Causa T‑402/06
Regno di Spagna
contro
Commissione europea
«Fondo di coesione – Regolamento (CE) n. 1164/94 – Progetti di infrastrutture ambientali attuati nel territorio della Catalogna (Spagna) – Soppressione parziale del contributo finanziario – Appalti pubblici di servizi e di lavori – Criteri di aggiudicazione – Offerta economicamente più vantaggiosa – Parità di trattamento – Trasparenza – Offerta anormalmente bassa – Ammissibilità delle spese – Determinazione delle rettifiche finanziarie – Articolo H, paragrafo 2, dell’allegato II del regolamento n. 1164/94 – Proporzionalità»
Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 16 settembre 2013
1. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici – Principio di parità di trattamento tra gli offerenti – Obbligo di trasparenza – Portata
(Direttive del Consiglio 92/50, artt. 3, § 2, 27, § 4, e 37, e 93/37, artt. 22, § 4, 30, § 4, quarto comma, e 31, § 1)
2. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici – Aggiudicazione degli appalti – Offerta economicamente più vantaggiosa – Criteri di aggiudicazione – Rispetto dei principi di parità di trattamento degli offerenti e di trasparenza – Ulteriore specificazione da parte dell’amministrazione aggiudicatrice di un criterio di aggiudicazione dell’appalto preventivamente reso noto agli offerenti – Presupposti – Applicazione del metodo del prezzo medio – Inammissibilità
(Direttive del Consiglio 92/50, art. 36, § 2, e 93/37, art. 30, § 2)
3. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici – Aggiudicazione degli appalti – Offerta economicamente più vantaggiosa – Nozione
[Direttive del Consiglio 92/50, art. 36, § 1, a), e 93/37, art. 30, § 1, b)]
4. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori – Direttiva 93/37 – Aggiudicazione degli appalti – Offerte anormalmente basse – Esclusione automatica – Inammissibilità – Obbligo di applicare una procedura di verifica in contraddittorio (Direttiva del Consiglio 93/37, art. 30, § 4)
5. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici – Aggiudicazione degli appalti – Criteri di selezione qualitativa dei candidati presi in considerazione come criteri di aggiudicazione – Inammissibilità
(Direttive del Consiglio 92/50, artt. 31, 32 e 36, § 1, e 93/37, artt. 26, 27 e 30, § 1)
6. Corte di giustizia – Sentenze – Interpretazione delle norme di diritto – Applicazione ai rapporti giuridici sorti e costituiti prima della pronuncia
7. Coesione economica, sociale e territoriale – Interventi strutturali – Finanziamento da parte dell’Unione – Riduzione di un contributo finanziario a causa di irregolarità – Rispetto dei principi di proporzionalità e di conformità – Calcolo dell’importo della riduzione – Considerazione dei risparmi ottenuti in violazione delle disposizioni dell’Unione – Inammissibilità
(Art. 5 CE; regolamento del Consiglio n. 1164/94, art. 8, § 1, e allegato II, art. H, § 2; regolamento della Commissione n. 1386/2002, art. 17, §§ 1 e 2)
8. Atti delle istituzioni – Norme di condotta amministrativa di portata generale – Atto diretto a produrre effetti esterni – Autolimitazione del potere discrezionale dell’istituzione autrice dell’atto – Obbligo di rispettare i principi della parità di trattamento, della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto nonché le regole superiori del diritto dell’Unione
9. Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi – Direttiva 92/50 – Amministrazioni aggiudicatrici – Ente di diritto pubblico – Nozione – Interpretazione funzionale
[Direttiva del Consiglio 92/50, art. 1, b)]
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 65‑67)
2. Le amministrazioni aggiudicatrici sono soggette a un obbligo di trasparenza che ha fondamentalmente lo scopo di eliminare i rischi di favoritismi e arbitrarietà da parte loro. In particolare, quando l’aggiudicazione di un appalto dipende dall’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 2, della direttiva 93/37, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, o dell’articolo 36, paragrafo 2, della direttiva 92/50, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, l’amministrazione aggiudicatrice deve definire e precisare, nel capitolato d’oneri, i criteri di aggiudicazione applicabili. Tali disposizioni mirano così a garantire il rispetto della parità di trattamento e della trasparenza in sede di valutazione delle offerte in vista dell’aggiudicazione dell’appalto.
