T‑402/06. sz. ügy
Spanyol Királyság
kontra
Európai Bizottság
„Kohéziós Alap – 1164/94/EK rendelet – A Katalónia (Spanyolország) területén a környezetvédelmi infrastruktúrákkal kapcsolatban megvalósított projektek – A pénzügyi támogatás részleges megvonása – A szolgáltatásnyújtásra és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések – Az odaítélés szempontjai – Gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat – Egyenlő bánásmód – Átláthatóság – Kirívóan alacsony összegű árajánlat – Kiadások támogathatósága – A pénzügyi korrekciók meghatározása – Az 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikkének (2) bekezdése – Arányosság”
Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (első tanács), 2013. szeptember 16.
1. Jogszabályok közelítése – Közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – Az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód elve – Átláthatósági kötelezettség – Terjedelem
(92/50 tanácsi irányelv, 3. cikk, (2) bekezdés, 27. cikk, (4) bekezdés és 37. cikk; 93/37 tanácsi irányelv, 22. cikk, (4) bekezdés, 30. cikk, (4) bekezdés, negyedik albekezdés és 31. cikk, (1) bekezdés)
2. Jogszabályok közelítése – Közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – Szerződések odaítélése – Gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat – Az odaítélés szempontjai – Az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvének tiszteletben tartása – A szerződés előzetesen az ajánlattevők tudomására hozott odaítélési szempontjának az ajánlatkérő általi utólagos meghatározása – Feltételek – Átlagármódszer alkalmazása – Megengedhetetlenség
(92/50 tanácsi irányelv, 36. cikk, (2) bekezdés; 93/37 tanácsi irányelv, 30. cikk, (2) bekezdés)
3. Jogszabályok közelítése – Közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – Szerződések odaítélése – Gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat – Fogalom
(92/50 tanácsi irányelv, 36. cikk, (1) bekezdés, a) pont; 93/37 tanácsi irányelv, 30. cikk, (1) bekezdés, b) pont)
4. Jogszabályok közelítése – Építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – 93/37 irányelv – Szerződések odaítélése – Kirívóan alacsony összegű árajánlatok – Automatikus kizártság – Megengedhetetlenség – Kontradiktórius vizsgálati eljárás alkalmazásának kötelezettsége
(93/37 tanácsi irányelv, 30. cikk, (4) bekezdés)
5. Jogszabályok közelítése – Közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – Szerződések odaítélése – A pályázók minőségi kiválasztására vonatkozó szempontoknak az odaítélési szempontok körében való figyelembevétele – Megengedhetetlenség
(92/50 tanácsi irányelv, 31. cikk, 32. cikk és 36. cikk, (1) bekezdés; 93/37 tanácsi irányelv, 26. cikk, 27. cikk és 30. cikk, (1) bekezdés)
6. Bíróság – Ítéletek – Jogszabályok értelmezése – Az ítélethirdetést megelőzően létrejött és fennálló jogviszonyokra történő alkalmazás
7. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió – Szerkezeti beavatkozások – Az Unió általi finanszírozás – A támogatás szabálytalanságok miatti csökkentése – Az arányosság és a megfelelés elvének tiszteletben tartása – A csökkentés összegének kiszámítása– Az uniós szabályok megsértése révén elért megtakarítások figyelembevétele – Megengedhetetlenség
(EK 5. cikk; 1164/94 tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) bekezdés és II. melléklet, H. cikk, (2) bekezdés; 1386/2002 bizottsági rendelet, 17. cikk, (1) és (2) bekezdés)
8. Intézmények jogi aktusai – A hivatali magatartásra vonatkozó általános hatályú szabályok – Külső joghatások kiváltására irányuló aktus – A jogi aktust kibocsátó intézmény mérlegelési jogkörének önkéntes korlátozása – Az egyenlő bánásmód, a bizalomvédelem és jogbiztonság elve, valamint az uniós jog magasabb szintű jogszabályai tiszteletben tartásának kötelezettsége
9. Jogszabályok közelítése – Szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – 92/50 irányelv – Ajánlatkérők – Közjogi szerv – Fogalom – Funkcionális értelmezés
(92/50 tanácsi irányelv, 1. cikk, b) pont)
1. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 65–67. pont)
2. Az ajánlatkérőkre vonatkozik az átláthatóság kötelezettsége, amelynek célja alapvetően az ajánlatkérők részéről a részrehajlás és az önkényesség kockázata hiányának biztosítása. Különösen, amennyiben valamely szerződés odaítélése az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 93/37 irányelv 30. cikke (2) bekezdésének, illetve a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 92/50 irányelv 36. cikke (2) bekezdésének értelmében vett gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározásától függ, az ajánlatkérőnek a dokumentációban meg kell határoznia és pontosan rögzítenie kell az alkalmazandó odaítélési szempontokat. E rendelkezések célja ily módon annak biztosítása, hogy az ajánlatok értékelésének a szerződés odaítélésére irányuló szakaszában tiszteletben tartják az egyenlő bánásmódot és az átláthatóságot.
