Дело T‑402/06
Кралство Испания
срещу
Европейска комисия
„Кохезионен фонд — Регламент (ЕО) № 1164/94 — Инфраструктурни проекти, свързани с околната среда, изпълнявани на територията на Каталония (Испания) — Частична отмяна на финансовата помощ — Обществени поръчки за строителство и за услуги — Критерии за възлагане — Икономически най-изгодна оферта — Равно третиране — Прозрачност — Оферта с необичайно ниска стойност — Допустимост на разходите — Определяне на финансовите корекции — Член З, параграф 2 от приложение II към Регламент № 1164/94 — Пропорционалност“
Резюме — Решение на Общия съд (първи състав) от 16 септември 2013 г.
1. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки — Принцип на равно третиране на оферентите — Задължение за прозрачност — Обхват
(член 3, параграф 2, член 27, параграф 4 и член 37 от Директива 92/50 на Съвета; член 22, параграф 4, член 30, параграф 4, четвърта алинея и член 31, параграф 1 от Директива 93/37 на Съвета)
2. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки — Възлагане на обществени поръчки — Икономически най-изгодна оферта — Критерии за възлагане — Спазване на принципите на равно третиране на оферентите и на прозрачност — Последващо уточняване от страна на възлагащия орган на критерий за възлагане на поръчката, който е бил предварително доведен до знанието на оферентите — Условия — Прилагане на метод на средната цена — Недопустимост
(член 36, параграф 2 от Директива 92/50 на Съвета и член 30, параграф 2 от Директива 93/37 на Съвета)
3. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки — Възлагане на обществени поръчки — Икономически най-изгодна оферта — Понятие
(член 36, параграф 1, буква а) от Директива 92/50 на Съвета и член 30, параграф 1, буква б) от Директива 93/37 на Съвета)
4. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство — Директива 93/37 — Възлагане на обществени поръчки — Оферти с необичайно ниски цени — Автоматично изключване — Недопустимост — Задължение за прилагане на процедура за състезателна проверка
(член 30, параграф 4 от Директива 93/37 на Съвета)
5. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки — Възлагане на обществени поръчки — Отчитане на критериите за качествен подбор на кандидатите като критерии за възлагане — Недопустимост
(член 31, член 32 и член 36, параграф 1 от Директива 92/50 на Съвета и член 26, член 27 и член 30, параграф 1 от Директива 93/37 на Съвета)
6. Съд — Съдебни решения — Тълкуване на правните норми — Прилагане спрямо правоотношения, възникнали и развили се преди постановяването на съдебно решение
7. Икономическо, социално и териториално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Съюза — Намялаване на финансова помощ поради нередности — Зачитане на принципите на пропорционалност и на съответствие — Изчисляване на сумата на намалението — Отчитане на икономиите, реализирани в нарушение на нормите на Съюза — Недопустимост
(член 5 ЕО; член 8, параграф 1 и член 3, параграф 2 от приложение II към Регламент № 1164/94 на Съвета; член 17, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1386/2002 на Комисията)
8. Актове на институциите — Правила за административно поведение с общо приложение — Акт, целящ да произведе външно действие — Самоограничаване на правото на преценка на институцията, издала акта — Задължение за зачитане на принципите за равно третиране, за защита на оправданите правни очаквания и за правна сигурност, както и на нормите на правото на Съюза от по-висш порядък
9. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за услуги — Директива 92/50 — Възлагащи органи — Публичноправен орган — Понятие — Функционално тълкуване
(член 1, буква б) от Директива 92/50 на Съвета)
1. Вж. текста на решението.
(вж. точки 65—67)
2. Възлагащите органи са подчинени на задължение за прозрачност, което основно има за цел да гарантира отсъствието на риск от фаворизиране и произвол от тяхна страна. По-специално когато възлагането на дадена поръчка зависи от определянето на икономически най-изгодната оферта по смисъла на член 30, параграф 2 от Директива 93/37 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство или на член 36, параграф 2 от Директива 92/50 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги, възлагащият орган трябва да определи и уточни в спецификациите приложимите критерии за възлагане. В този смисъл посочените разпоредби целят да гарантират зачитането на равното третиране и на прозрачността на стадия на оценка на офертите с оглед възлагане на поръчката.