Inoltre, benché la giurisprudenza non abbia riconosciuto un divieto totale e assoluto per l’amministrazione aggiudicatrice di specificare più nel dettaglio, dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte, un criterio di aggiudicazione dell’appalto che è stato preventivamente reso noto agli offerenti, è pur vero che una tale determinazione a posteriori è possibile soltanto nel rigoroso rispetto di tre condizioni cumulative. In primo luogo, tale determinazione a posteriori non può modificare i criteri di aggiudicazione dell’appalto definiti nel capitolato d’oneri o nel bando di gara; in secondo luogo, essa non può contenere elementi che, se fossero stati noti al momento della preparazione delle offerte, avrebbero potuto influenzare tale preparazione; e, in terzo luogo, essa non deve essere stata adottata tenendo conto di elementi che possono avere un effetto discriminatorio nei confronti di uno degli offerenti.
L’applicazione del metodo del prezzo medio presuppone la necessità di stabilire a posteriori un elemento essenziale, se non determinante, ai fini della decisione sull’aggiudicazione degli appalti, vale a dire il prezzo medio rispetto al quale tutte le offerte devono essere confrontate a seguito del loro ricevimento da parte dell’amministrazione aggiudicatrice. Pertanto, non conoscendo detto prezzo medio al momento della presentazione delle offerte, gli offerenti sono privi di un elemento che, se noto in precedenza, sarebbe particolarmente atto a influenzare tale preparazione, ai sensi della seconda condizione ricordata supra.
(v. punti 71‑73)
3. Benché l’articolo 36, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 92/50, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi – e, analogamente, l’articolo 30, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 93/37, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori – lasci all’amministrazione aggiudicatrice la scelta dei criteri di attribuzione dell’appalto che intende selezionare, tale scelta può tuttavia riguardare soltanto criteri volti a individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa. Orbene, l’offerta economicamente più vantaggiosa può essere definita come quella, tra le diverse offerte presentate, che presenta il migliore rapporto tra la qualità e il prezzo, tenuto conto di criteri giustificati dall’oggetto dell’appalto. Di conseguenza, quando le amministrazioni aggiudicatrici decidono di affidare l’appalto all’offerta economicamente più vantaggiosa, esse devono valutare le offerte al fine di stabilire quale tra di esse presenti il miglior rapporto tra qualità e prezzo.
Così, sebbene l’offerta economicamente più vantaggiosa non sia sempre quella con il prezzo più basso, si deve inevitabilmente constatare che, in condizioni di perfetta parità tra le offerte per quanto riguarda tutti gli altri criteri pertinenti, compresi quelli tecnici, un’offerta meno onerosa deve essere necessariamente considerata, dal punto di vista economico, come più vantaggiosa rispetto a un’offerta più esosa.
(v. punti 76, 77)
4. L’articolo 30, paragrafo 4, della direttiva 93/37, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, presuppone necessariamente l’applicazione di una procedura di verifica in contraddittorio delle offerte che sono state considerate anormalmente basse dall’amministrazione aggiudicatrice, imponendo a quest’ultima l’obbligo, dopo aver preso conoscenza di tutte le offerte e prima di decidere di aggiudicare l’appalto, di chiedere anzitutto per iscritto precisazioni sugli elementi dell’offerta sospettata di anomalia che abbiano concretamente dato luogo a dubbi da parte sua e di valutare successivamente questa offerta in relazione alle giustificazioni fornite dall’offerente interessato in risposta a tale richiesta. Infatti, è essenziale che ogni offerente sospettato di aver presentato un’offerta anormalmente bassa disponga della facoltà di far valere utilmente il suo punto di vista al riguardo, conferendogli la possibilità di presentare ogni giustificazione sui vari elementi della sua offerta in un momento – che si colloca necessariamente dopo l’apertura di tutte le buste – in cui egli ha conoscenza non solo della soglia di anomalia applicabile all’appalto di cui trattasi nonché del fatto che la sua offerta è apparsa anormalmente bassa, ma anche dei punti precisi che hanno suscitato perplessità da parte dell’amministrazione aggiudicatrice.
