Zaak T‑402/06

Koninkrijk Spanje

tegen

Europese Commissie

„Cohesiefonds – Verordening (EG) nr. 1164/94 – Op grondgebied van Catalonië (Spanje) uitgevoerde milieu-infrastructuurprojecten – Gedeeltelijke intrekking van financiële bijstand – Overheidsopdrachten voor dienstverlening en werken – Gunningscriteria – Economisch voordeligste aanbieding – Gelijke behandeling – Transparantie – Abnormaal lage aanbieding – Subsidiabiliteit van uitgaven – Vaststelling van financiële correcties – Artikel H, lid 2, van bijlage II bij verordening nr. 1164/94 – Evenredigheid”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 16 september 2013

1.      Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten – Beginsel van gelijke behandeling van inschrijvers – Verplichting tot transparantie – Omvang

(Richtlijnen van de Raad 92/50, art. 3, lid 2, 27, lid 4, en 37, en 93/37, art. 22, lid 4, 30, lid 4, vierde alinea, en 31, lid 1)

2.      Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten – Gunning van opdrachten – Economisch gunstigste offerte – Gunningscriteria – Eerbieding van de beginselen van gelijke behandeling van inschrijvers en transparantie – Specificatie achteraf door aanbestedende dienst van criterium voor gunning van opdracht dat van tevoren aan de inschrijvers is bekendgemaakt – Voorwaarden – Toepassing van methode van gemiddelde prijzen – Ontoelaatbaarheid

(Richtlijnen van de Raad 92/50, art. 36, lid 2, en 93/37, art. 30, lid 2)

3.      Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten – Gunning van opdrachten – Economisch gunstigste offerte – Begrip

(Richtlijnen van de Raad 92/50, art. 36, lid 1, sub a, en 93/37, art. 30, lid 1, sub b)

4.      Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten voor uitvoering van werken – Richtlijn 93/37 – Gunning van opdrachten – Abnormaal lage inschrijvingen – Automatische uitsluiting – Ontoelaatbaarheid – Verplichting om procedure van contradictoire verificatie uit te voeren

(Richtlijn 93/37 van de Raad, art. 30, lid 4)

5.      Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten – Gunning van opdrachten – Kwalitatieve criteria voor selectie van kandidaten in aanmerking genomen als gunningscriteria – Ontoelaatbaarheid

(Richtlijnen van de Raad 92/50, art. 31, 32 en 36, lid 1, en 93/37, art. 26, 27 en 30, lid 1)

6.      Hof van Justitie – Arresten – Uitlegging van rechtsregels – Toepassing op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór de uitspraak

7.      Economische, sociale en territoriale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Financiering door de Unie – Vermindering van bijstand wegens onregelmatigheden – Eerbiediging van beginselen van evenredigheid en conformiteit – Berekening van bedrag van vermindering – Inaanmerkingneming van besparingen die zijn verkregen in strijd met de Unieregels – Ontoelaatbaarheid

(Art. 5 EG; verordening nr. 1164/94 van de Raad, art. 8, lid 1, en bijlage II, art. H, lid 2; verordening nr. 1386/2002 van de Commissie, art. 17, leden 1 en 2)

8.      Handelingen van de instellingen – Bestuurlijke gedragsregels van algemene strekking – Handeling die beoogt externe gevolgen te sorteren – Beperking van beoordelingsbevoegdheid door instelling zelf die het besluit heeft genomen – Verplichting tot eerbiediging van beginselen van gelijke behandeling, bescherming van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid, alsmede van hogere regels van Unierecht

9.      Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening – Richtlijn 92/50 – Aanbestedende diensten – Publiekrechtelijke instelling – Begrip – Functionele uitlegging

(Richtlijn 92/50 van de Raad, art. 1, sub b)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 65‑67)

2.      Op de aanbestedende diensten rust een verplichting tot transparantie, die voornamelijk tot doel heeft te waarborgen dat er geen gevaar bestaat voor begunstiging en willekeur van de zijde van deze diensten. Inzonderheid moet de aanbestedende dienst, wanneer de gunning van de opdracht afhangt van de bepaling van de economisch voordeligste aanbieding in de zin van artikel 30, lid 2, van richtlijn 93/37 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken, en artikel 36, lid 2, van richtlijn 92/50 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening, in het bestek de toepasselijke gunningscriteria definiëren en preciseren. Deze bepalingen beogen aldus te waarborgen dat de gelijke behandeling en de transparantie in het stadium van de beoordeling van de aanbiedingen met het oog op de gunning van de opdracht worden geëerbiedigd.

