temelju članka H stavka 2. Priloga II. [Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94] za pojedinačne ili sustavne nepravilnosti procjenjuje se, svaki put kada je to moguće ili izvedivo, na temelju pojedinačnih spisa te je jednak iznosu izdataka koji su pogrešno pripisani [Kohezijskom] fondu, uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti.

2. Kada nije moguće ili izvedivo točno odrediti iznos nepravilnih izdataka ili kada bi bilo neproporcionalno poništiti sve predmetne izdatke i kada Komisija, slijedom toga, temelji svoje financijske ispravke na ekstrapolaciji ili na paušalnoj osnovi, Komisija postupa na sljedeći način:

(a)       u slučaju ekstrapolacije, upotrebljava reprezentativni uzorak transakcija homogenih značajki;

(b)       u slučaju paušalne osnove, ocjenjuje ozbiljnost povrede pravila, kao i opseg te financijske posljedice eventualnih nedostataka sustava upravljanja i kontrole koji su doveli do otkrivene nepravilnosti.

[…]“ [neslužbeni prijevod]

12      Članak 18. Provedbene uredbe br. 1386/2002 osobito predviđa:

„1. Rok koji je dotičnoj državi članici određen za odgovor na zahtjev na temelju članka H stavka 1. prvog podstavka Priloga II. Uredbi (EZ) br. 1164/94 kako bi podnijela svoje primjedbe iznosi dva mjeseca, osim u opravdanim slučajevima kada Komisija može odobriti dulji rok.

2. Kada Komisija predloži financijski ispravak na temelju ekstrapolacije ili paušalnog iznosa, država članica provjerom predmetne dokumentacije ima mogućnost dokazati da je stvarni opseg nepravilnosti bio manji od onoga koji je procijenila Komisija. Država članica u dogovoru s Komisijom može ograničiti doseg provjere na primjereni dio ili uzorak predmetne dokumentacije.

Osim u opravdanim slučajevima, dodatni rok određen za izvršenje te provjere iznosi najviše dva mjeseca nakon dvomjesečnoga razdoblja iz stavka 1. Rezultati te provjere analizirat će se prema postupku propisanom u članku H stavku 1. drugom podstavku Priloga II. Uredbi (EZ) br. 1164/94. Komisija će uzeti u obzir sve dokaze koje u tim rokovima dostavi država članica.

3. Svaki put kada država članica prigovori Komisijinim navodima i kada se na temelju članka H stavka 1. drugog podstavka Priloga II. Uredbi (EZ) br. 1164/94 održi saslušanje, rok od tri mjeseca u kojem Komisija može donijeti odluku na temelju članka H stavka 2. Priloga II navedene uredbe počinje teći od dana saslušanja.“ [neslužbeni prijevod]

13      U skladu s njezinim člankom 23., Provedbena uredba br. 1386/2002 stupila je na snagu 7. kolovoza 2002.

14      Smjernice o načelima, kriterijima i okvirnim ljestvicama koje službe Komisije trebaju primijeniti pri utvrđivanju financijskih ispravaka iz članka H stavka 2. Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94 o uspostavi Kohezijskog fonda od 29. srpnja 2002. (C (2002) 2871) (u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2002.) navode kriterije i opća načela kojima se Komisija Europskih zajednica vodi pri utvrđivanju navedenih financijskih ispravaka.

 Relevantne odredbe o javnoj nabavi

15      Referentni propisi u području javne nabave, koji su relevantni na temelju članka 8. stavka 1. Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/94 (vidjeti točku 6. ove presude), sastoje se od, s jedne strane, Direktive Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi radova (SL L 199, str. 54., u daljnjem tekstu: Direktiva o javnoj nabavi radova 93/37) i, s druge strane, Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi usluga (SL L 209, str. 1., u daljnjem tekstu: Direktiva o javnoj nabavi usluga 92/50).

16      Članak 1. točka (b) Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 osobito predviđa:

„Za potrebe ove direktive:

[…]

(b)       ‚javni naručitelj’ znači država, regionalne ili lokalne vlasti, javnopravna tijela, udruženja koja je osnovala jedna ili više tih vlasti ili tih javnopravnih tijela.

‚Javnopravna tijela’ znači tijela koja su:

–        uspostavljena posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, a nisu industrijske ili trgovačke naravi

i

–        imaju pravnu osobnost

i

–        čije djelovanje većinom financira država, regionalna ili lokalna vlast ili druga javnopravna tijela ili čije je upravljanje pod nadzorom potonjih struktura ili čije je upravno, upravljačko ili nadzorno tijelo sastavljeno od članova među kojima više od pola određuje država, regionalna ili lokalna vlast ili druga javnopravna tijela.

[…]“ [neslužbeni prijevod]

17      Članak 30. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37, koji određuje kriterije za dodjelu ugovora o javnoj nabavi radova, osobito propisuje:

„1. Kriteriji na kojima javni naručitelji temelje sklapanje ugovora o javnoj nabavi jesu ili:

(a)       samo najniža cijena, ili

(b)       ako se odabire ekonomski najpovoljnija ponuda, razni kriteriji ovisno o predmetnom ugovoru, primjerice, cijena, rok izvršenja, operativni troškovi, ekonomičnost, tehničke vrijednosti.

2. U slučaju iz stavka 1. [točke] (b), javni naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje ili pozivu na nadmetanje navodi sve kriterije dodjele za koje predviđa da će se primijeniti, ako je moguće, silaznim redoslijedom prema važnosti koja im se dodjeljuje.

[…]

4. Ako se u slučaju nekog ugovora ponude čine neuobičajeno niskima u odnosu na uslugu koju treba pružiti, javni naručitelj, prije nego što odbije te ponude, pisanim putem zahtijeva pojašnjenja sastavnih elemenata ponude koje smatra relevantnima i provjerava te sastavne elemente uzimajući u obzir podnesena opravdanja.

[…]“ [neslužbeni prijevod]

18      Relevantni kriteriji dodjele koji se odnose na ugovore o javnoj nabavi usluga definirani su osobito u člancima 36. i 37. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50.

19      U skladu s člankom 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50:

„1. Ne dovodeći u pitanje nacionalne zakone, propise ili upravne odredbe o plaćanju naknade za određene usluge, kriteriji na kojima javni naručitelji temelje sklapanje ugovora o javnoj nabavi su ili:

(a)       ako se odabire ekonomski najpovoljnija ponuda, razni kriteriji ovisno o predmetnom ugovoru, primjerice, kvaliteta, tehničke vrijednosti, estetske i funkcionalne osobine, usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, datum isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja, cijena, ili

(b)       samo najniža cijena.

2. Ako se ugovor dodjeljuje za ekonomski najpovoljniju ponudu, javni naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje ili pozivu na nadmetanje navodi sve kriterije dodjele za koje predviđa da će se primijeniti, ako je moguće, silaznim redoslijedom prema važnosti koja im se dodjeljuje.“ [neslužbeni prijevod]

20      U skladu s člankom 37. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50:

„Ako se u slučaju nekog ugovora ponude čine neuobičajeno niskima u odnosu na uslugu koju treba pružiti, javni naručitelj, prije nego što odbije te ponude, pisanim putem zahtijeva pojašnjenja sastavnih elemenata ponude koje smatra relevantnima i provjerava te sastavne elemente uzimajući u obzir podnesena opravdanja.

Javni naručitelj može uzeti u obzir opravdanja koja se odnose na ekonomičnost metode kojom se usluga pruža, na odabrana tehnička rješenja, na izuzetno povoljne uvjete koji su na raspolaganju ponuditelju za izvršenje usluga, ili na originalnost projekta ponuditelja.

Ako se u dokumentaciji koja se odnosi na ugovor predviđa da će se ugovor dodijeliti za ponudu s najnižom cijenom, javni naručitelj dužan je obavijestiti Komisiju o odbijanju ponuda koje smatra preniskima.“ [neslužbeni prijevod]

 Okolnosti spora

 Predmetni projekti

21      Komisija je u više odluka donesenih od 2002. do 2004. dodijelila pomoć iz Kohezijskog fonda za osam projekata koji se provode na području autonomne zajednice Katalonije (Španjolska).

22      Projekt pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058 odnosi se na proširenje postrojenja za pročišćavanje rijeke Besos za potrebe sekundarne biološke obrade otpadnih voda i obrade mulja iz regije Barcelona (pomoć dodijeljena Odlukom C (2002) 1767 od 6. kolovoza 2002. (u daljnjem tekstu: Odluka o dodjeli)), čije je upravljanje povjereno društvu Depuradora del Baix Llobregat SA (u daljnjem tekstu: društvo Depurbaix).

23      Ostalih su sedam projekata pod upravljanjem Agencia Catalana del Agua (Katalonska agencija za vodu, u daljnjem tekstu: ACA) i Agencia de Residuos de Cataluña (Katalonska agencija za otpad, u daljnjem tekstu: ARC), obje pod nadzorom Comunidad Autónoma de Cataluña. Radi se o sljedećim projektima:

–        projekt pod oznakom 2003.ES.16.C.PE.005 koji se odnosi na infrastrukture za sanaciju malih aglomeracija u Kataloniji (pomoć dodijeljena Odlukom C (2003) 4384 od 19. studenoga 2003.);

–        projekt pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.054 koji se odnosi na pročišćavanje, obradu mulja i ponovnu upotrebu komunalnih otpadnih voda u Kataloniji (pomoć dodijeljena Odlukom C (2002) 3519 od 29. studenoga 2002., izmijenjena Odlukom C (2005) 1523 od 17. svibnja 2005.);

–        projekt pod oznakom 2000.ES.16.C.PE.112 koji se odnosi na sanaciju i pročišćavanje riječnog sliva Ebro: Monzón, Caspe i unutarnji slivovi Katalonije (pomoć dodijeljena Odlukom C (2000) 4325, izmijenjena Odlukom C (2004) 597 od 20. veljače 2004.);

–        projekt pod oznakom 2002.ES.16.C.PE.006 koji se odnosi na desalinizaciju morske vode u delti rijeke Tordera (pomoć dodijeljena Odlukom C (2003) 1543 od 6. svibnja 2003.);

–        projekt pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.055 koji se odnosi na izgradnju i adaptaciju infrastruktura za obradu komunalnog otpada u Kataloniji (pomoć dodijeljena Odlukom C (2002) 1766 od 6. kolovoza 2002.);

–        projekt pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.057 koji se odnosi na obradu komunalnog otpada u okruzima Urgell, Palars Jussà i Conca de Barbera u Kataloniji (pomoć dodijeljena Odlukom C (2003) 1478 od 29. travnja 2003.);

–        projekt pod oznakom 2002.ES.16.C.PE.041 koji se odnosi na izgradnju i poboljšanje mreže infrastruktura za obradu komunalnog otpada u Kataloniji (pomoć dodijeljena Odlukom C (2002) 4660 od 20. prosinca 2002.);

 Upravni postupak

24      Tijekom razdoblja od 6. do 10. listopada 2003., Komisija je u Španjolskoj provela reviziju u svrhu kontrole projekta proširenja postrojenja za pročišćavanje rijeke Besos kojim upravlja društvo Depurbaix, kao i provjere sustava upravljanja i kontrole koje su katalonska tijela uvela u okviru Kohezijskog fonda.

25      Komisija je 27. siječnja 2004. španjolskim tijelima uputila izvještaj s navedenim nepravilnostima koje utječu na predmetne projekte koje su otkrivene tijekom revizije. Te su se nepravilnosti odnosile, s jedne strane, na neprihvatljivost izdataka koje je društvo Depurbaix u potvrdama o izdacima obračunalo kao „naknadu za vođenje radova“ i, s druge strane, na to da katalonska tijela nisu poštovala određena pravila Europske unije u području javne nabave u okviru sedam projekata iz točke 23. ove presude.

26      Nakon što je razmijenila nekoliko dopisa sa španjolskim tijelima, Komisija je predložila financijski ispravak za svaki od predmetnih projekata i pozvala navedena tijela na saslušanje. Na saslušanju održanom 27. i 28. lipnja 2006., španjolska tijela zatražila su rok od tri tjedna za podnošenje dodatnih dokaza. Komisija je odredila taj rok na 21. srpnja 2006. Te je dokaze primila 25. srpnja 2006.

 Pobijana odluka

27      Komisija je 20. listopada 2006. donijela Odluku C (2006) 5105 o smanjenju financijske potpore dodijeljene iz Kohezijskog fonda za osam projekata iz točaka 22. i 23. ove presude (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), o kojoj je 23. listopada 2006. obaviještena Kraljevina Španjolska.

28      Komisija je u pobijanoj odluci utvrdila da je tijekom revizije otkrila nepravilnosti koje se odnose, s jedne strane, na neprihvatljivost određenih izdataka i, s druge strane, na to da španjolska tijela nisu poštovala određena pravila Europske unije kojima se uređuje provedba postupka javne nabave (točka 15. pobijane odluke).

29      Što se tiče projekta pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058, Komisija je istaknula da je, u okviru ugovora koji povezuju središnju upravu španjolske države s društvom Depurbaix, utvrdila neprihvatljive izdatke nazvane „naknada za vođenje radova“, koja se sastojala od dodatnog paušalnog iznosa od 4 % na troškove radova. Prema mišljenju Komisije, taj je paušalni iznos trebalo smatrati neprihvatljivim općim ili upravnim troškovima na temelju točke 2. pretposljednje podtočke odjeljka IV Priloga IV. Odluci o dodjeli (točka 17. pobijane odluke).

30      Što se tiče preostalih sedam projekata, Komisija je utvrdila nepravilnosti zbog toga što ACA i ARC nisu poštovali pravila Unije u području javne nabave. Radi dodjele svih predmetnih ugovora o javnoj nabavi radova, ta su tijela navodno upotrijebila kriterije dodjele koji nisu u skladu s člankom 30. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37. Isto tako, svi ugovori o javnoj nabavi usluga dodijeljeni su protivno članku 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 (točka 18. pobijane odluke).

31      Stoga je, kao prvo, Komisija smatrala da to što je ACA u okviru postupka dodjele ugovora za predmetne projekte primijenila kriterij prikladnosti na temelju iskustva u prethodnim radovima nije bilo u skladu s navedenim pravilima s obzirom na to da se taj kriterij nije odnosio na predmet ugovora o kojem je riječ. U tom pogledu, pojasnila je da valja jasno razlikovati kriterije prikladnosti, koji su relevantni za odabir ponuditelja, od kriterija dodjele, kojima je svrha utvrditi ekonomski najpovoljniju ponudu. Prema mišljenju Komisije, iako se iskustvo u prethodnim radovima moglo smatrati relevantnim kriterijem kvalitativnog odabira, nije, međutim, dopušteno kao kriterij kojem je svrha utvrditi ekonomski najpovoljniju ponudu jer bi se u protivnom njime povrijedilo načelo jednakog postupanja (točka 18. i točka 24. podtočka (b) pobijane odluke).

32      Kao drugo, Komisija je smatrala da je time što su ACA i ARC primijenili metodu prosječne cijene kao kriterij dodjele kako bi utvrdili ekonomski najpovoljniju ponudu povrijeđen članak 30. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 u slučaju javne nabave radova i članak 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 u slučaju javne nabave usluga. Tom se metodom, u slučaju da su svi ostali kriteriji izjednačeni, mogu kazniti ponude jeftinije u odnosu na druge ponude koje su cijenom bliže izračunanom prosjeku, tako da je njezina primjena protivna načelu jednakog postupanja (točka 18. i točka 24. podtočka (c) pobijane odluke).

33      Kao treće, Komisija je istaknula da se direktivama u području javne nabave zahtijeva da se u slučaju neuobičajeno niskih ponuda predvidi kontradiktorni postupak s ponuditeljima kako bi mogli opravdati „održivost“ svoje ponude. Međutim, ni ACA ni ARC nisu poštovali takav postupak, što je protivno članku 30. stavku 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 za javne radove i članku 37. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 za javne usluge (točka 24. podtočka (d) pobijane odluke).

34      Komisija je stoga smatrala, s obzirom na to da su izjave o izdacima španjolskih tijela sadržavale neprihvatljive izdatke i da su ta tijela počinila propuste u kontroli, da je primjena financijskih ispravaka opravdana i prikladna (točka 25. pobijane odluke).