Tale interpretazione è la sola compatibile sia con la formulazione sia con la finalità dell’articolo 30, paragrafo 4, della suddetta direttiva. Pertanto, da un lato, dalla formulazione stessa di tale disposizione, redatta in termini imperativi, risulta che l’amministrazione aggiudicatrice è tenuta, in primo luogo, a identificare le offerte sospette, in secondo luogo, a consentire alle imprese interessate di dimostrarne la serietà, chiedendo loro le precisazioni che ritiene opportune, in terzo luogo, a valutare la pertinenza dei chiarimenti forniti dagli interessati e, in quarto luogo, ad adottare una decisione circa l’accoglimento o il rigetto di tali offerte. Si può quindi ritenere che i requisiti inerenti al carattere contraddittorio della procedura di verifica delle offerte anormalmente basse, ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 4, della direttiva 93/37, siano stati rispettati solo nella misura in cui siano state compiute successivamente tutte le fasi così descritte. Dall’altro, l’esistenza di un dibattito effettivo in contraddittorio, situato in un momento utile nella procedura di esame delle offerte, tra l’amministrazione aggiudicatrice e l’offerente costituisce un requisito fondamentale della direttiva, al fine di evitare l’arbitrio dell’amministrazione aggiudicatrice e di garantire una sana concorrenza tra le imprese.
(v. punti 90, 91)
5. V. il testo della decisione.
(v. punti 100‑103)
6. L’interpretazione data dalla Corte di una disposizione di diritto dell’Unione si limita a chiarire e a precisare il significato e la portata della stessa, quale avrebbe dovuto essere intesa ed applicata fin dal momento della sua entrata in vigore. Ne deriva che la norma così interpretata può e deve essere applicata anche a rapporti giuridici sorti e sviluppatisi prima della sentenza di cui trattasi e che solo in via eccezionale, applicando il principio generale della certezza del diritto inerente all’ordinamento giuridico dell’Unione, la Corte può essere indotta a limitare la possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da essa interpretata onde rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede.
(v. punto 104)
7. Alla luce del principio di proporzionalità, la violazione di obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema dell’Unione può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa dell’Unione, come il diritto a un contributo finanziario. Orbene, non è possibile prendere in considerazione, nell’ambito del calcolo delle rettifiche finanziarie, pretesi risparmi ottenuti in violazione delle pertinenti disposizioni dell’Unione in materia di appalti pubblici. Uno Stato membro le cui autorità hanno attuato un sistema di aggiudicazione irregolare non può avvalersi, a proprio profitto, di una tale pratica illegittima.
A questo proposito, l’obiettivo delle rettifiche finanziarie è di ripristinare una situazione nella quale il 100% delle spese dichiarate ai fini del cofinanziamento da parte del Fondo di coesione sono conformi alla normativa nazionale e dell’Unione in materia. Infatti, in forza del principio di conformità, come sancito all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1164/94, che istituisce il Fondo di coesione, solo le spese effettuate nel rispetto delle norme pertinenti sono a carico del bilancio dell’Unione. Di conseguenza, sin dal momento in cui la Commissione rileva una violazione delle disposizioni di diritto dell’Unione nei pagamenti effettuati da uno Stato membro, essa è tenuta a procedere alla rettifica dei conti dal medesimo presentati.
(v. punti 119, 124, 125)
8. Adottando norme di condotta amministrativa dirette a produrre effetti esterni e annunciando con la loro pubblicazione che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi ad esse riconducibili, l’istituzione in questione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, pena vedersi, se del caso, sanzionata per violazione dei principi generali del diritto, quali i principi della parità di trattamento, della certezza del diritto o della tutela del legittimo affidamento. Non si può quindi escludere che, in presenza di talune condizioni e a seconda del loro contenuto, siffatte norme di comportamento dotate di una portata generale possano produrre effetti giuridici e che, in particolare, l’amministrazione non se ne possa discostare, in un caso specifico, senza fornire ragioni compatibili con i principi generali del diritto, quali la parità di trattamento o la protezione del legittimo affidamento, a condizione che un tale approccio non sia contrario ad altre regole superiori del diritto dell’Unione.
(v. punto 130)
9. V. il testo della decisione.
(v. punto 155)