De rechtspraak heeft weliswaar geen totaal en absoluut verbod erkend voor de aanbestedende dienst om na het verstrijken van de termijn voor indiening van de aanbiedingen een gunningscriterium dat van tevoren aan de inschrijvers is bekendgemaakt meer gedetailleerd te specificeren, doch dit neemt niet weg dat een dergelijke specificering achteraf enkel mogelijk is indien drie cumulatieve voorwaarden strikt worden nageleefd. Ten eerste mag een specificering achteraf geen wijziging brengen in de in het bestek of in de aankondiging van de aanbesteding vastgelegde criteria voor de gunning van de opdracht. Ten tweede mag zij geen elementen bevatten die, indien zij bij de voorbereiding van de aanbiedingen bekend waren geweest, deze voorbereiding hadden kunnen beïnvloeden. Ten derde mag zij niet worden aangebracht met inaanmerkingneming van elementen die discriminerend kunnen werken jegens een van de inschrijvers.

Toepassing van de methode van gemiddelde prijzen veronderstelt de noodzaak om achteraf vast te stellen welk element essentieel, ja zelfs beslissend was voor het besluit tot gunning van de opdrachten, te weten de gemiddelde prijs waarmee alle aanbiedingen moesten worden vergeleken nadat zij door de aanbestedende dienst waren ontvangen. Bijgevolg werd de inschrijvers, doordat zij niet op de hoogte waren van die gemiddelde prijs, in het stadium waarin zij hun aanbiedingen indienden een element onthouden dat, indien zij dit van tevoren hadden gekend, die voorbereiding zeer wel had kunnen beïnvloeden, in de zin van de tweede, hierboven in herinnering gebrachte voorwaarde.

(cf. punten 71‑73)

3.      Hoewel de aanbestedende dienst volgens artikel 36, lid 1, sub a, van richtlijn 92/50 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening – en, op soortgelijke wijze, volgens artikel 30, lid 1, sub b, van richtlijn 93/37 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken – kan kiezen welke gunningscriteria hij zal toepassen, kan hij evenwel enkel criteria kiezen die ertoe strekken de economisch voordeligste aanbieding te bepalen. De economisch voordeligste aanbieding kan worden gedefinieerd als de aanbieding welke, van de verschillende ingediende aanbiedingen, de beste verhouding tussen kwaliteit en prijs biedt, rekening gehouden met op grond van het voorwerp van de opdracht gerechtvaardigde criteria. Derhalve dienen de aanbestedende diensten, wanneer zij besluiten om de opdracht te gunnen aan de economisch voordeligste aanbieding, na te gaan welke aanbieding de beste prijs-kwaliteitverhouding biedt.

Hoewel de economisch voordeligste aanbieding niet altijd de aanbieding is met de laagste prijs, moet worden vastgesteld dat, wanneer de aanbiedingen wat alle overige relevante criteria – met inbegrip van technische criteria – betreft volkomen gelijk zijn, een goedkopere aanbieding noodzakelijkerwijs, vanuit economisch oogpunt, moet worden aangemerkt als voordeliger dan een duurdere aanbieding.

(cf. punten 76, 77)

4.      Artikel 30, lid 4, van richtlijn 93/37 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken vereist noodzakelijkerwijs dat een contradictoire verificatieprocedure wordt toegepast op de inschrijvingen die door de aanbestedende dienst als abnormaal laag werden beschouwd, waarbij deze verplicht is, nadat hij kennis heeft genomen van alle inschrijvingen en voordat hij het gunningsbesluit vaststelt, eerst schriftelijk om toelichting te verzoeken over de elementen van de vermoedelijk abnormale inschrijvingen die concreet bij hem twijfels hebben doen rijzen, en deze inschrijving vervolgens te beoordelen op basis van de door de betrokken inschrijver in zijn antwoord op dit verzoek verstrekte motivering. Het is immers belangrijk dat elke inschrijver die vermoedelijk een abnormaal lage offerte heeft ingediend, de mogelijkheid krijgt om zijn standpunt dienaangaande behoorlijk te verdedigen, en elke motivering over de verschillende elementen van zijn inschrijving kan verstrekken op een tijdstip – noodzakelijkerwijs na de opening van alle enveloppen – waarop hij niet alleen kennis heeft van de op de betrokken opdracht toepasselijke drempel voor abnormaal lage inschrijvingen en de omstandigheid dat zijn inschrijving als abnormaal laag wordt beschouwd, maar ook van de specifieke punten die bij de aanbestedende dienst vragen hebben doen rijzen.