Освен това, макар съдебната практика да не признава пълната и абсолютна забрана за възлагащия орган да определи по-детайлно след изтичането на срока за представяне на офертите критерий за възлагане на поръчката, който е бил предварително доведен до знанието на оферентите, все пак едно такова последващо определяне е възможно само при стриктно спазване на три кумулативни условия. Първо, това определяне a posteriori не трябва да изменя критериите за възлагане на обществената поръчка, определени в спецификацията или в обявлението за нея; второ, то не трябва да съдържа елементи, които, в случай че са били известни към момента на изготвянето на офертите, биха могли да окажат влияние върху изготвянето им; и трето, то не трябва да се основава на елементи, които могат да имат дискриминационни последици по отношение на някой от оферентите.
Прилагането на метода на средната цена предполага необходимостта да се определи a posteriori един съществен, дори решаващ елемент с оглед на решението за възлагане на поръчките, а именно средната цена, с която всички оферти трябва да се сравняват след получаването им от възлагащия орган. Оттук следва, че след като тази средна цена е неизвестна на стадия на представяне на офертите, оферентите са били лишени от елемент, който — ако им е бил известен предварително — би могъл в значителна степен да повлияе на изготвянето им по смисъла на второто условие по-горе.
(вж. точки 71—73)
3. Макар член 36, параграф 1, буква а) от Директива 92/50 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги — и аналогично член 30, параграф 1, буква б) от Директива 93/37 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство — да оставя на възлагащия орган избора на критериите за възлагане на поръчката, които смята да определи, това не променя обстоятелството, че този избор може да се отнася само до критериите за установяване на икономически най-изгодната оферта. Като икономически най-изгодна оферта обаче може да бъде определена тази сред различните представени оферти, която предлага най-добро съотношение между цена и качество с оглед на оправдани от предмета на поръчката критерии. В резултат на това, когато възлагащите органи избират да възложат поръчката на икономически най-изгодната оферта, те трябва да оценят офертите, за да определят тази, която предлага най-добро съотношение цена—качество.
В този смисъл, ако икономически най-изгодната оферта е невинаги тази, която има най-ниска цена, се налага констатацията, че при условията на абсолютно равенство на офертите, що се отнася до всички останали приложими критерии, включително техническите, една по-малко обременителна оферта трябва по необходимост да бъде считана от икономическа гледна точка като по-изгодна от друга, която е по-скъпа.
(вж. точки 76 и 77)
4. Член 30, параграф 4 от Директива 93/37 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство по необходимост предполага прилагането на процедура за състезателна проверка на офертите, счетени за необичайно ниски от възлагащия орган, на когото се възлага задължението, след като се е запознал с всички оферти, но преди да вземе решение за възлагане на поръчката, да поиска най-напред писмени уточнения във връзка с елементите на офертата, за която са налице подозрения, че е необичайна, и които конкретно са породили у него съмнения, след което да прецени тази оферта с оглед на представената от съответния оферент обосновка в отговор на това искане. Всъщност същественото е всеки оферент, за който се предполага, че е представил оферта с необичайно ниска стойност, да има право да изложи надлежно гледната си точка в това отношение, като му се даде възможност да обоснове различните елементи на своята оферта в момента — който задължително следва да настъпи след отварянето на всички пликове — в който са му станали известни не само прагът на отклонение, приложим за въпросната обществена поръчка, както и фактът, че офертата му се явява с необичайно ниска стойност, но и кои точно аспекти са породили въпроси у възлагащия орган.