35      U tom pogledu, Komisija je izjavila da primjenu paušalnih ispravaka na sve izdatke prijavljene u okviru pojedinog projekta općenito ocjenjuje prikladnom kada u sustavima upravljanja i kontrole utvrdi ozbiljne propuste koji dovode do opsežnih povreda propisa na snazi ili kada otkrije pojedinačne povrede. Posebna stopa koja se treba primijeniti ovisi o ozbiljnosti utvrđenog propusta i može se povećati u slučaju ponovnog propusta. Komisija je, međutim, smatrala da bi paušalni ispravak koji se primjenjuje na sve projekte u ovom slučaju bio neproporcionalna kazna (točka 26. pobijane odluke).

36      Slijedom toga, što se tiče neprihvatljivih „neizravnih izdataka“ koje je društvo Depurbaix obračunalo kao „naknadu za vođenje radova“, Komisija je utvrdila da su navedeni izdaci pripisani trima projektima kojima je upravljalo društvo Depurbaix, čiji je ukupni iznos za vrijeme revizije u listopadu 2003. bio 9 298 055 eura. Prema mišljenju Komisije, ta činjenica dokazuje propust u sustavu upravljanja i kontrole koji je uvelo španjolsko Ministarstvo okoliša. Stoga je Komisija, s obzirom na načelo proporcionalnosti, odredila financijski ispravak od 2 % sufinanciranja (od 85 %) dodijeljenog projektu pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058, čiji je iznos odredila na 2 324 414 eura (točka 27. pobijane odluke).

37      Što se tiče projekata kojima upravljaju ACA i ACR, Komisija je utvrdila da se kriterij iskustva u prethodnim radovima i metoda prosječne cijene sustavno pojavljuju u predmetnim ugovorima. Prema tome, od katalonskih je tijela zatražila da provedu procjenu ponuditelja za svaki ugovor, što su ta tijela zatim i učinila. Za ugovore čija je vrijednost prelazila pragove iz direktiva 92/50 i 93/37, metoda prosječne cijene zamijenjena je linearnom metodom procjene cijena kojom se najveći broj bodova dodjeljivao najnižoj ponudi, a najmanji onoj najvišoj ponudi. Nadalje, kriterij iskustva u prethodnim radovima uklonjen je iz tehničke procjene te su određeni novi tehnički i ekonomski ponderi. Za ugovore čija je vrijednost ispod praga iz navedenih direktiva, nova procjena temeljila se na linearizaciji cijena, a kriterij iskustva u prethodnim radovima zadržan je u tehničkoj procjeni (točka 28. pobijane odluke).

38      Na temelju novih procjena katalonskih tijela, Komisija je odredila financijski ispravak za svaki projekt u vrijednosti 100 % razlike u sufinanciranju Unije između odabranih ponuda i ponuda koje su nanovo izračunane za svaki ugovor. Komisija je za sedam predmetnih projekata odredila ukupni iznos financijskog ispravka od 4 490 021 eura (točka 28. pobijane odluke).

39      Komisija je stoga zaključila da se iznos od 6 814 435 eura treba smatrati nepravilno prijavljenim i da ga Kraljevina Španjolska stoga treba vratiti (točka 32. pobijane odluke).

 Postupak i zahtjevi stranaka

40      Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 27. prosinca 2006. Kraljevina Španjolska pokrenula je ovaj postupak.

41      Kraljevina Španjolska od Općeg suda zahtijeva da:

–        poništi pobijanu odluku,

–        naloži Komisiji snošenje troškova.

42      Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

–        odbije tužbu,

–        naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.

43      Dopisom od 5. siječnja 2012., na temelju mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 64. Poslovnika Općeg suda, Opći je sud, s jedne strane, pozvao Kraljevinu Španjolsku da podnese određene dokumente i, s druge strane, postavio pitanja u pisanom obliku Kraljevini Španjolskoj i Komisiji pri čemu ih je pozvao da na njih odgovore u pisanom obliku. Te su stranke postupile u skladu s tim mjerama upravljanja postupkom u određenim im rokovima.

44      Budući da je sudac izvjestitelj bio spriječen sudjelovati u radu, predsjednik Općeg suda dodijelio je 22. ožujka 2012. predmet drugom sucu izvjestitelju te je odredio, u skladu s člankom 32. stavkom 3. Poslovnika drugog suca radi popunjavanja vijeća.

45      Dopisom od 18. srpnja 2012., na temelju mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 64. Poslovnika, Opći sud postavio je pitanja u pisanom obliku Kraljevini Španjolskoj i Komisiji pri čemu ih je pozvao da na njih odgovore u pisanom obliku. Te su stranke postupile u skladu s tim mjerama upravljanja postupkom u određenim im rokovima.

46      Opći sud (prvo vijeće) odlučio je na temelju izvještaja suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka.

47      Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na usmena pitanja koja je postavio Opći sud saslušana su na raspravi održanoj 12. i 13. studenoga 2012. Opći sud na raspravi je odlučio ostaviti otvoren usmeni dio postupka i, na temelju mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 64. Poslovnika, pozvao je stranke da u roku od tri tjedna podnesu određene dokumente i informacije u pogledu kojih su bile pozvane da podnesu svoja očitovanja, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave.

48      Budući da su navedeni dokumenti i informacije, kao i navedena očitovanja, zaprimljeni u određenim rokovima, Opći sud naložio je zatvaranje usmenog dijela postupka 28. siječnja 2013.

 Pravo

 Sažetak tužbenih razloga za poništenje

49      U prilog svojoj tužbi Kraljevina Španjolska ističe četiri tužbena razloga pri čemu drugi i treći tužbeni razlog ističe podredno.

50      Prvim tužbenim razlogom, koji se dijeli na tri dijela, Kraljevina Španjolska u biti tvrdi da je pobijana odluka manjkava zbog lošeg tumačenja i pogrešne primjene Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 u pogledu postupaka javne nabave koji se odnose na sedam projekata kojima upravljaju ACA i ARC.

51      Drugim, podredno istaknutim tužbenim razlogom, Kraljevina Španjolska poziva se na povredu načela proporcionalnosti u smislu članka H, stavka 2. Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94 pri utvrđivanju financijskog ispravka koji se odnosi na navedene projekte.

52      Trećim tužbenim razlogom, istaknutim podredno, Kraljevina Španjolska poziva se na povredu prava obrane, na bitnu povredu postupka, kao i na povredu načela „dobre uprave“.

53      Četvrtim tužbenim razlogom, Kraljevina Španjolska navodi povredu članka 17. Provedbene uredbe br. 1386/2002 zbog nepostojanja stvarnih nepravilnosti, kao i, podredno, povredu načela proporcionalnosti pri utvrđivanju financijskog ispravka za projekt pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058 kojim upravlja društvo Depurbaix.

 Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50

 Uvodna razmatranja

54      U okviru svojeg prvog tužbenog razloga, Kraljevina Španjolska osporava zaključak iz pobijane odluke prema kojem kriteriji koje su ACA i ARC primijenili za dodjelu ugovora koji se odnose na sedam projekata iz točke 23. ove presude nisu u skladu s pravilima Unije u području javne nabave i, osobito, s člankom 30. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i člankom 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50. Prvim dijelom Kraljevina Španjolska tvrdi da je pobijana odluka pogrešna jer se njome smatra da je primjena metode prosječne cijene bila protivna navedenim pravilima i načelu jednakog postupanja. Drugim dijelom Kraljevina Španjolska tvrdi da se navedena odluka temelji na pogrešnom tumačenju članka 30. stavka 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članka 37. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 u pogledu postupanja s neuobičajeno niskim ponudama. Trećim dijelom Kraljevina Španjolska tvrdi da se navedena odluka temelji na pogrešnom tumačenju članka 30. stavaka 1. i 2. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članka 36. stavaka 1. i 2. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 u pogledu primjene kriterija iskustva u prethodnim radovima pri ocjenjivanju ekonomski najpovoljnije ponude.

55      Prije ocjene tih različitih prigovora, valja podsjetiti na glavne značajke postupaka javne nabave koje ACA i ARC provode u svrhu dodjele ugovora koji se odnose na sedam predmetnih projekata.

56      Za potrebe navedenih postupaka, ACA i ARC odlučili su primijeniti kriterij ekonomski najpovoljnije ponude umjesto kriterija najniže cijene (vidjeti članak 30. stavak 1. točke (a) i (b) Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članak 36. stavak 1. točke (a) i (b) Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50). Naime, u skladu s dokumentacijom za nadmetanje koju su utvrdili ACA i ARC, predmetni ugovori trebali su se dodijeliti prema kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude, pri čemu se ta ponuda trebala ocijeniti na temelju određenih metoda i određenih ekonomskih i tehničkih parametara, od kojih je svaki imao svoj koeficijent ponderiranja.

57      Među relevantnim ekonomskim metodama i parametrima bila je metoda prosječne cijene, koju je javni naručitelj primjenjivao u tri faze. Tijekom prve faze, svaka se ponuda uspoređivala s proračunom kojim je javni naručitelj raspolagao za konkretan predmet nabave, koji se nazivao osnovnom cijenom i koji je prethodno odredio neovisni inženjerski ured nakon istraživanja tržišta. Primjena metode prosječne cijene u toj fazi obuhvaćala je izračun „smanjenja“ (Bi), izraženog u postotku od ponude svakog ponuditelja u odnosu na osnovnu cijenu, prema jednadžbi „Bi = (osnovna cijena – ponuda)/ osnovna cijena“. Ako je ponuda bila manja od osnovne cijene, smatralo bi se da je ponuditelj proveo „pozitivno smanjenje“ (Bi > 0). U suprotnom, ako je ponuda bila veća od osnovne cijene (Bi < 0), smatralo bi se da je ponuditelj primijenio „povećanje“. U drugoj fazi izračunavao se prosjek smanjenja svih ponuditelja koji se nazivao „prosječno smanjenje“ (Bm). Na istovjetan se način utvrđivalo „nepromišljeno smanjenje“ (Bt) koje je označavalo postotak smanjenja od kojeg se smatralo da ponuda nije vjerodostojna zbog toga što se nije moglo razumno predvidjeti da se projekt može provesti po takvoj cijeni ili zbog toga što je cijena bila toliko niska da se ponuđenim radovima i uslugama ne bi mogla doseći najmanja tražena tehnička kvaliteta. U trećoj fazi primijenjena je matematička formula za dodjelu bodova različitim ponudama.

58      Za veliku većinu ugovora koje je dodjeljivala ACA „smanjenje“ primijenjeno u svakoj ponudi (Bi) uspoređivalo se s „prosječnim smanjenjem“ (Bm) ili s „ispravljenim smanjenjem“. „Ispravljeno smanjenje“ općenito se sastojalo od primjene korekcijskog faktora na „prosječno smanjenje“ povećanjem za pet postotnih bodova. Prema mišljenju Kraljevine Španjolske, svrha tog ispravka bila je izbjeći da ponude koje imaju „smanjenje“ veće od „prosječnog smanjenja“, ali odgovaraju osnovnoj cijeni te imaju visoku tehničku kvalitetu, budu u nepovoljnijem položaju zbog toga što su drugi ponuditelji dostavili previsoke ponude. Ponuditelji koji su dostavili ponude više od osnovne cijene, čije je „smanjenje“ dakle bilo negativno, nisu dobili nijedan bod. Suprotno tome, prema ponuditeljima koji su dostavili ponude jednake ili niže od osnovne cijene, čije je „smanjenje“ stoga bilo „pozitivno“, postupalo se na sljedeći način. Kao prvo, ponude čije je „smanjenje“ prelazilo „nepromišljeno smanjenje“, odnosno vrlo niske ponude s vrlo velikim „pozitivnim smanjenjem“, nisu dobile nijedan bod na temelju svoje ekonomske kvalitete. Kao drugo, ponude sa „smanjenjem“ manjim od (eventualno ispravljenoga) „prosječnog smanjenja“ dobivale su veći broj bodova što su bile bliže „prosječnom smanjenju“. Kao treće, ponudama čije je „smanjenje“ bilo veće od (eventualno ispravljenoga) „prosječnog smanjenja“, no manje od „nepromišljenog smanjenja“, to jest ponudama koje su bile manje od osnovne cijene i veće od „prosječnog smanjenja“, ali nisu bile pretjerano niske, dodjeljivan je veći broj bodova što su bile bliže „prosječnom smanjenju“ i dalje od „nepromišljenog smanjenja“. Drugim riječima, tim je ponudama dodjeljivan manji broj bodova što su bile dalje od „prosječnog smanjenja“ i bliže „nepromišljenom smanjenju“.

59      Što se tiče ugovora koje je dodjeljivao ARC, na istovjetan je način svaka ponuda najprije uspoređena s osnovnom cijenom kako bi se utvrdilo „smanjenje“ koje je primijenio svaki ponuditelj. Odbačene su ponude koje su prelazile osnovnu cijenu. Što se tiče ponuda koje su bile jednake ili manje od navedenih cijena, odnosno onih ponuda koje imaju „pozitivno smanjenje“, „prosječno smanjenje“ i „nepromišljeno smanjenje“ zatim su se izračunavale prema istim pravilima koja je primjenjivala ACA kako bi se bodovi dodjelili za različite ponude prema sljedećoj formuli. Kao prvo, 15 je bodova dodijeljeno ponudama sa „smanjenjem nula“, odnosno onim ponudama čije su se cijene podudarale s osnovnom cijenom (Bi = 0). Kao drugo, ponude s „pozitivnim smanjenjem“ manjim od „nepromišljenog smanjenja“ dobivale su od 15 do 30 bodova, odnosno dobivale su veći broj bodova što su bile bliže „nepromišljenom smanjenju“ i dalje od „smanjenja nula“. Kao treće, smanjenja veća od „nepromišljenog smanjenja“ dobivala su manji broj bodova, od 30 do nula, što su bila dalja od „nepromišljenog smanjenja“. Stoga je ponuda koja je jednaka ili manja od 90 % one ponude kojoj je odgovaralo „nepromišljeno smanjenje“ bila preniska, zbog čega nije dobila nijedan bod ako je prešla taj prag. Prema mišljenju Kraljevine Španjolske, „gubitak bodova“ kod prelaska tog praga bio je veći od gubitka koji odgovara smanjenjima između nula i „nepromišljenog smanjenja“ kako bi se kaznile pretjerano niske ponude.

 Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja, kao i članka 30. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članka 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50

60      U okviru prvog dijela prvog tužbenog razloga, Kraljevina Španjolska osporava da je primjena metode prosječne cijene protivna načelu jednakog postupanja, kao i članku 30. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članku 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50.

61      Tvrdi da se prema svim ponuditeljima postupalo jednako. Prethodno su obaviješteni o kriterijima prihvatljivosti i dodjele predmetnih ugovora, uključujući primjenu metode prosječne cijene, te se prema njima postupalo na isti način tijekom procjene ponuda. Prema mišljenju Kraljevine Španjolske, čak i ako ponuditelji prilikom dostave svojih ponuda nisu znali prosječnu cijenu, bili su upoznati s osnovnom cijenom koja je bila navedena u dokumentaciji za nadmetanje i u pozivu na nadmetanje te utvrđena na temelju istraživanja tržišta koje je bilo objavljeno i stoga dostupno ponuditeljima u toj fazi. Nadalje, metoda prosječne cijene primijenjena je na isti način na sve ponude bez obzira na njihov izvor. Kraljevina Španjolska pojašnjava da je među 173 predmetna ugovora utvrdila 25 ugovora koji su dodijeljeni za najjeftiniju ponudu, koja je, uostalom, manja od ponude koja bi proizašla iz primjene linearne metode procjene cijena koju je zahtijevala Komisija. U 78 slučajeva odabrana ponuda bila je ista ona koja bi bila utvrđena navedenom linearnom metodom. Ti primjeri dokazuju osobito da je pogrešna tvrdnja Komisije prema kojoj metoda prosječne cijene ne jamči da će ugovor biti dodijeljen onom ponuditelju koji je predložio najbolji odnos kvalitete i cijene, već samo onome koji je ponudio najbolji odnos kvalitete i prosječne cijene. Kraljevina Španjolska u biti dodaje da je sudskom praksom priznato to da javni naručitelj primjenjuje matematički kriterij, kao što je prag nepravilnosti „nepromišljenog smanjenja“, koji se temelji na prosjeku zaprimljenih ponuda. Utvrđivanje takvog praga služi osobito za to da se „ponderira“ koliko se nekom ponudom poštuje metoda prosječne cijene i, posredno, kriterija kojima se jamče kvaliteta i tehnička održivost projekta.

