Sprawa T‑402/06
Królestwo Hiszpanii
przeciwko
Komisja Europejska
Fundusz Spójności – Rozporządzenie (WE) nr 1164/94 – Projekty infrastrukturalne w dziedzinie ochrony środowiska realizowane na terytorium Katalonii (Hiszpania) – Częściowe cofnięcie pomocy finansowej – Zamówienia publiczne na usługi i roboty budowlane – Kryteria udzielania zamówienia – Najkorzystniejsza ekonomicznie oferta – Równość traktowania – Przejrzystość – Oferta rażąco niska – Kwalifikowalny charakter wydatków – Ustalanie korekt finansowych – Artykuł H ust. 2 załącznika II do rozporządzenia nr 1164/94 – Proporcjonalność
Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 16 września 2013 r.
1. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych – Zasada równego traktowania oferentów – Obowiązek przejrzystości – Zakres
(dyrektywy Rady: 92/50, art. 3 ust. 2, art. 27 ust.§ 4, art. 37; 93/37, art. 22 ust. 4, art. 30 ust. 4 akapit czwarty, art. 31 ust. 1)
2. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych – Udzielanie zamówień – Najkorzystniejsza ekonomicznie oferta – Kryteria udzielania zamówienia – Przestrzeganie zasad równego traktowania oferentów i przejrzystości – Późniejsze uszczegółowienie przez instytucję zamawiającą kryterium udzielenia zamówienia wcześniej podanego do wiadomości oferentów – Warunki – Zastosowanie metody średniej ceny – Niedopuszczalność
(dyrektywy Rady: 92/50, art. 36 ust. 2; 93/37, art. 30 ust. 2)
3. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych – Udzielanie zamówień – Najkorzystniejsza ekonomicznie oferta – Pojęcie
[dyrektywy Rady: 92/50, art. 36 ust. 1 lit. a); 93/37, art. 30 ust. 1 lit. b)]
4. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane – Dyrektywa 93/37 – Udzielanie zamówień – Oferty rażąco niskie – Automatyczne wykluczenie – Niedopuszczalność – Obowiązek przeprowadzenia kontradyktoryjnej procedury weryfikacji
(dyrektywa Rady 93/37, art. 30 ust. 4)
5. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych – Udzielanie zamówień – Kryteria wyboru jakościowego kandydatów wyłonionych na podstawie kryteriów udzielania zamówienia – Niedopuszczalność
(dyrektywy Rady: 92/50, art. 31, 32, art. 36 ust. 1; 93/37, art. 26, 27, art. 30 ust. 1)
6. Trybunał Sprawiedliwości – Wyroki – Wykładnia norm prawnych – Stosowanie do stosunków prawnych powstałych przed wydaniem wyroku
7. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Pomoc strukturalna – Finansowanie przez Unię – Zmniejszenie pomocy finansowej ze względu na nieprawidłowości – Przestrzeganie zasad proporcjonalności i zgodności – Obliczenie kwoty zmniejszenia pomocy – Uwzględnienie oszczędności uzyskanych z naruszeniem norm prawa Unii – Niedopuszczalność
(art. 5 WE; rozporządzenia: Rady nr 1164/94, art. 8 ust. 1, załącznik II, art. H ust. 2; Komisji nr 1386/2002, art. 17 ust. 1, 2)
8. Akty instytucji – Zasady praktyki administracyjnej o charakterze generalnym – Akt mający na celu wywołanie skutków zewnętrznych – Samodzielne ograniczenie uprawnień dyskrecjonalnych przez instytucję będącą organem wydającym akt – Obowiązek przestrzegania zasad równego traktowania, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa oraz nadrzędnych norm prawa Unii
9. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych na usługi – Dyrektywa 92/50 – Instytucje zamawiające – Podmiot prawa publicznego – Pojęcie – Wykładnia funkcjonalna
[dyrektywa Rady 92/50, art. 1 lit. b)]
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 65–67)
2. Na instytucjach zamawiających ciąży obowiązek przejrzystości, co ma zapewnić niefaworyzowanie przez nich określonych podmiotów oraz brak z ich strony arbitralności. W szczególności jeżeli udzielenie zamówienia jest uzależnione od wyboru najkorzystniejszej ekonomicznie oferty w rozumieniu art. 30 ust. 2 dyrektywy 93/37 dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane lub art. 36 ust. 2 dyrektywy 92/50 odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi, instytucja zamawiająca winna określić w specyfikacji warunków zamówienia kryteria wyboru, jakie zostaną zastosowane. Przepisy te mają na celu zapewnienie równego traktowania i przejrzystości na etapie oceny ofert w celu udzielenia zamówienia.
