Asunto T‑402/06
Reino de España
contra
Comisión Europea
«Fondo de Cohesión — Reglamento (CE) nº 1164/94 — Proyectos de infraestructuras medioambientales ejecutados en el territorio de Cataluña — Supresión parcial de la ayuda financiera — Contratos públicos de servicios y de obras — Criterios de adjudicación — Oferta más ventajosa económicamente — Igualdad de trato — Transparencia — Oferta anormalmente baja — Subvencionabilidad de los gastos — Determinación de las correcciones financieras — Artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamentonº 1164/94 — Proporcionalidad»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera)
de 16 de septiembre de 2013
1. Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos — Principio de igualdad de trato de los licitadores — Obligación de transparencia — Alcance
(Directivas del Consejo 92/50/CEE, arts. 3, ap. 2, 27, ap. 4, y 37, y 93/37/CEE, arts. 22, ap. 4, 30, ap. 4, párr. 4, y 31, ap. 1)
2. Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos — Adjudicación de los contratos — Oferta más ventajosa económicamente — Criterios de adjudicación — Respeto de los principios de igualdad de trato de los licitadores y de transparencia — Especificación posterior por parte de la entidad adjudicadora de un criterio de adjudicación del contrato puesto previamente en conocimiento de los licitadores — Requisitos — Aplicación del criterio del precio medio — Improcedencia
(Directivas del Consejo 92/50/CEE, art. 36, ap. 2, y 93/37/CEE, art. 30, ap. 2)
3. Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos — Adjudicación de los contratos — Oferta más ventajosa económicamente — Concepto
[Directivas del Consejo 92/50/CEE, art. 36, ap. 1, letra a), y 93/37/CEE, art. 30, ap. 1, letra b)]
4. Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras — Directiva 93/37/CEE — Adjudicación de los contratos — Ofertas anormalmente bajas — Exclusión automática — Improcedencia — Obligación de iniciar un procedimiento de verificación contradictorio
(Directiva 93/37/CEE del Consejo, art. 30, ap. 4)
5. Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos — Adjudicación de los contratos — Criterios de selección cuantitativa de los candidatos tomados en consideración como criterios de atribución — Improcedencia
(Directivas del Consejo 92/50/CEE, arts. 31, 32 y 36, ap. 1, y 93/37/CEE, arts. 26, 27 y 30, ap. 1)
6. Tribunal de Justicia — Sentencias — Interpretación de las normas jurídicas — Aplicación a las relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia
7. Cohesión económica, social y territorial — Intervenciones de carácter estructural — Financiación por parte de la Unión — Reducción de una ayuda financiera debido a la existencia de irregularidades — Respeto de los principios de proporcionalidad y de conformidad — Cálculo del importe de la reducción — Toma en consideración de los ahorros obtenidos infringiendo la normativa de la Unión — Improcedencia
[Art. 5 CE; Reglamento (CE) nº 1164/94 del Consejo, art. 8, ap. 1 y anexo II, art. H, ap. 2; Reglamento (CE) nº 1386/2002 de la Comisión, art. 17, aps. 1 y 2]
8. Actos de las instituciones — Reglas de conducta administrativa de carácter general — Acto destinado a producir efectos externos — Autolimitación de la facultad de apreciación de la institución autora del acto — Obligación de respetar los principios de igualdad de trato, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica y las normas de rango superior del Derecho de la Unión
9. Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos de servicios — Directiva 92/50/CEE — Entidades adjudicadoras — Organismo de Derecho público — Concepto — Interpretación funcional
[Directiva 92/50/CEE del Consejo, art. 1, letra b)]
1. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 65 a 67)
2. Las entidades adjudicadoras están sujetas a una obligación de transparencia que tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo o arbitrariedad por su parte. En particular, cuando la adjudicación de un contrato depende de la determinación de la oferta más ventajosa económicamente, a efectos del artículo 30, apartado 2, de la Directiva 93/37, sobre los contratos públicos de obras, o del artículo 36, apartado 2, de la Directiva 92/50, sobre los contratos públicos de servicios, la entidad adjudicadora debe definir y precisar, en el pliego de condiciones, los criterios de adjudicación aplicables. Por tanto, estas disposiciones pretenden garantizar el respeto de la igualdad de trato y de la transparencia en la fase de la evaluación de las ofertas con vistas a la adjudicación del contrato.