62      Podredno, Kraljevina Španjolska tvrdi da, čak i da postoji nejednako postupanje, što ovdje nije slučaj, bilo bi opravdano objektivnim razlozima. Ako su javni naručitelji ponudama niskih cijena dodijelili različite brojeve bodova ili nula bodova, to se dogodilo upravo kako bi se zaštitio javni interes i osigurala tehnička održivost predmetnih projekata, s obzirom na to da ponude pretjerano niskih cijena mogu ugroziti pravilno izvršenje radova. Što se tiče ponuda visokih cijena, koje su više od onih koje su predložili drugi ponuditelji i, stoga, prelaze „prosječno smanjenje“, broj bodova postupno se smanjivao kako bi se zaštitili financijski interesi Unije. Konačno, Kraljevina Španjolska dovodi u pitanje prikladnost linearne metode procjene cijena koju zahtijeva Komisija, koja nije učinkovitija od metode prosječne cijene niti više od nje štiti financijske interese Unije. Naprotiv, primjenom te metode odabirale bi se ponude skuplje od onih koje su ARC i ACA odabrali na temelju metode prosječne cijene, što je Komisija sama priznala na saslušanju od 27. i 28. lipnja 2006.

63      Komisija osporava argumente Kraljevine Španjolske i zahtijeva da se prvi dio prvog tužbenog razloga odbije.

64      Opći sud najprije podsjeća na ustaljenu sudsku praksu kojom je priznato da Direktiva o javnoj nabavi usluga 92/50 i Direktiva o javnoj nabavi radova 93/37 imaju za glavni cilj zaštititi interese gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom u jednoj državi članici koji žele ponuditi robu ili usluge javnim naručiteljima s poslovnim nastanom u drugoj državi članici te, u tu svrhu, isključiti istodobno rizik od toga da se tijekom postupka javne nabave prednost dodijeli nacionalnim ponuditeljima i mogućnost da se neki javni naručitelj vodi razmatranjima koja nisu ekonomske prirode. Glavni cilj navedenih direktiva stoga je stvaranje tržišnog natjecanja pri sklapanju ugovora o javnoj nabavi radova i uslugama. Naime, otvaranjem tržišnom natjecanju u Uniji u skladu s postupcima predviđenima navedenim direktivama jamči se odsutnost rizika protekcionizma javnih vlasti (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 27. studenoga 2001., Lombardini i Manotvani, C‑285/99 i C‑286/99, Zb. str. I‑9233., t. 35. i 36., i navedenu sudsku praksu).

65      Osim toga, u postupcima javne nabave i radova i usluga, javni naručitelj dužan je poštovati načelo jednakog postupanja prema ponuditeljima, kao što uostalom izričito proizlazi iz članka 3. stavka 2., članka 27. stavka 4. i članka 37. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 24. siječnja 2008., Lianakis i dr., C‑532/06, Zb. str. I‑251., t. 33.) te članka 22. stavka 4., članka 30. stavka 4. četvrtog podstavka i članka 31. stavka 1. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 (presuda Lombardini i Mantovani, točka 64. supra, t. 37.).

66      Konkretnije, načelo jednakog postupanja prema ponuditeljima, koje je samo poseban izraz načela jednakog postupanja (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 13. listopada 2005., Parking Brixen, C‑458/03, Zb. str. I‑8585., t. 46. i 48., i navedenu sudsku praksu; presudu Općeg suda od 12. ožujka 2008., European Service Network/Komisija, T‑332/03, neobjavljena u Zborniku, t. 72.) i koje ima za cilj podupiranje razvoja zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja među poduzetnicima koji sudjeluju u postupku javne nabavi, određuje da ponuditelji pri oblikovanju uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i podrazumijeva podvrgavanje tih ponuda istim uvjetima za sve sudionike (presuda Suda od 29. travnja 2004., Komisija/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, Zb. str. I‑3801., t. 110.). Stoga je javni naručitelj u svakoj fazi postupka javne nabave dužan poštovati načelo jednakog postupanja prema ponuditeljima (presuda Općeg suda od 17. prosinca 1998., Embassy Limousines & Services/Parlament, T‑203/96, Zb. str. II‑4239., t. 85.) te ponuditelji moraju biti ravnopravni kako u trenutku u kojem pripremaju svoje ponude tako i u trenutku kad te ponude ocjenjuje javni naručitelj (vidjeti u tom smislu presude Suda od 16. prosinca 2008., Michaniki, C‑213/07, Zb. str. I‑9999., t. 45., i od 17. veljače 2011., Komisija/Cipar, C‑251/09, neobjavljena u Zborniku, t. 39., i navedenu sudsku praksu).

67      Nadalje, načelo jednakog postupanja podrazumijeva, među ostalim, obvezu transparentnosti kako bi se javni naručitelj mogao uvjeriti da se to načelo poštuje (vidjeti presude Lombardini i Mantovani, točka 64. supra, t. 38., i Komisija/Cipar, točka 66. supra, t. 38., i navedenu sudsku praksu). Načelo transparentnosti, koje je neposredna posljedica načela jednakog postupanja, ima za cilj jamčiti odsutnost rizika protekcionizma i proizvoljnosti javnog naručitelja (presuda Komisija/CAS Succhi di Frutta, točka 66. supra, t. 111.), kao i nadzor nepristranosti postupaka nabave (vidjeti presudu Parking Brixen, točka 66. supra, t. 49., i navedenu sudsku praksu). To načelo podrazumijeva da su svi uvjeti i pravila postupka sklapanja ugovora formulirani u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje na jasan, precizan i jednoznačan način, tako da, s jedne strane, omogućuju svim razumno obaviještenim i prosječno pažljivim ponuditeljima da razumiju njihov točan opseg i protumače ih na isti način i, s druge strane, da omoguće javnom naručitelju stvarnu provjeru odgovaraju li ponude ponuditeljâ kriterijima koji uređuju ugovor o kojem je riječ (presuda Komisija/CAS Succhi di Frutta, točka 66. supra, t. 111.). Konačno, načela jednakog postupanja i transparentnosti osnova su direktiva koje se odnose na postupke javne nabave. Zadaća javnih naručitelja da osiguraju poštovanje tih načela odgovara samoj biti tih direktiva (vidjeti presudu Michaniki, točka 66. supra, t. 45. i navedenu sudsku praksu).

68      Upravo prema tim načelima valja zatim ocijeniti prigovore koje je Kraljevina Španjolska istaknula u okviru prvog dijela svojeg prvog tužbenog razloga.

69      Za potrebe dodjele ugovora koji se odnose na sedam projekata iz točke 23. ove presude, katalonska tijela odlučila su primijeniti kriterij ekonomski najpovoljnije ponude na temelju članka 36. stavka 1. točke (a) Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 i članka 30. stavka 1. točke (b) Direktive o javnoj nabavi radova 93/37, uzimajući u obzir ekonomske, kao i tehničke kriterije. Međutim, Komisija je u pobijanoj odluci, s obzirom na te odredbe i načelo jednakog postupanja, dovela u pitanje zakonitost uzimanja u obzir metode prosječne cijene, čije je funkcioniranje navedeno u točkama 57. do 59. ove presude, u okviru utvrđivanja ekonomski najpovoljnije ponude jer bi primjena te metode, u slučaju da su svi ostali kriteriji izjednačeni, dovela do kažnjavanja jeftinijih ponuda u odnosu na druge koje su bliže izračunanom prosjeku (točka 24. podtočka (c) pobijane odluke).

70      Što se tiče navodne povrede načela jednakog postupanja, valja uvodno podsjetiti da je nesporno to da su ponuditelji, prije nego što su dostavili svoje ponude, bili obaviješteni i o primjeni metode prosječne cijene i o osnovnoj cijeni svih projekata koja je navedena u dokumentaciji za nadmetanje i u pozivu na nadmetanje. Ipak, činjenica je da ponuditelji u tom istom stadiju postupka javne nabave nisu mogli znati prosječnu cijenu, s obzirom na to da se ta cijena, kao aritmetički prosjek postotaka „smanjenja“ u odnosu na osnovnu cijenu svih prihvaćenih ponuda, trebala izračunati tek nakon zaprimanja navedenih ponuda za predmetni ugovor.

71      U tom pogledu, valja podsjetiti na to da javni naručitelji podliježu obvezi transparentnosti koja ima za cilj najprije jamčiti odsutnost rizika protekcionizma i proizvoljnosti tih javnih naručitelja. Konkretno, kada dodjela ugovora ovisi o utvrđivanju ekonomski najpovoljnije ponude u smislu članka 30. stavka 2. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 ili članka 36. stavka 2. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50, javni naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje treba definirati i pojasniti primjenjive kriterije dodjele. Tim se odredbama želi osigurati poštovanje jednakog postupanja i transparentnosti u fazi procjene ponuda radi dodjele ugovora (vidjeti po analogiji presudu Suda od 21. srpnja 2011., Evropaïki Dynamiki/EMSA, C‑252/10 P, neobjavljena u Zborniku, t. 29.).

72      Osim toga, iako sudskom praksom nije priznato da je javnom naručitelju potpuno i apsolutno zabranjeno da nakon što istekne rok za dostavu ponuda detaljnije pojasni kriterij dodjele ugovora o kojem su ponuditelji prethodno obaviješteni, činjenica je da je takvo naknadno utvrđivanje moguće samo ako se strogo poštuju tri kumulativna uvjeta. Na prvom mjestu, to naknadno određivanje ne smije mijenjati kriterije za dodjelu ugovora kako su određeni u dokumentaciji za nadmetanje ili u pozivu na nadmetanje; na drugom mjestu, ne smije sadržavati elemente koji bi utjecali na sastavljanje ponuda da su bili poznati u trenutku njihova sastavljanja; i, na trećem mjestu, ne smije biti odabrano na način da uključuje elemente koji mogu dovesti do diskriminacije jednog od ponuditelja (vidjeti u tom smislu presude Lianakis i dr., točka 65. supra, t. 43., i navedenu sudsku praksu, i Evropaïki Dynamiki/EMSA, točka 71. supra, t. 32. i 33.).

73      U ovom slučaju valja utvrditi da primjena metode prosječne cijene podrazumijeva nužno naknadno određivanje ključnog, odnosno odlučujućeg elementa za odlučivanje o dodjeli ugovora, odnosno prosječne cijene s kojom se trebaju usporediti sve ponude nakon što ih zaprimi javni naručitelj. Prema tome, ne znajući za navedenu prosječnu cijenu, ponuditeljima je u fazi dostave ponuda nedostajao element koji bi, da su za njega znali ranije, lako mogao utjecati na tu pripremu, u smislu drugog uvjeta navedenog u točki 72. ove presude, jer bi na temelju tog elementa mogli povećati svoje izglede da dobiju najveći mogući broj bodova u skladu s kriterijima navedenima u točkama 58. i 59. ove presude. Suprotno tome, to što nisu znali za taj element spriječilo ih je da prilagode svoje ponude procjeni navedenih ponuda. Naprotiv, nedostatak transparentnosti u pogledu prosječne cijene doveo je do situacije „iracionalnog“ tržišnog natjecanja za najkonkurentnije ponuditelje koji su, ako su htjeli očuvati svoje izglede da dobiju ugovor, bili obvezni podnijeti ponudu po većoj cijeni od one koju su mogli predložiti, odnosno ponudu koja cijenom odgovara predvidljivom prosjeku cijene svih ponuda, a ne najjeftiniju ponudu. U tim okolnostima, Komisija je u pobijanoj odluci valjano smatrala da je primjena metode prosječne cijene protivna članku 30. stavcima 1. i 2. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članku 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50.

74      Kraljevina Španjolska ne može dovesti u pitanje tu ocjenu pozivajući se na točku 70. presude Lombardini i Mantovani (točka 64. supra), čiji činjenični i pravni elementi nisu slični elementima ovog slučaja. Dakako, u skladu s tom presudom, činjenica da ponuditelji u trenutku podnošenja ponuda nisu znali za prag nepravilnosti koji proizlazi iz izračuna temeljenog uglavnom na prosjeku ponuda podnesenih u okviru nabave, s obzirom na to da se taj prag određuje tek nakon što su dostavljene sve ponude, ne može utjecati na usklađenost tog praga nepravilnosti s Direktivom o javnoj nabavi radova 93/37 (presuda Lombardini i Mantovani, točka 64. supra, t. 68. do 70.). Međutim, cilj navedenog praga nepravilnosti bio je utvrđivanje i odbijanje neuobičajeno niskih ponuda u smislu članka 30. stavka 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37, što je apsolutan razlog za odbijanje ponude, iako se u ovom slučaju metoda prosječne cijene odnosila na ključni pa čak i odlučujući element kojim se trebala utvrditi ekonomski najpovoljnija ponuda kao relevantni kriterij za dodjelu konkretnog ugovora, s čime ponuditelji nisu bili upoznati u trenutku pripreme i dostave ponuda. Valja osim toga pojasniti, s jedne strane, da je ustaljenom sudskom praksom priznato da se pravu Unije protivi isključenje po službenoj dužnosti iz postupka javne nabave radova određenih ponuda utvrđenih prema matematičkom kriteriju i, s druge strane, da, iako se pravu Unije u načelu ne protivi to da se matematički kriterij upotrebljava u svrhu utvrđivanja ponuda koje se čine neuobičajeno niskima, to vrijedi samo ako rezultat do kojeg dovodi primjena tog kriterija nije nedodirljiv i ako se poštuje zahtjev za kontradiktornom provjerom tih ponuda u skladu s člankom 30. stavkom 4. navedene direktive (vidjeti u tom smislu presudu Lombardini i Mantovani, točka 64. supra, t. 73.).

75      Nadalje, nesporno je da je primjena metode prosječne cijene mogla dovesti do situacije u kojoj je, ako su svi ostali uvjeti, osobito tehnički, izjednačeni, ponuda više cijene mogla na temelju svoje ekonomske kvalitete dobiti više bodova od jeftinije ponude, posebno kada je prva ponuda bliža prosječnoj cijeni ili, u slučaju ugovora koje dodjeljuje ARC, cijeni koja odgovara „nepromišljenom smanjenju“.

76      U tom pogledu valja podsjetiti da, iako se člankom 36. stavkom 1. točkom (a) Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50, kao i, analogno tome, člankom 30. stavkom 1. točkom (b) Direktive o javnoj nabavi radova 93/37, javnom ponuditelju ostavlja izbor kriterija za dodjelu ugovora koje namjerava primijeniti, taj se izbor može odnositi samo na kriterije za utvrđivanje ekonomski najpovoljnije ponude (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 17. rujna 2002., Concordia Bus Finland, C‑513/99, Zb. str. I‑7213, t. 59., i navedenu sudsku praksu). Međutim, ekonomski najpovoljnija ponuda može se definirati kao ponuda koja među različitim podnesenim ponudama predstavlja najbolji odnos kvalitete i cijene, uzimajući u obzir kriterije koje opravdava predmet nabave (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu Općeg suda od 6. srpnja 2005., TQ3 Travel Solutions Belgium/Komisija, T‑148/04, Zb. str. II‑2627, t. 48.). Slijedom toga, kada javni naručitelji odluče dodijeliti ugovor ekonomski najpovoljnijoj ponudi, trebaju procijeniti ponude kako bi utvrdili koja predstavlja najbolji odnos kvalitete i cijene (vidjeti po analogiji presudu Suda od 10. svibnja 2012., Komisija/Nizozemska, C‑368/10, t. 86., koja se odnosi na uvodnu izjavu 46. treći stavak Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [javnoj nabavi usluga] (SL L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6. svezak 1. str. 156.)).