Ezen túlmenően, jóllehet az ítélkezési gyakorlat nem ismerte el annak teljes és abszolút tilalmát, hogy az ajánlatkérő az ajánlatok benyújtási határidejének lejártát követően részletesebben meghatározza a szerződésnek a korábban az ajánlattevők tudomására hozott odaítélési szempontját, ez nem változtat azon, hogy egy ilyen utólagos meghatározás csak három együttes feltétel szigorú tiszteletben tartása mellett lehetséges. Elsősorban, ez az utólagos meghatározás nem módosíthatja a szerződésnek a dokumentációban, illetve a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben meghatározott odaítélési szempontjait; másodsorban nem tartalmazhat olyan elemeket, amelyek ismerete az ajánlat elkészítésének időpontjában befolyásolhatta volna annak elkészítését; harmadsorban pedig nem születhet meg olyan szempontok figyelembevételével, amelyek bármelyik ajánlattevővel szemben hátrányosan megkülönböztető hatással járhatnak.
Az átlagármódszer alkalmazása feltételezi annak szükségességét, hogy utólagosan kell meghatározni egy, a szerződések odaítélésére vonatkozó határozat tekintetében alapvető – sőt, döntő – tényezőt, azaz azt az átlagárat, amellyel valamennyi ajánlatot össze kell vetni az ajánlatok ajánlatkérő általi kézhezvételét követően. Az ajánlattevőket az ajánlataik benyújtásának szakaszában az említett átlagár ismeretének hiányában azonban olyan tényezőtől fosztják meg, amely – ha korábban ismerték volna – a második feltétel értelmében különösen befolyásolhatja az ajánlat elkészítését.
(vö. 71–73. pont)
3. Jóllehet a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 92/50 irányelv 36. cikke (1) bekezdésének a) pontja – és analóg módon az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 93/37 irányelv 30. cikke (1) bekezdésének b) pontja – ugyan az ajánlatkérőre bízza, hogy mely szerződés‑odaítélési szempontokat kívánja alkalmazni, ezzel együtt e választási lehetőség csak olyan szempontokra terjedhet ki, amelyek célja az összességében legelőnyösebb ajánlat megtalálása. Márpedig a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat akként határozható meg, hogy az az, amely esetében a különböző benyújtott ajánlatok közül a legelőnyösebb a minőség és az ár aránya, figyelembe véve a szerződés tárgya által indokolt szempontokat. Következésképpen, amennyiben az ajánlatkérők úgy döntenek, hogy a szerződést a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlatnak ítélik oda, az ajánlatokat értékelniük kell azon ajánlat meghatározása céljából, hogy melyik rendelkezik a minőség és az ár közötti legelőnyösebb aránnyal.
Ezért jóllehet a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat nem mindig az, amely a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást tartalmazza, meg kell állapítani, hogy amennyiben minden más releváns – köztük műszaki – szempont tekintetében az ajánlatok tökéletesen azonosak, a kevésbé költséges ajánlatot gazdasági szempontból szükségszerűen előnyösebbnek kell tekinteni egy drágább ajánlatnál.
(vö. 76., 77. pont)
4. Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése szükségszerűen feltételezi az ajánlatkérő által kirívóan alacsonynak minősített ajánlatok kontradiktórius vizsgálatára irányuló eljárásnak az alkalmazását, azzal hogy arra kötelezi az ajánlatkérőt, hogy az összes ajánlat megismerését követően és a szerződés odaítélésére vonatkozó döntést megelőzően először írásban kérjen pontosításokat a gyanítottan rendellenességet tartalmazó ajánlat azon elemeire vonatkozóan, amelyek az ajánlatkérőben konkrétan kételyeket ébresztettek, valamint hogy ezen ajánlatot ezt követően az érintett ajánlattevő által az említett kérelemre válaszul nyújtott indokolás tekintetében értékelje. Létfontosságú ugyanis az, hogy valamennyi ajánlattevő, akinek az ajánlatát kirívóan alacsonynak tartják, kifejthesse e tekintetben saját álláspontját azáltal, hogy lehetőséget biztosítanak számára ajánlatának különböző elemeire vonatkozóan igazolások benyújtására, amikor – szükségszerűen valamennyi boríték felbontása után – tudomást szerzett nemcsak az érintett szerződésre alkalmazandó eltérési küszöbről és arról, hogy ajánlatát kirívóan alacsonynak tartják, hanem azokról a meghatározott pontokról is, amelyeket az ajánlatkérő kérdésesnek talált.
