Věc T‑402/06
Španělské království
v.
Evropská komise
„Fond soudržnosti – Nařízení (ES) č. 1164/94 – Projekty infrastruktur životního prostředí prováděné na území Katalánska (Španělsko) – Částečné zrušení finanční pomoci – Veřejné zakázky na stavební práce a služby – Kritéria zadávání – Ekonomicky nejvýhodnější nabídka – Rovné zacházení – Transparence – Mimořádně nízká nabídka – Způsobilost výdajů – Stanovení finančních oprav – Článek H odst. 2 přílohy II nařízení č. 1164/94 – Proporcionalita“
Shrnutí – Rozsudek Tribunálu (prvního senátu) ze dne 16. září 2013
1. Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek – Zásada rovného zacházení s uchazeči – Povinnost transparentnosti – Rozsah
(Směrnice Rady 92/50, čl. 3 odst. 2, čl. 27 odst. 4 a článek 37, a směrnice Rady 93/37, čl. 22 odst. 4, čl. 30 čtvrtý pododstavec a čl. 31 odst. 1)
2. Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek – Zadání veřejných zakázek – Ekonomicky nejvýhodnější nabídka – Kritéria pro zadání – Dodržování zásady rovného zacházení s uchazeči a zásady transparentnosti – Pozdější upřesnění kritéria pro zadání zakázky, se kterým byli předtím uchazeči seznámeni, veřejným zadavatelem – Podmínky – Použití metody průměrné ceny – Nepřípustnost
(Směrnice Rady 92/50, čl. 36, odst. 2 a směrnice Rady 93/37, čl. 30 odst. 2)
3. Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek – Zadání veřejných zakázek – Ekonomicky nejvýhodnější nabídka – Pojem
[Směrnice Rady 92/50, čl. 36 odst. 1 a směrnice Rady 93/37 čl. 30 odst. 1 písm. b)]
4. Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce – Směrnice 93/37 – Zadání veřejných zakázek – Mimořádně nízké nabídky – Automatické vyloučení – Nepřípustnost – Povinnost provést kontradiktorní ověřování
(Směrnice Rady 93/37, čl. 30 odst. 4)
5. Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek – Zadání veřejných zakázek – Zohlednění kvalitativních kritérií výběru zájemců jakožto kritérií pro zadání zakázky – Nepřípustnost
(Směrnice Rady 92/50, články 31, 32 a čl. 36 odst. 1, a směrnice Rady 93/37 články 26, 27 a čl. 30 odst. 1)
6. Soudní dvůr – Rozsudky – Výklad právních pravidel – Použití na právní vztahy vzniklé a založené před vyhlášením
7. Hospodářská, sociální a územní soudržnost – Strukturální pomoc – Financování ze strany Unie – Omezení finanční pomoci z důvodu nesrovnalostí – Dodržení zásady proporcionality a zásady souladu – Výpočet výše snížení – Zohlednění úspor získaných za porušení unijních pravidel – Nepřípustnost
(Článek 5 ES; nařízení Rady č. 1164/94, čl. 8 odst. 1 a příloha II, čl. H odst. 2; nařízení Komise č. 1386/2002, čl. 17 odstavce 1 a 2)
8. Akty orgánů – Obecně závazná administrativní pravidla chování – Akt, jež má mít externí účinky – Vlastní omezení posuzovací pravomoci orgánem, který akt vydal – Povinnost dodržet zásadu rovného zacházení, ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, jakož i nadřazená pravidla unijního práva
9. Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na služby – Směrnice 92/50 – Zadavatelé – Veřejnoprávní organizace – Pojem – Funkční výklad
[Směrnice Rady 92/50, čl. 1 písm. b)]
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 65-67)
2. Veřejní zadavatelé podléhají povinnosti transparentnosti, jejímž cílem je hlavně zajistit neexistenci rizika upřednostňování a svévole z jejich strany. Veřejný zadavatel musí zejména tehdy, když zadání veřejné zakázky závisí na určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky ve smyslu čl. 30 odst. 2 směrnice 93/37 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce nebo čl. 36 odst. 2 směrnice 92/50 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby, definovat a upřesnit v zadávací dokumentaci použitelná kritéria pro zadávání. Tato ustanovení tak mají zajistit dodržování rovného zacházení a transparentnosti ve fázi hodnocení nabídek s ohledem na zadání veřejné zakázky.