77      Iako ekonomski najpovoljnija ponuda nije uvijek ponuda s najnižom cijenom, mora se utvrditi da u uvjetima potpune izjednačenosti ponuda u pogledu svih ostalih relevantnih kriterija, uključujući tehničke kriterije, jeftinija ponuda nužno se, s ekonomskog stajališta, treba smatrati povoljnijom od skuplje ponude. Međutim, u takvoj situaciji, ne može se smatrati da je primjena metode prosječne cijene, koja dovodi do dodjele ugovora ponudi koja je skuplja od neke druge, u skladu s kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude.

78      Drugim argumentima koje ističe Kraljevina Španjolska ne može se osporiti ta ocjena.

79      Kao prvo, argument koji se temelji na tome da su javni naručitelji na isti način ponderirali ekonomske kriterije, uključujući kriterij prosječne cijene, i tehničke kriterije treba odbiti kao bespredmetan. Naime, taj argument ne proturječi činjenici da je u ovom slučaju metoda prosječne cijene ključni, ako ne i odlučujući kriterij za utvrđivanje ekonomski najpovoljnije ponude, što bi u uvjetima potpune izjednačenosti ponuda u pogledu svih ostalih kriterija dovelo do dodjele ugovora za ponudu koja je skuplja od neke druge (vidjeti točke 75. do 77. ove presude).

80      Kao drugo, bespredmetan je i argument prema kojem se metoda prosječne cijene primjenjivala na sve ponuditelje neovisno o njihovoj nacionalnosti s obzirom na to da se tim argumentom ne osporava utvrđenje prema kojem je primjena navedene metode neusklađena s kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude (vidjeti točke 73. do 77. ove presude).

81      Kao treće, time što postoji sredstvo za „ispravak“ „prosječnog smanjenja“ koje dovodi do dodjele pet dodatnih bodova za ponude visoke tehničke kvalitete (vidjeti točku 58. ove presude) ne može se opravdati primjena metode prosječne cijene. U tom pogledu, Kraljevina Španjolska samo je tvrdila da se radilo o jednostranom ispravku koji je javni naručitelj proveo u okviru procjene određenih ponuda za koje je smatrao da imaju visoku tehničku kvalitetu, isključujući osobito ponude koje je smatrao pretjerano niskima. Međutim, u nedostatku pojašnjenja kriterija ocjene koji bi omogućili takav ispravak, što je samo po sebi protivno načelu transparentnosti i zabrani pružanja bezuvjetne slobode izbora javnom naručitelju pri dodjeli ugovora ponuditelju (vidjeti presudu Concordia Bus Finland, točka 76. supra, t. 61., i navedenu sudsku praksu), takvo se opravdanje ne može prihvatiti.

82      Kao četvrto, treba kao bespredmetan odbiti i argument prema kojem bi, u okviru više postupaka javne nabave, ugovor ipak bio dodijeljen ponuditelju koji je dostavio najjeftiniju ponudu, s obzirom na to da se tom okolnošću samom po sebi ne može dokazati da je metoda prosječne cijene bila u skladu s načelom transparentnosti i s odredbama članka 30. stavaka 1. i 2. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članka 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50.

83      Kao peto, treba odbiti podredno istaknut argument, prema kojem bi se eventualno nejednako postupanje opravdalo objektivnim razlozima koji se odnose na cilj zaštite javnog interesa i financijskih interesa Unije te na potrebu da se zajamči tehnička održivost projekata. U tom pogledu, dovoljno je utvrditi da je dodjela ugovora ponuditelju koji je podnio ponudu koja je skuplja od neke druge, ali joj je po svemu ostalom jednaka, sama po sebi protivna javnom interesu te se njome ne mogu zaštititi financijski interesi Unije.

84      Kao šesto, ne dovodeći u pitanje razmatranja iznesena u točkama 122. i 123. ove presude, argumentom koji se temelji na neprikladnosti linearne metode procjene cijena koju zahtijeva Komisija ne može se osporiti neusklađenost metode prosječne cijene s načelom transparentnosti i s odredbama članka 30. stavaka 1. i 2. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članka 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 te stoga taj argument treba odbiti kao bespredmetan.

85      S obzirom na prethodna razmatranja, valja stoga zaključiti da je primjena metode prosječne cijene protivna načelu transparentnosti, kao i članku 30. stavcima 1. i 2. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članku 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50, te da prvi dio ovog tužbenog razloga treba odbiti.

 Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na pogrešnom tumačenju članka 30. stavka 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članka 37. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 u pogledu neuobičajeno niskih ponuda

86      Kraljevina Španjolska tvrdi da je pobijana odluka nezakonita jer je u njezinoj točki 24. podtočki (d) utvrđena neusklađenost sustava nabave koji su upotrebljavali ACA i ARC s člankom 30. stavkom 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i člankom 37. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50. Iako se člankom 30. stavkom 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 predviđa kontradiktorni postupak provjere ponuda koje javni naručitelj želi odbiti kao neuobičajeno niske, u ovom je slučaju ta odredba neprimjenjiva s obzirom na to da se metodom prosječne cijene čak ni de facto ne predviđa takvo odbijanje neuobičajeno niskih ponuda. U tim okolnostima, tijekom provjere ekonomski najpovoljnije ponude, ACA i ARC nisu bili dužni provesti kontradiktorni postupak predviđen člankom 30. stavkom 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i člankom 37. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50.

87      Komisija zahtijeva da se odbiju argumenti Kraljevine Španjolske te, prema tome, i ovaj dio prvog tužbenog razloga.

88      Opći sud najprije podsjeća da, u skladu s člankom 30. stavkom 4. prvim podstavkom Direktive o javnoj nabavi radova 93/37, „[a]ko se u slučaju nekog ugovora ponude čine neuobičajeno niskima u odnosu na radove koje treba obaviti, javni naručitelj, prije nego što odbije te ponude, pisanim putem zahtijeva pojašnjenja sastavnih elemenata ponude koje smatra relevantnima i provjerava te sastavne elemente uzimajući u obzir podnesena opravdanja“ [neslužbeni prijevod]. U skladu s drugim podstavkom istog članka, „javni naručitelj može uzeti u obzir opravdanja koja se odnose na ekonomičnost građevinske metode, na odabrana tehnička rješenja, na izuzetno povoljne uvjete koji su na raspolaganju ponuditelju za izvršenje radova, ili na originalnost ponuditeljeva projekta“ [neslužbeni prijevod]. Tekst članka 37. prvog i drugog stavka Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50, osim toga što se odnosi na pružanje usluga, sastavljen je na gotovo isti način.

89      U tom pogledu, sudskom je praksom pojašnjeno da je Vijeće propisalo precizan i detaljan postupak provjere ponuda koje se čine neuobičajeno niskima kako bi se ponuditeljima koji su podnijeli posebno niske ponude omogućilo da dokažu da su te ponude ozbiljne te kako bi se na taj način osigurao pristup postupcima javne nabave radova (presuda Lombardini i Mantovani, točka 64. supra, t. 48.).

90      Slijedom toga, člankom 30. stavkom 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 nužno zahtijeva da javni naručitelj primjenjuje kontradiktorni postupak provjere ponuda koje su se smatrale neuobičajeno niskima, pri čemu mu se nalaže obveza da, nakon što je upoznat sa svim ponudama i prije nego što odluči o dodjeli ugovora, najprije u pisanom obliku zatraži pojašnjenja onih elemenata ponude za koju sumnja da je nepravilna koji su konkretno izazvali njegovu sumnju te da zatim ocijeni tu ponudu s obzirom na opravdanja koja predmetni ponuditelj pruži u odgovoru na navedeni zahtjev. Naime, od ključne je važnosti da svaki ponuditelj za kojeg se sumnja da je podnio neuobičajeno nisku ponudu ima mogućnost učinkovito istaknuti svoje stajalište u tom pogledu, tako da mu se omogući pružanje opravdanja za različite elemente ponude u trenutku, koji nužno treba biti nakon što se otvore sve omotnice, u kojem je upoznat ne samo s pragom nepravilnosti primjenjivim na predmetni ugovor, kao i s činjenicom da se njegova ponuda činila neuobičajeno niskom, već i s točnim elementima koji su pobudili sumnju javnog naručitelja (presuda Lombardini i Mantovani, točka 64. supra, t. 51. i 53.).

91      Prethodno tumačenje jedino je u skladu s tekstom, kao i s ciljem članka 30. stavka 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37. Stoga, s jedne strane, iz samog teksta navedene odredbe, sastavljene u zapovjednom načinu, proizlazi da je na javnom naručitelju, kao prvo, da utvrdi sumnjive ponude, kao drugo, da dotičnim poduzetnicima omogući dokazivanje da su te ponude ozbiljne, tako da od njih zatraži pojašnjenja koja smatra potrebnima, kao treće, da ocijeni relevantnost objašnjenja koja su podnijele dotične osobe i, kao četvrto, da donese odluku u pogledu prihvaćanja ili odbijanja navedenih ponuda. Stoga je moguće smatrati da su se poštovali zahtjevi svojstveni kontradiktornosti postupka provjere neuobičajeno niskih ponuda u smislu članka 30. stavka 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 samo ako su sve na taj način opisane etape redom izvršene. S druge strane, postojanje stvarne kontradiktorne rasprave, održane u pogodnom trenutku tijekom postupka ispitivanja ponuda, između javnog naručitelja i ponuditelja jest temeljni zahtjev iz te direktive, kojim se sprečava proizvoljno ponašanje javnog naručitelja i jamči zdravo tržišno natjecanje između poduzetnika (presuda Lombardini i Mantovani, točka 64. supra, t. 54. do 57.).

92      U ovom slučaju, iz opisa predmetnih sustava nabave, kao što ga je pružila sama Kraljevina Španjolska, proizlazi da se u postupcima javne nabave koje je provela ACA, kao i onima koje je proveo ARC, predviđalo određivanje praga nazvanog „nepromišljeno smanjenje“ koji je označavao postotak smanjenja cijene na temelju kojeg se za ponudu smatralo da nije vjerodostojna (vidjeti točku 57. ove presude). Iz toga također proizlazi da, u slučaju javne nabave koju je provela ACA, ponuditelji koji su podnijeli ponudu čije je smanjenje prelazilo „nepromišljeno smanjenje“ nisu dobili nijedan bod na temelju ekonomske kvalitete. Isto tako, u slučaju javne nabave koju je proveo ARC, ponuda jednaka ili manja od otprilike 90 % one ponude kojoj odgovara „nepromišljeno smanjenje“ smatrala se preniskom, zbog čega nije dobila nijedan bod ako je prešla taj prag.

93      Također je nesporno da se predmetnim sustavima nabave nije predviđao nikakav postupak koji bi ponuditelju koji je podnio ponudu čije je smanjenje prelazilo „nepromišljeno smanjenje“ omogućio da učinkovito istakne svoje stajalište i pruži opravdanja za različite elemente svoje ponude.

94      S obzirom na prethodno navedeno, u ovom slučaju ne može se prihvatiti argument Kraljevine Španjolske prema kojem odredbe predviđene člankom 30. stavkom 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i člankom 37. prvim i drugim podstavkom Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 nisu primjenjive. Iako se navedenim sustavima nabave nije predviđalo automatsko odbijanje ponuda čije je smanjenje prelazilo „nepromišljeno smanjenje“, činjenica je da ponude koje su se smatrale preniskima nisu dobile nijedan bod na temelju njihove ekonomske kvalitete. Međutim, kao što su to potvrdile stranke na saslušanju i dokumenti koje je zatim podnijela Kraljevina Španjolska, ekonomski najpovoljnija ponuda trebala se utvrditi na temelju dvaju glavnih načela, odnosno ekonomske kvalitete i tehničke kvalitete, čije se točno ponderiranje razlikovalo, dakako, ovisno o projektima i ugovorima. Osim toga, uzimajući u obzir relativnu važnost ekonomske kvalitete, koja je često iznosila 50 %, dodjela nula bodova na temelju te kvalitete nužno je trebala dovesti do odbijanja predmetne ponude, s obzirom na to da, čak i ako se njome opravdavala dodjela najvećeg mogućeg broja bodova na temelju tehničke kvalitete (također ponderirane na 50 %), ponuditelj nikada nije mogao dobiti ukupni broj bodova koji bi mu omogućio da mu se dodijeli ugovor. Iz toga proizlazi da dodjela nula bodova takvoj ponudi ima isti učinak kao i odbijanje neuobičajeno niske ponude. Konačno, kao što to sama Kraljevina Španjolska potvrđuje u okviru svojeg opisa predmetnih sustava nabave, ta metoda, koja se temelji na pragu „nepromišljenog smanjenja“, ima isti cilj kao metoda iz članka 30. stavka 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članka 37. prvog i drugog stavka Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50, odnosno izbjegavanje dodjele ugovora ponuditelju koji je predložio neproporcionalno nisku cijenu u odnosu na ponuđene radove ili usluge, kojom se ne može osigurati njegovo dobro izvršavanje ili najmanja tražena tehnička kvaliteta (vidjeti točku 57. ove presude).

95      U tim okolnostima, budući da se sustavima nabave katalonskih tijela nije predviđao kontradiktorni postupak provjere ponuda koje su se smatrale toliko niskima da im se nije dodjeljivao nijedan bod na temelju njihove ekonomske kvalitete i da, prema tome, navedeni sustavi nisu dotičnim ponuditeljima pružali mogućnost da učinkovito istaknu svoje stajalište i da pruže opravdanja za različite elemente svojih ponuda, valja zaključiti da je Komisija utemeljeno smatrala da su ti sustavi povrjeđivali članak 30. stavak 4. prvi i drugi podstavak Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članak 37. prvi i drugi stavak Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50.

96      Slijedom toga, valja utvrditi da Komisija nije počinila pogrešku u točki 24. podtočki (d) pobijane odluke i da drugi dio prvog tužbenog razloga treba odbiti.

 Treći dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na primjenu kriterija iskustva u prethodnim radovima za utvrđivanje ekonomski najpovoljnije ponude

97      Trećim dijelom prvog tužbenog razloga Kraljevina Španjolska osporava ocjenu Komisije iznesenu u točki 18. i u točki 24. podtočki (b) pobijane odluke prema kojoj kriterij iskustva u prethodnim radovima nije dopušten kao kriterij koji određuje izbor ekonomski najpovoljnije ponude te se njime povrjeđuje članak 30. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članak 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50. Kraljevina Španjolska u biti smatra da prije 2002. još nije postojala ustaljena sudska praksa u kojoj je presuđeno da je upotreba navedenog kriterija protivna pravu Unije, zbog čega se ona do tog razdoblja nije trebala smatrati nepravilnom. Naime, nakon tog objašnjenja u sudskoj praksi, ACA je prestala primjenjivati taj kriterij.

98      Komisija osporava argumente Kraljevine Španjolske i zahtijeva da se treći dio ovog tužbenog razloga odbije.

99      Opći sud najprije podsjeća da je člankom 23. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 predviđeno da se dodjela ugovora provodi na temelju kriterija predviđenih u člancima 36. i 37. iste direktive, s obzirom na njezin članak 24., nakon provjere prikladnosti pružatelja usluga koji nisu bili isključeni na temelju članka 29. te direktive, koju provode javni naručitelji u skladu s kriterijima iz članaka 31. i 32. te direktive. Isto tako, člankom 18. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 predviđeno je da se dodjela ugovora provodi na temelju kriterija predviđenih u člancima 30. do 32. iste direktive, s obzirom na odredbe njezina članka 19., nakon provjere prikladnosti poduzetnika koji nisu bili isključeni na temelju članka 24. te direktive, koju javni naručitelji provode u skladu s kriterijima ekonomske, financijske i tehničke sposobnosti iz članaka 26. i 27. te direktive.

100    Nadalje, ustaljeno je presuđivano da, iako se tim direktivama u načelu ne isključuje da se provjera prikladnosti ponuditelja i dodjela ugovora mogu odvijati istodobno, činjenica je da se radi o dvama različitim postupcima i da su uređeni različitim pravilima (vidjeti u tom smislu, za javnu nabavu radova, presudu Suda od 20. rujna 1988., Beentjes, 31/87, Zb. str. 4635., t. 15. i 16., i, za javnu nabavu usluga, presudu Lianakis i dr., točka 65. supra, t. 26.).