Ponadto, jakkolwiek orzecznictwo nie wyklucza całkowicie prawa instytucji zamawiającej do uszczegółowienia po upływie terminu składania ofert kryterium udzielenia zamówienia, o którym oferenci zostali uprzednio poinformowani, to jednak działanie takie jest dopuszczalne tylko pod trzema łącznymi warunkami. Po pierwsze, późniejsze uszczegółowienie kryterium oceny nie może prowadzić do zmiany kryteriów udzielenia zamówienia określonych w specyfikacji jego warunków lub w ogłoszeniu o zamówieniu. Po drugie, nie może być oparte na informacjach, które gdyby były znane w momencie przygotowania ofert, mogłyby mieć na nie wpływ. Po trzecie, nie może następować z uwzględnieniem czynników mogących powodować dyskryminację jednego z oferentów.
Zastosowanie metody średniej ceny wymaga określenia po terminie składania ofert czynnika istotnego, a nawet decydującego dla udzielenia zamówienia, to jest średniej ceny, z którą wszystkie oferty są porównywane po otrzymaniu ich przez instytucję zamawiającą. W związku z tym z powodu nieznajomości owej średniej ceny na etapie składania ofert oferenci są pozbawieni informacji, która, gdyby była im wcześniej znana, mogłaby zasadniczo wpłynąć na ich przygotowanie w rozumieniu drugiego z przytoczonych powyżej warunków.
(por. pkt 71–73)
3. Jakkolwiek art. 36 ust. 1 lit. a) dyrektywy 92/50 odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi – i analogicznie art. 30 ust. 1 lit. b) dyrektywy 93/37 dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane – pozostawiają instytucji zamawiającej swobodę wyboru kryteriów udzielenia zamówienia, muszą jednak być to kryteria służące wyborowi najkorzystniejszej ekonomicznie oferty. Ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie można zaś określić jako ofertę przedstawiającą najlepszy stosunek jakości do ceny, przy uwzględnieniu kryteriów istotnych z punktu widzenia przedmiotu zamówienia. W związku z tym jeżeli instytucja zamawiająca postanawia udzielić zamówienia oferentowi, który złożył najkorzystniejszą ekonomicznie ofertę, musi ona dokonać oceny ofert w celu wyłonienia tej, która przedstawia najlepszy stosunek jakości do ceny.
A zatem, o ile najkorzystniejszą ekonomicznie ofertą nie zawsze jest oferta proponująca najniższą cenę, o tyle trzeba stwierdzić, że w sytuacji doskonałej równości ofert pod względem wszystkich innych istotnych kryteriów, w tym technicznych, tańszą ofertę należy zawsze uznać z ekonomicznego punktu widzenia za bardziej korzystną od oferty droższej.
(por. pkt 76, 77)
4. Artykuł 30 ust. 4 dyrektywy 93/37 dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane nakazuje przeprowadzenie kontradyktoryjnej procedury weryfikacji ofert uznanych przez instytucję zamawiającą za rażąco niskie, nakładając na tę instytucję obowiązek zwrócenia się do oferenta na piśmie, po zapoznaniu się ze wszystkimi ofertami lecz przed udzieleniem zamówienia, o wyjaśnienie wszystkich elementów, które wydają się nienormalne i które dają konkretne podstawy do wątpliwości, oraz dokonania następnie oceny tych ofert w świetle otrzymanych od oferenta wyjaśnień. Jest bowiem niezwykle istotne, by każdy oferent podejrzewany o złożenie oferty rażąco niskiej miał możliwość skutecznego przedstawienia swojego punktu widzenia w tej kwestii i udzielenia wszelkich wyjaśnień co do poszczególnych elementów oferty w momencie, przypadającym w sposób oczywisty po otwarciu wszystkich ofert, w którym zna już nie tylko próg, od którego oferty są uznawane za rażąco niskie w konkretnym postępowaniu przetargowym, oraz wie, że jego oferta została za taką uznana, lecz jest także poinformowany, o konkretnych elementach, które powodują wątpliwości instytucji zamawiającej.