Egyedül ez az értelmezés felel meg mind az említett irányelv 30. cikke (4) bekezdése szövegének, mind pedig céljának. Ily módon egyrészről magából – a kötelező jelleggel megfogalmazott – említett rendelkezés szövegéből kitűnik, hogy az ajánlatkérő feladata először, hogy azonosítsa a gyanús ajánlatokat, másodszor, hogy lehetővé tegye az érintett vállalkozások számára, hogy bizonyítsák azok komolyságát azzal, hogy az általa célszerűnek tartott pontosításokat kér tőlük, harmadszor, hogy megítélje az érdekeltek által nyújtott magyarázatok helytállóságát, negyedszer pedig hogy döntést hozzon az ilyen ajánlatok elfogadásáról vagy elutasításáról. Csak abban az esetben lehet tehát úgy vélni, hogy tiszteletben tartották a kirívóan alacsony ellenértéket tartalmazó ajánlatok ellenőrzésére irányuló eljárásnak a 93/37 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének értelmében vett kontradiktórius jellegében rejlő követelményeket, ha az ekként leírt valamennyi lépésre később sor került. Másfelől az ajánlatok vizsgálatára irányuló eljárás megfelelő szakaszában helyet kapó, az ajánlatkérő és az ajánlattevő közötti, ténylegesen kontradiktórius párbeszéd az irányelv egyik alapvető követelményét képezi az ajánlatkérő hatóság önkényességének elkerülése és a vállalkozások közötti egészséges verseny biztosítása érdekében.
(vö. 90., 91. pont)
5. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 100–103. pont)
6. A Bíróság által valamely uniós jogi rendelkezésről kifejtett értelmezés arra szorítkozik, hogy megmagyarázza és pontosítsa e szabály hatályát és jelentését, ahogyan azt hatálybalépésének időpontjától értelmezni és alkalmazni kellett volna. Ebből következően az így értelmezett rendelkezést a szóban forgó ítéletet megelőzően létrejött és létrehozott jogviszonyok tekintetében is lehet, és kell is alkalmazni, és a Bíróság csakis kivételes esetben, a jogbiztonság uniós jogrenden belüli elvének alkalmazásában folyamodhat ahhoz, hogy korlátozza valamennyi érdekelt arra vonatkozó lehetőségét, hogy a Bíróság által értelmezett valamely rendelkezésre hivatkozzon jóhiszeműen létrehozott jogviszonyok kétségbe vonása céljából.
(vö. 104. pont)
7. Az arányosság elvére tekintettel azon kötelezettségek megsértése, amelyek teljesítése valamely uniós rendszer megfelelő működése tekintetében alapvető fontosságú, az uniós szabályozás által biztosított jog, például pénzügyi támogatás elvesztésével szankcionálható. Márpedig a pénzügyi korrekciók kiszámításával összefüggésben nem lehet figyelembe venni a közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos releváns uniós szabályok megsértésével elért állítólagos megtakarításokat. A saját javára nem hivatkozhat egy ehhez hasonló jogellenes gyakorlatra az a tagállam, amelynek hatóságai szabálytalan odaítélési rendszert léptettek életbe.
E tekintetben a pénzügyi korrekciók célja a helyzet helyreállítása oly módon, hogy a Kohéziós Alappal való társfinanszírozás iránti kérelem tárgyát képező kiadások 100%‑a megfeleljen az adott területen irányadó nemzeti és uniós szabályozásnak. A Kohéziós Alap létrehozásáról szóló 1164/94 rendelet 8. cikkének (1) bekezdésében rögzített összhang elve alapján ugyanis kizárólag a releváns szabályoknak megfelelően teljesített kiadások terhelik az Unió költségvetését. Következésképpen, amint a Bizottság a tagállam által teljesített kifizetések tekintetében feltárja az uniós rendelkezések megsértésének fennállását, köteles a tagállam által benyújtott elszámolást helyesbíteni.
(vö. 119., 124., 125. pont)
8. Az érintett intézmény, azáltal hogy külső joghatás kiváltására irányuló igazgatási magatartási szabályokat fogad el, és azoknak közzétételével kihirdeti, hogy a továbbiakban e szabályokat fogja alkalmazni az azok által érintett esetekre, korlátozza magát mérlegelési jogköre gyakorlásában, és nem térhet el e szabályoktól, ellenkező esetben ugyanis adott esetben az általános jogelveknek – mint az egyenlő bánásmód, a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének – a megsértése címén felelősségre vonható. Következésképpen nem zárható ki, hogy az ilyen általános hatályú magatartási szabályok bizonyos feltételekkel és a tartalmuknak megfelelően joghatást válthatnak ki, és különösen az sem zárható ki, hogy az igazgatás egy konkrét esetben e szabályoktól az általános jogelvekkel – mint az egyenlő bánásmód vagy a bizalomvédelem elvével – összeegyeztethető indokokkal történő igazolás nélkül nem térhet el, feltéve hogy az általa alkalmazott megközelítés nem ellentétes az uniós jog más, a jogszabályi hierarchia szerint magasabb rendű szabályaival.
(vö. 130. pont)
9. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 155. pont)