Además, si bien la jurisprudencia no ha reconocido que exista una prohibición total y absoluta de que la entidad adjudicadora especifique con más detalle, tras la expiración del plazo de presentación de las ofertas, un criterio de adjudicación del contrato que previamente se hubiese dado a conocer a los licitadores, no es menos cierto que tal determinación posterior sólo es posible si se cumplen estrictamente tres requisitos acumulativos. En primer lugar, esta determinación a posteriori no debe modificar los criterios de adjudicación del contrato definidos en el pliego de condiciones o en el anuncio de la licitación; en segundo lugar, no debe contener elementos que, de haber sido conocidos en el momento de la preparación de las ofertas, habrían podido influir en tal preparación, y, en tercer lugar, no debe haber sido adoptada teniendo en cuenta elementos que pudieran tener un efecto discriminatorio en perjuicio de alguno de los licitadores.
La aplicación del método del precio medio implica la necesidad de determinar a posteriori un elemento esencial, e incluso decisivo, para la adjudicación de los contratos, a saber, el precio medio con el que debían compararse todas las ofertas tras su recepción por la entidad adjudicadora. Por tanto, al no conocer este precio medio en el momento de la presentación de sus ofertas, los licitadores se ven privados de un dato que, de haber sido conocido por ellos con anterioridad, hubiera podido influir en gran medida en la preparación de aquéllas, en el sentido del segundo requisito recordado más arriba.
(véanse los apartados 71 a 73)
3. Si bien el artículo 36, apartado 1, letra a), de la Directiva 92/50, sobre los contratos públicos de servicios —y, de manera análoga, el artículo 30, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/37, sobre los contratos públicos de obras— deja a la entidad adjudicadora la elección de los criterios de adjudicación del contrato que pretenda aplicar, esa elección sólo puede recaer en criterios dirigidos a identificar la oferta más ventajosa económicamente. Pues bien, la oferta más ventajosa económicamente puede definirse como aquella entre las diferentes ofertas realizadas que presenta la mejor relación entre la calidad y el precio, teniendo en cuenta los criterios justificados por el objeto del contrato. Por consiguiente, cuando las entidades adjudicadoras deciden adjudicar el contrato a la oferta más ventajosa económicamente, deben evaluar las ofertas para determinar cuál es la que presenta la mejor relación entre la calidad y el precio.
De este modo, aunque la oferta más ventajosa económicamente no es siempre aquella que tiene el precio más bajo, debe observarse que, en condiciones de perfecta igualdad de las ofertas por lo que respecta a todos los demás criterios pertinentes, incluidos los técnicos, una oferta más barata debe necesariamente considerarse más ventajosa, desde el punto de vista económico, que una oferta más cara.
(véanse los apartados 76 y 77)
4. El artículo 30, apartado 4, de la Directiva 93/37, sobre los contratos públicos de obras, presupone necesariamente la aplicación de un procedimiento contradictorio de verificación de aquellas ofertas que la entidad adjudicadora considere anormalmente bajas, al exigir a ésta que, después de tomar conocimiento de todas las ofertas y antes de decidir la adjudicación del contrato, solicite primero por escrito precisiones sobre los elementos concretos de la oferta sospechosa de anomalía que le hayan hecho albergar dudas y valore después dicha oferta a la luz de las justificaciones facilitadas por el licitador afectado en respuesta a la referida petición. En efecto, es fundamental que cada licitador sospechoso de haber presentado una oferta anormalmente baja disponga de la facultad de alegar oportunamente su punto de vista al respecto, ofreciéndosele para ello la posibilidad de aportar todo tipo de justificaciones sobre los diferentes componentes de su oferta en un momento —que necesariamente ha de ser posterior a la apertura de todas las plicas— en el que tenga conocimiento no sólo del umbral de anomalía aplicable a la correspondiente licitación y del hecho de que su oferta haya parecido anormalmente baja, sino también de los puntos precisos que hayan suscitado las dudas de la entidad adjudicadora.