Navíc, i když judikatura neuznala úplný a naprostý zákaz toho, aby veřejný zadavatel po uplynutí lhůty k podávání nabídek podrobněji upřesnil určité kritérium pro zadání zakázky, se kterým byli předtím uchazeči seznámeni, nic to nemění na tom, že takové následné určení je možné pouze při přísném dodržení tří kumulativních podmínek. Zaprvé toto následné určení nesmí měnit kritéria pro zadání zakázky definovaná v zadávací dokumentaci nebo v oznámení o zahájení zadávacího řízení; zadruhé nesmí obsahovat skutečnosti, které by, pokud by byly známy v době přípravy nabídek, mohly tuto přípravu ovlivnit a zatřetí nesmí být provedeno při zohlednění skutečností, které by mohly vést k diskriminaci některého z uchazečů.
Použití metody průměrné ceny předpokládá nezbytnost určit a posteriori podstatnou, ba dokonce rozhodující, skutečnost pro rozhodnutí o zadání veřejných zakázek, a sice průměrnou cenu, se kterou musí být všechny nabídky porovnány po jejich přijetí veřejným zadavatelem. Uchazečům, kteří uvedenou průměrnou cenu neznali v okamžiku podávání svých nabídek, tak je upřena skutečnost, která by, pokud by jim byla známa v době přípravy jejich nabídek, obzvláště mohla tuto přípravu ovlivnit ve smyslu druhé podmínky uvedené výše.
(viz body 71-73)
3. I když čl. 36 odst. 1 písm. a) směrnice 92/50 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby – a obdobně čl. 30 odst. 1 písm. b) směrnice 93/37 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce – ponechává na veřejných zadavatelích volbu kritérií pro zadání zakázky, která zamýšlejí uplatnit, tato volba se nicméně může týkat jen kritérií směřujících k určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky. Jako ekonomicky nejvýhodnější nabídka může být však definována nabídka, která mezi různými předloženými nabídkami představuje nejlepší poměr mezi kvalitou a cenou s ohledem na kritéria odůvodněná předmětem veřejné zakázky. Jestliže se veřejní zadavatelé rozhodnou zadat veřejnou zakázku ekonomicky nejvýhodnější nabídce, musí tedy zhodnotit nabídky, aby určili, která vykazuje nejlepší poměr mezi kvalitou a cenou.
I když ekonomicky nejvýhodnější nabídka není vždy nabídka s nejnižší cenou, je v této souvislosti třeba konstatovat, že za podmínek naprosté rovnosti nabídek, pokud jde o veškerá další relevantní kritéria, včetně technických, musí být levnější nabídka z ekonomického hlediska nezbytně považována za výhodnější nabídku než nabídka dražší.
(viz body 76, 77)
4. Článek 30 odst. 4 směrnice 93/37 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce nezbytně předpokládá, že se provede kontradiktorní ověřování nabídek, které veřejný zadavatel považoval za mimořádně nízké, a to tak, že mu stanoví povinnost, aby po seznámení se se všemi nabídkami a před přijetím rozhodnutí o zadání veřejné zakázky, nejprve písemně požádal o upřesnění prvků nabídky podezírané jako neobvyklé, jež konkrétně vedly k jeho pochybnostem, a v odpověď na uvedenou žádost posoudil dále tuto nabídku s ohledem na vysvětlení poskytnutá dotyčným uchazečem. Je totiž nezbytné, aby každý uchazeč podezřívaný z předložení neobvykle nízké nabídky mohl v tomto ohledu uvést užitečně své stanovisko tak, že mu bude poskytnuta možnost předložit veškerá odůvodnění k různým prvkům jeho nabídky v okamžiku – ke kterému nezbytně dojde po otevření všech obálek – kdy se dozví nejen o prahové úrovni neobvyklosti použitelné na dotčenou zakázku, jakož i o skutečnosti, že se jeho nabídka zdá být neobvykle nízká, ale i o konkrétních bodech, které vyvolaly dotazy ze strany veřejného zadavatele.