Deze uitlegging is de enige die verenigbaar is met zowel de letter als de doelstelling van artikel 30, lid 4, van voornoemde richtlijn. Zo staat het blijkens de dwingende bewoordingen van deze bepaling aan de aanbestedende dienst om, in de eerste plaats, de vermoedelijk onregelmatige aanbiedingen aan te wijzen, in de tweede plaats, de betrokken ondernemingen in staat te stellen te bewijzen dat die aanbiedingen serieus zijn, door van hen de door hem nuttig geachte toelichtingen te vragen, in de derde plaats, de relevantie van de door de betrokkenen verstrekte toelichting te beoordelen, en, in de vierde plaats, een besluit te nemen over de toelating of de afwijzing van deze aanbiedingen. Er is dus van uit te gaan dat aan de voorwaarden die inherent zijn aan het contradictoire karakter van de verificatieprocedure voor abnormaal lage aanbiedingen in de zin van artikel 30, lid 4, van richtlijn 93/37, slechts is voldaan wanneer achtereenvolgens alle bovenstaande stappen zijn verricht. Voorts is het bestaan van een daadwerkelijk contradictoir debat tussen de aanbestedende dienst en de inschrijver, op een nuttig tijdstip in de procedure van het onderzoek van de inschrijvingen, een fundamenteel vereiste van de richtlijn, om willekeurig optreden van de aanbestedende overheid te voorkomen en een gezonde mededinging tussen de ondernemingen te garanderen.

(cf. punten 90, 91)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 100‑103)

6.      De uitlegging die het Hof geeft aan een bepaling van Unierecht, gaat niet verder dan het verklaren en preciseren van de betekenis en de strekking van die bepaling zoals deze sinds het tijdstip van haar inwerkingtreding had moeten worden verstaan en toegepast. Hieruit volgt dat de aldus uitgelegde bepaling ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het betrokken arrest, en het Hof slechts bij uitzondering op grond van een aan de rechtsorde van de Unie inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid aanleiding kan vinden om beperkingen te stellen aan de mogelijkheid voor iedere belanghebbende, met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen opnieuw aan de orde te stellen.

(cf. punt 104)

7.      In het licht van het evenredigheidsbeginsel kan schending van de verplichtingen waarvan de nakoming van fundamenteel belang is voor de goede werking van een Unieregeling, worden bestraft met het verlies van een aan Unierechtelijke bepalingen ontleend recht, zoals het recht op financiële bijstand. Het is evenwel niet mogelijk om in het kader van de berekening van financiële correcties gestelde besparingen in aanmerking te nemen die zijn verkregen in strijd met de Unieregels op het gebied van overheidsopdrachten. Een lidstaat waarvan de autoriteiten een onregelmatig aanbestedingsstelsel hebben ingevoerd kan zich niet ten eigen voordele beroepen op een onrechtmatige praktijk.

Met financiële correcties wordt beoogd opnieuw een situatie tot stand te brengen waarin alle uitgaven waarvoor om medefinanciering door het Cohesiefonds wordt verzocht, in overeenstemming zijn met de ter zake geldende nationale een Unieregeling. Volgens het in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1164/94 tot oprichting van een Cohesiefonds neergelegde conformiteitsbeginsel kunnen immers enkel uitgaven die zijn gemaakt in overeenstemming met de relevante voorschriften ten laste komen van de begroting van de Unie. Bijgevolg is de Commissie, zodra zij vaststelt dat een lidstaat bij het verrichten van betalingen het Unierecht heeft geschonden, gehouden de door deze lidstaat ingediende rekeningen te corrigeren.

(cf. punten 119, 124, 125)

8.      Door het vaststellen van bestuurlijke gedragsregels die externe gevolgen beogen te sorteren en door via de publicatie ervan aan te kondigen dat zij deze voortaan op de desbetreffende gevallen zal toepassen, beperkt de betrokken instelling de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en kan zij van die regels niet afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen, zoals het beginsel van gelijke behandeling, het rechtszekerheidsbeginsel of het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Het is dus niet uitgesloten dat dergelijke gedragsregels met een algemene strekking onder bepaalde voorwaarden en naargelang van hun inhoud rechtsgevolgen kunnen sorteren, en dat met name de administratie in een concreet geval daarvan niet mag afwijken zonder redenen op te geven die verenigbaar zijn met de algemene rechtsbeginselen, zoals het beginsel van gelijke behandeling of van bescherming van het gewettigd vertrouwen, mits een dergelijke benadering niet in strijd is met andere, hogere regels van Unierecht.

(cf. punt 130)

9.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 155)