Tylko powyższa interpretacja jest zgodna zarówno z literą, jak i z celami art. 30 ust. 4 dyrektywy 93/37. Z jednej strony bowiem z brzmienia tego przepisu, sformułowanego w sposób imperatywny, wynika, że instytucja zamawiająca winna, po pierwsze, zidentyfikować podejrzane oferty, po drugie, umożliwić zainteresowanym przedsiębiorstwom udowodnić ich spójny charakter, wzywając je do przedstawienia wyjaśnień, jakie uzna za stosowne, po trzecie, dokonać oceny słuszności wyjaśnień udzielonych przez zainteresowanych, i po czwarte, podjąć decyzję co do przyjęcia bądź odrzucenia tych ofert. Dopiero po wykonaniu kolejno wszystkich tych opisanych powyżej działań można uznać, że spełnione zostały wymagania wynikające z kontradyktoryjnego charakteru procedury weryfikacji ofert rażąco niskich w rozumieniu art. 30 ust. 4 dyrektywy 93/37. Z drugiej strony rzeczywista kontradyktoryjna wymiana poglądów między instytucją zamawiającą a oferentem na odpowiednim etapie procedury oceny ofert stanowi fundamentalne wymaganie dyrektywy, służące uniknięciu arbitralności instytucji zamawiającej i zapewnieniu właściwej konkurencji między przedsiębiorstwami.
(por. pkt 90, 91)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 100–103)
6. Dokonywana przez Trybunał wykładnia przepisu prawa jedynie wyjaśnia i precyzuje jego znaczenie i skutki, tak jak powinien on być rozumiany i stosowany od jego wejścia w życie. Stąd tak interpretowany przepis może i powinien być stosowany również wobec stosunków prawnych powstałych przed wydaniem wyroku i jedynie w drodze wyjątku Trybunał może, w oparciu o wynikającą z systemu prawa Unii ogólną zasadę pewności prawa, zdecydować się na ograniczenie wobec wszystkich zainteresowanych możliwości powołania się na przepis, który był przedmiotem wykładni, w celu podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze.
(por. pkt 104)
7. Z punktu widzenia zasady proporcjonalności naruszenie zobowiązań, których poszanowanie jest szczególnie istotne dla właściwego funkcjonowania systemu Unii, może spotkać się z sankcją w postaci utraty prawa przysługującego na mocy uregulowań Unii, takiego jak prawo do pomocy finansowej. Tymczasem w ramach obliczania wysokości korekty finansowej nie jest możliwe uwzględnienie ewentualnych oszczędności uzyskanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych. Państwo członkowskie, którego władze ustanowiły niezgodny z prawem system udzielania zamówień publicznych, nie może powoływać się na swoją korzyść na działanie bezprawne.
Celem korekt finansowych jest bowiem przywrócenie sytuacji, w której 100% wydatków będących przedmiotem wniosku o współfinansowanie przez Fundusz Spójności pozostaje w zgodności z mającymi zastosowanie w tej dziedzinie uregulowaniami krajowymi i uregulowaniami Unii. Zgodnie bowiem z zasadą zgodności, określoną w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1164/94 ustanawiającego Fundusz Spójności, tylko wydatki dokonane w zgodzie z obowiązującymi przepisami obciążają budżet Unii. W związku z tym jeżeli Komisja stwierdzi naruszenie przepisów prawa Unii przy wypłatach dokonanych przez państwo członkowskie, jest ona zobowiązana do przeprowadzenia korekty wyliczeń dokonanych przez to państwo.
(por. pkt 119, 124, 125)
8. Instytucja, która ustanawia zasady działania administracyjnego wywołujące skutki na zewnątrz i która poprzez ich publikację stwierdza, że będzie je stosować w objętych nimi sytuacjach, samoogranicza się w korzystaniu z przysługującego jej zakresu swobodnej oceny i nie może już odstąpić od tych zasad pod rygorem stwierdzenia naruszenia przez nią ogólnych zasad prawa, jak zasada równego traktowania, zasada pewności prawa czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Nie można zatem wykluczyć, że w określonych okolicznościach i zależnie od ich treści takie zasady działania o charakterze generalnym mogą wywoływać skutki prawne i że organ administracji nie może od nich odstąpić w konkretnym przypadku bez uzasadnienia zgodnego z zasadami ogólnymi prawa, jak zasada równego traktowania czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z nadrzędnymi normami prawa Unii.
(por. pkt 130)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 155)