Изложеното тълкуване е единственото, което е в съответствие както с текста, така и с предназначението на член 30, параграф 4 от споменатата директива. В този смисъл, от една страна, от самия текст на посочената разпоредба, чиято формулировка е императивна, е видно, че възлагащият орган следва, първо — да идентифицира подозрителните оферти, второ — да позволи на съответните предприятия да докажат сериозността им, като им поиска уточненията, които счита за уместни, трето — да прецени релевантността на предоставените от заинтересуваните лица обяснения и четвърто — да вземе решение относно допускането или отхвърлянето на посочените оферти. Следователно е възможно да се приеме, че изискванията, присъщи на състезателния характер на процедурата за проверка на необичайно ниските оферти по смисъла на член 30, параграф 4 от Директива 93/37, са били спазени единствено доколкото всички така описани етапи са били последователно изпълнени. От друга страна, наличието на действително състезателно обсъждане между възлагащия орган и оферента на подходящ етап от процедурата по разглеждането на офертите представлява основно изискване на директивата, за да се предотврати произволът от страна на възлагащия орган и да се гарантира лоялна конкуренция между предприятията.
(вж. точки 90 и 91)
5. Вж. текста на решението.
(вж. точки 100—103)
6. Тълкуването, което Съдът дава на правна норма на Съюза, единствено изяснява и уточнява нейното значение и обхват, както би трябвало тя да се разбира и прилага от момента на влизането си в сила. От това следва, че така тълкуваната норма може и трябва да се прилага дори спрямо правоотношения, възникнали и развили се преди разглежданото съдебно решение, и само по изключение, в приложение на общия принцип на правна сигурност, присъщ на правовия ред на Съюза, Съдът може да ограничи възможността всяко заинтересовано лице да се позовава на разтълкувана от него разпоредба, за да постави под въпрос добросъвестно създадени правоотношения.
(вж. точка 104)
7. С оглед на принципа на пропорционалност нарушението на задълженията, чието спазване е от основно значение за доброто функциониране на дадена система на Съюза, може да бъде санкционирано със загубата на предоставено от правната уредба на Съюза право, каквото е правото на финансова помощ. Не е възможно обаче при изчисляването на финансовите корекции да се вземат под внимание твърдени икономии, получени в нарушение на приложимите норми на Съюза в областта на обществените поръчки. Държава членка, чиито органи са въвели нередовна система за възлагане, не би могла да се позовава в своя полза на подобна незаконосъобразна практика.
В тази връзка целта на финансовите корекции е да се възстанови определено положение, за да може 100 % от разходите, които са предмет на искане за съвместно финансиране от Кохезионния фонд, да бъдат в съответствие с приложимата в тази област национална правна уредба и уредба на Съюза. Действително по силата на принципа за съответствие, закрепен в член 8, параграф 1 от Регламент № 1164/94 относно създаването на Кохезионен фонд, единствено разходите, извършени в съответствие с релевантните норми, се поемат от бюджета на Съюза. Следователно веднага щом Комисията установи наличието на нарушение на разпоредбите на правото на Съюза по отношение на извършените от държава членка плащания, тя е задължена да коригира представените от тази държава членка отчети.
(вж. точки 119, 124 и 125)
8. Като приема правила за административно поведение, целящи да породят външни последици, и като обявява посредством публикуването им, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, въпросната институция се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и не би могла да се отклонява от тези норми, тъй като това би означавало да бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на правото, като принципите за равно третиране, за правна сигурност или за защита на оправданите правни очаквания. Следователно не би могло да се изключи, че при определени условия и в зависимост от тяхното съдържание подобни норми за поведение с общо приложение могат да пораждат правни последици и че по-специално в определен случай администрацията не може да се отклонява от тях, без да изложи причини, които да са съвместими с общите принципи на правото, като принципа за равно третиране или защитата на оправданите правни очаквания, при условие че този подход не е в противоречие с други норми на правото на Съюза от по-висш порядък.
(вж. точка 130)
9. Вж. текста на решението.
(вж. точка 155)