101    Provjeru prikladnosti ponuditelja, naime, provode javni naručitelji u skladu s kriterijima ekonomske, financijske i tehničke sposobnosti (odnosno kriterijima kvalitativnog odabira) iz članaka 31. i 32. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 i iz članaka 26. i 27. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37. Suprotno tome, dodjela ugovora temelji se na kriterijima navedenima u članku 36. stavku 1. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50, odnosno članku 30. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37, odnosno na najnižoj cijeni ili na ekonomski najpovoljnijoj ponudi (vidjeti, za javnu nabavu radova, presudu Beentjes, točka 100. supra, t. 17. i 18., i, za javnu nabavu usluga, presudu Lianakis i dr., točka 65. supra, t. 27. i 28.).

102    Međutim, iako je točno da, u slučaju odabira ekonomski najpovoljnije ponude, kriteriji koje javni naručitelji mogu primijeniti nisu u članku 36. stavku 1. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 i članku 30. stavku 1. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 navedeni iscrpno i da se tim odredbama javnim naručiteljima ne ostavlja izbor kriterija dodjele ugovora koje namjeravaju primijeniti, činjenica je da se taj izbor može odnositi samo na kriterije za utvrđivanje ekonomski najpovoljnije ponude. Prema tome, kriteriji za dodjelu ne obuhvaćaju kriterije koji nemaju svrhu utvrditi ekonomski najpovoljniju ponudu, nego se prvenstveno odnose na procjenu prikladnosti ponuditeljâ da izvrše dotični ugovor (vidjeti presudu Lianakis i dr., točka 65. supra, t. 29. i 30., i navedenu sudsku praksu).

103    Mora se utvrditi da se kriterij iskustva u prethodnim radovima, koji je ACA primijenila kao kriterij dodjele, odnosi na prikladnost ponuditelja da izvrše ugovor te stoga nema svojstvo kriterija za dodjelu u smislu članka 36. stavka 1. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 i članka 30. stavka 1. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 (vidjeti u tom smislu presudu Lianakis i dr., točka 65. supra, t. 31.) Iz toga slijedi da je Komisija u točki 18. i u točki 24. podtočki (b) pobijane odluke pravilno smatrala da se u ovom slučaju taj kriterij ne može upotrebljavati kao kriterij dodjele u okviru predmetnih postupaka javne nabave, što Kraljevina Španjolska uostalom ne osporava.

104    Što se tiče argumenta Kraljevine Španjolske prema kojem Komisija ne može utvrditi takvu nepravilnost sve dok pravno pitanje iz točke 102. ove presude nije bilo pojašnjeno sudskom praksom, dovoljno je podsjetiti da je tumačenje Suda u pogledu odredbe prava Unije ograničeno na pojašnjenje i određivanje njezina značenja i dosega, onako kako je trebalo biti shvaćeno i primijenjeno od trenutka njezina stupanja na snagu. Iz toga proizlazi da se na taj način tumačena odredba može i mora primijeniti čak i na pravne odnose koji su nastali te su uspostavljeni prije predmetne presude i da samo iznimno, primjenom općeg načela pravne sigurnosti koje je sastavni dio pravnog poretka Unije, Sud može biti potaknut ograničiti mogućnost da se sve zainteresirane osobe pozovu na odredbu koju je on protumačio s ciljem dovođenja u pitanje pravnih odnosa ustanovljenih u dobroj vjeri. Ta se razmatranja primjenjuju na institucije Unije kada su pozvane da provedu odredbe prava Unije koje su predmet naknadnog tumačenja Suda (presuda Općeg suda od 12. veljače 2008., BUPA i dr./Komisija, T‑289/03, Zb. str. II‑81., t. 159.).

105    U tim okolnostima, Kraljevina Španjolska ne može tvrditi da bi eventualno nepostojanje ustaljene sudske prakse koja bi se odnosila na zabranu upotrebe kriterija iskustva kao kriterija dodjele prije 2002. dovelo do toga da bi se upotreba navedenog kriterija do tog razdoblja mogla smatrati pravilnom.

106    Osim toga i u svakom slučaju, valja odbiti argument Kraljevine Španjolske prema kojem se na temelju prethodne sudske prakse nije moglo shvatiti da je upotreba kriterija iskustva kao kriterija dodjele protivna relevantnim pravilima u području javne nabave. Naime, razlika između kriterija kvalitativnog odabira i kriterija dodjele izravno proizlazi iz Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 i Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 (vidjeti osobito poglavlja 2. i 3. glave VI. tih direktiva). Štoviše, načelo prema kojem su provjera prikladnosti ponuditelja i dodjela ugovora dva različita postupka uređena različitim pravilima već je priznato 1988. u presudi Beentjes, točka 100. supra (t. 16.). U toj je presudi Sud pojasnio i da kriterij specifičnog iskustva za rad koji se treba izvršiti čini legitiman kriterij tehničke sposobnosti u pogledu provjere prikladnosti poduzetnika (t. 37. navedene presude).

107    Nadalje, u svojoj presudi Concordia Bus Finland, točka 76. supra (t. 59.), Sud je pojasnio da, s obzirom na to da se ponuda nužno odnosi na predmet ugovora, kriteriji dodjele koji se mogu primijeniti također moraju biti povezani s predmetom ugovora. Iz toga proizlazi da kriteriji dodjele koje primjenjuju javni naručitelji trebaju biti objektivni kriteriji izravno i isključivo povezani sa značajkama ponude i bitnim svojstvima proizvoda ili usluge, a ne sa sposobnošću ponuditelja. Što se tiče konkretno kriterija prethodnog iskustva, Opći sud presudio je u svojoj presudi od 26. veljače 2002. Esedra/Komisija (T‑169/00, Zb. str. II‑609., t. 158.) da se kvaliteta ponuda treba procijeniti na temelju samih ponuda, a ne na temelju iskustva koje su ponuditelji s javnim naručiteljem stekli prethodnim ugovorima ili na temelju kriterija odabira, kao što je tehnička sposobnost kandidata, koji su već provjereni u fazi odabira kandidatura i koji se ne mogu iznova uzeti u obzir u svrhu usporedbe ponuda (presuda TQ3 Travel Solutions Belgium/Komisija, točka 76. supra, t. 86.). Isto tako, u svojoj presudi od 19. lipnja 2003., GAT (C‑315/01, Zb. str. I‑6351., t. 66.), Sud je ponovno potvrdio da element koji se odnosi na iskustvo ponuditelja, kao što je popis referenci u kojemu su navedeni identitet i broj prethodnih klijenata, ne sadržava pokazatelje na temelju kojih bi bilo moguće utvrditi ekonomski najpovoljniju ponudu i stoga ne može biti kriterij za dodjelu. U tim okolnostima, Kraljevina Španjolska ne može se pozvati samo na presude Općeg suda od 25. veljače 2003., Strabag Benelux/Vijeće (T‑183/00, Zb. str. II‑135., t. 75. do 79.) i Renco/Vijeće (T‑4/01, Zb. str. II‑171., t. 68.), na temelju kojih je moglo nastati drukčije tumačenje.

108    Drugim argumentima koje ističe Kraljevina Španjolska ne može se osporiti prethodna ocjena.

109    Kao prvo, budući da Kraljevina Španjolska prigovara Komisiji da je proturječno postupala jer je sama, čak i nakon 2002. objavila pozive na nadmetanje u kojima je iskustvo ponuditelja bilo obuhvaćeno kriterijima dodjele, taj argument, koji uostalom nije potkrijepljen, treba odbiti kao bespredmetan jer se takvom eventualnom nezakonitosti ne može opravdati nezakonitost koja je u ovom slučaju počinjena u pogledu ugovora koje dodjeljuje ACA.

110    Kao drugo, argument Kraljevine Španjolske prema kojem upotreba kriterija iskustva u prethodnim radovima nije imala utjecaj na izbor naručitelja također treba odbiti kao bespredmetan s obzirom na to da takva eventualna okolnost ne može dovesti u pitanje prethodnu ocjenu u pogledu postojanja nepravilnosti koju je otkrila Komisija. Naime, utvrđivanje nezakonitosti pri provođenju ili primjeni predmetnih direktiva ne može ovisiti o eventualnim činjeničnim posljedicama takvog nezakonitog postupanja.

111    Kao treće, što se tiče prigovora koji se temelji na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja, valja utvrditi da je Kraljevina Španjolska istaknula ovaj prigovor tek u replici i da ga, stoga, s obzirom na to da ga nije opravdala ni navela na raspravi, treba odbiti kao nepravodoban i nedopušten u smislu članka 48. stavka 2. Poslovnika. U svakom slučaju, u prilog svojem prigovoru, Kraljevina Španjolska nije se pozvala ni na jedno precizno, bezuvjetno i usklađeno jamstvo u smislu sudske prakse (presuda Općeg suda od 4. veljače 2009., Omya/Komisija, T‑145/06, Zb. str. II‑145., t. 117.) kojim bi se mogla opravdati tvrdnja o povredi načela zaštite legitimnih očekivanja u njezinu slučaju.

112    Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da Kraljevina Španjolska nije utvrdila da je pobijana odluka zahvaćena pogreškom jer je Komisija smatrala da ugovori koje je dodijelila ACA nisu bili u skladu s relevantnim pravilima Unije u području javne nabave zbog toga što su uključivali kriterij iskustva u prethodnim radovima kao kriterij dodjele.

113    U tim okolnostima, treba odbiti treći dio prvog tužbenog razloga i, prema tome, prvi tužbeni razlog u cijelosti.

 Drugi tužbeni razlog, istaknut podredno, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti u smislu članka H stavka 2. Priloga II. Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/94

114    Drugim tužbenim razlogom, istaknutim podredno, Kraljevina Španjolska navodi povredu načela proporcionalnosti, kao što je zajamčeno člankom 5. trećim podstavkom UEZ‑a i člankom H stavkom 2. Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94. Kraljevina Španjolska osporava konkretno točku 32. pobijane odluke jer se njome zahtijeva povrat iznosa od 4 490 021 eura, „nepravilno prijavljenog“ za projekte ACA‑a i ARC‑a, kao i točku 28. navedene odluke, na temelju koje Komisija predlaže „financijski ispravak po projektu u iznosu od 100 % razlike u doprinosu Zajednice između odabranih ponuda i ponuda koje su nanovo izračunane za svaki ugovor“.

115    Kao prvo, Kraljevina Španjolska tvrdi da linearna metoda procjene cijena koju zahtijeva Komisija nije ni prikladnija od metode prosječne cijene niti se njome više štite financijski interesi Unije niti se njome više poštuju relevantna pravila u području postupaka javne nabave. Primjena navedene linearne metode u određenim bi slučajevima dovela do prihvaćanja cijene koja je viša ili jednaka cijeni ponuda koje su odabrali ACA i ARC upotrebom metode prosječne cijene. Međutim, da bi se pravilno ocijenio financijski učinak navodne nepravilnosti, valjalo bi uzeti u obzir sve predmetne ugovore, uključujući one koji bi, da su ACA ili ARC za njih odlučili primijeniti potonju metodu, značili uštedu za Uniju. Stoga bi neto financijski ispravak, kojim se uzimaju u obzir pozitivni, kao i negativni rezultati, trebao iznositi 2 895 884,80 eura za ACA i 112 900,52 eura za ARC. Zahtjevom za povrat 4 490 021 eura za „nepravilno prijavljeni“ iznos stoga je povrijeđeno načelo proporcionalnosti.

116    Kao drugo, Kraljevina Španjolska smatra da je Komisija pri upotrebi linearne metode procjene cijena trebala ispraviti novo ponderiranje važnosti tehničkih i ekonomskih kriterija. Novim ponderiranjem iz točke 28. pobijane odluke uzima se u obzir samo ukidanje kriterija iskustva. Prema mišljenju Kraljevine Španjolske, naime, da su ACA i ARC odlučili dodijeliti najveći broj „bodova“ najjeftinijoj ponudi na temelju ekonomske kvalitete, ne bi zadržali ponderiranje tehničkih i ekonomskih kriterija, već bi nužno pridali dodatnu važnost tehničkom kriteriju. Budući da je cilj metode prosječne cijene upravo zajamčiti tehničku održivost podnesenih ponuda, novo je ponderiranje bilo neophodno. Suprotno tome, zadržavanje početnog ponderiranja dovelo bi do „tehničkog iskrivljenja“ te se njime ne bi osiguralo da je odabrana ponuda stvarno najbolja s tehničkog stajališta i, prema tome, ekonomski najpovoljnija ponuda.

117    Kao treće, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, za zaštitu financijskih interesa Unije postoje manje obvezujuća sredstva od primjene financijskog ispravka od 100 %. Komisija nije poštovala točku 2.3. Smjernica iz 2002. prema kojoj se takav ispravak predviđa tek kada su otkriveni nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole ili predmetne nepravilnosti „toliko ozbiljni da dovode do potpunog nepoštovanja propisa [Unije]“ [neslužbeni prijevod], zbog čega sva plaćanja postaju nepravilna. Međutim, u ovom slučaju takvo „potpuno“ nepoštovanje ne postoji, osobito s obzirom na to da je iskrivljenje koje je proizašlo iz toga što su ACA i ARC primijenili metodu prosječne cijene vrlo maleno. Iz toga proizlazi da je Komisija povrijedila načelo proporcionalnosti jer prikladni financijski ispravak kojim bi se uzelo u obzir novo ponderiranje tehničkih i ekonomskih kriterija treba iznositi 976 000 eura.

118    Komisija osporava argumente Kraljevine Španjolske i zahtijeva da se ovaj tužbeni razlog odbije.

119    Opći sud podsjeća da je načelo proporcionalnosti, kao što je zajamčeno člankom 5. UEZ‑a, obuhvaćeno općim načelima prava Unije i da se njime zahtijeva da akti institucija Unije ne prekoračuju granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje legitimnih ciljeva kojima teže predmetni propisi, s time da, kada postoji izbor između nekoliko prikladnih mjera, valja odabrati manje ograničavajuću i da uzrokovani nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni u odnosu na ciljeve koji se žele postići (vidjeti presudu Općeg suda od 12. prosinca 2007., Italija/Komisija, T‑308/05, Zb. str. II‑5089., t. 153., i navedenu sudsku praksu). Konkretno, s obzirom na načelo proporcionalnosti, povreda obveza čije je poštovanje od temeljne važnosti za dobro funkcioniranje sustava Unije može se kazniti gubitkom prava dodijeljenog propisima Unije, kao što je pravo na financijsku potporu (presude Općeg suda od 26. rujna 2002., Sgaravatti Mediterranea/Komisija, T‑199/99, Zb. str. II‑3731., t. 134. i 135., i od 19. studenoga 2008., Grčka/Komisija, T‑404/05, neobjavljena u Zborniku, t. 89.).

120    Na temelju članka 17. stavka 1. Provedbene uredbe br. 1386/2002, iznos financijskih ispravaka koje Komisija primjenjuje na temelju članka H stavka 2. Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94 za pojedinačne ili sustavne nepravilnosti procjenjuje se, svaki put kada je to moguće ili izvedivo, na temelju pojedinačnih spisa te je jednak iznosu izdataka koji su pogrešno pripisani Kohezijskom fondu, uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti. U skladu s člankom 17. stavkom 2. iste uredbe, kada nije moguće ili izvedivo točno odrediti iznos nepravilnih izdataka ili kada bi bilo neproporcionalno poništiti sve predmetne izdatke, Komisija može temeljiti svoje financijske ispravke na ekstrapolaciji ili na paušalnoj osnovi.

121    Nadalje, valja podsjetiti da je Komisija, u skladu s točkom 28. pobijane odluke, kako bi utvrdila financijske ispravke za sedam projekata kojima upravljaju ACA i ARC, odlučila, s jedne strane, zamijeniti metodu prosječne cijene linearnom metodom procjene cijena kojom se najveći broj bodova dodjeljivao najnižoj ponudi i, s druge strane, ukloniti kriterij iskustva iz tehničke procjene. Na temelju novih procjena koje su pripremila katalonska tijela, Komisija je zatim predložila financijski ispravak za svaki projekt u vrijednosti 100 % razlike u doprinosu Unije između odabranih ponuda i ponuda koje su nanovo izračunane za svaki ugovor.