La precedente interpretación es la única que resulta conforme tanto con la letra como con la finalidad del artículo 30, apartado 4, de dicha Directiva. En efecto, por un lado, del propio texto de dicha disposición, redactada en términos imperativos, resulta que incumbe a la entidad adjudicadora, en primer lugar, identificar las ofertas sospechosas; en segundo lugar, dar a las empresas afectadas la posibilidad de demostrar la seriedad de tales ofertas, exigiéndoles las precisiones que considere oportunas; en tercer lugar, valorar la pertinencia de las explicaciones facilitadas por los interesados, y, en cuarto lugar, tomar la decisión de admitir o rechazar las referidas ofertas. Por lo tanto, sólo será posible considerar que se han respetado las exigencias inherentes al carácter contradictorio del procedimiento de verificación de las ofertas anormalmente bajas, a efectos del artículo 30, apartado 4, de la Directiva 93/37, cuando se hayan cumplido sucesivamente todas las fases de este modo descritas. Por otro lado, el hecho de que en un momento útil del procedimiento de examen de las ofertas tenga lugar un debate contradictorio efectivo entre la entidad adjudicadora y el licitador constituye una exigencia fundamental de la Directiva, cuyo fin es evitar la arbitrariedad de la entidad adjudicadora y garantizar una sana competencia entre las empresas.
(véanse los apartados 90 y 91)
5. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 100 a 103)
6. La interpretación que hace el Tribunal de Justicia de una norma de Derecho de la Unión se limita a aclarar y precisar el significado y el alcance de ésta, tal como habría debido ser entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor. De ello resulta que la norma así interpretada puede y debe ser aplicada incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia de que se trate y sólo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico de la Unión, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen la disposición interpretada con el fin de cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe.
(véase el apartado 104)
7. A la luz del principio de proporcionalidad, la falta de ejecución de las obligaciones cuyo cumplimiento tiene una importancia fundamental para el buen funcionamiento del sistema de la Unión puede sancionarse con la pérdida de un derecho concedido por la normativa de la Unión, como el derecho a una ayuda económica. Pues bien, no es posible tomar en consideración, en el marco del cálculo de las correcciones financieras, esos supuestos ahorros resultantes de la infracción de las normas pertinentes de la Unión en materia de contratación pública. Un Estado miembro cuyas autoridades han establecido un sistema de adjudicación irregular no puede invocar, en su propio beneficio, tal práctica ilegal.
Sobre este particular, el objetivo de las correcciones financieras consiste en restablecer una situación en la que el 100 % del gasto declarado para su cofinanciación con cargo al Fondo de Cohesión se ajuste a la normativa nacional y de la Unión aplicables en la materia. En efecto, en virtud del principio de conformidad, establecido en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94, por el que se crea el Fondo de Cohesión, sólo los gastos efectuados de conformidad con las normas aplicables quedan a cargo del presupuesto de la Unión. Por consiguiente, desde el momento en que la Comisión detecta la existencia de una infracción de las disposiciones del Derecho de la Unión en los pagos efectuados por un Estado miembro, está obligada a rectificar las cuentas presentadas por dicho Estado.
(véanse los apartados 119, 124 y 125)
8. Al adoptar reglas de conducta administrativa que tienen por objeto producir efectos externos, y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los supuestos contemplados en ellas, la institución en cuestión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por vulnerar los principios generales del Derecho, tales como el de igualdad de trato, el de seguridad jurídica o el de protección de la confianza legítima. Por lo tanto, no cabe excluir que, sujeto a determinados requisitos y en función de su contenido, dichas reglas de conducta de alcance general puedan producir efectos jurídicos y que, en particular, la Administración no pueda apartarse de ellas, en un determinado caso, sin dar razones que sean compatibles con los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima, siempre que dicho enfoque no sea contrario a normativa de la Unión de rango superior.
(véase el apartado 130)
9. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 155)