Tento výklad je jediný výklad, který je v souladu jak se zněním, tak s účelem čl. 30 odst. 4 uvedené směrnice. Ze samotného znění uvedeného ustanovení, které je formulováno kogentně, tak vyplývá, že veřejnému zadavateli zaprvé přísluší identifikovat podezřelé nabídky, zadruhé umožnit dotčeným podnikům prokázat jejich serióznost tím, že je požádá o upřesnění, která považuje za vhodná, zatřetí posoudit relevanci vysvětlení poskytnutých dotčenými osobami a začtvrté přijmout rozhodnutí, pokud jde o přijetí nebo zamítnutí uvedených nabídek. Jen pokud postupně proběhly všechny takto popsané fáze, je možné mít za to, že byly dodrženy požadavky vlastní kontradiktorní povaze ověřování mimořádně nízkých nabídek ve smyslu čl. 30 odst. 4 směrnice 93/37. Kromě toho existence skutečné kontradiktorní diskuze, k níž dojde mezi veřejným zadavatelem a uchazečem v příhodném okamžiku v rámci přezkoumávání nabídek, představuje základní požadavek směrnice k zabránění svévolnosti veřejného zadavatele a k zajištění poctivé hospodářské soutěže mezi podniky.
(viz body 90, 91)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 100-103)
6. Výklad ustanovení unijního práva, který Soudní dvůr podává, se omezuje na vyjasnění a upřesnění významu a dosahu tohoto ustanovení, tak jak mělo být chápáno a používáno od okamžiku, kdy nabylo účinnosti. Z toho vyplývá, že takto vyložené ustanovení může a musí být použito i na právní vztahy vzniklé a založené před vydáním dotčeného rozsudku a Soudní dvůr může jen za výjimečných okolností, na základě obecné zásady právní jistoty vlastní právnímu řádu Unie, omezit možnost všech zúčastněných osob dovolávat se ustanovení, jehož výklad podal, za účelem zpochybnění právních vztahů založených v dobré víře.
(viz bod 104)
7. Z hlediska zásady proporcionality může být porušení povinností, jejichž dodržování má základní význam pro řádné fungování systému Unie, sankcionováno ztrátou takového nároku přiznaného unijní právní úpravou, jako je nárok na finanční podporu. V rámci stanovení finančních oprav totiž není možné zohlednit údajné úspory, které byly získány za porušení relevantních pravidel Unie v oblasti veřejných zakázek. Členský stát, jehož orgány zavedly neoprávněný systém zadávání zakázek, se nemůže dovolávat protiprávního jednání ve svůj prospěch.
V tomto ohledu je cílem finančních oprav obnovit stav, kdy je 100 % výdajů oznámených ke spolufinancování z Fondu soudržnosti v souladu s vnitrostátními předpisy a předpisy Unie použitelnými v dané oblasti. Na základě zásady souladu, jak je zakotvená v čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1164/94 o zřízení Fondu soudržnosti, jdou totiž k tíži rozpočtu Unie pouze výdaje uskutečněné v souladu s relevantními pravidly. Jakmile tedy Komise zjistí existenci porušení ustanovení unijního práva u plateb uskutečněných členským státem, je povinna přistoupit k nápravě vyúčtování předloženého tímto členským státem.
(viz body 119, 124, 125)
8. Příslušný orgán se tím, že přijme administrativní pravidla chování, jež mají mít externí účinky, a tím, že jejich zveřejněním oznámí, že je napříště použije na případy jimi dotčené, omezuje ve výkonu své posuzovací pravomoci a nemůže se od těchto pravidel odchýlit, aniž by byl případně sankcionován z důvodu porušení obecných právních zásad, jako je zásada rovného zacházení, právní jistoty nebo ochrany legitimního očekávání. Nemůže být tedy vyloučeno, že taková obecně závazná pravidla chování mohou za určitých podmínek a v závislosti na svém obsahu způsobovat právní následky a zejména, že se od nich správní orgán nemůže v konkrétním případě odchýlit, aniž by podal důvody, které jsou slučitelné s obecnými právními zásadami, jako je zásada rovného zacházení nebo ochrana legitimního očekávání, za podmínky, že takový přístup není v rozporu s jinými nadřazenými pravidly unijního práva.
(viz bod 130)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 155)