122    Stoga valja utvrditi da se u ovom slučaju, u skladu s člankom 17. stavkom 1. Provedbene uredbe br. 1386/2002, ukupni iznos financijskog ispravka izračunao pojedinačno za svaki od predmetnih ugovora uzimajući u obzir linearnu metodu procjene cijena, pri čemu je iz tehničke procjene uklonjen kriterij iskustva, te da Komisija nije primijenila ekstrapolaciju ni paušalnu osnovu. Osim toga, iz odgovora stranaka na pisana i usmena pitanja Općeg suda proizlazi da Komisija tijekom novog ponderiranja tehničkog i ekonomskog kriterija u pogledu navedenih ugovora nije izmijenila važnost navedenih kriterija koja je primijenjena za potrebe njihova početnog ponderiranja.

123    Što se tiče prvog prigovora Kraljevine Španjolske, prema kojem linearna metoda procjene cijena koju zahtijeva Komisija nije ni prikladnija od metode prosječne cijene niti se njome više štite financijski interesi Unije niti se njome više poštuju relevantna pravila u području postupaka javne nabave, valja podsjetiti da Kraljevina Španjolska temelji taj prigovor osobito na tvrdnji da je primjena navedene linearne metode u određenim slučajevima dovela do odabira ponuda skupljih od onih koje su stvarno odabrane primjenom metode prosječne cijene. Međutim, u tom pogledu, Komisija je navela, a da joj Kraljevina Španjolska po tom pitanju nije izričito proturječila, da se ti rezultati mogu pripisati zanemarivanju tehničkog kriterija prethodnog iskustva u okviru nove procjene ponuda. Nadalje, mora se istaknuti da Kraljevina Španjolska nije dokazala ni po čemu je linearna metoda procjene cijena protivna pravilima Unije u području javne nabave ni zbog čega bi primjena te metode navela Komisiju da odredi financijske ispravke kojima se povrjeđuje načelo proporcionalnosti. Konkretno, uzimajući u obzir činjenicu da je najveći broj bodova dodijeljen najnižoj ponudi na temelju linearne metode procjene cijena, Kraljevina Španjolska nije uspjela uvjerljivo objasniti je li i pod kojim uvjetima navedena metoda mogla, u slučaju da su svi ostali kriteriji izjednačeni, imati za posljedicu odabir ponude čija je cijena bila veća od cijene ponude koja bi bila odabrana za isti ugovor kada bi se primijenila metoda prosječne cijene.

124    S obzirom na to da Kraljevina Španjolska u istom tom kontekstu prigovara Komisiji da nije uzela u obzir navodnu uštedu za proračun Unije koja je proizašla iz činjenice da su ACA i ARC za određene ugovore odabrali ponude jeftinije od onih koje bi bile odabrane primjenom linearne metode procjene cijena koju zahtijeva Komisija, dovoljno je istaknuti da u okviru izračuna financijskih ispravaka nije moguće uzeti u obzir takvu navodnu uštedu koja proizlazi upravo iz primjene metode prosječne cijene. Naime, čak i da takva ušteda postoji, nastala je povredom relevantnih pravila Unije u području javne nabave (vidjeti točke 71. do 77. ove presude). Međutim, država članica čija su tijela uvela nepravilni sustav nabave ne može se u svoju korist pozvati na takvu nezakonitu praksu.

125    U tom pogledu valja pojasniti, kao što proizlazi iz točke 1. Smjernica iz 2002., da je cilj financijskih ispravaka ponovno uspostaviti situaciju u kojoj je 100 % izdataka koji su predmet zahtjeva za sufinanciranje iz Kohezijskog fonda usklađeno s nacionalnim propisima i propisima Unije primjenjivima u tom području. Naime, na temelju načela sukladnosti, kao što je utvrđeno u članku 8. stavku 1. Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/94, samo izdaci nastali u skladu s relevantnim pravilima terete proračun Unije. Slijedom toga, čim Komisija utvrdi postojanje povrede odredbi prava Unije u plaćanjima koja je provela država članica, kao što je povreda u ovom slučaju, koja se temelji na primjeni metode prosječne cijene, dužna je provesti ispravak računa koje je podnijela ta država članica (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 13. srpnja 2011., Grčka/Komisija, T‑81/09, neobjavljena u Zborniku, t. 63., i navedenu sudsku praksu).

126    Iz prethodno navedenog proizlazi da prvi prigovor treba odbiti.

127    Kraljevina Španjolska nije potkrijepila ni svoj drugi prigovor prema kojem je Komisija trebala provesti novo ponderiranje relativne važnosti ekonomskog i tehničkog kriterija, osobito zbog toga što je cilj metode prosječne cijene bio zajamčiti tehničku održivost podnesenih ponuda te odabrati najbolju ponudu s tehničkog stajališta i, prema tome, ekonomski najpovoljniju ponudu. Naime, s jedne strane, nije dokazano da je metoda prosječne cijene, koja je sama po sebi protivna relevantnim pravilima Unije u području javne nabave (vidjeti točke 70. do 76. ove presude), bila metoda kojom se jamčila konkretno tehnička održivost predmetnih projekata i zbog koje je novo ponderiranje tehničkog i ekonomskog kriterija neophodno. S druge strane, Kraljevina Španjolska nije utvrdila da se šteta u pogledu financijskih interesa Unije počinjena upotrebom metode prosječne cijene, zbog toga što se, u uvjetima izjednačenosti ponuda u pogledu svih ostalih kriterija, njome omogućila dodjela ugovora ponudi koja je skuplja od neke druge, mogla nadoknaditi navodnim dobitkom od njezine tehničke kvalitete.

128    Međutim, država članica dužna je utvrditi i dokazati da tijekom nove procjene ponuda ili utvrđivanja financijskih ispravaka, osim ukidanja ili zamjene nezakonitih kriterija procjene na temelju propisa Unije, odnosno, u ovom slučaju, ukidanja kriterija iskustva u prethodnim radovima i zamjene metode prosječne cijene linearnom metodom procjene cijena, valja dodatno izmijeniti relevantne kriterije procjene i da su navedene izmjene također u skladu s tim propisima. U ovom slučaju, nesporno je da je Komisija poštovala početna ponderiranja tehničkog i ekonomskog kriterija u pogledu svih predmetnih ugovora i Kraljevina Španjolska nije uspjela utvrditi da se drugo ponderiranje trebalo ili moglo zakonito provesti za potrebe određivanja financijskih ispravaka.

129    Stoga drugi prigovor također valja odbiti.

130    Što se tiče trećeg prigovora koji se temelji na tome da Komisija nije poštovala Smjernice iz 2002. i da je odredila neproporcionalne financijske ispravke, valja podsjetiti da dotična institucija, usvajanjem pravila administrativnog postupanja, poput navedenih smjernica, koja trebaju imati vanjske učinke i najavom da će ih – tako što ih objavljuje, u ovom slučaju na internetu – ubuduće primjenjivati na slučajeve na koje se odnose, sama sebi nameće granice u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti i ona od tih pravila ne može odstupiti a da to za posljedicu nema, ovisno o slučaju, njezino sankcioniranje zbog povrede općih načela prava, kao što su načela jednakog postupanja, pravne sigurnosti ili zaštite legitimnih očekivanja. Stoga se ne može isključiti da takva pravila postupanja opće primjene pod određenim uvjetima i ovisno o njihovu sadržaju mogu proizvesti pravne učinke i da osobito uprava u konkretnom slučaju ne može od njih odstupiti a da ne navede razloge koji su u skladu s općim načelima prava, kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih interesa ako takav pristup nije protivan drugim višim pravnim pravilima Unije (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu Suda od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Zb. str. I‑5425., t. 209. do 211., i presudu Općeg suda od 7. studenoga 2007., Njemačka/Komisija, T‑374/04, Zb. str. II‑4431., t. 111., i navedenu sudsku praksu).

131    Međutim, mora se utvrditi da se samo u odnosu na paušalne ispravke točkom 2.3 Smjernica iz 2002. predviđa da se financijski ispravak od 100 % može primijeniti kada su otkriveni nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole ili predmetne nepravilnosti „toliko ozbiljni da dovode do [toga da dotična država članica u potpunosti ne poštuje propis Unije]“ [neslužbeni prijevod], zbog čega sva plaćanja postaju nepravilna. Međutim, u ovom slučaju, kao što izričito proizlazi iz točke 28. pobijane odluke, Komisija nije primijenila paušalni ispravak, nego je izračunala financijski ispravak na temelju konkretnih iznosa određenih za svaki predmetni ugovor (vidjeti točku 122. ove presude). Naime, u skladu s člankom 17. stavkom 1. Provedbene uredbe br. 1386/2002, u skladu s kojim je „iznos financijskih ispravaka koje Komisija primjenjuje [...] jednak iznosu izdataka koji su pogrešno pripisani Kohezijskom fondu“ [neslužbeni prijevod], pobijana odluka ovdje upućuje na ispravak od „100 % razlike“ između svake od odabranih ponuda i ponuda koje su nanovo izračunane za svaki ugovor, a ne na paušalni ispravak, zbog čega je treći prigovor Kraljevine Španjolske bespredmetan.

132    U tim okolnostima, treba odbiti treći prigovor i, prema tome, drugi tužbeni razlog u cijelosti.

 Treći tužbeni razlog, istaknut podredno, koji se temelji na povredi prava obrane, bitnoj povredi postupka, kao i na povredi članka H Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94 zbog povrede načela „dobre uprave“

133    Trećim tužbenim razlogom, istaknutim podredno, Kraljevina Španjolska tvrdi da je pobijana odluka zahvaćena povredom prava obrane, bitnom povredom postupka i povredom načela „dobre uprave“ zbog toga što Komisija nije uzela u obzir sadržaj saslušanja od 27. i 28. lipnja 2006., kao i primjedbe koje su tom prilikom iznijeli predstavnici katalonskih tijela. Na tom je saslušanju pak sama Komisija priznala da linearna metoda procjene cijena uzrokuje iskrivljenja s obzirom na to da njezina primjena u određenim slučajevima dovodi do odabira ponuda skupljih od onih koje su stvarno odabrali ACA i ARC te je navela da je zbog toga spremna provesti „neto“ financijski ispravak. U tom pogledu, Komisija ne može tvrditi da su pisane, kao i usmene primjedbe katalonskih tijela podnesene izvan roka jer u suprotnom saslušanje ne bi imalo svoju glavnu bit i svrhu. Stoga je Komisija počinila bitnu povredu postupka na temelju članka H Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94. Isto tako, s obzirom na proturječno postupanje Komisije između stajališta koje je zauzela na saslušanju od 27. i 28. lipnja 2006. i onoga koje je konačno zauzela u pobijanoj odluci, povrijedila je prava obrane katalonskih tijela. Konkretno, da su se u pobijanoj odluci uzeli u obzir argumenti koje su tom prilikom iznijela katalonska tijela, za koje je priznala da su osnovani, postigla bi povoljniji rezultat, odnosno „neto“ financijski ispravak. Konačno, Komisija je time povrijedila i načelo „dobre uprave“, koje je dužna poštovati kao čuvarica prava Unije.

134    Komisija osporava argumente Kraljevine Španjolske i zahtijeva da se ovaj tužbeni razlog odbije.

135    Opći sud podsjeća da se člankom H Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94, u vezi s člankom 18. Provedbene uredbe br. 1386/2002, predviđa kontradiktorni postupak između Komisije i države članice koji se odnosi na nepravilnosti koje je Komisija utvrdila tijekom svojih provjera projekata sufinanciranih iz Kohezijskog fonda. U okviru tog postupka, na temelju članka H stavka 1. drugog podstavka, „ako država članica prigovori Komisijinim navodima, [...] [poziva se] na saslušanje prilikom kojega će obje strane nastojati postići sporazum o tim navodima i zaključcima koje iz njih treba izvesti.“ [neslužbeni prijevod] Osim toga, člankom H stavkom 2. prvim podstavkom točkom (b) predviđeno je da, „[a]ko po proteku roka koji je Komisija odredila ne bude postignut sporazum i uzimajući u obzir eventualne primjedbe države članice, Komisija uz poštovanje primjenjivog postupka u roku od tri mjeseca odlučuje [...] izvršiti potrebne financijske ispravke, odnosno potpuno ili djelomično ukinuti potporu dodijeljenu projektu.“ [neslužbeni prijevod] Nadalje, kako se saslušanju koje se odnosi na financijske ispravke koje određuje Komisija ne bi oduzeo smisao, navedeno saslušanje treba omogućiti kontradiktornu raspravu o svim spornim pitanjima i to da Komisija uzme u obzir sva pitanja o kojima se na njemu raspravljalo (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu Suda od 18. rujna 2003., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, C‑346/00, Zb. str. I‑9293., t. 70.).

136    Mora se utvrditi da su predstavnici katalonskih tijela, u ovom slučaju, na saslušanju od 27. i 28. lipnja 2006. o nepravilnostima koje je Komisija utvrdila u okviru predmetnih projekata, imali mogućnost iznijeti svoje stajalište, uključujući ono o navodnoj nužnoj primjeni „neto“ financijskog ispravka, o navodnim nepravilnostima i o financijskim ispravcima koje je Komisija namjeravala odrediti u pogledu svih predmetnih projekata, što je spomenuto u zapisniku koji su službe Komisije sastavile i zatim dostavile stalnom predstavništvu Kraljevine Španjolske u dopisu od 8. rujna 2006. Iz navedenog zapisnika također proizlazi da je Komisija, nakon što je ocijenila argumente koje su iznijeli predstavnici katalonskih tijela, zaključila da ne treba mijenjati svoje početno stajalište. Iz toga proizlazi da je Komisija tijekom navedenog saslušanja dopustila kontradiktornu raspravu o svim spornim pitanjima, što Kraljevina Španjolska uostalom ne osporava, i da je uzela u obzir primjedbe koje su katalonska tijela podnijela tom prilikom.

137    Zato treba odbiti prigovor Kraljevine Španjolske prema kojem je Komisija počinila bitnu povredu postupka time što je oduzela smisao saslušanju predviđenom člankom H stavkom 2. drugim podstavkom točkom (b) Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94, u vezi s člankom 18. Provedbene uredbe br. 1386/2002.

138    Kraljevina Španjolska ne može istaknuti ni povredu prava obrane zbog proturječnog ponašanja Komisije između stajališta koje je zauzela na saslušanju i onoga koje je konačno zauzela u pobijanoj odluci s obzirom na to da ta tvrdnja nije potkrijepljena nijednim dokazom i da za nju ne postoji potvrda u gore navedenom zapisniku. Usto, ni iz spisa ni iz pobijane odluke ne proizlazi da je Komisija odbacila pisane primjedbe koje su španjolska tijela podnijela nakon saslušanja od 27. i 28. lipnja 2006. kao nepravodobne. U svakom slučaju, Kraljevina Španjolska sama priznaje da u tim primjedbama nije bilo novih elemenata, već se njima samo u pisanom obliku potvrđuju elementi izneseni na saslušanju. Iz toga proizlazi da prigovor koji se temelji na povredi prava obrane također treba odbiti.

139    Konačno, prigovorom koji se temelji na navodnoj povredi načela „dobre uprave“, čiji je sadržaj, koji mu Kraljevina Španjolska želi pripisati, nejasan, samo se upućuje na druge argumente iznesene u okviru ovog tužbenog razloga, zbog čega ga također treba odbiti.

140    Stoga treći tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.

 Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 17. Provedbene uredbe br. 1386/2002 zbog nepostojanja stvarnih nepravilnosti, kao i, podredno, na povredi načela proporcionalnosti pri utvrđivanju financijskog ispravka koji se odnosi na projekt kojim upravlja društvo Depurbaix

 Uvodno razmatranje

141    Četvrtim tužbenim razlogom Kraljevina Španjolska osporava financijski ispravak koji se odnosi na projekt pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058 kojim upravlja društvo Depurbaix. U okviru prvog dijela, dovodi u pitanje postojanje nepravilnosti u pogledu neprihvatljivosti izdataka koji se odnose na davanje koje se naziva „naknada za vođenje radova“. U okviru drugog dijela, istaknutog podredno, Kraljevina Španjolska poziva se na povredu načela proporcionalnosti pri utvrđivanju financijskog ispravka.

 Prvi dio četvrtog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 17. Provedbene uredbe br. 1386/2002

–       Pregled argumenata stranaka

142    Kraljevina Španjolska osporava navodnu sustavnu nepravilnost koja se, prema mišljenju Komisije, temelji na činjenici da „naknada za vođenje radova“ pokriva opće ili upravne troškove društva Depurbaix, neprihvatljive na temelju Odluke o dodjeli.

143    Kraljevina Španjolska u biti tvrdi da se u Odluci o dodjeli razlikuju četiri slučaja, ovisno o tome izvršavaju li radove treće osobe, upravni službenici, tijelo odgovorno za provedbu projekta ili javna uprava. U slučaju u kojem radove izvršava tijelo odgovorno za provedbu projekta, različito od javne uprave, kao što je u ovom slučaju društvo Depurbaix, nije obvezno provesti postupke javne nabave. Naime, što se tiče radova planiranja i izrade projekata, upravljanja i nadzora, kao i pripreme zemljišta i izgradnje, u Odluci o dodjeli jasno se razlikuju slučaj u kojem odgovorno tijelo izvodi radove vlastitim sredstvima, bez angažiranja upravnih službenika, i slučaj u kojem upravni službenici sudjeluju u tome. Društvo Depurbaix, trgovačko društvo osnovano isključivo u svrhu provedbe projekta kojem je dodijeljena financijska potpora, bez druge aktivnosti osim provedbe navedenog projekta, nije dužno poštovati postupak javne nabave s obzirom na to da izvršava gore navedene radove vlastitim sredstvima i da obavlja svoje funkcije financijske kontrole, financijskog i fizičkog praćenja te sprečavanja nepravilnosti iako, u potonjem slučaju, angažira upravne službenike. Kraljevina Španjolska pojašnjava, te potkrepljuje računima, da paušalni iznos od 4 % troškova radova predstavlja naknadu za aktivnost vođenja radova koju izvršava društvo Depurbaix, kao i za obvezne aktivnosti kontrole, praćenja i sprečavanja, zbog čega se ne može smatrati neprihvatljivim upravnim ili općim troškovima. Zato prihvatljive aktivnosti koje izvršava društvo Depurbaix ulaze ili u okvir „naknade za sudjelovanje u izgradnji“, ili „naknade troškova financijske kontrole, financijskog i fizičkog praćenja te sprečavanja nepravilnosti“, ili „naknade troškova upravljanja i nadziranja projekata“ ili „naknade troškova komunikacije i oglašavanja“.

144    Komisija osporava argumente Kraljevine Španjolske i zahtijeva da se ovaj tužbeni razlog odbije.

–       Pregled sadržaja pobijane odluke i sadržaja Odluke o dodjeli

145    Opći sud podsjeća da je u točki 17. pobijane odluke, u pogledu projekta pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058 kojim upravlja društvo Depurbaix, u biti navedeno da je Komisija otkrila izdatke na temelju „naknade za vođenje radova“, koja se sastojala od troškova radova uz dodatni paušalni iznos od 4 %, i da su se ti izdaci trebali smatrati neprihvatljivima zbog toga što se radilo o općim ili administrativnim troškovima na temelju točke 2. pretposljednje podtočke odjeljka IV. Priloga IV. Odluci o dodjeli. Naime, iz spisa proizlazi da je društvo Depurbaix, u skladu s točkom VII. Reglamento de contratación del consejo de aministración de Depurbaix (Pravilnik o postupku javne nabave upravnog odbora društva Depurbaix, u daljnjem tekstu: „Pravilnik o postupku javne nabave“), imalo pravo uspješnom ponuditelju u okviru provedbe ugovora o izvršenju radova zaračunati paušalni iznos od 4 % ukupnih troškova radova bez PDV‑a kao naknadu za svoje troškove održavanja i strukturne troškove.

146    Osim toga, točka 2. odjeljka IV. Priloga IV. Odluci o dodjeli, naslovljena „Sudjelovanje javne uprave“, osobito određuje:

„Kada javni službenici sudjeluju u aktivnostima iz točke 1. podtočke (a) ovog odjeljka, Komisija može smatrati prihvatljivima [...] izdatke [...] koji ispunjavaju sljedeće kriterije:

[…]

–        poslovi koje treba obaviti na temelju tog ugovora ne smiju obuhvaćati opće administrativne zadaće koje su definirane u točki 1. odjeljka IX.;

[…]“

147    U točki 1. odjeljka II., naslovljenog „Definicije i osnovni pojmovi“, Priloga IV. Odluci o dodjeli definirano je tijelo odgovorno za provedbu projekta. U skladu s točkom 1. podtočkom (a), „[u] slučaju projekata subvencionoranih iz Kohezijskog fonda, ‚tijelom odgovornim za provedbu’ smatrat će se javno ili privatno tijelo koje je odgovorno za organizaciju ugovora koji se odnose na projekte“. U skladu s točkom 1. podtočkom (b), „[t]o će tijelo biti imenovano krajnjim korisnikom financijske potpore iz Kohezijskog fonda“. Osim toga, u točki 2. navedenog odjeljka II. definiran je pojam „javne uprave“ koji obuhvaća tri razine, odnosno središnju upravu (nacionalna razina), regionalnu upravu i lokalnu upravu.

148    Definicija pojma „izdatci“ navedena je u točki 5. podtočki (a) prvoj alineji odjeljka II. Priloga IV. Odluci o dodjeli, u skladu s kojom izdaci trebaju „odgovarati prijavljenim plaćanjima koja je tijelo odgovorno za provedbu projekta stvarno izvršilo i koja su potkrijepljena plaćenim računima ili računovodstvenim dokumentima jednake dokazne vrijednosti“. Osim toga, iz točke 5. podtočke (b) odjeljka II. Priloga IV. Odluci o dodjeli proizlazi da, u slučaju da projekt ostvaruje prihode, izdaci iznimno mogu odgovarati ovjerenim računima i da je u tom slučaju nužno dobiti prethodnu suglasnost Komisije.

149    U odjeljku III. Priloga IV. Odluci o dodjeli utvrđene su „glavne kategorije prihvatljivih izdataka“, odnosno, među ostalim, kategorije koje se odnose na planiranje i razvoj, kupovinu zemljišta, pripremu zemljišta na kojem će se odvijati radovi, izgradnju i gradnju, strojeve i opremu koji se trajno postavljaju u projektu i mjere povezane s upravljanjem projektom. Nadalje, u točki 1. podtočki (a) odjeljka IV., naslovljenog „Planiranje i nacrti projekata“, Priloga IV. Odluci o dodjeli predviđa se osobito da će „[i]zdaci koji proizlaze iz planiranja, stručne procjene i razvoja projekata općenito [biti] prihvatljivi [...] pod uvjetom da su povezani s projektom“.

150    U točki 1. podtočki (a) odjeljka IX., naslovljenog „Administrativni izdaci“, Priloga IV. Odluci o dodjeli navedeno je da „[o]pćenito, neće biti moguće dobiti potporu za izdatke koje snose tijela javne uprave, uključujući plaće nacionalnih, regionalnih i lokalnih službenika, osim za valjano prijavljene izdatke koji su nastali zbog obveze izvršavanja financijske kontrole i aktivnosti financijskog i fizičkog praćenja te sprečavanja nepravilnosti“.

151    Konačno, u odjeljku X. Priloga IV. Odluci o dodjeli, naslovljenom „Druge vrste izdataka“, predviđa se da će „[o]pćenito, izdaci povezani s upravljanjem i nadziranjem projekata [biti] prihvatljivi [...] i da će se na njih primjenjivati odredbe iz točaka 1. i 2. odjeljka IV.“

152    Uzimajući u obzir gore navedene elemente, valja stoga ocijeniti, kao prvo, je li društvo Depurbaix tijelo „javne uprave“ u smislu točke 2. odjeljka II. Priloga IV. Odluci o dodjeli; kao drugo, treba li se „naknada za vođenje radova“, koja se sastojala od troškova radova uz dodatni paušalni iznos od 4 %, smatrati „izdatkom koji snosi tijelo javne uprave“; i, kao treće, ako je to slučaj, radi li se ipak o „valjano prijavljenim izdacima koji su nastali zbog obveze izvršavanja financijske kontrole i aktivnosti financijskog i fizičkog praćenja te sprečavanja nepravilnosti“ u smislu točke 1. odjeljka IX. Priloga IV. Odluci o dodjeli.

–       Status društva Depurbaix kao tijela javne uprave

153    Iz spisa proizlazi da je društvo Depurbaix sociedad mercantil estatal (državno trgovačkog društvo), u čijem kapitalu španjolska država i ACA drže udjele od 85 % odnosno 15 % i koje je na temelju relevantnog španjolskog zakonodavstva uređeno privatnim pravom. Osim toga, u skladu s točkom 3. Priloga I. Odluci o dodjeli, društvo Depurbaix tijelo je odgovorno za provedbu projekta proširenja postrojenja za pročišćavanje rijeke Besos za potrebe sekundarne biološke obrade otpadnih voda i obrade mulja iz regije Barcelona (projekt pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058) te je, prema tome, krajnji korisnik financijske potpore iz Kohezijskog fonda.

154    Kao što Komisija pravilno tvrdi u svojim odgovorima na pisana i usmena pitanja Općeg suda, društvo Depurbaix ne treba se samo smatrati „javnopravnim tijelom“ u smislu članka 1. stavka (b) Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50, već se treba izjednačiti s javnom službom u smislu uvjeta za prihvatljivost iznesenih u Odluci o dodjeli.

155    Naime, kako bi se neko tijelo moglo smatrati javnopravnim tijelom u smislu članka 1. stavka (b) Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50, kako se tumači u sudskoj praksi, moraju biti ispunjena tri kumulativna uvjeta . Kao prvo, to tijelo treba biti osnovano posebno za ispunjavanje potreba u općem interesu koje nisu industrijske ili trgovačke naravi; kao drugo, treba imati pravnu osobnost; i, kao treće, mora uvelike ovisiti o državi, regionalnim ili lokalnim vlastima ili drugim javnopravnim tijelima (vidjeti u tom smislu presude Suda od 15. siječnja 1998., Mannesmann Anlagenbau Austria i dr., C‑44/96, Zb. str. I‑73, t. 20. i 21., i od 1. veljače 2001., Komisija/Francuska, C‑237/99, Zb. str. I‑939, t. 40. i 41.). Osim toga, sudskom praksom je pojašnjeno da pojam „javnog naručitelja“, uključujući i „javnopravno tijelo“, treba tumačiti funkcionalno (presuda Suda od 13. prosinca 2007., Bayerischer Rundfunk i dr., C‑337/06, Zb. str. I‑11173., t. 37.).

156    Mora se istaknuti da društvo Depurbaix ispunjava tri gore navedena kumulativna uvjeta. Stoga, u skladu sa Sporazumom o izravnom upravljanju br. 2. od 11. prosinca 2001., koji su sklopili španjolsko Ministarstvo okoliša i društvo Depurbaix, društvo Depurbaix javni je poduzetnik koji je osnovalo španjolsko Vijeće ministara kako bi „osiguralo izravno upravljanje izgradnjom i/ili izvršavanje određenih javnih hidrauličkih radova“ koji se odnose na pročišćavanje otpadnih voda u okrugu Baix Llobregat. Iz druge uvodne izjave istog Sporazuma proizlazi da je Uredbom sa zakonskom snagom br. 3. od 26. veljače 1993. proglašeno da su ti radovi u općem interesu. Iz toga valja zaključiti da je društvo Depurbaix osnovano posebno kako bi se ispunile potrebe u općem interesu koje nisu industrijske ili trgovačke naravi, odnosno koje se, u ovom slučaju, odnose na okoliš, u smislu prvog uvjeta iz točke 155. ove presude. Nadalje, nesporno je da društvo Depurbaix ima pravnu osobnost kao dioničko društvo čiji kapital drže isključivo javne vlasti, odnosno 85 % kapitala španjolska država, s jedne strane, i 15 % kapitala ACA, koja ovisi o upravi Comunidad Autónoma de Cataluña, s druge strane, što dokazuje istodobno da je to društvo usko povezano sa španjolskom državom i s jednom od njezinih autonomnih regija. Stoga su drugi i treći uvjet iz točke 155. ove presude također ispunjeni.

157    Iz tog razloga, protivno mišljenju Kraljevine Španjolske, društvo Depurbaix, kao javnopravno tijelo u smislu članka 1. stavka (b) Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50, treba se smatrati „javnim naručiteljem“ u skladu s istom direktivom, što ima za posljedicu to da to društvo podliježe obvezi poštovanja postupaka javne nabave kao što su predviđeni tom direktivom.

158    Iz toga također proizlazi da se društvo Depurbaix treba smatrati sastavnim dijelom „javne uprave“ u smislu točke 1. podtočke (a) odjeljka IX. Priloga IV. Odluci o dodjeli. Tu ocjenu potvrđuje klauzula br. 5.2.c Sporazuma o izravnom upravljanju br. 2, kojom se društvo Depurbaix, za potrebe obavljanja zadaće koja mu je povjerena u okviru navedenog sporazuma, ovlašćuje za sklapanje ugovora s trećim osobama u pogledu izvršenja radova, pri čemu mora poštovati odredbe „zakona o ugovorima koje sklapaju tijela javne uprave“. Usto, iz prve i druge uvodne izjave ugovora o provedbi predmetnog projekta od 14. lipnja 2002. proizlazi da se navedenim ugovorom „formaliziraju ovlasti“ koje je španjolska država dala društvu Depurbaix 30. studenoga 2001. za izvršenje radova koji se odnose na proširenje postrojenja za pročišćavanje rijeke Besos za potrebe biološke obrade otpadnih voda.

159    Slijedom toga, ne može se prihvatiti argument Kraljevine Španjolske prema kojem društvo Depurbaix, kao tijelo odgovorno za provedbu predmetnog projekta, nije dio javne uprave.

160    Iz toga nadalje proizlazi da, u skladu s točkom 1. podtočkom (a) odjeljka IX. Priloga IV. Odluci o dodjeli, društvo Depurbaix, kao tijelo koje je dio „javne uprave“, ne može zahtijevati sufinanciranje svojih „administrativnih izdataka“ iz Kohezijskog fonda, osim ako se radi o „valjano prijavljenim izdacima koji su nastali zbog obveze izvršavanja financijske kontrole i aktivnosti financijskog i fizičkog praćenja te sprečavanja nepravilnosti“.

–       Prihvatljivost izdataka koje snosi društvo Depurbaix kao tijelo javne uprave

161    Što se tiče pitanja treba li se „naknada za vođenje radova“, koja se sastojala od troškova radova uz dodani paušalni iznos od 4 %, smatrati „troškom koji snosi javna uprava“, valja podsjetiti da Kraljevina Španjolska u biti tvrdi da navedena „naknada“ ne odgovara općim ili upravnim troškovima društva Depurbaix, već je naknada koju to društvo dobiva za usluge što ih je navodno pružilo uspješnom ponuditelju koji je izvršio radove što se odnose na predmetni projekt. U odgovoru na pisano pitanje Općeg suda, Kraljevina Španjolska pojasnila je i potkrijepila računima društva Depurbaix da se radi o „naknadi za izvršenje fakultativnih radova planiranja, vođenja, provjere, pokretanja, prihvaćanja i obračunavanja radova, kao i za troškove nadzora kvalitete i studija“.

162    Međutim, tu tvrdnju dovodi u pitanje, s jedne strane, točka VII. Pravilnika o postupku javne nabave (točka 145. ove presude), u skladu s kojom je društvo Depurbaix imalo pravo uspješnom ponuditelju zaračunati paušalni iznos od 4 % ukupnih troškova radova bez PDV‑a kao „naknadu za svoje troškove održavanja i strukturne troškove“ i, s druge strane, točka 2.4. podtočka (c) ugovora o provedbi predmetnog projekta od 14. lipnja 2002. koji povezuje društvo Depurbaix s navedenim uspješnim ponuditeljem, u skladu s kojim se radilo o „naknadi za opće izdatke društva Depurbaix, kao što su troškovi nadzora kvalitete i studija“, a ne o naknadi konkretnih troškova koji se odnose na posebne usluge te vrste. Nadalje, iz računa koje je podnijela Kraljevina Španjolska proizlazi da je društvo Depurbaix na ujednačen i općenit način zaračunavalo navedenu „naknadu“ uspješnom naručitelju, po stopi koja je varirala od 3 do 4 %, pri čemu je svaki put, upotrebljavajući standardne izraze, navela da je namijenjena kao naknada za „izvršenje fakultativnih radova planiranja, vođenja, provjere, pokretanja, prihvaćanja i obračunavanja radova, kao i za troškove nadzora kvalitete i studija“, a da nije dodatno pojasnila te usluge niti navela dan kada su pružene. Međutim, u tim okolnostima, Kraljevina Španjolska ne može dovesti u pitanje opći i ujednačeni opseg „naknade za vođenje radova“, čiji je predmet u računima društva Depurbaix spomenut samo općenito i apstraktno, tvrdnjom da je namijenjena kao naknada za posebne usluge koje je pružilo uspješnom ponuditelju.

163    U tim okolnostima, treba odbiti argument Kraljevine Španjolske prema kojem paušalni iznos od 4 % koji odgovara „naknadi za vođenje radova“ čini naknadu za posebne usluge.

164    Osim toga, čak i da je navedeni paušalni iznos naknada za posebne usluge koje je pružilo društvo Depurbaix i neovisno o konkretnoj prirodi tih usluga, plaćanja koja je uspješni ponuditelj izvršio kao „naknadu za vođenje radova“ ne mogu se smatrati prihvatljivim izdacima koje snose tijela javne uprave u smislu točke 1. podtočke (a) odjeljka IX. Priloga IV. Odluci o dodjeli. Uzimajući u obzir definiciju pojma „izdaci“ navedenu u točki 5. podtočki (a) prvoj alineji odjeljka II. Priloga IV. Odluci o dodjeli, u skladu s kojom izdaci moraju „odgovarati prijavljenim plaćanjima koja je tijelo odgovorno za provedbu projekta stvarno izvršilo i koja su potkrijepljena plaćenim računima ili računovodstvenim dokumentima jednake dokazne vrijednosti“, prihvatljivi izdaci nužno se moraju temeljiti na takvim „plaćanjima“. Suprotno tome, mora se utvrditi da prihodi kao što su oni koje je društvo Depurbaix zaračunalo i ostvarilo kao „naknadu za vođenje radova“ nisu obuhvaćeni tom definicijom „izdataka“, zbog čega ih je Komisija u točki 27. pobijane odluke smatrala „neizravnim izdacima koje je zaračunalo društvo Depurbaix“. Naprotiv, iz točke 5. podtočke (b) odjeljka II. Priloga IV. Odluci o dodjeli proizlazi da, u slučaju da projekt ostvaruje prihode, izdaci samo iznimno mogu odgovarati ovjerenim računima i da je nužno dobiti prethodnu suglasnost Komisije, što ovdje nije bio slučaj. Međutim, kada bi se prihodi koje društvo Depurbaix ostvaruje kao „naknadu za vođenje radova“ smatrali prihvatljivim izdacima, to bi za posljedicu imalo dvostruko nadoknađivanje troškova koji se navodno odnose na navedene usluge, odnosno nadoknađivanje, s jedne strane, plaćanjima koja uspješni ponuditelj izvršava društvu Depurbaix kao javnom naručitelju i tijelu javne uprave u smislu točke 1. podtočke (a) odjeljka IX. Priloga IV. Odluci o dodjeli i, s druge strane, financijskom potporom iz Kohezijskog fonda. Konačno, Kraljevina Španjolska na raspravi nije uspjela objasniti zašto je i na kojoj pravnoj osnovi mogla zahtijevati takvu dvostruku naknadu troškova koji se odnose na takve usluge.

165    Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je Komisija u točki 17. pobijane odluke valjano smatrala da izdaci koji se odnose na „naknadu za vođenje radova“, koja se sastojala od dodavanja paušalnog iznosa od 4 % troškovima radova, nisu bili prihvatljivi za sufinanciranje iz Kohezijskog fonda. U tim okolnostima, nije potrebno dodatno odlučivati o predmetu različitih usluga koje je navodno pružilo društvo Depurbaix, kao i o njihovoj eventualnoj prihvatljivosti u smislu odjeljka III. Priloga IV. Odluci o dodjeli, koji nije primjenjiv u ovom slučaju.

166    Slijedom toga, valja odbiti prvi dio četvrtog tužbenog razloga zbog toga što se njime navodi povreda članka 17. Provedbene uredbe br. 1386/2002 zbog nepostojanja nepravilnosti.

 Drugi dio četvrtog tužbenog razloga, istaknut podredno, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

167    Kraljevina Španjolska podredno tvrdi da se paušalnim financijskim ispravkom u pogledu projekta 2001.ES.16.C.PE.058 povrjeđuje članak 17. Provedbene uredbe br. 1386/2003, kao i načelo proporcionalnosti. Tijekom upravnog postupka, Komisija je bez ikakvog opravdanja promijenila mišljenje i odlučila primijeniti paušalni financijski ispravak. Međutim, u ovom je slučaju bilo moguće provesti precizno vrednovanje i primijeniti ispravak na temelju tako utvrđenog iznosa. Taj je financijski ispravak trebalo primijeniti na temelju svih iznosa prijavljenih do datuma kontrole, u skladu s prijedlogom Kraljevine Španjolske koji je priložila tužbi, a ne na temelju paušalnog iznosa.

168    Komisija osporava argumente Kraljevine Španjolske i zahtijeva da se drugi dio ovog tužbenog razloga odbije.

169    Opći sud podsjeća da je Komisija u točki 27. pobijane odluke u biti navela da su neprihvatljivi „neizravni izdaci“, koje je društvo Depurbaix obračunalo kao „naknadu za vođenje radova“, pripisani trima projektima kojima je upravljalo društvo Depurbaix, čiji je ukupni iznos za vrijeme revizije u listopadu 2003. bio 9 298 055 eura. Prema mišljenju Komisije, ta činjenica dokazuje propust u sustavu upravljanja i kontrole koji je uvelo španjolsko Ministarstvo okoliša. Komisija je stoga, s obzirom na načelo proporcionalnosti, odredila (paušalni) financijski ispravak od 2 % sufinanciranja (od 85 %) dodijeljenog projektu pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058, odnosno iznos od 2 324 414 eura.

170    Na temelju članka 17. stavka 2. Provedbene uredbe br. 1386/2002, Komisija može temeljiti financijske ispravke na paušalnoj osnovi samo ako nije moguće ili izvedivo točno odrediti iznos nepravilnih izdataka ili kada bi bilo neproporcionalno poništiti sve predmetne izdatke.

171    U tom pogledu, valja također podsjetiti da je Komisija donošenjem Smjernica iz 2002. usvojila pravila administrativnog postupanja u svrhu proizvodnje vanjskih učinaka i njihovim objavljivanjem najavila da će ih ubuduće primjenjivati na slučajeve na koje se odnose i stoga je sama sebi nametnula granice u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, uključujući za potrebe primjene načela proporcionalnosti (vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 130. ove presude).

172    U skladu s točkom 2.3. Smjernica iz 2002., Komisija se smatra ovlaštenom primijeniti najveći mogući (paušalni) financijski ispravak od 100 % kada su otkriveni nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole ili predmetne nepravilnosti „toliko ozbiljni da dovode [toga da dotična država članica u potpunosti ne poštuje propis Unije]“ [neslužbeni prijevod], zbog čega sva plaćanja postaju nepravilna. Međutim, Komisija primjenjuje samo najmanji mogući (paušalni) financijski ispravak od 2 %, uzimajući u obzir manji rizik od gubitka za Kohezijski fond i manje ozbiljnu prirodu nedostatka, kada je uspješnost u predmetnim slučajevima prikladna u odnosu na ključne elemente sustava, no postoji potpuni nedostatak u pogledu upravljanja jednim ili više dodatnih elemenata.

173    Osim toga, u točki 2.5. drugoj podtočki Smjernica iz 2002. osobito je pojašnjeno da „se stopa ispravka [uobičajeno] treba primijeniti na dio izdataka za koji postoji rizik“ i da se, „kada nedostatak proizlazi iz toga što dotična tijela nisu uvela prikladan sustav kontrole, ispravak [...] treba primijeniti na sve izdatke za koje je bio potreban navedeni sustav kontrole“. U skladu s istom podtočkom, „ispravak se uobičajeno primjenjuje na izdatke u ispitanom razdoblju, na primjer tijekom jedne poslovne godine, [no,] kada nepravilnost proizlazi iz sustavnih nedostataka, koji su očito trajni i utječu na izdatke tijekom nekoliko godina, ispravak se primjenjuje na sve izdatke koje je država članica prijavila za razdoblje u kojem sustavni nedostatak postoji do onog mjeseca u kojem je ispravljen“.

174    Mora se istaknuti da je u ovom slučaju Komisija u pobijanoj odluci, kao i u svojim pismenima pred Općim sudom, utvrdila, a da joj Kraljevina Španjolska po tom pitanju nije proturječila, da iz podataka koje su podnijela sama španjolska tijela proizlazi da je na dan revizije kumulirani iznos koji je društvo Depurbaix zaračunalo kao „naknadu za vođenje radova“ za sve projekte kojima je upravljalo bio veći od 9 milijuna eura. Konkretno, u točki 27. pobijane odluke pojašnjeno je da je Komisija, uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti, primijenila najmanji mogući postotak financijskog ispravka, odnosno stopu od 2 %, koja je predviđena u točki 2.3 Smjernica iz 2002., i to samo za projekt pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058. Prema objašnjenjima koja je Komisija podnijela u svojim pismenima, cilj je tog pristupa bio uzeti u obzir, s jedne strane, činjenicu da je ta revizija prva koja je provedena u predmetnoj regiji nakon stupanja na snagu Provedbene uredbe br. 1386/2002 i, s druge strane, činjenicu da su španjolska tijela povukla potvrde za sve izdatke koji odgovaraju „naknadi za vođenje radova“ za sve projekte kojima upravlja društvo Depurbaix. Kraljevina Španjolska nije proturječila tim objašnjenjima tijekom postupka.

175    Nadalje, Kraljevina Španjolska nije uputila ni na što čime bi se moglo dokazati da Komisija u ovom slučaju nije poštovala načelo proporcionalnosti ili pravila postupanja koja je samoj sebi odredila u svrhu poštovanja navedenog načela. Naime, u skladu s tim pravilima, ograničenje paušalnog ispravka na najmanji mogući postotak od 2 %, kao i njegova ograničena primjena na samo jedan projekt društva Depurbaix bilo je, s obzirom na otkrivenu nepravilnost, najmanja moguća kazna koju je Komisija mogla odrediti. U tim okolnostima, Kraljevina Španjolska ne može se pozvati na povredu načela proporcionalnosti. Osim toga, nije istaknula nijedan argument kojim bi dovela u pitanje zakonitost relevantnih pravila iz Smjernica iz 2002. u pogledu navedenog načela niti je osporila da je slabost sustava upravljanja i kontrole navedena u članku 27. pobijane odluke bila „potpuni nedostatak u pogledu upravljanja jednim ili više dodatnih elemenata“ u smislu točke 2.3. Smjernica iz 2002.

176    Što se tiče argumenta Kraljevine Španjolske prema kojem se financijski ispravak mora temeljiti na svim iznosima prijavljenim do datuma kontrole koju je provela Komisija, a ne na paušalnom iznosu, dovoljno je istaknuti da Kraljevina Španjolska nije iznijela nijedan element kojim bi potkrijepila taj argument. Naprotiv, u skladu s člankom 17. stavkom 2. Provedbene uredbe 1386/2002, Komisija je bila ovlaštena primijeniti ograničeni paušalni ispravak samo na projekt pod oznakom 2001.ES.16.C.PE.058, što je u ovom slučaju i učinila, zbog toga što bi bilo neproporcionalno poništiti sve izdatke, uključujući one koji se odnose na druge projekte kojima upravlja društvo Depurbaix. Usto, iz točke 2.5. druge podtočke Smjernica iz 2002. proizlazi da se stope koje su ondje predviđene za određivanje paušalnih ispravaka za određene vrste nepravilnosti uobičajeno primjenjuju na „dio izdataka za koji postoji rizik“, a ne na iznose prijavljene u fazi kontrole. Isto tako, s vremenskog stajališta, u navedenoj je odredbi također propisano da se financijski ispravak uobičajeno primjenjuje na izdatke u ispitanom razdoblju, kao što je jedna poslovna godina te Komisija stoga ne mora uzeti u obzir samo razdoblje do trenutka u kojem je provela svoju kontrolu, kao što tvrdi Kraljevina Španjolska.

177    U tim okolnostima, Kraljevina Španjolska ne može prigovoriti Komisiji da je povrijedila načelo proporcionalnosti zbog toga što nije izračunala sporni paušalni ispravak na temelju svih iznosa prijavljenih do dana kontrole.

178    Slijedom toga, valja odbiti i drugi dio četvrtog tužbenog razloga i, prema tome, taj tužbeni razlog u cijelosti.

179    S obzirom na sva prethodna razmatranja, ovu tužbu valja odbiti u cijelosti.

 Troškovi

180    Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen.

181    Budući da Kraljevina Španjolska nije uspjela ni u jednom tužbenom zahtjevu i da je Komisija postavila takav zahtjev, valja joj naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova Komisije.

Slijedom navedenog,

OPĆI SUD (prvo vijeće),

proglašava i presuđuje:

1.      Tužba se odbija.

2.      Kraljevina Španjolska snosit će svoje troškove kao i troškove Europske komisije.

Azizi Frimodt Nielsen Kancheva

Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 16. rujna 2013.

Potpisi

Sadržaj

Pravni okvir2

Odredbe o Kohezijskom fondu2

Relevantne odredbe o javnoj nabavi6

Okolnosti spora8

Predmetni projekti8

Upravni postupak9

Pobijana odluka9

Postupak i zahtjevi stranaka12

Pravo13

Sažetak tužbenih razloga za poništenje13

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i Direktive o javnoj nabavi usluga 92/5013

Uvodna razmatranja13

Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja, kao i članka 30. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članka 36. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/5016

Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na pogrešnom tumačenju članka 30. stavka 4. Direktive o javnoj nabavi radova 93/37 i članka 37. Direktive o javnoj nabavi usluga 92/50 u pogledu neuobičajeno niskih ponuda22

Treći dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na primjenu kriterija iskustva u prethodnim radovima za utvrđivanje ekonomski najpovoljnije ponude25

Drugi tužbeni razlog, istaknut podredno, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti u smislu članka H stavka 2. Priloga II. Uredbe o Kohezijskom fondu br. 1164/9429

Treći tužbeni razlog, istaknut podredno, koji se temelji na povredi prava obrane, bitnoj povredi postupka, kao i na povredi članka H Priloga II. Uredbi o Kohezijskom fondu br. 1164/94 zbog povrede načela „dobre uprave“33

Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 17. Provedbene uredbe br. 1386/2002 zbog nepostojanja stvarnih nepravilnosti, kao i, podredno, na povredi načela proporcionalnosti pri utvrđivanju financijskog ispravka koji se odnosi na projekt kojim upravlja društvo Depurbaix35

Uvodno razmatranje35

Prvi dio četvrtog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 17. Provedbene uredbe br. 1386/200236

– Pregled argumenata stranaka36

– Pregled sadržaja pobijane odluke i sadržaja Odluke o dodjeli36

– Status društva Depurbaix kao tijela javne uprave38

– Prihvatljivost izdataka koje snosi društvo Depurbaix kao tijelo javne uprave40

Drugi dio četvrtog tužbenog razloga, istaknut podredno, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti42

Troškovi44

* Jezik postupka: španjolski